Ongekend onrecht.pdf

Onderzoek naar overige CAF-zaken Staatssecretaris Snel zegt in maart 2019 toe onderzoek te laten doen naar overige CAF-zaken en in gesprek te gaan met ouders. Er begint meer inzicht te ontstaan in dat het probleem breder speelt dan CAF 11. Op 21 maart 2019 debatteert staatssecretaris Snel met de Tweede Kamer over de CAF 11-zaak. In het debat zegt staatssecretaris Snel toe om de Auditdienst Rijk (ADR) onderzoek te laten doen naar de overige CAF-zaken. Staatssecretaris Snel zegt in zijn verhoor dat hij eerst niet de indruk had dat de problemen uit de CAF 11-zaak breder speelde, maar in die periode daaraan begon te twijfelen: De heer Van der Lee: U zegt in het plenaire debat van 21 maart 2019 -- we maken even een sprongetje in de tijd -- toe de Auditdienst van het Rijk onderzoek te laten doen naar overige CAF-zaken. CAF is dus het Combiteam Aanpak Facilitators. Waarom heeft u niet eerder initiatief genomen om onderzoek te doen naar overige CAF-zaken? De heer Snel: Dat is eigenlijk de kern van waar het in het begin fout gaat. Ik concentreer mij met het team heel erg op CAF 11. Overigens duurde het volgens mij nog maanden voordat ik wist dat dit CAF 11 heette. Het was nog een lange zoektocht naar Kamervragen over CAF 11 Hawaï. Volgens mij kwam ik er pas in de loop van 2018 eindelijk achter hoe dat zat.

Toen waren er meer zaken, maar daarvan werd mij duidelijk gemaakt: nee, CAF 11, dat is ook die zaak van de Ombudsman; daar zijn dingen heel erg misgegaan. Pas toen wij … Dat is dan in maart, maar eigenlijk vrij snel nadat er signalen waren: zou het niet zo kunnen zijn … Dat is eigenlijk de eerste vraag die je normaal gesproken hebt. Er gebeurt iets, je loopt ergens tegenaan, er gaat iets mis en je denkt: o, kan dat dan nog vaker gebeurd zijn? Eerst was het idee van niet, en later begon ik, en ik denk ook mensen in de dienst, te twijfelen of dat zo was. Op een gegeven moment zei ik: nu moeten we dat gewoon helder hebben, dus ik wil gewoon bekijken of dit misschien niet in meer zaken zo speelt. Staatssecretaris Snel zegt in dit debat van 21 maart 2019 ook toe om met de ouders die betrokken zijn bij de CAF 11-zaak in gesprek te gaan. Staatssecretaris Snel erkent dat de Tweede Kamer hem ertoe heeft aangezet met de ouders te spreken. Het gesprek vindt plaats op 11 juni 2019. Door dit gesprek raakt staatssecretaris Snel er nog meer van overtuigd dat hij de ouders een tegemoetkoming wil aanbieden. Het is volgens staatssecretaris Snel mogelijk dat hij eerder tot die conclusie was gekomen als hij eerder met de ouders had gesproken:

pagina 78/132

Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal

De heer Van der Lee: En als dat gesprek eerder had plaatsgevonden, dan had u ook eerder geacteerd hierop? De heer Snel: Stel nu, in die hypothese, dat ik in mei die gesprekken had gehad en dat ik net zo veel dagen voor mei al die informatie had gehad die ik begin juni had. We gaan het er zo over hebben hoe dat dan kwam. Als dat moment überhaupt een jaar eerder was geweest, als dat moment in januari 2018 was geweest, had dat ook kunnen gebeuren. Maar het is nooit gebeurd. Dat gesprek met die ouders was indringend, maakte mij er nog meer van overtuigd dat we hoe dan ook alles uit de kast moesten gaan halen om die ouders recht te doen, niet alleen met de excuses die ik daar natuurlijk ook heb aangeboden, maar met meer dan dat en ook meer dan die € 500. Echt ouders die met al die problemen jarenlang, keer op keer niet gehoord werden, tegen een muur van de overheid hebben aangelopen. Vanaf dat moment was het voor mij helder: daar ga ik wat aan doen.

