Nr. 09 Bijlage 2 Rapport Grenzen bereikt

Daarbij speelt niet alleen de praktische inzet van mensen en middelen een rol, maar ook het belang van actuele informatievoorziening, onderbouwde prestatie-eisen en een heldere positionering van de visie GBO 2.0. Tot slot noemen respondenten dat uniformiteit niet los kan worden gezien van heldere verantwoordelijkheden voor beheer, structurele bekostiging en samenwerking met externe partners. Analyse en deelconclusies Hoewel uniformiteit het expliciete doel was van de visie GBO 2.0, is daarvan in de praktijk nauwelijks sprake. De beoogde eenduidigheid in optreden is niet gerealiseerd. De verschillen tussen regio’s op het gebied van materieel, personele inzet, bevoegdheden en operationele aansturing zijn zodanig groot dat ze de uitwisselbaarheid en samenwerking belemmeren. Hierdoor ontstaan vertragingen bij bijstandsverlening en nemen de risico’s tijdens grootschalige incidenten toe.

2.6

Sturing op de implementatie van de visie GBO 2.0

Onderzoeksresultaten Sinds in 2012 met de visie Grootschalig Brandweeroptreden (GBO) werd gestart is een stuurgroep actief geweest die een breed scala aan producten heeft opgeleverd, waaronder de specialistische deelprojecten, de doorontwikkeling naar de visie GBO 2.0 en diverse risicogerichte documenten en plannen, zoals plannen voor gebiedsgerichte aanpak om branden beheersbaar te houden. Deze producten hadden als doel de brandweer landelijk beter toe te rusten op grootschalige en regiogrensoverschrijdende incidenten. De verantwoordelijkheid voor implementatie is vanaf het begin expliciet bij de afzonderlijke veiligheidsregio’s neergelegd, die hierover verantwoording afleggen aan hun eigen bestuur. De stuurgroep beschikte vanwege de inrichting van het brandweerstelsel echter niet over mandaat om invloed uit te oefenen op de feitelijke invoering in de regio’s. Pas recent (2024) is binnen de RCDV een portefeuillehouder benoemd voor grootschalig en specialistisch optreden en is het thema structureel geagendeerd binnen de Vakraad IB en de RCDV. Daarmee lijkt er een eerste stap gezet richting meer centrale sturing. Ook zijn er inmiddels inhoudelijke resultaten geboekt, zoals de realisatie van het landelijk Specialistisch Technisch Hulpverleningsprogramma (STH) en de doorontwikkeling van het optreden bij gevaarlijke stoffen.

Uit interviews komt naar voren dat het eigenaarschap over de visie GBO 2.0 en bijbehorende specialismen onvoldoende is belegd. De geïnterviewden geven op dit thema aan dat het onduidelijk is welke partij — of dat nu de 25 regio’s, de vakraden, de RCDV of het ministerie van JenV is — verantwoordelijk is voor besluitvorming, sturing, doorontwikkeling en onderhoud van het 37

Grenzen bereikt

grootschalig brandweeroptreden en het specialistisch optreden. Respondenten ervaren de regie en besluitvorming op dit thema als complex en weinig transparant, waardoor regio’s op eigen wijze invulling kunnen geven aan de visie GBO 2.0 wat het risico op doublures, inefficiëntie en gebrek aan samenhang in de hand werkt. Analyse en deelconclusies Sinds de introductie van de visie Grootschalig Brandweeroptreden (GBO) in 2012 is er wel gestuurd op de ontwikkeling van producten, maar niet effectief op de uniforme implementatie ervan binnen de veiligheidsregio’s. Eerder gehouden evaluaties en voornemens van de brandweer in Nederland hebben het beeld niet gewijzigd. Het gevolg is dat geen enkele regio volledig voldoet aan de uitgangspunten van de visie GBO en de gemaakte collectieve afspraken, ondanks dat een aantal dit aangeeft. Een structureel landelijk kader voor regie en doorzettingsmacht ontbreekt, waardoor de oorspronkelijke doelen van de visie nog steeds onvoldoende zijn gerealiseerd.

