Rapport raadsonderzoek PFAS gemeente Helmond

emissierichtlijn van toepassing.

PFOA is volgens de NeR ingedeeld in de klasse gO.1. Dat betekent dat bij een vracht van 0,10 kg/uur of meer een

Eind oktober 2006 stuurt Custom Powders op verzoek van

voorschrift (de ‘grensmassastroom’) geldt van 20 mg/m3.

de SRE Milieudienst aanvullingen op de aanvraag waarin de eigenschappen van PFOA zijn opgenomen. Daarin wordt ook

Zes maanden na inwerkingtreding van de voorschriften

verwezen naar een wetenschappelijk artikel uit 2003. Het

toont Custom Powders conform de vergunningvoorschriften

artikel beschrijft dat PFOA wordt gezien als milieurisico omdat

de verwerkingscapaciteit van PFOA aan en dat aan de grens

de stof wijdverspreid voorkomt in restkwantiteiten en persistent

emissiestroom wordt voldaan.

is in het milieu. De aanvullende documenten bevatten onder meer een productinformatieblad (“Material Safety Data Sheet”) over PFOA. Het blad is opgesteld door DuPont en voor het laatst herzien in 2002. Daaruit blijkt PFOA bijna niet afbreekt en daardoor lange tijd in het milieu kan blijven. Het is een BI persistente stof. Bij de aanvraag voort de revisievergunning in 2001/2002 waren alleen de productinformatiebladen van de twee soorten teflon die Custom Powders voor DuPont/ Chemours verwerkte bijgevoegd en geen productinformatieblad van PFOA. Onduidelijk is waarom dit zo is gebeurd.

Raadsonderzoek PFAS Gemeente Helmond | RAPPORT | 20

3.1.4 Invoering Activiteitenbesluit, Waterwet, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en aanvraag omgevingsvergunning (2008-2011)

het riool ontvingen lozingsvoorschriften alleen nog via een

Vanaf 2002 heeft Custom Powders een Wm- en Wvo-

Bodembescherming. De Wvo-voorschriften uit reeds verstrekte

vergunning. Vanaf 2008 veranderen meerdere wetten met

vergunningen konden van rechtswege onderdeel worden van een

consequenties voor deze vergunningen. De lijn hierbij is

Wm-vergunning.

Wm-vergunning (omgevingsvergunning) en in sommige gevallen via de Wet bodembescherming via het Lozingsbesluit

het aantal regels te beperken en meer verantwoordelijkheid te leggen bij bedrijven. Hierdoor veranderen ook de voorschriften

De indirecte lozingen van Custom Powders vielen vanaf

voor Custom Powders.

de invoering van de Waterwet onder de revisievergunning Wm. De aanvullende Wvo-voorschriften wat betreft indirecte lozingen

Invoering Activiteitenbesluit

voor Custom Powders werden van rechtswege onderdeel van

In 2008 wordt het Activiteitenbesluit van kracht. Deze

revisievergunning. De Wvo-voorschriften vervielen dus niet,

wetgeving stelt algemene regels in voor bedrijven. Voorheen

maar werden overgenomen onder een andere vergunning.

moesten bedrijven, op grond van de Wm en de Wvo, voor milieubelastende activiteiten altijd een vergunning hebben.

Invoering Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Sinds 1 januari 2008 is het omgekeerd: voor ondernemingen

(Wabo)

is in principe geen milieuvergunning meer verplicht.

Vanaf 1 oktober 2010 verving de Wet algemene bepalingen

Bedrijven hoeven niet altijd meer een aparte vergunning

omgevingsrecht (Wabo) de Wm. Bedrijven kondensindsdien

aan te vragen, omdat er minimumregels gelden. Nog maar

geen Wm-vergunning meer aanvragen, maar een omgevings­

een klein deel van de bedrijven heeft een milieuvergunning

vergunning. De eerder verleende milieuvergunningen

nodig. Custom Powders blijft vergunningsplichtig omdat

(Wm) van Custom Powders werden gelijkgesteld aan een

het wordt geclassificeerd als een ‘type C bedrijf’ (voorheen

omgevingsvergunning voor de activiteit milieu, zoals bedoeld

categorie 4) omdat het Activiteitenbesluit inrichtingen met

in de Wabo. De voorschriften van de eerder verstrekte

de bedrijfsactiviteiten ‘industrieel bewerken van stoffen in de

Wm-vergunning blijven geldig.

voedingsmiddelenindustrie’ als vergunningsplichtig classificeert. In de volgende paragraaf lichten we deze systematiek nader toe.

Half november 2010 doet Custom Powders een melding bij

De voorschriften uit de Wm en de Wvo blijven geldig.

de SRE Milieudienst waaruit blijkt dat het bedrijf voornemens is de hulpstof PFOA uit te faseren en te vervangen door de

Invoering Waterwet

hulpstof GenX. Custom Powders geeft aan dat GenX minder

Vanaf december 2009 geldt de Waterwet en is de Wvo

bio persistent en dus minder schadelijk voor het milieu is, maar

ingetrokken. Door de wetswijziging is vanaf dat moment alleen

nog steeds onder NeR-klasse gO.1 valt. Voor stoffen in deze

de gemeente het bevoegd gezag voor VTH-taken rondom lozingen

klasse gelden emissievoorwaarden. Het bedrijf is voornemens de

op de riolering vanuit inrichtingen (indirecte lozingen). Artikel

uitfasering op 1 januari 2015 te voltooien. De gemeente stelt vast

3.8 van de Waterwet verplicht de gemeente en het waterschap

dat de voorgenomen wijziging geen nieuwe, nog niet vergunde

wel om samen te werken aan een samenhangend waterbeheer,

activiteit, maar een wijziging van een bestaande en vergunde

waarbij de nodige afstemming van taken en verantwoordelijke

activiteit betreft. De gemeente verzoekt Custom Powders op

bevoegdheden moet plaatsvinden.

basis van de nieuwe regels een omgevingsvergunning in te dienen voor een ‘milieu neutrale verandering’. Custom Powders

Het waterschap droeg alle dossiers op het gebied van VTH

dient daarop een aanvraag voor een omgevingsvergunning in.

over aan de gemeente als het nieuwe bevoegd gezag.

Wij hebben niet kunnen achterhalen of Custom Powders het

Het waterschap en de gemeente stemden vooral af bij

productinformatieblad van GenX aan de SRE Milieudienst heeft

beleidsveranderingen of bij indirecte lozingen door grotere

overlegd bij het verzoek. Wel geeft Custom Powders aan in

bedrijven. Voor andere bedrijven onderhielden het waterschap en

gesprek te blijven met de SRE Milieudienst over de ontwikkeling

de gemeente/SRE Milieudienst weinig tot geen contact

en evaluatie van de GenX-testen.

over de afvalwatersituatie. Half juli 2011 verleent de gemeente de omgevingsvergunning voor Inrichtingen die indirect lozen vielen sindsdien onder de

de activiteit milieu om PFOA uit te faseren naar GenX en stelt

algemene regels van het Activiteitenbesluit voor indirecte

een emissie-eis van 20 mg/mo3 voor GenX in de lucht. In het

lozingen. Inrichtingen die veel of specifieke stoffen lozen op

dossier hebben wij geen uitslagen van GenX-testen aangetroffen.

Raadsonderzoek PFAS Gemeente Helmond | RAPPORT | 21

3.1.5 Wijziging Activiteitenbesluit (2013)

onder het Activiteitenbesluit. Los van het Activiteitenbesluit

De invoering van het Activiteitenbesluit is opgedeeld in twee

kunnen ook andere milieuregels gelden.

fasen. In de eerste fase ging zoals hierboven beschreven de vergunningensystematiek op de schop. In vier tranches werden

In de praktijk maakt het bedrijf eerst zelf een indicatie of het

steeds meer bedrijfstakken onder de algemene regels van het

vergunningsplichtig (type C) of meldingsplichtig (type B) is.