Uitspraak Raad van State leidt tot instelling commissie Donner Op 24 april 2019 doet de Raad van State uitspraak in een zaak over de kinderopvangtoeslag. De uitspraak gaat onder meer over de verplichting voor ouders om de eigen bijdrage voor de kinderopvang te betalen. De Belastingdienst paste deze verplichting voor de ouders tot de uitspraak van april 2019 zeer strikt toe. Als een ouder maar een klein deel van de verschuldigde eigen bijdrage voor de kinderopvang niet had betaald, verloor deze het volledige recht op kinderopvangtoeslag in dat jaar. De Raad van State bevestigde deze strikte toepassing tot de uitspraak van april 2019. De Raad van State oordeelde bijvoorbeeld nog in 2018 dat er geen recht op kinderopvangtoeslag bestond, omdat een bedrag van € 190 niet was betaald bij totale opvangkosten van € 17.062. In de uitspraak van april 2019 nuanceert de Raad van State deze strikte toepassing. De Raad van State oordeelt dat de Belastingdienst niet meer de gehele kinderopvangtoeslag mag terugvorderen als maar een klein deel van de kosten niet is betaald. Op 3 mei 2019 ontvangt staatssecretaris van Financiën Snel een notitie over deze uitspraak van de Raad van State. Hij is er tot dan toe niet van op de hoogte dat de Belastingdienst de gehele kinderopvangtoeslag terugvorderde als de ouder niet de volledige eigen bijdrage heeft betaald.

Hij verkeert in de veronderstelling dat de Belastingdienst ruimhartiger met dit soort situaties omging. Staatssecretaris Snel ziet door deze uitspraak in welke rol de wetgeving speelt in dit dossier. Staatssecretaris Snel wil dat de Belastingdienst zich soepeler gaat opstellen als de ouder maar een klein deel van de eigen bijdrage had betaald. Hij wil ook overwegen of deze soepelere benadering toegepast kan worden in zaken waarbij de kinderopvangtoeslag al vaststaat. Zijn ambtenaren wijzen de staatssecretaris op de risico’s als de Belastingdienst zich in deze zaken soepeler gaat opstellen. Het is bewerkelijk voor de uitvoering en het kan leiden tot veel discussies over wat een relatief klein openstaand bedrag is. Staatssecretaris Snel wil deze risico’s toch nemen: Mevrouw Van Kooten-Arissen: Bij dezelfde notitie staat … Over de aanpassing van de uitspraak van de Raad van State schrijven uw ambtenaren dat voorkomen moet worden dat er een glijdende schaal ontstaat. "Zodoende luistert de invulling van de relatief kleine openstaande bedragen nauw, ook om ongelijke behandeling te voorkomen." U merkt daarbij op: "Het is toch bekijken hoe we dit werkbaar kunnen

pagina 79/132

Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal

maken." Kunnen we hieruit opmaken dat u graag een soepelere lijn wilde hanteren ten aanzien van die alles-of-nietsbenadering, maar dat uw ambtenaren vooral wezen op de risico's daarvan? De heer Snel: Ja, dat is ook hun rol, om te wijzen op de risico's, maar desalniettemin wou ik dat risico lopen en nemen. Dus ik wist wel … Dat was wel vaker: als we iets wilden, kwamen er een hoop juridische argumenten waarom iets - vaak, in alle eerlijkheid -- níét kon. En ik weet ook dat ik weleens daar aan tafel heb gezeten: maar kan iemand me dan een keer vertellen hoe iets juridisch wél kan? Dat is natuurlijk ingewikkelder en dan neem je risico, want dan heb je jurisprudentie en dan wordt het allemaal heel ingewikkeld. Hier had ik echt het idee: ja, ik vind het zo logisch dat wij proberen hier nou geen punt van te maken, doe dat nou maar gewoon en als we het achteraf fout doen volgens de rechter, horen we het dan wel. Ik snap wel dat zij er dan op wijzen: wat is dan een afronding, vindt u € 50 nog een afronding, € 100, vindt u € 150 …? Ja, I don't know. Ik zei alleen: probeer het nou werkbaar te maken. De directeur Toeslagen Cleyndert verklaart dat de Belastingdienst vervolgens deze soepelere lijn is gaan toepassen. Op 8 mei 2019 krijgt staatssecretaris Snel een notitie over een passende afhandeling van de CAF 11-zaak.