38

Grenzen bereikt

3. Conclusies In dit hoofdstuk zijn de deelvragen en de centrale onderzoeksvraag beantwoord en conclusies geformuleerd.

3.1

Beantwoording van de deelvragen

Deelvraag 1: Op welke wijze zijn de brandweerkorpsen toegerust voor het grootschalig en specialistisch optreden op het moment van het onderzoek? Bij de toerusting van de veiligheidsregio’s is de staat van het materieel, financiën, personeel, opleidingen en bevoegdheden onderzocht. Hierbij constateerde de Inspectie JenV dat er grote verschillen zijn tussen de regio’s. Tijdens het onderzoek viel het de Inspectie JenV op dat de veiligheidsregio’s weinig zicht hebben op het aantal beschikbare voer- en vaartuigen en de inzetbare teams in de eigen regio. Zo was een extra verificatieronde nodig om de aangeleverde gegevens van de regio’s te controleren. Dit leidde tot aanzienlijke wijzigingen in het overzicht. De capaciteit om grootschalig brandweeroptreden gedurende langere tijd vol te houden, is beperkt aanwezig. Dit probleem wordt vergroot als gelijktijdig grote incidenten plaatsvinden. De beschikbaarheid van voldoende brandweerpersoneel, zowel beroeps als vrijwilligers en leidinggevenden, vormt hierbij een structureel probleem en bemoeilijkt de aflossing tijdens langdurige incidenten. Daarbij wordt voor langere tijd brandweerpersoneel aan de (rest)dekking van het eigen verzorgingsgebied onttrokken. Het grootschalig brandweeroptreden is summier opgenomen in de regionale dekkingsplannen van de veiligheidsregio’s.

Op het gebied van restdekking spannen de regio’s zich in om tijdens een langdurig incident binnen de gestelde tijdsnormen voldoende brandweerzorg in de eigen regio te kunnen leveren. Hiervoor worden verschillende methoden toegepast. Het ontbreken van structurele capaciteit aan personeel en materieel zet deze restdekking onder grote druk, waardoor verhoging van de opkomsttijd van de brandweer in de eigen regio al snel plaatsvindt. Dit wordt fors versterkt indien er meerdere gelijktijdige en langdurige incidenten plaatshebben. Het betekent dat een grootschalige brandweerinzet onmiddellijk botst met de regionale dekkingsplannen die als basis een gebiedsgebonden opkomsttijd kennen. De uitvoering van het grootschalig brandweeroptreden wordt aanvullend belemmerd door regionale verschillen in pelotonsstructuren, materiële inzet en opschalingsprocedures, wat leidt tot inefficiëntie en vertraging bij bovenregionale bijstand. Het gebrek aan standaardisering en onderlinge afstemming tussen regio’s leidt tot inefficiëntie en dubbele inspanningen bij specialistische brandweertaken. Terwijl sommige specialismen, zoals grootschalige ontsmetting en technische hulpverlening, goed georganiseerd zijn, ontbreekt een uniforme aanpak voor veel andere specialistische taken.

Een geïntegreerde aanpak van opleidingen, bijscholen en oefenen op het gebied van grootschalig en specialistisch optreden ontbreekt op een enkele uitzondering na (duiken, STH). Dit beïnvloedt de vakbekwaamheid van personeel en leidinggevenden en heeft gevolgen voor bovenregionale samenwerking.

39

Grenzen bereikt

De regio’s hanteren eigen risicoprofielen. De Inspectie JenV denkt dat de ontwikkeling van een landelijk (brand)risicoprofiel en landelijk dekkingsplan zoals genoemd in de contourennota een positieve bijdrage kan leveren om inzicht te krijgen in de benodigde slagkracht voor landelijke dekking en zal de ontwikkelingen hieromtrent blijven volgen. Conclusie deelvraag 1: De Inspectie JenV concludeert dat de veiligheidsregio’s niet voldoende zijn toegerust om gelijktijdige of langdurige en specialistische incidenten in de eigen regio of bovenregionaal aan te pakken. Dit wordt veroorzaakt door structurele personeelstekorten, gebrek aan extra materieel en regionale verschillen in organisatie, vakbekwaamheid en materieel. Bovenregionaal optreden wordt bemoeilijkt door het ontbreken van bevoegdheden, operationele en bestuurlijke doorzettingsmacht, standaardisering en landelijke regie bij de verdeling van de schaarse middelen. Zodra de brandweer voor een grootschalig incident wordt ingezet, komt de reguliere basisbrandweerzorg in de eigen veiligheidsregio direct onder druk te staan. In scenario’s met gelijktijdige incidenten dreigt deze spanning zelfs kritisch te worden. Het huidige systeem is dan ook niet ontworpen op langdurige grootschalige inzet zonder dat dit serieuze gevolgen heeft voor de basisbrandweerzorg in het eigen gebied.