Activiteitenbesluit gebracht, waardoor bedrijven in deze takken

Bij de SRE Milieudienst/ODZOB controleert de toezichthouder

vaak niet langer vergunningsplichtig zijn.

de indicatie en besluit uiteindelijk in welke categorie het bedrijf wordt ingeschat rondom een milieucontrole. De

Aanpassing systematiek type bedrijven

toezichthouder toetst eerst aan de indicatie die is gemaakt

Door de invoering van het Activiteitenbesluit vallen alle

door het bedrijf en toets vervolgens aan de vergunde situatie.

inrichtingen onder de algemene regels, tenzij een inrichting

De toezichthouder houdt bij de indicatie ook rekening met

expliciet als vergunningsplichtig wordt aangewezen. Inrichtingen

de SBI-code van het bedrijf, eerdere milieuverslagen en de

zijn gecategoriseerd als type A, B of C, waarbij type A de

categorie bedrijfsactiviteiten waar de inrichting onder valt

inrichtingen omvat met de geringste milieu-impact. Voor type

tijdens de milieucontrole. Naast de bedrijfsactiviteiten wordt

A- en B-inrichtingen vervalt de vergunningsplicht en gelden

ook het productievolume, het type product dat een bedrijf

alleen nog de algemene regels. Type B- en C-inrichtingen hebben

verwerkt en de mate waarin een bedrijf maatregelen neemt

een ‘meldplicht’. Als de (omvang van de) bedrijfsactiviteiten

tegen milieurisico’s meegewogen in de beoordeling van

veranderen, zijn ze verplicht dit te melden bij het bevoegd gezag.

bedrijfstype (A, B of C). Werken met gevaarlijke stoffen is op

Type C-inrichtingen houden een vergunningsplicht.

zichzelf geen voorwaarde voor een ‘zwaardere’ classificering. Zo kan de hoeveelheid gevaarlijke stoffen bepalend zijn voor een

Het inrichtingstype wordt door wetgeving bepaald op basis

zwaardere classificering en niet enkel het werken daarmee.

van de grootte en activiteiten in hoofdzaak van het bedrijf. De voorwaarden voor een type A-, B- en C-classificering zijn

Maatwerkvoorschriften en meldingsplicht

als volgt:

Type B-inrichtingen zijn meldingsplichtig. In die melding geeft het bedrijf onder meer informatie over de aard en omvang

•

•

•

Het Activiteitenbesluit beschrijft voorwaarden van bedrijfs­

van de activiteiten, de gebruikte installaties en processen, de

activiteiten waarvoor géén vergunningsplicht nodig is.

indeling van de inrichting en een situatieschets. Het bevoegd

Valt een inrichting onder deze (lichte) voorwaarden is het

gezag gebruikt deze informatie om te beoordelen of de algemene

een type A-inrichting. Type A-inrichtingen hoeven bij de

regels volstaan en of er aanleiding is voor aanvullende maat­

oprichting of een wijziging geen melding te doen aan het

werk­voorschriften. De toezichthouder controleert vervolgens

bevoegd gezag. Ook hebben ze geen omgevingsvergunning

de naleving en kan signaleren dat maatregelen of maatwerk

milieu nodig. Ze vallen volledig onder het Activiteitenbesluit.

nodig zijn.

Een inrichting wordt gekwalificeerd als type C wanneer de inrichting een IPPC-inrichting is, of wanneer de bedrijfs­

Via zogeheten maatwerk kan aan niet-vergunningsplichtige

categorie in de bijlagen van het Besluit Omgevingsrecht is

inrichtingen aanvullende voorschriften worden opgelegd.

opgenomen als vergunningsplichtig. Type C-inrichtingen

Het bevoegd gezag kan maatwerkvoorschriften opstellen

hebben een omgevingsvergunning nodig. Alleen een gedeelte

op basis van een maatwerkbepaling bij het artikel van de

van het Activiteitenbesluit is van toepassing op inrichtingen

activiteit of op grond van de zorgplichtbepaling (artikel

met type C. Daarvoor geldt een meldplicht. De rest van de

2.1, Activiteitenbesluit6) wanneer de algemene regels niet

milieuregels staat in de omgevingsvergunning van het bedrijf.

uitputtend zijn voor de bedrijfsactiviteit. Door middel van

Los van het Activiteitenbesluit en de omgevingsvergunning

de zorgplichtbepaling kan voor milieuaspecten die niet

kunnen ook andere milieuregels gelden.

reeds (uitputtend) zijn geregeld, aan een inrichting een

Als de inrichting te zware bedrijfsactiviteiten heeft voor

maatwerkvoorschrift worden opgelegd om dat specifieke

de voorwaarden van type A, maar geen IPPC-inrichting

milieuaspect te reguleren.

is of onder de vergunningsplichtige bedrijfscategorieën valt, dan is de inrichting een type B-inrichting. Type B-inrichtingen moeten bij de oprichting of een wijziging een melding doen aan het bevoegd gezag. Ze hebben geen omgevingsvergunning milieu nodig. Ze vallen volledig

6

De zorgplichtbepaling luidt: “Degene die een inrichting drijft en weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat door het in werking zijn dan wel het al dan niet tijdelijk buiten werking stellen van de inrichting nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan, die niet of onvoldoende worden voorkomen of beperkt door naleving van de bij of krachtens dit besluit gestelde regels, voorkomt die gevolgen of beperkt die voor zover voorkomen niet mogelijk is en voor zover dit redelijkerwijs van hem kan worden gevergd.”

Raadsonderzoek PFAS Gemeente Helmond | RAPPORT | 22

Een toezichthouder kan in bepaalde situaties direct op basis

Het controleverslag redeneert dat Custom Powders volledig

van de zorgplicht handhaven in situaties waarin niet een

onder de werkingssfeer van het Activiteitenbesluit valt omdat

aanwijsbaar ander voorschrift in het Activiteitenbesluit

de vergunningsplicht voor het be- en verwerken van (grond)

is overtreden maar het duidelijk had moeten zijn dat die

stoffen bestemd voor de voedingsmiddelenindustrie – categorie

handeling ontoelaatbare gevolgen zou hebben voor het

9 van de bijlage bedrijfsactiviteiten van het BOR – is komen te

milieu. Bijvoorbeeld als de lozing van (afval)stoffen op het

vervallen door de wijzigingen. Het bedrijf krijgt daarom een type

vuilwaterriool aantoonbaar schadelijk zijn voor de doelmatige

B-klassering volgens het Activiteitenbesluit. Alle hoofdstukken

werking van de voorzieningen voor het beheer van afvalwater,

van het Activiteitenbesluit zijn op Custom Powders van

zoals (meer dan marginale hoeveelheden) motorolie,

toepassing, voor zover de daarin genoemde activiteiten binnen

bestrijdingsmiddelen of vast afval.

het bedrijf plaatsvinden. Op basis van het overgangsrecht zijn de voorschriften uit de Wm- en omgevingsvergunning nog drie

Als in een type B- of C-inrichting een activiteit verandert,

jaar geldig. Vanaf 1 januari 2016 vervallen deze vergunningen

levert het bedrijf op eigen initiatief onder andere de aard en

en bijbehorende voorschriften dus voor Custom Powders.

omvang van de activiteiten en processen in de inrichting, de indeling en uitvoering van de inrichting en een situatieschets

Uit een gespreksverslag van november 2013 van een overleg

aan bij de gemeente. Op basis van deze informatie kan gekozen

tussen een vergunningverlener van de ODZB met Custom

worden om maatwerkvoorschriften op te leggen op grond van

Powders en DuPont maken wij op dat Custom Powders en

de zorgplicht.

de ODZOB overeenkomen dat het bedrijf vóór 1 januari 2014 een melding in het kader van het Activiteitenbesluit

Op 1 januari 2013 is onder andere de bedrijfstak ‘industrieel

indient voor onder meer het buitenwerking stellen van de

vervaardigen van voedingsmiddelen’ onder de algemene

naverbrandingsinstallatie en het plaatsen van een gaswasser.

regels van het Activiteitenbesluit gebracht. Dit betekent dat

Wij hebben niet kunnen vaststellen of dit ook gebeurd is.

er voor deze activiteiten voortaan algemene regels gelden en geen vergunning meer nodig is. De vergunningvoorschriften

Daarnaast wordt Custom Powders verzocht een verzoek in te

van de eerdere vergunning blijven nog drie jaar gelden als

dienen voor het stellen van maatwerkvoorschriften voor:

maatwerkvoorschriften via het overgangsrecht. • Effecten wetswijziging voor Custom Powders Door de wijziging van het Activiteitenbesluit is de vergunnings­

De emissie van GenX naar de buitenlucht. Deze emissies vallen namelijk niet onder het Activiteitenbesluit.

•

De controle frequentie van de controleput. In de

plicht voor het be- en verwerken van grondstoffen bestemd

vergunning is opgenomen dat de controleput vier keer

voor de voedingsmiddelenindustrie komen te vervallen. Custom

per jaar wordt bemonsterd en geanalyseerd. Dit voorschrift

Powders verwerkt volgens de eerder verstrekte vergunningen

geldt als maatwerkvoorschrift nu de inrichting onder de

poeders voor de chemische- en voedingsmiddelenindustrie.

werkingssfeer van het Activiteitenbesluit valt. De frequentie

Uit verslagen van milieucontroles uit 2010 en 2011 blijkt dat

van lozingen is lager dan vergund. Custom Powders kon

Custom Powders wordt geclassificeerd als productiebedrijf voor

daarom een verzoek indienen bij de ODZOB via een

het bewerken van poeders.

melding om de controlefrequentie terug te brengen naar twee keer per jaar.