Hij krijgt twee opties voorgelegd over het instellen van een externe adviescommissie onder voorzitterschap van de heer Donner. De smalle variant richt zich op de vraag hoe de Belastingdienst om zou moeten gaan met de uitspraak van de Raad van State van 24 april 2019. De brede variant richt zich op het hele CAFdossier en aanverwante kinderopvangzaken. Het doel van de brede variant is om ‘tot een passende en verdedigbare beleidslijn te komen voor alle CAF- en aanverwante zaken, zowel onherroepelijk vaststaande als lopende en toekomstige zaken. Hiermee zou ook een streep onder het verleden kunnen worden gezet en wordt pro-activiteit getoond richting Tweede Kamer en de samenleving op een onderwerp dat steeds aandacht en nieuwe informatie blijft genereren’. Staatssecretaris Snel kiest voor de brede variant en legt dit besluit ter instemming aan de ministerraad voor. De ministerraad stemt daarmee in. De heer Van Wijngaarden: Ik wil even terug naar uw rol tegenover staatssecretaris Snel. U zat bij elkaar op de gang en u sprak elkaar regelmatig, dus u wist elkaar te vinden. Ik neem aan dat u voor hem op dit dossier vanaf dat voorjaar in toenemende mate ging fungeren als een soort sparringpartner. Is dat een juiste aanname? De heer Hoekstra: Ja, maar ik wil het ook niet mooier voorstellen dan het was.

Ik ben mij in toenemende mate gaan bemoeien met überhaupt een aantal dossiers bij de Belastingdienst. Ik denk dat de staatssecretaris dat misschien niet altijd makkelijk vond, maar dat ook wel begreep gezien de importantie. Staatssecretaris Snel informeert de Tweede Kamer op 29 mei 2019 over het instellen van de Adviescommissie uitvoering toeslagen, die bestaat uit Piet Hein Donner, Willemien den Ouden en Jetta Klijnsma. De brief volgt op enkele gesprekken tussen staatssecretaris Snel en de heer Donner over de taakopdracht, waaruit blijkt dat de staatssecretaris een voorkeur heeft voor een brede variant. Staatssecretaris Snel vermeldt in de Kamerbrief dat de adviesaanvraag uiteenvalt in drie deelvragen: 1. Welke beleids- en beoordelingsruimte heeft Toeslagen naar het oordeel van de adviescommissie in de verdere afhandeling van de zogenoemde CAF 11-zaken en in

pagina 80/132

Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal

aanverwante zaken, mede in het licht van de uitspraak van de Raad van State (RvS) van 24 april 2019, en wat kan hierbij als een voor alle betrokkenen passende oplossing worden gezien? De adviescommissie wordt uitdrukkelijk gevraagd zowel de doorwerking naar de nog lopende zaken als naar de onherroepelijk vaststaande zaken te bezien. 2. Wat is het oordeel van de adviescommissie in meer algemene zin over het handelen van Toeslagen in andere zaken waarin vermoedens van georganiseerde fraude aan de orde zijn? Is de positie van de toeslaggerechtigden hierbij voldoende gewaarborgd, welke beleids- en beoordelingsruimte heeft de Belastingdienst hier binnen de bestaande wettelijke kaders en welke conclusies kunnen hieruit voor de uitvoering van de toeslagen in de toekomst worden getrokken? 3. Hoe is het volgens de adviescommissie in algemene zin met de praktische rechtsbescherming van de toeslaggerechtigden gesteld, en welke verbeteringen zijn hier wenselijk? Hierbij kan mede in de beschouwing worden betrokken dat het bij de toeslagen om kwetsbare groepen kan gaan waarvoor niet altijd voldoende duidelijk is wat van hen wordt verwacht. Bij het advies wordt ook betrokken de aanwezigheid van bijzondere categorieën persoonsgegevens – meer in het bijzonder [tweede] nationaliteit – bij Toeslagen.