Deelvraag 2: Op welke wijze is gestuurd op de implementatie van de visie GBO 2.0? Sinds de introductie van de visie Grootschalig Brandweeroptreden (GBO) in 2012 is er wel gestuurd op de ontwikkeling van producten, maar niet effectief op de uniforme implementatie ervan binnen de veiligheidsregio’s. De door de toenmalige Raad van Brandweer Commandanten (RBC) ingestelde stuurgroep had geen mandaat om invloed uit te oefenen op regionale besluitvorming, financiering of implementatie op strategisch, tactisch en operationeel niveau. Regio’s gaven hun eigen invulling aan de visie. Dit heeft ervoor gezorgd dat er regionale verschillen zijn ontstaan. Het gevolg is dat geen enkele regio volledig voldoet aan de uitgangspunten van de visie GBO en de gemaakte collectieve afspraken, ondanks dat een aantal dit aangeeft. Een structureel landelijk kader voor regie en doorzettingsmacht ontbreekt, waardoor de oorspronkelijke doelen van de visie nog steeds onvoldoende zijn gerealiseerd.

Conclusie deelvraag 2: De Inspectie JenV concludeert dat de sturing op de implementatie van de visie GBO 2.0 minimaal en gefragmenteerd is geweest, vanwege een gebrek aan mandaat van de stuurgroep en het ontbreken van landelijke regie. Dit heeft geleid tot uiteenlopende implementaties en grote regionale verschillen. Het gevolg is dat veel minder brandweerpelotons voor het grootschalig en specialistisch optreden beschikbaar zijn voor zowel een regionale, bovenregionale als landelijke inzet als dat was bedoeld in de visie.

Deelvraag 3: In hoeverre is de brandweer met de huidige toerusting in staat effectief samen te werken bij grootschalige en specialistische operaties en komt ze daarmee de landelijk gemaakte afspraken na? Voor het aanpakken van grootschalige en specialistische incidenten, is effectieve samenwerking tussen veiligheidsregio’s essentieel. Om dit te realiseren zijn verschillende inspanningen geleverd, zoals het opstellen en implementeren van de visie GBO 2.0. Ondanks deze visie, constateert de Inspectie JenV dat er grote verschillen zijn in de toerusting van regio’s (zie hierboven). Deze verschillen in de regionale werkwijzen belemmeren de onderlinge samenwerking.

40

Grenzen bereikt

De Inspectie JenV constateert dat er bij de regio’s bereidheid is tot samenwerking. Sommige specialistische taken, zoals grootschalige ontsmetting en technische hulpverlening, zijn al goed georganiseerd. Het ontbreekt echter aan een uniforme aanpak voor andere specialistische taken. Er ontstaan met name knelpunten wanneer ook de eigen regio risico loopt. In zulke gevallen prevaleert de regionale autonomie en wordt restdekking in de eigen regio vooropgesteld ten opzichte van een bovenregionale inzet. Verscheidene regio’s hebben afspraken gemaakt over hun inzet met buurregio’s, maar structurele bovenregionale samenwerking blijft beperkt. Het ontbreken van bevoegdheden bemoeilijkt bovenregionale operationele samenwerking en leidt tot onduidelijkheid over verantwoordelijkheden en tot coördinatieproblemen bij het grootschalig brandweeroptreden. Daarbij is op dit moment niet geregeld wie doorzettingsmacht heeft in het geval van schaarste aan mensen en middelen. Op landelijk niveau is de basis gelegd voor samenwerking met het LOCC. Echter, vanwege een gebrek aan mandaat en inzicht in de slagkracht van de regio’s kan het LOCC haar rol onvoldoende vervullen. Daarbij vragen veiligheidsregio’s vooral via informele kanalen (ad-hoc) om bijstand. Ook dat ondergraaft de samenwerking met het LOCC.

Ook op bestuurlijk niveau ontbreekt het aan een eenduidige bovenregionale of landelijke regie, waardoor besluitvorming en uitvoering sterk variëren. Op financieel gebied zorgt dit voor ongelijkheid en vertraagt het de innovatie en samenwerking. Daarbij ontbreekt het aan een gezamenlijk overzicht aan wat in regio’s wordt ontwikkeld, zodat op meerdere plaatsen vrijwel hetzelfde wordt bedacht zonder dat men dit van elkaar weet of met elkaar deelt. Deze inefficiëntie werkt onnodig kostenverhogend. Een andere constatering van de Inspectie JenV is dat bottom-up pilots ontstaan om meer invulling te geven aan samenwerkingsafspraken omtrent de uniformiteit in het grootschalig en specialistisch optreden. Dit zijn positieve initiatieven, maar vragen om formele besluitvorming en structurele borging om daadwerkelijk effect te hebben op de samenwerking.