In september 2013 bezoekt een vergunningverlener van de SRE Milieudienst Custom Powders. De vergunningverlener toetst

Wij hebben niet kunnen vaststellen of deze verzoeken

de wijziging van het Activiteitenbesluit bij de controle aan de

uiteindelijk zijn ingediend. Wij hebben van een geïnterviewde

situatie bij Custom Powders. Volgens het controleverslag is

begrepen dat er uiteindelijk geen maatwerkvoorschriften

Custom Powders een productiebedrijf voor het bewerken van

zijn opgesteld voor Custom Powders. Er konden geen

poeders, onder andere in de voedingsmiddelenindustrie. Wij

maatwerkvoorschriften voor emissie worden opgelegd omdat

hebben niet kunnen vaststellen of het bedrijf voorafgaand aan

GenX niet genoemd werd in de Activiteitenregeling en in 2013

de controle zelf een indicatie van de bedrijfsactiviteiten en

geen zeer zorgwekkende stof was. Sinds 2016 zijn enkel de

daarbij behorende type inrichting heeft gegeven.

rechtstreeks werkende voorschriften uit het Activiteitenbesluit van toepassing op Custom Powders. Formeel golden er geen aanvullende emissienormen meer.

Raadsonderzoek PFAS Gemeente Helmond | RAPPORT | 23

3.2 Analyse en beoordeling

Wij stellen vast dat de SRE Milieudienst in de vergunning ruim 200 vergunningvoorschriften heeft opgenomen die

Uit de aan ons overlegde documenten is weinig informatie

ons passend lijken. Er zijn meerdere passages opgenomen

uit de periode 1994-2017 beschikbaar. Ook hebben wij geen

over de gevolgen van de bedrijfsactiviteiten voor lucht,

personen kunnen spreken die direct betrokken waren bij

bodem en water en het mitigeren van milieurisico’s.

de vergunningverlening aan Custom Powders. Daardoor

Zo zijn er voorschriften opgenomen over de afvoer van

kunnen wij niet vaststellen hoe vergunningsaanvragen voor

transportlucht via filters, het vloeistofdicht uitvoeren van

Custom Powders behandeld zijn, welke dilemma’s zich hebben

vloeren en wasplaatsen en het voorkomen van lozingen van

voorgedaan en welke overwegingen er waren. De analyse van

schadelijke stoffen op het riool of in de bodem (gescheiden

de vergunningverlening over de periode 1995 - 2017 dient te

rioolstelsel vanuit de inrichting richting het gemeenteriool en

worden geplaatst in de context van die tijd over wat er bekend

afvalwater wordt via een slibvangput op het riool geloosd). De

was over de schadelijkheid van PFAS voor mens en milieu en

voorschriften gelden voor alle industriële en voedingsstoffen

niet vanuit het perspectief van het heden. Wij stellen vast dat

die Custom Powders zou gaan verwerken.

tot eind 2006 de gemeente en SRE Milieudienst nog over weinig kennis beschikten over de schadelijkheid van PFAS of PFOA

Op het moment van de verlening van deze vergunning

in het bijzonder. Dit was ook het kennisniveau over PFAS bij

was nog onduidelijk welke stoffen Custom Powders zou

andere overheden in Nederland.

verwerken. Overigens leefde er bij Custom Powders niet de perceptie dat er veel gevaarlijke stoffen zouden vrij komen,

Eind 2006 vroeg Custom Powders een veranderingsvergunning

getuige de uitspraak in de vergunningsaanvraag dat lozing

aan met als doel de PFOA emissie te verminderen vanwege

van gevaarlijke stoffen “bijna niet voor zal komen”. In 1996

de schadelijkheid voor mens en milieu. Custom Powders

start de verwerking van teflon voor DuPont. De vergunning

onderbouwt dit met een Amerikaanse studie van een jaar

bevat verder enkele voorschriften over onderzoeken. Zo

eerder. Die studie was een vroeg signaal van mogelijke

moest de stofemissie binnen twee maanden na de start

schadelijke effecten binnen de PFAS‑groep, maar de detectie‑

van de werkzaamheden worden gemeten door een externe

en analysemethoden stonden net als het toezicht en de

deskundige en moesten bij overschrijding aanvullende

monitoring tot circa 2017 nog in de kinderschoenen. Vanaf

maatregelen worden opgesteld. De resultaten dienden te

ongeveer 2017 nam de kennisontwikkeling en toepassing

worden gedeeld met de milieudienst. Wij hebben niet kunnen

van meetmethoden, monitoring en regulering van PFAS een

vaststellen of deze meting heeft plaatsgevonden, en of de

duidelijke vlucht.

stofmeting aan de emissie-eisen voldeed. Ook is bepaald dat Custom Powders in een register een overzicht bijhoudt

Milieuregelgeving heeft nooit expliciet gevraagd om in een

van het grondstoffenverbruik om te kunnen tonen aan de

vergunning te beschouwen welke stoffen allemaal gebruikt of

controlerend ambtenaar. In het volgende hoofdstuk gaan wij

verwerkt worden. Het uitgangspunt van de milieuregelgeving

hier nader op in.

was om te kijken naar de milieubelasting en effecten van het bedrijfsproces op het milieu (bijvoorbeeld via emissies). In

Uit de Wm-vergunningsaanvraag blijkt dat Custom

milieuvergunningen werden dus geen specifieke voorschriften

Powders indirect afvalwater op oppervlaktewater loost en

over PFAS opgenomen. Wel kon in de milieuvergunningen

een verzoek tot ontheffing van een Wvo-vergunning bij

gevraagd worden naar een lijst met stoffen die het bedrijf

het waterschap zou indienen. Wij hebben niet kunnen

produceerde. Ook kon in de vergunningen verwezen worden

vaststellen wat de overwegingen hierbij waren, of het bedrijf

naar andere regelgeving (zoals de NeR) waar wel specifieke

een ontheffingsverzoek voor een Wvo-vergunning heeft

stoffen in waren opgenomen.

ingediend en of het verzoek door het waterschap gehonoreerd is. In ieder geval had Custom Powders tot 2002 geen Wvo-

3.2.1 Wet milieubeheervergunning (1994-1995)

vergunning. Voor indirecte lozingen via het gemeenteriool

In de kern dient de vergunningsaanvraag inzicht te bieden in

golden al lozingsvoorschriften in de Wm-vergunning. Een

de eventuele gevolgen van bedrijfsactiviteiten voor het milieu,

extra Wvo-vergunning voor indirecte lozingen kon aanvullend

waaronder lucht, bodem en water. Mede op basis hiervan kan

worden aangevraagd als bescherming van de kwaliteit van

de vergunningverlener voorschriften opstellen waar een bedrijf

het oppervlaktewater of de werking van zuivering technische

zich aan moet houden bijvoorbeeld over emissiegrenswaarden,

installatie dat vroeg.

monitoring, afvalverwerking en maatregelen bij incidenten.