De heer Snel verklaart dat hij bij het instellen van de commissie Donner nog geen goed beeld had of de problemen in de CAF 11-zaak breder speelde: Mevrouw Van Kooten-Arissen: U wordt geadviseerd om de in te stellen adviescommissie opdracht te geven om te kijken naar alle CAF-zaken bij Toeslagen. Wat wist u op dat moment over alle zaken? De heer Snel: […] Maar rond die CAF-zaken: zijn er nou andere CAF-zaken waarin dezelfde dingen zo ontzettend misgaan? […] Later -- dat weet ik niet meer precies, maar ik denk dat het pas na Donner en de hele juni-omgang is -- kwamen op een gegeven moment CAF 16, of CAF 1601, en de andere CAF-zaak, waar een rechtszaak over was, waar toch wel degelijk ook weer elementen in zaten die heel erg leken op die CAF 11-zaak. Dat was, zeg maar, een voorbode voor wat later nog kwam, dat er nog wel meer zaken waren. Maar op dat moment was er niet een idee van: deze en deze en deze zaak, zoveel ouders zijn in beeld. We waren echt nog vol aan het concentreren op het oplossen van het probleem voor de ruim 300 ouders uit de CAF 11-zaak. Mevrouw Van Kooten-Arissen: Maar op 9 mei 2019 had u nog niet de aantallen van de overige zaken in beeld? De heer Snel: Nee, totaal niet. Nee, volgens mij hebben we het tot en met het laatst nooit helemaal scherp gehad.

Op 13 mei 2019 krijgt staatssecretaris Snel een ambtelijke notitie, waarin naar aanleiding van vragen van het lid Omtzigt de CAF 11-zaak met de CAF 16-zaak wordt vergeleken. In de notitie staat dat ook in de CAF 16-zaak toeslagen direct werden stopgezet, het voor ouders niet duidelijk was welke informatie ontbrak en door de Belastingdienst/Toeslagen niet alle stukken bij rechtsaken heeft ingebracht. Een verschil met de CAF 11-zaak is volgens de ambtenaren dat in de CAF 16-zaak bij veel ouders achteraf bleek dat zij fraude met toeslagen hebben gepleegd. In de CAF 16zaak zijn verder minder gevallen van overschrijding van de redelijke termijn bij bezwaar- en beroepsprocedures dan bij de CAF 11-zaak.

pagina 81/132

Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal

Hoofdstuk 5 Moeizame weg naar tegemoetkoming Dit hoofdstuk beschrijft het ontstaan van de intentie om ouders in de CAF 11-zaak te compenseren, het besluit om de commissie Donner af te wachten voor de compensatie, het besluit om over te gaan op proportioneel vaststellen, het doorgaan van invorderingen in overige CAF-zaken en de kwalificatie opzet/grove schuld.

Ontstaan intentie tot compensatie Eind mei en begin juni 2019 volgen de ontwikkelingen in de CAF 11-zaak zich in hoog tempo op. Onderstaand kader geeft de belangrijkste momenten in die periode kort weer, die verderop in dit hoofdstuk uitgebreider aan de orde komen.