Conclusie deelvraag 3: De brandweer is door grote verschillen in toerusting, werkwijzen, bevoegdheden en gebrek aan bovenregionale en landelijke coördinatie beperkt in staat effectief samen te werken bij grootschalig optreden en specialistische operaties. Dit zorgt ervoor dat samenwerking bij bovenregionale incidenten afhankelijk is van persoonlijke relaties en ad-hocoplossingen. Afwijkingen van afspraken en het ontbreken van doorzettingsmacht ondermijnen de landelijke uniformiteit. Daardoor worden de gemaakte afspraken slechts gedeeltelijk nagekomen. Bij enkele specialistische taken, zoals grootschalige ontsmetting en het specialisme technische hulpverlening (STH), is de samenwerking en geografische dekking wel goed geregeld.

Deelvraag 4: Welke factoren stimuleren en beperken uniformiteit in grootschalig en specialistisch optreden van de brandweer? Grote verschillen in materieel, personeel en vakbekwaamheid beperkt de uniformiteit als er gezamenlijk moet worden opgetreden. De visie GBO 2.0, die als fundament moest dienen voor landelijke samenhang en dus uniformiteit, is onvoldoende doorontwikkeld en onvoldoende geïmplementeerd. Wat ontbreekt, is niet alleen de actualisering van deze visie, maar vooral de regie op de uitvoering ervan. Waar pilots, zoals nieuwe blustechnieken of informatievoorziening, waardevolle inzichten opleveren, blijven de resultaten te vaak binnen de eigen regio en worden niet tussen regio’s gedeeld. De beperkte kennisdeling belemmert een collectief leerproces en vertraagt de noodzakelijke standaardisatie.

41

Grenzen bereikt

Oefenen op bovenregionaal niveau gebeurt sporadisch, terwijl juist die gezamenlijke oefenmomenten essentieel zijn voor het opbouwen van wederzijds vertrouwen, inzicht in elkaars werkwijze, kennisdeling en een gemeenschappelijk handelingskader. Specialismen zijn ongelijk verdeeld over het land, zonder dat daar duidelijke prestatie-eisen of structurele gezamenlijk gedragen financiering tegenover staan. Daardoor ontstaat een landschap waarin de inzetbaarheid afhankelijk is van toevallige regionale keuzes, in plaats van een landelijk afgestemde strategie. Zolang heldere afspraken over minimale slagkracht ontbreken en landelijke kaders niet worden gehandhaafd, blijft uniformiteit een ambitie op papier en geen realiteit in de praktijk. Stimulatie van de uniformiteit kan plaatsvinden door standaardisatie en regie op basis van bindende landelijke afspraken, bovenregionaal oefenen en actieve kennisdeling.

Conclusie deelvraag 4: Hoewel uniformiteit het expliciete doel was van de visie GBO 2.0, is de beoogde eenduidigheid in het grootschalig en specialistisch brandweeroptreden niet gerealiseerd. Het verbeteren van de kennisdeling, het doorontwikkelen en actualiseren van de visie GBO 2.0, het spreiden van specialismen, het bovenregionaal oefenen op grootschalig- en specialistisch optreden en het maken van landelijke afspraken, dragen bij aan de uniformiteit.

3.2

Beantwoording van de centrale onderzoeksvraag, eindconclusie

Centrale onderzoeksvraag: In hoeverre is de visie Grootschalig Brandweeroptreden (visie GBO 2.0) en het specialistisch brandweeroptreden gerealiseerd en draagt deze bij aan de landelijke slagkracht van de brandweer? De visie GBO 2.0 beoogt een gestandaardiseerd systeem te realiseren. De visie is echter beperkt geïmplementeerd mede door het ontbreken van inzicht de eigen slagkracht, landelijke regie en mandaat. waardoor er grote regionale verschillen zijn ontstaan in onder andere de financiering, materieel, opleidingen en oefeningen ten aanzien van grootschalig en specialistisch brandweeroptreden. Daarmee is het doel van de visie GBO 2.0 zeer beperkt gerealiseerd. De gezamenlijke slagkracht van de brandweer staat bij gelijktijdig optredende of langdurige incidenten onder druk door personeelstekorten, onvoldoende extra personeel en materieel en een gebrek aan standaardisering, uniformiteit en doorzettingsmacht. Zodra de brandweer voor een grootschalig incident wordt ingezet, komt de reguliere dekking van het eigen verzorgingsgebied direct onder druk te staan. In scenario’s met gelijktijdige incidenten dreigt dit zelfs kritisch te worden. Hoewel de brandweer tot op heden met improvisatievermogen en incidentele samenwerking effectief heeft kunnen optreden, ontbreekt het aan een structurele voorbereiding op het grootschalig en specialistisch optreden van de brandweer.