Raadsonderzoek PFAS Gemeente Helmond | RAPPORT | 24

3.2.2 Revisievergunning Wet milieubeheer en Wet verontreiniging oppervlaktewatervergunning (2001-2002)

van geur en monitoring en worden voorschriften op onder

Eind 2001 heeft Custom Powders plannen om de inrichting

Omdat wij geen betrokkenen hebben kunnen spreken en

aanzienlijk uit te breiden. Dit was de reden om een Wvo-

omdat de schriftelijke documentatie zeer beperkt is, hebben

vergunning aan te vragen bij het waterschap en een revisie­

wij geen goed inzicht gekregen hoe de samenwerking is

vergunning bij de SRE Milieudienst. Beide organisaties nemen

verlopen tussen het waterschap en de SRE Milieudienst.

meer het gebied van waterlozingen aangescherpt.

de vergunningaanvragen gecoördineerd in behandeling. Vanwege de beperkte beschikbare informatie is het onduidelijk

Bij beide vergunningen valt ons het volgende op. In de

hoe de afstemming tussen de SRE Milieudienst en het

aanvraag geeft Custom Powders aan dat naast het water

waterschap verloopt en welke dilemma’s er zich voordeden.

dat vrij komt bij het schoonmaken er ook procesafvalwater vrijkomt door batches te laten uitlekken waarbij niet

In de kern dient de Wvo-vergunning aanvraag inzicht te bieden

wordt gespecificeerd voor welke stoffen dit wordt

in de afvalwater stromen en de waterbezwaarlijkheid. In de

uitgevoerd (bijvoorbeeld voor teflon). Uit de veel latere

aanvraag wordt onderscheid gemaakt tussen huishoudelijk

Zembla-uitzending en tevens bevestigd door één van onze

afvalwater (sanitair afvalwater) en afvalwater in relatie tot

gesprekspartners lijkt dit voor de batches van teflon wel

het productieproces (procesafvalwater en schoonmaakwater).

het geval te zijn geweest. Op basis van beide vergunningen

Ook geeft Custom Powders van de verwerkte stoffen het

is uitsluitend toestemming gegeven voor het lozen van

vervuilingsrisico aan. Teflon is aangeduid als een medium-

schoonmakerwater en sanitair afvalwater. Op basis van

risk-stof waarvan de lozing dient te worden beperkt.

de vergunningen wordt dus niet expliciet een vergunning

Het waterschap verleent vergunning voor het lozen van

verleend voor het lozen van procesafvalwater. Onduidelijk is

huishoudelijk afvalwater en afvalwater dat vrijkomt bij

waarom.

het schoonmaken van apparatuur (schoonmaakwater). Op basis van de documenten is onduidelijk in hoeverre er

Verder stellen wij vast dat hoewel beide vergunningen een lijst

ook een vergunning wordt verleend voor het lozen van het

met de te verwerken producten bevatten, er geen informatie

overige afvalwater verbonden met het productieproces, het

over de hulpstof PFOA in de vergunningen staat. PFOA was als

procesafvalwater.

hulpstof onderdeel van de natte emulsie waarin teflonpoeder werd aangeleverd. Tijdens het bewerkingsproces van teflon

In de vergunning zijn als voorwaarde ongeveer twintig

kwamen resthoeveelheden PFOA vrij in de lucht en via

voorschriften opgenomen. Hierbij geldt het ‘vermindering

procesafval- en schoonmaakwater. In de revisievergunning

van verontreiniging’ als uitgangspunt via maatregelen bij

hebben wij COSHH-sheets en productinformatiebladen

de bron, proces geïntegreerde maatregelen en zuivering

van teflon aangetroffen, maar niet van PFOA. Voor andere

technische maatregelen. Enkele voorwaarden gaan over het

hulpstoffen lijkt ook geen COSSH-sheet en product­

meten en controleren van het afvalwater in relatie tot het

informatieblad toegevoegd aan de vergunning. Later in 2006

productieproces. Het waterschap classificeert Custom Powders

gebeurt dit voor PFOA wel. Vermoedelijk omdat dan meer

onder de (petro)chemische industrie omdat het bedrijf fijn

bekend is over de schadelijkheid daarvan voor mens en milieu.

chemicaliën verwerkt.

Uit de vergunningvoorschriften blijkt wel dat in de inrichting van ‘de hoeveelheid ingekochte grond- en hulpstoffen’ een

De revisievergunning bouwt voort op de Wm-vergunning uit

registratiesysteem moet zijn. Ook moet het percentage grond-

1995. Inmiddels is ook duidelijker geworden welke poeders

of hulpstoffen dat niet in eind- of bijproducten terechtkomt

Custom Powders verwerkt waaronder teflon voor DuPont. De

maar in afval (verspillingsgraad) worden bijgehouden. Voor

SRE Milieudienst slaat hier niet op aan, omdat op dat moment

de grondstof teflon stellen wij vast dat in ieder geval in 2001

in Nederland, over het algemeen genomen, de schadelijkheid

en 2002 een registratiesysteem aanwezig was. Voor de hulpstof

van deze stoffen voor mensen en milieu nog onbekend zijn.

PFOA kunnen wij op basis van de ingeziene documentatie

Het bedrijft geeft zelf aan een inrichting te zijn voor het

en gevoerde gesprekken niet vaststellen of informatie werd

bewerken en verwerken van poeders voor de chemische en

bijgehouden.

voedingsmiddelenindustrie. Mede als gevolg van de nieuwe informatie die Custom Powders verstrekt worden enkele meer algemene voorschriften toegevoegd op onder meer het gebied

Raadsonderzoek PFAS Gemeente Helmond | RAPPORT | 25

3.2.3 Gedoogbeschikking en veranderingsvergunning (2006-2007) In 2007 verleent de gemeente een veranderingsvergunning

3.2.4 Activiteitenbesluit, Waterwet, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en aanvraag omgevingsvergunning (2008-2011)

aan Custom Powders onder de Wet milieubeheer. De

In deze periode veranderen meerdere wetten. Hierbij vormt

aanleiding is om de installatie van een thermische

zich een trend om op hoofdzaken vergunningen op te stellen

naverbrander (luchtbehandelingsinstallatie) mogelijk te

en steeds meer verantwoordelijkheden bij de bedrijven te

maken. Deze vergunning had als doel de PFOA-emissie via de

leggen. Er komen meer algemene regels. De trend is van

lucht fors te reduceren. Het uitgangspunt bij de beoordeling

vergunningsplicht naar meldplicht: steeds minder bedrijven

van een veranderingsvergunning was dat geen verslechtering

dienen een vergunning aan te vragen. De invoering van

voor het milieu mag optreden ten aanzien van de reeds

het Activiteitenbesluit en bijbehorende meldingsplicht voor

vergunde activiteiten.

type B bedrijven is daar een voorbeeld van. Custom Powders wordt een vergunningsplichtig bedrijf type C vanwege de

Op basis van de aanvraag achten wij de redenering

bedrijfsactiviteit ‘industrieel bewerken van stoffen in de

van de SRE Milieudienst tot het verlenen van de

voedingsmiddelenindustrie’.

veranderingsvergunning op basis van bovenstaand uitgangspunt passend. De installatie van de naverbrander

In december 2009 wordt de Waterwet ingevoerd. Door de

zou met verandering leiden tot een vermindering van de

wetswijziging worden de vergunningvoorschriften uit de Wvo

emissie van de schadelijke stof PFOA tot 90%. Daarmee had

van rechtswege onderdeel van de revisievergunning. Voortaan is

de installatie een positief effect op het milieu in vergelijking

alleen de gemeente het bevoegd gezag voor VTH-taken rondom

met eerder vergunde situatie. Om de controleren of de

lozingen op rioolstelsels (indirecte lozingen). Artikel 3.8 van

installatie naar behoren werkte, werd de gedoogbeschikking

de Waterwet verplicht waterbeheerders en gemeenten wel om

verleend om emissiemetingen uit te voeren. Uit

samen te werken aan een samenhangend waterbeheer, waarbij

meetresultaten uit 2007 blijkt dat de naverbrander

de nodige afstemming van taken en bevoegdheden moet

inderdaad leidde tot een vermindering van de uitstoot. De

plaatsvinden.

gedoogsituatie duurde slechts enkele weken en vinden wij navolgbaar.

Bij de overdracht heeft het waterschap zijn dossiers overgedragen aan de gemeente. Het waterschap en de SRE Milieudienst/

De aanleiding voor de aanvraag van de

gemeente stemden voornamelijk beleidsveranderingen en

veranderingsvergunning is dat is gebleken dat APFO/

dossiers voor indirecte lozingen door grotere bedrijven en

PFOA schadelijk is voor mens en milieu. Bij de

specifieke inrichtingen af. Wij hebben begrepen dat er voor

vergunningsaanvraag stuurt Custom Powders documenten

zover bekend geen overleg heeft plaatsgevonden over de Wvo-

mee ter onderbouwing. Dit gebeurt waarschijnlijk op

vergunning van Custom Powders tussen het waterschap en de

dat moment omdat er meer bekend is geworden over de

SRE Milieudienst/gemeente in het kader van de overdracht. Daar

schadelijkheid daarvan.

was waarschijnlijk ook geen aanleiding voor. Voor veel bedrijven met indirecte lozingen was er tijdens en na de overdracht weinig

Eind 2006/begin 2007 raakt de gemeente/SRE Milieudienst

contact over de afval- of lozingssituatie. Custom Powders was

voor het eerst op de hoogte van de schadelijkheid van

bovendien een relatief klein bedrijf.