Belangrijkste ontwikkelingen 28 mei – 13 juni 2019 - 28 mei 2019: Vragen RTL Nieuws over bewijs en signalen in de CAF 11-zaak - 29 mei 2019: Ministerie van Financiën constateert dat stopzetting toeslagen in de CAF 11-zaak onzorgvuldig is en datering signalen niet klopt - 29 mei 2019: RTL Nieuws en Trouw: Belastingdienst gebruikte nepbewijs om fraude aan te tonen - 4 juni 2019: Staatssecretaris Snel wordt geïnformeerd dat toeslagen in de CAF 11zaak ten onrechte zijn gestopt - 5 juni 2019: Eerste set factsheets inclusief verwijzing naar memo Palmen - 5 juni 2019: Instelling crisisteam CAF 11 - 6 juni 2019: Notitie aan bewindspersonen over individuele vaststellingsovereenkomsten in de CAF 11-zaak - 6 juni 2019: Spreeklijn voor Snel in de ministerraad over compensatie: er wordt uitgezocht of en hoe ouders gecompenseerd kunnen worden - 7 juni 2019: Landsadvocaat adviseert om voor compensatie te wachten op de commissie Donner - 7 juni 2019: Ministerraad over compensatie CAF 11-ouders - 7 juni 2019: Tweede set factsheets, geen verwijzing meer naar memo Palmen - 10 juni 2019: Contact tussen SZW en Financiën over concept-Kamerbrief - 11 juni 2019: Gesprek staatssecretaris Snel met ouders, verzending Kamerbrief en persconferentie - 13 juni 2019: Staatssecretaris Snel ontvangt definitieve set factsheets Op 28 mei 2019 sturen journalisten van Trouw en RTL Nieuws een e-mail met vragen over

de CAF 11-zaak naar het ministerie van Financiën, omdat zij daarover een publicatie voorbereiden. De vragen gaan over of er sprake was van fraude bij het gastouderbureau dat is onderzocht in de CAF 11-zaak en op welk moment hierover signalen beschikbaar waren. Het ministerie van Financiën spreekt intern over een forse beschuldiging, omdat de journalisten stellen dat er mogelijk sprake is van valsheid in geschrifte. Naar aanleiding van deze vragen stellen ambtenaren een chronologisch overzicht op van gebeurtenissen in de CAF 11-zaak. Zij komen tot de conclusie dat de eerdere bewering van de Belastingdienst dat er in 2013 signalen van de GGD waren over het gastouderbureau niet klopt en dat de Tweede Kamer hier niet goed over is geïnformeerd. Ook komt naar voren dat het groepsgewijs stopzetten van toeslagen in de CAF 11-zaak niet zorgvuldig is gebeurd. Op 29 mei 2019 brengen RTL Nieuws en Trouw naar buiten dat de Belastingdienst nepbewijs gebruikte om een gastouderbureau

pagina 82/132

Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal

aan te pakken en de kinderopvangtoeslag voor honderden ouders onterecht stop te zetten. Minister Hoekstra onderschrijft de belangrijke rol van externe partijen in dit dossier: Minister Hoekstra: Het echt fnuikende van het dossier is dat er al veel langer iets aan de hand is en dat dat pas zo nadrukkelijk op de agenda komt in 2019 door die uitspraak van de Raad van State, maar ook door de combinatie van berichten in de media en vragen van Kamerleden. Op 4 juni 2019 staat een bespreking tussen onder meer de directeur-generaal Uijlenbroek en staatssecretaris van Financiën Snel gepland over een Kamerbrief over de CAF 11-zaak. Bij een ambtelijke voorbespreking op het ministerie van Financiën over de conceptbrief komt nogmaals naar voren dat het stopzetten van kinderopvangtoeslagen in de CAF 11-zaak niet zorgvuldig en logisch is geweest. Directeur-generaal Uijlenbroek trekt daaruit de conclusie dat de ouders in de CAF 11zaak gelijk hebben en dat dat betekent dat er een andere brief aan de Tweede Kamer geschreven moet worden. Tot op dat moment ging men er bij Financiën van uit dat de Belastingdienst fouten gemaakt heeft in het proces rond de CAF 11-zaak, maar dat de toeslagen destijds wel terecht zijn stopgezet. De heer Uijlenbroek stelt staatssecretaris Snel op de hoogte van dit veranderde inzicht. De staatssecretaris komt ook tot de conclusie dat de ouders gelijk hebben.