Vooral bij langdurige of gelijktijdig optredende incidenten zoals natuurbranden of overstromingen, wordt dit zichtbaar. Samenwerking bij bovenregionale incidenten is vaak afhankelijk van informele netwerken en ad-hoc oplossingen. De brandweer is structureel niet in staat om op bovenregionaal of landelijk niveau grote incidenten gezamenlijk effectief te bestrijden en dit terwijl op dit gebied de brandweer de enige hulpverleningsorganisatie in Nederland is waarvan dit verwacht wordt. Voor specialistische taken, zoals technische hulpverlening en grootschalige ontsmetting, geldt een positiever beeld. Door goede samenwerking en een landelijke spreiding zijn deze taken wél adequaat georganiseerd, waardoor de brandweer hier op bovenregionaal en landelijk niveau effectief kan optreden.

42

Grenzen bereikt

4. Aanbevelingen Op basis van haar onderzoek is de Inspectie JenV van oordeel dat de 25 regionale besturen tot nog toe onvoldoende tot eenduidige regie, besluitvorming en financiering komen voor het bovenregionaal, landelijk en specialistisch optreden van de brandweer. Daarom komt zij tot de onderstaande aanbevelingen:

Aan de minister van Justitie en Veiligheid: •

•

•

•

•

Kom – in aanvulling op de al aangekondigde wijziging van de Wet veiligheidsregio’smet een juridisch nationaal bindend kader voor het bovenregionaal, landelijk optreden voor grootschalig- en specialistisch optreden van de brandweer. Dit kader moet ten minste een eenduidige toerusting, uniforme werkwijzen en bevoegdheden regelen. Onderdeel van het juridisch nationaal bindend kader moet een systeem van spreidings-, financierings- en kwaliteitseisen zijn. Werk daarbij uit welke (maatgevende) scenario’s de veiligheidsregio’s alleen en in gezamenlijkheid tenminste moeten kunnen beheersen. Neem maatregelen voor het realiseren van een permanent actueel inzicht in de operationele slagkracht van de brandweer op landelijk niveau, op basis waarvan zichtbaar is in welke mate deze slagkracht voldoende is om de (maatgevende) scenario’s te beheersen. Zorg voor duidelijke landelijke operationele afspraken met de veiligheidsregio’s over verdeling van schaarste bij meerdere crises of incidenten met grootschalig en/of specialistisch optreden. Regel waar nodig passende bevoegdheden om verdeling van middelen bij schaarste af te dwingen. Geef in het tweede kwartaal van 2026 en vervolgens jaarlijks in een voortgangsbrief aan in hoeverre de aanbevelingen zijn opgevolgd.

Aan de besturen van de veiligheidsregio’s: • •

• • •

43

Ga direct aan de slag met de uitvoering van de eerder – op basis van de visie GBO 2.0 - gemaakte afspraken voor het grootschalig en specialistisch optreden. Zorg voor een actueel overzicht van slagkracht van de eigen regio, dat actief wordt bijgehouden, zodat te allen tijde inzichtelijk wordt gemaakt welke bijstand kan worden geleverd aan andere regio’s. Zorg voor doorontwikkeling van de landelijke specialismen en het grootschalig brandweeroptreden. Organiseer de borging van kennis en expertise op het gebied van grootschalig en specialistisch brandweeroptreden, de kennisdeling en het leren van incidenten. Geef in het tweede kwartaal van 2026 en vervolgens jaarlijks in een voortgangsbrief aan de Inspectie JenV aan in hoeverre de aanbevelingen zijn opgevolgd.

Inspectie Justitie en Veiligheid Toezicht, omdat rechtvaardigheid en veiligheid niet vanzelfsprekend zijn.

Dit is een uitgave van: Inspectie Justitie en Veiligheid Ministerie van Justitie en Veiligheid Hoge Nieuwstraat 8 | 2514 EL Den Haag Postbus 20301 | 2500 EH Den Haag Contactformulier | www.inspectie-jenv.nl Oktober 2025 Aan deze publicatie kunnen geen rechten worden ontleend. Vermenigvuldigen van informatie uit deze publicatie is toegestaan, mits deze uitgave als bron wordt vermeld.