APFO/PFOA. Ook wist de gemeente/SRE Milieudienst op dat moment dat Custom Powders al een aantal jaren

Eind 2010 doet Custom Powders een melding om hulpstof

deze schadelijke stof emitteerde zonder een uitgebreide

PFOA gefaseerd helemaal af te bouwen en te vervangen

nabehandelingsinstallatie. Voor zover wij weten is er

door GenX. De reden is dat GenX minder schadelijk is voor

toen geen nader onderzoek gedaan naar de eventuele

mens en milieu. In 2011 verleent de gemeente hiervoor de

vervuiling van de omgeving. Wij hebben geen documentatie

omgevingsvergunning. Net als in 2006/2007 geldt hier het

aangetroffen waarin de gemeente/SRE Milieudienst het

uitgangspunt dat er geen verslechtering voor het milieu

gevaar voor de jarenlange emissie van APFO/PFOA voor de

mag optreden ten aanzien van de reeds vergunde situatie.

directe omgeving signaleert. Omdat wij niemand uit deze tijd

Dit was ook nu het geval. PFOA werd immers vervangen

hebben kunnen spreken, kunnen wij niet vaststellen waarom

door een minder bio persistente stof. Wij hebben echter

dit niet gebeurd is.

niet kunnen vaststellen of er aanvullende informatie – zoals een productinformatieblad – van GenX is overgelegd aan

Raadsonderzoek PFAS Gemeente Helmond | RAPPORT | 26

de vergunningverlener waarin dit verder werd onderbouwd.

ingedeeld, dan zou Custom Powders een type C-bedrijf zijn

Onduidelijk is ook of de SRE Milieudienst heeft gecontroleerd

geweest.

of de vervangende stof GenX in een soortgelijk risicoprofiel zou vallen als PFOA.

Op basis van het overgangsrecht waren de voorschriften uit de eerdere vergunningen nog drie jaar geldig. Vanaf 1 januari 2016

Vanuit het uitgangspunt om de nadelige gevolgen voor het

vervielen deze vergunningen en bijbehorende voorschriften dus

milieu te beperken, achten wij het verklaarbaar dat aan Custom

voor Custom Powders. Vanaf dat moment golden de algemene

Powders de vergunning wordt verleend. Er was echter in die

milieuregels uit het Activiteitenbesluit en de zorgplicht. Het

tijd bij de Nederlandse overheid en dus ook in Helmond niets

bedrijf moest zelf voldoende zorg dragen voor het milieu, op

of heel weinig bekend over de stof GenX en de eventuele

basis van een meldingsplicht. De overheid kon zo nodig via

schadelijkheid daarvan. Wij hebben de indruk dat de kennis

maatwerkvoorschriften extra eisen stellen als de algemene regels

bij het bedrijfsleven telkens een (grote) stap voorloopt ten

tekortschoten. Maatwerkvoorschriften kunnen door het bevoegd

opzichte van de overheid, anders gezegd de overheid loopt achter

gezag gesteld worden op basis van een maatwerkbepaling bij

de feiten aan. Dit geldt niet alleen voor Helmond en de SRE

het artikel van de activiteit, op grond van de zorgplichtbepaling

Milieudienst, maar voor alle overheden. Net als in 2006/2007

of op verzoek van het bedrijf of derde-belanghebbenden.

wist de gemeente/SRE Milieudienst ook op dit moment dat

De gemeente/ODZOB hadden dus de mogelijkheid om

Custom Powders al een aantal jaren de schadelijke stof PFOA

de maatwerkvoorschriften op te leggen gebaseerd op basis

emitteerde. Custom Powders schaalt dit immers niet voor niets

van de eerdere voorschriften of nieuwe inzichten. Uit een

af. Voor zover wij weten is er ook in 2011 geen nader onderzoek

gespreksverslag blijkt dat er ook aanleiding was voor het instellen

gedaan naar de eventuele vervuiling van de omgeving. Wij

van maatwerkvoorschriften bijvoorbeeld vanwege de emissie

hebben geen documentatie aangetroffen waarin de gemeente/

van GenX. De ODZOB verzoekt Custom Powders hiervoor een

SRE Milieudienst het gevaar voor de jarenlange emissie van PFOA

verzoek in te dienen. Wij kunnen niet vaststellen of Custom

voor de directe omgeving signaleert. Omdat wij niemand uit

Powders een melding heeft ingediend. Er zijn uiteindelijk geen

deze tijd hebben kunnen spreken, kunnen wij dit niet verklaren.

maatwerkvoorschriften opgesteld voor Custom Powders voor

Wel is het zo dat PFOA in 2011 nog niet is opgenomen op de

de emissies van GenX omdat GenX niet genoemd werd in de

Europese lijst van stoffen met ernstige risico’s voor mens en

Activiteitenregeling en in 2013 nog geen zeer zorgwekkende stof

milieu. Dit gebeurt pas in 2013. Ook hier constateren wij dat

was. Wij kunnen niet vaststellen waarom aanvankelijk wel werd

overheden jaren achterlopen op het bedrijfsleven.

aangedrongen op maatwerkvoorschriften terwijl dit uiteindelijk niet mogelijk bleek.

3.2.5 Wijziging Activiteitenbesluit (2013) De trend van vergunningsplicht naar meldplicht zet zich voort waarbij steeds minder bedrijven vergunningsplichtig worden. Per 1 januari 2013 wordt Custom Powders onder het gewijzigde Activiteitenbesluit milieubeheer als een type B-inrichting beschouwd. Belangrijk criterium hierbij was dat de vergunningsplicht voor bedrijven die grondstoffen be- en verwerken voor de voedingsmiddelenindustrie per 1 januari 2013 kwam te vervallen. Omdat Custom Powders als een dergelijk bedrijf geregistreerd was, werd het een type B-inrichting. Wij vinden dit niet goed verklaarbaar omdat Custom Powders zoals aangegeven in eerder verleende vergunningen niet alleen stoffen verwerkte voor de voedingsmiddelenindustrie, maar ook voor de chemische industrie waarvan inmiddels duidelijk was geworden dat de vrijkomende stoffen in ieder geval deels schadelijk waren voor mens en milieu. Wij hebben niet kunnen vaststellen of en hoe dit is meegewogen bij het besluit tot een type B-inrichting. Zou het bedrijf bijvoorbeeld onder de categorie vervaardigen, bewerken, verwerken of opslaan van chemische stoffen zijn

HOOFDSTUK 4

Toezicht en hand­ having bij Custom Powders (2002-2017) In dit hoofdstuk gaan wij in op het toezicht op en de handhaving van de vergunningvoorschriften bij Custom Powders. Van de periode 1995-2002 hebben wij geen informatie aangetroffen. Voor de jaren daarna baseren wij ons in het onderzoek uitsluitend op de (vaak korte) verslagen van de uitgevoerde milieucontroles. Andere informatie was niet voorhanden. Het hoofdstuk bestaat uit twee paragrafen. In de eerste paragraaf gaan wij eerst in op de organisatie en uitvoering in het algemeen zodat er inzicht ontstaat binnen welke context het toezicht en de handhaving bij Custom Powders plaatsvond. Daarna beschrijven wij het verloop van het toezicht op dit bedrijf door de jaren heen. In de tweede paragraaf komen wij tot een analyse en beoordeling van het toezicht en de handhaving bij Custom Powders voor de periode 2002-2017.

Raadsonderzoek PFAS Gemeente Helmond | RAPPORT | 28

4.1 Feiten en omstandigheden

In de loop der jaren verschoof de inhoud van het toezicht van diepgaande integrale controles (waarbij nagenoeg

4.1.1 Organisatie en uitvoering algemeen

elk element van de vergunning werd gecontroleerd) naar

De gemeente houdt als bevoegd gezag toezicht op de naleving

basiscontroles (Milieujaarverslag Helmond 2006, juni 2007,

van de Wet milieubeheer. Daartoe zorgt de gemeente ervoor

p.8, opgesteld door de SRE Milieudienst in opdracht van de

dat de voorschriften uit de vergunning worden nageleefd.

gemeente). “Met de basiscontroles werden enkele elementen uit

De gemeente Helmond heeft deze taak tot 2013 vrijwillig

de vergunning gecontroleerd in plaats van de gehele vergunning.

uitbesteed aan het Samenwerkingsverband Regio Eindhoven

Dit werd mogelijk doordat de handhaving binnen de gemeente

(de SRE Milieudienst). Daarna was dit de wettelijke taak van de

Helmond, in grote lijnen, op orde was zo staat in het jaarverslag

Omgevingsdienst Zuidoost-Brabant (ODZOB).

te lezen. Veel bedrijven hielden zich steeds beter aan de regels. Door deze mentaliteitswijziging van bedrijven was de noodzaak

De gemeente stelde een milieuwerkprogramma op dat als

om alles te controleren aan het wijzigen. De handhaving kon,

kader diende voor de toezicht werkzaamheden door de SRE-

door het naleefgedrag, efficiënter worden ingezet met behulp van

Milieudienst. Het gaat hierbij om zowel inhoudelijke afspraken

(een aantal) basiscontroles in plaats van integrale controles. Op

(het uit te voeren werk) als budgettaire afspraken (de

deze wijze konden, tegen dezelfde kosten, meer bedrijven bezocht

beschikbare middelen). De SRE Milieudienst stelde jaarlijks een

worden.”

controlelijst op van te bezoeken bedrijven. De bedrijven werden op basis van de aan hen toegekende categorie en de budgettaire

Vanaf 2010 ontstond er naast basiscontroles ook de

ruimte, frequent of minder frequent bezocht. Om het adequate

mogelijkheid voor aspectcontroles. Dan wordt er bij een

niveau van handhaving voor de gemeente te bepalen, werd

controle uitsluitend en diepgaander gekeken naar enkele

tot 2008 de volgende indeling gehanteerd, gebaseerd op de

relevante milieuaspecten. Om de kosten te drukken werden

hoogte van de milieubelasting van de inrichting van categorie 4

met name bij grotere bedrijven aspectcontroles uitgevoerd.