Ambtenaren gaan vervolgens aan de slag met het opstellen van factsheets over de CAF 11-zaak. Op 5 juni 2019 ontvangt de staatssecretaris een eerste set aan factsheets. Een van de factsheets beschrijft hoe het komt dat men nu pas tot dit inzicht is gekomen. Met ‘dit inzicht’ wordt bedoeld dat Financiën tot de conclusie kwam dat de zaak richting het bij de CAF 11-zaak betrokken gastouderbureau en ouders veel minder sterk was dan eerder gedacht. In die factsheet staat een verwijzing naar het memo van de toenmalig vaktechnisch coördinator Toeslagen van maart 2017, waarin wordt gesteld dat Toeslagen laakbaar heeft gehandeld. Ten onrechte staat in die factsheet dat het MT Toeslagen geen besluit heeft genomen over dit signaal. In het factsheet staat ook dat medewerkers van Belastingdienst/Toeslagen destijds bij de CAF 11-zaak opdracht hebben gekregen om de bewijsstukken van de ouders zeer kritisch te controleren: “We moesten iets vinden”. Vervolgens werken ambtenaren door aan een nieuwe set factsheets. In de nieuwe set factsheets, die op 7 juni 2019 naar de staatssecretaris wordt gestuurd, ontbreekt de verwijzing naar het memo uit 2017 van de toenmalig vaktechnisch coördinator Palmen. Ook is niet meer terug te lezen dat de opdracht aan de controleurs destijds was om iets te vinden.

Directeur Toeslagen Cleyndert en directeur-generaal Uijlenbroek verklaren dat zij niet weten waarom een verwijzing naar het memo in de volgende set factsheets niet meer is opgenomen. De heer Uijlenbroek verklaart dat de staatssecretaris niet beseft dat de ambtelijke top en de staatssecretaris al twee jaar eerder tot hetzelfde inzicht had kunnen komen over de CAF 11-zaak: De heer Van Wijngaarden: U was aanwezig bij de bespreking met de staatssecretaris over de factsheets. Hoe reageerde de staatssecretaris op deze factsheet, waarin werd verwezen naar de memo van mevrouw Palmen? De heer Uijlenbroek: Dat zou ik zo niet precies meer tot in detail kunnen reconstrueren. Het laakbare handelen was dus bij wijze van spreken de dag daarvoor geconstateerd, op basis van de informatie die voor ons toen nieuw was.

pagina 83/132

Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal

Toen is niet volledig doorzien: jeetje, dit hadden we dus ook al twee jaar eerder kunnen weten. Dat besef zat er toen niet in. Op 13 juni 2019 ontvangt de staatssecretaris de definitieve set factsheets. In deze set staat ook geen verwijzing naar het memo uit 2017 van de toenmalig vaktechnisch coördinator Palmen. Op 5 juni 2019 stelt het ministerie van Financiën een crisisorganisatie CAF 11 in. De regie op het dossier verschuift van directeur-generaal Uijlenbroek naar de plaatsvervangend directeur-generaal Fiscale Zaken, die wordt aangesteld als crisismanager. De aanleiding voor het instellen van het crisisteam is de aanhoudende publieke aandacht, de vele Kamervragen, de gebrekkige informatievoorziening en informatiedeling en de koerswijziging in de CAF 11-zaak. Het crisisteam blijft van kracht tot en met 4 juli 2019. Op 6 juni 2019 stellen ambtenaren een notitie op over verschillende mogelijkheden om ouders te compenseren in het CAF 11-dossier. Verschillende opties worden langsgelopen, zoals het ambtshalve herzien van toeslagen, het alsnog ruimhartig toekennen van de afgewezen toeslagaanvragen van CAF 11-ouders of om via een noodwet correcties door te voeren. De ambtenaren zien grote bezwaren in deze opties en adviseren daarom de bewindspersonen om met alle CAF 11-ouders een individuele vaststellingsovereenkomst te sluiten.