(hoogst) naar 1 (laagst):

De controles werden hierdoor korter en minder complex, en daarmee goedkoper.

•

categorie 4-bedrijven: 1 keer per jaar

•

categorie 3-bedrijven: 1 keer per 2 jaar

In de eerste jaren van de ODZOB wordt gewerkt aan een

•

categorie 2-bedrijven: 1 keer per 5 jaar

regionaal strategisch en operationeel kader die eind 2017 voor

•

categorie 1-bedrijven: 1 keer per 10 jaar

het eerst wordt vastgesteld (Regionaal Operationeel Kader Milieutoezicht 2018). Dit kader zou de basis vormen om

Vanaf 1 januari 2008 veranderde dit op basis van het Besluit

het milieutoezicht risicogericht en informatie gestuurd uit

Algemene Regels Inrichtingen Milieubeheer (BARIM) in

te kunnen voeren, waardoor de uitvoering veel doelgerichter

de categorieën A, B en C waarbij onder de laatste categorie

zou worden. Het moest ook de basis vormen voor verdere

de meest vervuilende en doorgaans vergunningsplichtige

uniformering van de uitvoeringspraktijk waardoor deze

inrichtingen waren opgenomen. De SRE Milieudienst en later

efficiënter zou worden. Ook zou zo de samenwerking tussen de

de ODZOB stelde jaarlijks een uitvoeringsprogramma op voor

verschillende handhavingspartners worden bevorderd.

het uit te voeren toezicht. De SRE Milieudienst (en in latere jaren de ODZOB) voerde dit uit op basis van een Excellijst met

De SRE Milieudienst en later de ODZOB organiseerden de

bedrijven uit het bedrijvenbestand. De frequentie was gebaseerd

inspecties. Er werd getracht de juiste mensen op de juiste

op basis van de categorisering van deze bedrijven.

inspecties te zetten. Bij controles bij zwaardere bedrijven werden bijvoorbeeld doorgaans de meer ervaren toezichthouders

Als tijdens een controlebezoek een overtreding geconstateerd

ingezet. Het lukte echter niet altijd de juiste mensen op de juiste

werd, dan werd het bedrijf hiervan op de hoogte gesteld en werd

inspecties te zetten. Wij hebben begrepen dat in sommige jaren

de mogelijkheid geboden de tekortkoming te herstellen. Hierop

bij personeelstekorten medewerkers uit andere vakgebieden op

volgde dan doorgaans een her controle. Indien daaruit bleek dat

controle werden gestuurd. Zij volgden de stappenplannen, maar

een bedrijf nog steeds niet aan de voorschriften voldeed, dan

hadden niet altijd de expertise om buiten de plannen kritisch

volgde een traject van repressieve handhaving.

toezicht te houden. Volgens enkele respondenten leverde de inspecteurs van de SRE Milieudienst onvoldoende kwaliteit als ze ergens een controle gingen uitvoeren.

Raadsonderzoek PFAS Gemeente Helmond | RAPPORT | 29

De SRE Milieudienst stuurde soms te onervaren mensen

de gemeente en de SRE Milieudienst over de kwaliteit van de

naar bedrijven toe. Medewerkers waren niet altijd toegerust

rapportages en wat hierin werd vastgelegd. Aan de ene kant

op de controle van complexe chemische processen. Andere

zeggen enkele respondenten dat er sprake was van knip-en-

geïnterviewden geven aan dat meestal werd geprobeerd de

plakwerk. Anderen zeggen dat dit soms ook gebeurde omdat er

juiste mensen op de juiste bedrijven te zetten, maar dat de

te weinig tijd beschikbaar was. In de loop der jaren wordt door

SRE Milieudienst niet altijd de luxe had dit te doen omdat

respondenten wel melding gemaakt van een verbetering van de

het aantal toezichthouders zeker met specifieke complexe

kwaliteit van de verslagen.

chemische kennis nu eenmaal beperkt was. Het beleid bij de SRE Milieudienst/ODZOB was dat met

4.1.2 Verloop toezicht op Custom Powders door de jaren heen

het oog op onafhankelijkheid en objectiviteit een inrichting

Custom Powders is tot 2008 een categorie 4-inrichting

iedere twee tot drie jaar door een andere toezichthouder werd

(hoogste milieubelasting). Daarna is het bedrijf tot 2013

gecontroleerd. Er werd gewerkt met eenheidsprijzen voor

een categorie C-inrichting (vergunningsplichtig). Vanaf

milieucontroles met een vast aantal uren. De beschikbare

1 januari 2013 krijgt de inrichting de status categorie B

uren voor toezicht waren afhankelijk van de categorie-indeling

(meldingsplichtig). In lijn met deze categorisering is er in de

van de inrichting. Voor een jaarlijkse milieucontrole stelde

onderzochte jaren vanaf 2002 tot 2013 met uitzondering van

de SRE Milieudienst bij risicovolle bedrijven in de eerste jaren

2012 elk jaar een controle geweest. Van 2013 tot en met 2017

van de onderzochte periode circa tien uur beschikbaar per

zijn er twee controles geweest (in 2013 en 2015). In de eerste

inrichting. Later werd de te besteden tijd per inrichting minder.

jaren geven alle inspecteurs van de SRE Milieudienst aan dat

Binnen deze tijd verrichtten inspecteurs doorgaans de volgende

Custom Powders een categorie 4-inrichting is, daarna in 2008

activiteiten: doornemen vergunningsdossier om inzicht te

en 2009 wordt dit categorie C (vergunningplichtig). Alleen in

krijgen in de vergunde situatie en eventuele actualiteiten

2010 geeft een inspecteur aan dat het een type B-inrichting

(bijvoorbeeld meldingen), reistijd naar de inrichting, gesprek

betreft (meldingsplichtig). De inspecteur die een jaar later

met de bedrijfsleider, rondgang door het bedrijf voor controles

komt, geeft weer aan dat het een type C-inrichting is conform

ter plaatse en analyse en verslaglegging.

de aanwijzing vergunningsplichtige activiteiten het Besluit Omgevingsrecht (BOR).