Onderdeel van de vaststellingsovereenkomst zou de te vergoeden kinderopvangtoeslag, invorderingsrente, proceskosten en een schadevergoeding van € 5.000 zijn. Het staat niet vast of deze notitie de staatssecretaris heeft bereikt, maar hij is wel op de hoogte van de optie om met ouders vaststellingsovereenkomsten af te sluiten. Naar aanleiding van een bespreking met de staatssecretaris op 6 juni gaan ambtenaren uitzoeken welke alternatieve partij buiten Belastingdienst/Toeslagen de vaststellingsovereenkomsten met de ouders zouden kunnen afsluiten. Op dezelfde dag ontvangt staatssecretaris Snel van zijn ambtenaren ook een andere notitie over het compenseren van ouders in de CAF 11-zaak. De lijn in deze notitie is voorzichtiger. Er wordt niet meer expliciet gesproken over het sluiten van individuele vaststellingsovereenkomsten met de ouders. Deze lijn is dezelfde als de lijn in de spreektekst die de staatssecretaris krijgt voor de ministerraad van 7 juni 2019: “Op dit moment zoeken juristen uit - ook samen met de landsadvocaat - of en hoe het mogelijk is om deze ouders tegemoet te komen. Het is bijzonder ingewikkeld vanwege de precedentwerking en de strikte wet- en regelgeving die van toepassing is. We zullen trachten te kijken of een individuele behandeling/beoordeling daarbij niet de voorkeur geniet.

Afhankelijk van deze uitkomst zal ik bezien welke stappen ik zelf nog kan zetten of waarvoor de opdracht aan de Commissie Donner mogelijk kan worden uitgebreid.” Snel wordt in deze notitie geadviseerd voorafgaand aan de ministerraad van 7 juni 2019 contact op te nemen met andere bewindspersonen over deze lijn, maar hij verklaart tijdens het openbaar verhoor zich niet meer te kunnen herinneren of hij dat ook heeft gedaan. Uit zijn aantekeningen bij de notitie blijkt dat de staatssecretaris zich realiseert dat er nog vooroverleg met minister-president Rutte en minister Koolmees plaats moet vinden en dat de leden van de Adviescommissie uitvoering toeslagen nog geïnformeerd moeten worden. Op 7 juni 2019 stellen ambtenaren van het ministerie van Financiën een notitie op over het advies van de Landsadvocaat over het tegemoet komen van ouders die betrokken zijn bij de CAF 11-zaak. De Landsadvocaat adviseert vanwege juridische risico’s met

pagina 84/132

Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal

een tegemoetkoming te wachten op het advies van de commissie Donner. Met juridische risico’s wordt onder meer gedoeld op het risico van precedentwerking. De ouders uit de CAF 11-zaak zouden onvoldoende onderscheiden kunnen worden van ouders buiten de CAF 11-zaak die iets vergelijkbaars hebben meegemaakt. De Landsadvocaat adviseert de staatssecretaris, als hij bereid is de juridische risico’s te aanvaarden, te kiezen voor het sluiten van individuele vaststellingsovereenkomsten met de ouders die zijn betrokken bij de CAF 11-zaak.

Compensatie moet wachten op Donner Op 10 juni 2019 krijgt staatssecretaris Snel een notitie, waarin hij het advies krijgt om met de heer Donner, bewindspersonen, de Nationale ombudsman en Kamerleden te bellen over hoe hij de ouders in de CAF 11-zaak wil compenseren. De lijn houdt in dat aan de commissie Donner wordt gevraagd hoe de ouders in de CAF 11-zaak kunnen worden tegemoet gekomen. De optie om individuele vaststellingsovereenkomsten te sluiten maakt geen deel meer uit van de lijn. De heer Uijlenbroek verklaart dat zijn inschatting is dat bij het besluit om voor de compensatie van de ouders te wachten op de commissie Donner juridische risico’s zwaarder wogen dan het burgerperspectief. Directeur Toeslagen Cleyndert verklaart dat onduidelijkheid over wie er recht zouden hebben op compensatie een rol heeft gespeeld bij de beslissing om te wachten op de Adviescommissie uitvoering toeslagen voordat ouders gecompenseerd zouden worden: De heer Van der Lee: Wat voor soort precedent vreesde men dan? Mevrouw Cleyndert: Omdat er op dat moment ook een onderzoek liep naar: zijn er meer vergelijkbare zaken? De vraag was wel erg van: hoe baken je de groep dan af, wie heeft er wel recht op, wie heeft er niet recht op? Dat moet je dan wel heel duidelijk kunnen maken.