Zowel uit de bestudeerde documenten als de interviews is gebleken dat de samenwerking op het gebied van toezicht

Van elke inspectie is een verslag opgesteld. De in het

en handhaving tussen de gemeente Helmond en de SRE

navolgende informatie is gebaseerd op deze verslagen. In

Milieudienst niet van een leien dakje ging. Er was veel discussie

elk verslag is het doel van de inspectie opgenomen. Het

tussen de gemeente en de SRE Milieudienst over de uitvoering

doel is doorgaans een bedrijfsbezoek voor controle of de

van de handhavingstaken en het bijpassende budget. In de

milieuwetgeving correct wordt nageleefd. Vanaf 2010

ogen van de SRE Milieudienst stuurde de gemeente Helmond

wordt een enkele keer aangegeven welk naleefgedrag met

vooral op financiële kaders in de handhavingsprogramma’s

name gecontroleerd is. Zo is in 2010 met name gekeken

en niet op de kwantiteit en kwaliteit van de inspecties. Als

naar de afvalstoffen, stookinstallaties en de opslag van

de SRE Milieudienst om meer budget vroeg om de taken

bodembedreigende stoffen. In 2011 wordt specifiek aangegeven

goed uit voeren, dan vond de gemeente Helmond dit vaak

dat er sprake is van een basiscontrole waarbij in hoofdzaak

niet goed onderbouwd. De gemeente vond namelijk dat de

gecontroleerd is op het naleefgedrag met betrekking tot het

SRE Milieudienst het uitvoeringsprogramma kwantitatief en

afvalwater. Deze inspectie wordt samen met het waterschap

kwalitatief niet goed uitvoerde. Zo wordt in een toelichting op

uitgevoerd. Dit had te maken met het feit dat er bij de

een adviesnota van het college van burgemeester en wethouders

toezichthouders nog onvoldoende kennis was op dit gebied. In

in december 2001 bij het concept milieuwerkprogramma

2009 was de verantwoordelijkheid voor de inspecties op het

2002 onder meer het volgende geconstateerd: er was

gebied van afvalwater overgegaan van het waterschap naar de

geen goede informatieverstrekking over bijvoorbeeld de

gemeente/SRE Milieudienst.

verrichte werkzaamheden, resultaten van bedrijfsbezoeken, geconstateerde knelpunten en de kwaliteit van onderzochte vergunningen. Deze informatie werd volgens de gemeente niet goed vastgelegd. Wel was er waardering voor de inzet van de medewerkers. Ook is er veel discussie geweest tussen

Raadsonderzoek PFAS Gemeente Helmond | RAPPORT | 30

In de periode 2002–2017 wordt nog één andere keer samen

In de verslagen wordt aangegeven dat gecontroleerd wordt op

met het waterschap opgetrokken, namelijk in 2003. Custom

de naleving van de voorschriften van de milieuvergunning. Er

Powders was in een overleg tussen de SRE Milieudienst en het

worden doorgaans geen tekortkomingen geconstateerd. Drie

waterschap ter sprake gekomen. Het waterschap had vastgesteld

keer constateert de inspecteur wel een tekortkoming. In 2003

dat er afvalwater vrijkomt dat high-risk-stoffen bevat en dat

zijn de checklisten niet op orde en in 2004 voldoet Custom

dus niet mag worden geloosd. Het afvalwater diende te worden

Powders niet aan drie voorschriften (over het onderhoud van

afgevoerd naar de klant. Het waterschap wilde weten of de

de lekbak, het keuren van de gasverbrandersinstallatie en een

afvoer hiervan volgens de wet- en regelgeving geschiedde en

goed registratiesysteem van het verontreinigd afvalwater). In

wilde dit samen met de SRE Milieudienst oppakken. Overigens

2015 worden er gebreken vastgesteld bij de stookinstallatie. Bij

komen deze high-risk-stoffen niet vrij bij het verwerken

een tekortkoming wordt Custom Powders verzocht dit op te

van teflon van Dupont (later Chemours), deze stof was als

lossen en later bewijzen te overleggen hoe zij dat gedaan hebben.

‘medium-risk’ geclassificeerd. Bij de inspectie wordt duidelijk

Bij een volgende reguliere inspectie wordt gecontroleerd of de

dat het afvalwater werd terug geleverd aan de leverancier, maar

tekortkoming is opgelost. Wij hebben uit deze periode twee

dat er geen duidelijk registratiesysteem was opgezet. Er wordt

inspecteurs gesproken die een keer Custom Powders hebben

overigens verder niet samen opgetrokken met andere inspecties,

bezocht. Zij geven aan dat Custom Powders en de inrichting

zoals de arbeidsinspectie, NVWA of GGD.

een klein en weinig opvallend bedrijf was. Alles zag er netje uit. Het bedrijf leek alles op orde te hebben. Er werden vooral

In alle jaren voert een inspecteur de controle uit met

droge poeders bewerkt voor de voedingsmiddelenindustrie. Het

uitzondering van 2013. In dat jaar voert de vergunningverlener

afvalwater was beperkt. In het algemeen geven de gesproken

de inspectie uit en combineert deze met een overleg in

inspecteurs aan dat elke inspectie wel een momentopname is

aanwezigheid van Dupont naar aanleiding van het voornemen

waarop het oordeel over de naleving van de voorschriften wordt

van Custom Powders om het drogen van de stof GenX

beoordeeld. Zo kan het zijn dat op het moment van inspecteren

(vervanger van de schadelijke fluorkoolwaterstof) met

er geen activiteiten zijn. Daarbij moeten de inspecteurs in de

gebruikmaking van een gaswasser (scrubber) te bespreken. Uit

zeer korte tijd die hen gegeven is tot een oordeel komen. Er was

de verslagen blijkt dat bijna elk jaar een andere inspecteur op

niet altijd de tijd en ruimte om door te vragen. Zo blijkt uit

pad gaat naar Custom Powders.

de bestudeerde documentatie dat in 2014 de ODZOB zes uur begroot had voor een inspectie van Custom Powders.

In het verslag dient de inspecteur aan te geven wat voor een soort bedrijf Custom Powders is. Dit verschilt opvallend vaak,

Een enkele keer adviseert of verzoekt de inspecteur Custom

van bijvoorbeeld een kunststof bewerkend bedrijf tot het leveren

Powders een melding te doen bij de vergunningverlener (zie

van grond en hulpstoffen voor voedingsmiddelenindustrie,

ook hoofdstuk 3). Dit zijn doorgaans kleine veranderingen

een tankstation voor brandstoffen, een productiebedrijf voor

ten opzichte van de vergunning zonder grote gevolgen voor

het bewerken van poeders, en het bewerken van poeders voor

het milieu, zodat zonder een nieuwe vergunning kleine

de chemische- en levensmiddelenindustrie. Wij hebben hier

veranderingen kunnen worden doorgevoerd. Zo wordt Custom

geen verklaring voor. In de vergunning is aangegeven dat

Powders in 2004 geadviseerd te melden dat de inrichting niet

Custom Powders als hoofdactiviteit heeft het be- en verwerken

volgens het oorspronkelijke plan wordt uitgebreid. In 2011

van poeders voor de chemische en voedingsmiddelenindustrie.

constateert de inspecteur dat in de vergunning staat dat de controleput vier keer per jaar bemonsterd en geanalyseerd moet

Als resultaat wordt in de meeste jaren aangegeven dat de

worden, maar dat dit gezien de lage lozingsfrequentie kan worden

milieuzorg goed is. De inspecteurs verbinden meestal hieraan

teruggebracht naar twee keer per jaar. De inspecteur adviseert

de kwalificatie dat Custom Powders een koploper is. Wij hebben

een verzoek tot aanpassing van dit voorschrift in te dienen. In

begrepen dat hier geen vaste criteria voor waren, maar dat als er

2013 worden meerdere wijzigingen ten opzichte van de vigerende

geen tekortkomingen waren een bedrijf doorgaans als koploper

vergunning geconstateerd die gemeld moeten worden. Zo is

werd beschouwd. Twee keer in de onderzochte jaren vindt een

de naverbrandingsinstallatie buiten werking gesteld, vindt het

inspecteur dat Custom Powders een middenmoter is terwijl er in

verbranden van afgassen niet meer plaats, komt er een gaswasser

het verslag geen tekortkomingen waren vastgesteld. Het is ons

voor de emissie van de stof GenX, zal het spuiwater van de

dan ook onduidelijk waarop deze lagere kwalificatie gebaseerd is.

gaswasser worden opgeslagen in een container en zal er binnen de inrichting geen opslag meer zijn van gevaarlijke stoffen.

Raadsonderzoek PFAS Gemeente Helmond | RAPPORT | 31

Enkele keren beoordeelt bij een bedrijfsbezoek de inspecteur

4.2 Analyse en beoordeling

de situatie bij Custom Powders in relatie tot gewijzigde wet- en regelgeving met mogelijke consequenties voor de vergunning. Zo

De analyse en beoordeling van het toezicht en de handhaving

komt de inspecteur in 2005 tot een oordeel van de activiteiten in

betreft de jaren 2002-2017 en is gebaseerd op de beperkte

relatie tot het Besluit externe veiligheid inrichtingen (geen BEVI-

informatie die voorhanden was. De analyse is gebaseerd op de

inrichting vanwege de beperkte aanwezigheid van chemicaliën)

volgende elementen:

en over het opnemen in het Risico Informatie Systeem (Custom Powders blijft onder de landelijk bepaalde drempelwaarden). In

•

De strategie van toezicht en handhaving is passend

2006 geeft de inspecteur aan dat Custom Powders niet als een

bij de risico’s van het bedrijf waaraan de vergunning

inrichting conform de Europese richtlijn Integrated Pollution

is verleend.

and Prevention Control (IPPC) dient te worden gezien. In de

•

De controlemethode en frequentie.

documentatie ontbreekt de argumentatie.

•

De vastlegging (rapportage) inclusief monitoring

In verschillende jaren wordt aandacht besteed aan het schoon­

•

De deskundigheid van de betrokkenen.

maak­water. Inspecteurs stellen vast dat bij het schoonmaken van

•

De samenwerking met andere toezichthouders.

van de eventuele afspraken’.

installaties water wordt gebruikt dat naar een slibvangput wordt geleid voordat het water het vuilwaterriool in gaat. Een erkende

In het algemeen verloopt het toezicht conform de status van

verzamelaar voert het slib af. Eén keer constateert een inspecteur

de inrichting.​Zo lang (tot 2013) Custom Powders in de

dat het slibvangput goed werkt. In 2009 stelt een inspecteur

hoogste categorie van de milieubelasting valt, is er elke jaar een

vast dat in 2005 een laatste lediging van de slibvangput heeft

milieucontrole. Als de status daarna is veranderd van een C-

plaatsgevonden. In 2015 wordt aangegeven dat het bezinksel elk

naar een B-inrichting, vindt er om het jaar een milieucontrole

kwartaal wordt ingezameld door een erkend bedrijf. In 2009,

plaats, hetgeen ook in lijn is met de status van de inrichting.

2011 en 2013 wordt aangegeven dat het afvalwater/controle put frequent wordt bemonsterd, aanvankelijk vier keer per jaar maar

Wij hebben niet kunnen vaststellen wat de overwegingen

vanaf 2011 twee keer per jaar gezien de lage lozingsfrequentie. In

zijn geweest om de inrichting in categorie 4 (hoogste

andere jaren wordt hier niets over gezegd.

milieubelasting) te plaatsen. Vermoedelijk kreeg het bedrijf de hoogste classificering omdat er nog veel onduidelijk was

In de verslagen wordt zelden ingegaan op de stoffen die bewerkt

over de stoffen die het bedrijf ging verwerken terwijl het wel

worden en de hoeveelheid daarvan. Alleen het verslag van 2003

voornemens was chemische stoffen te verwerken tot poeders.

bevat een bijlage met het overzicht van de behandelde stoffen inclusief de hoeveelheid in 2001 en 2002. In dit overzicht is

Als we ons baseren op de verslagen door de jaren heen,

ook de behandeling van teflon, met als opdrachtgever Dupont,

wekken de inspecties in de meeste gevallen de indruk dat deze

opgenomen waarbij is aangegeven dat het risico voor de

oppervlakkig zijn uitgevoerd.​Dit paste in de trend van integrale

gezondheid als medium-risk is geclassificeerd. Dit is gebaseerd

controles naar basis- en aspectcontroles. Het gevolg hiervan

op de aan de inspecteur overlegde Material Safety Data Sheet

was onder meer dat de te besteden tijd per inrichting voor een

die Custom Powders had verkregen van DuPont. In de jaren

inspecteur steeds minder werd. Dit strookte niet met de afspraak

daarna ontbreekt in de verslagen elk overzicht van de behandelde

om diepgaand toezicht te houden op een inrichting. ​Overigens

stoffen en de jaarlijkse hoeveelheid. In 2011 wordt voor het eerst

was er op het eerste gezicht ook geen reden voor dat Custom

(terloops) melding gemaakt dat er bijvoorbeeld teflon, waspoeders

Powders aan een uitgebreider toezicht onderworpen moest

en zouten worden bewerkt. Bij de inspectie in 2013 wordt voor

worden. Het was een klein bedrijf waarbij het productieproces

het eerst uitgebreid stilgestaan bij de emissie van PFOA en de

er netjes uitzag en dat zich vooral bezighield met het verwerken

schadelijkheid daarvan. Custom Powders deelt mee dat de PFOA-

van stoffen voor de voedingsmiddelenindustrie. Custom Powders

emissie wordt vervangen: “door FRD-903, een bestanddeel van

werd niet als een complex bedrijf gezien.

het GenX preparaat, en El, een thermisch afbraakproduct van FRD-903.2.” Verder geeft het bedrijf aan dat de naverbrand­

Het waterschap voerde parallel aan de SRE Milieudienst/ODZOB

ingsinstallatie (in tegenstelling tot PFOA) niet effectief is in het

frequent inspecties uit bij Custom Powders. Wij stellen vast dat

verminderen van de luchtemissie van de stof GenX. Omdat het zo

de SRE Milieudienst/ODZOB een enkele keer samen met het

niet voldoet aan de normen van de Nederlandse Emissie Richtlijn

waterschap is opgetrokken, maar meestal niet. In deze tijd stond

(NeR) wordt een gaswasser geïnstalleerd.

het integraal toezichthouden nog in de kinderschoenen.

Raadsonderzoek PFAS Gemeente Helmond | RAPPORT | 32

De kwaliteit en diepgang van de inspectieverslagen lopen uiteen

Het valt ons op dat alleen in de eerste jaren in de verslagen

en zijn afhankelijk van de inspecteur. Er waren kennelijk geen

aandacht wordt besteed aan de stoffen die Custom Powders

eenduidige richtlijnen waaraan een verslag moest voldoen.

verwerkt. Dit is in lijn met het voorschrift in de vergunning dat

De meeste verslagen maken een oppervlakkige indruk,

er een register wordt bijgehouden van het grondstoffenverbruik

wellicht ook een gevolg van de beperkt beschikbare tijd. Wat

die aan de controlerend ambtenaar dient te worden getoond.

inspecteurs vinden van het bedrijf Custom Powders is soms

Omdat wij de toezichthouders uit een verder verleden niet

jaarlijks aan verandering onderhevig. Zo loopt de beoordeling

hebben gesproken, weten wij niet of zij ter plaatse het

wat voor soort bedrijf Custom Powders is en de beoordeling

register hebben ingezien. De indruk ontstaat wel dat de

of het bedrijf een koploper of middenmoter is soms per jaar

SRE Milieudienst/ODZOB niet elk jaar een duidelijk beeld had

uiteen, zonder dat er hiervoor in het verslag een verklaring

van het grondstoffen verbruik. Dit blijkt ook als er later in 2018

voor wordt gegeven. Dit duidt volgens ons op onduidelijke

wordt gepoogd te reconstrueren hoeveel ton PFAS-houdende

en geen eenduidige richtlijnen met als gevolg een gebrek aan

stoffen jaarlijks werden verwerkt. De reconstructie bleef hangen

consistentie en eenduidige interpretatie. Wat hierbij niet helpt

op globale schattingen gebaseerd op vergunningsaanvragen en

is de bijna jaarlijkse wisseling van de inspecteur. Het wisselen

meldingen van Custom Powders van jaren terug.

van inspecteur is wel een beleidsuitgangspunt omdat er met het oog op de onafhankelijkheid geen binding dient te ontstaan

De vraag is of inspecteurs iets hadden kunnen constateren

tussen de inspecteur en het bedrijf. Wel is het dan volgens ons

over de specifieke vervuiling door PFAS-houdende stoffen. Wij

des te noodzakelijker dat er duidelijke en eenduidige kaders en

menen van niet. De inspecteurs zijn afhankelijk van wat zij op

richtlijnen zijn.

de inspectie te zien krijgen bij het bedrijf binnen de korte tijd die zij voor een inspectie hebben. De verwerking van de batches

In de Wm-vergunning zijn zeer veel voorschriften opgenomen

van DuPont/Chemours komt enkele keren per jaar voor en de

waar Custom Powders vervolg aan moet geven. In de

kans is klein dat dit gebeurt op het moment van inspectie. Het

verslaglegging wordt hier niet of nauwelijks aan gerefereerd. In

lekprikken van de big bags en het direct afvoeren naar het riool

de inspectieverslagen van het waterschap over de inspecties bij

zoals in 2025 gemeld in een tv-uitzending van Zembla kon dus

Custom Powders worden de voorschriften systematisch in het

niet vastgesteld worden door een inspecteur. De inspecties zijn

verslag nagelopen. Bij de SRE Milieudienst/ODZOB gebeurt

momentopnames. In aanvulling hierop was tot 2013 - wanneer

dit niet. Er is geen checklist van bijvoorbeeld alle registraties

PFOA op de Europese lijst komt van schadelijke stoffen - weinig

die Custom Powders moet bijhouden conform de vergunning

in Nederland bekend over de schadelijkheid van PFOA. Toen

en of die op orde zijn. Wij kunnen echter niet vaststellen of

was Custom Powders al helemaal overgegaan op het verwerken

de inspecteur wel of geen aandacht heeft besteed aan (een