We zaten nog wel erg in de fase van het in kaart brengen van wat er precies gebeurd was, zowel in de CAF 11 als in de overige CAF-zaken, het onderzoek dat eigenlijk nog moest starten. De heer Snel verklaart dat hij in eerste instantie positief was over het sluiten van vaststellingsovereenkomsten, maar dat hij zich door juristen heeft laten overtuigen dat de nadelen hiervan toch groter waren dan de voordelen: De heer Snel: En ik weet dat ikzelf eerst ook dacht: zo'n vaststellingsovereenkomst is best wel prettig. Dat kan ik namelijk als staatssecretaris: in plaats van dat ik dat met iedereen moet overleggen, kan ik zelf iets doen. Nou, dat leek mij best aantrekkelijk, maar er waren ook … Uiteindelijk hebben we volgens mij de landsadvocaat … De juristen hadden daar een verschillend beeld bij. De een zei "je kan het beter zo doen", de ander "je kan het beter zo doen". Er waren voor- en nadelen, heel veel juridisch; ik weet ze niet meer allemaal precies, maar dat weet ik nog wel.

We hebben toen de landsadvocaat, die -- ik denk ook voor de 11de, ook rond die tijd, 6, 7, 8, ik denk voor de ministerraad, maar u heeft het vast in uw dossier staan -- tegen mij zei: het is beide onaantrekkelijk om te doen, want de negatieve kanten zullen wel worden uitgespeeld, maar waarom wacht u niet gewoon op Donner? […] Het is mijn call geweest: het is nu nog niet klaar, maar gelukkig heel snel wel, en dan gaan we er ook mee verder. […] En ik weet ook nog wel dat in die gesprekken rondom de vaststellingsovereenkomst mij door veel mensen ook werd gezegd: pas op, want daarmee ontneem je de ouders potentieel allerlei andere rechten en als je dat verkeerd wil framen -- de kans was nogal groot dat dat zou gebeuren -- dat je ze een zwijgcontract oplegt. Of zoiets, maar in ieder geval: je overvalt ze en ze moeten afzeggen.

pagina 85/132

Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal

Minister van Financiën Hoekstra verklaart dat ook de omgang met de Tweede Kamer een belangrijke reden was om de advisering over de compensatie van de ouders bij een externe adviescommissie te beleggen: De heer Van Wijngaarden: U dacht toen: wij kunnen als slager niet ons eigen vlees keuren? De heer Hoekstra: Ja. Degene die heeft bedacht "we moeten dit objectiveren" is, ik denk, de secretaris-generaal, misschien in samenspraak met de directeur-generaal Belastingdienst, geweest. Ik vond dat zeer verstandig, omdat je anders opnieuw terecht zou komen in de discussie: ja, de Belastingdienst heeft dit weer eens even lekker zelf bedacht. Met wat er toen allemaal gebeurd was, vond ik dat richting de burgers die al deze ellende was overkomen, maar ook naar de Kamer, er geen enkele discussie mocht zijn over de objectiveerbaarheid van hoe dan verder. En dat zie je overigens ook terug in die discussie op 4 juni over die zogenaamde vaststellingsovereenkomst. Op 6 juni 2019 worden minister van SZW Koolmees en staatssecretaris van SZW Van Ark geïnformeerd over het voornemen van staatssecretaris Snel om de CAF 11-ouders te compenseren. Ambtenaren van het ministerie van SZW waarschuwen hun bewindspersonen dat van het compenseren van de CAF 11-ouders en het met terugwerkende kracht toekennen van toeslagen precedentwerking kan uitgaan.

Daarbij wordt verwezen naar andere kinderopvangtoeslagzaken uit 2013 en 2014, maar ook de overheid in brede zin zoals UWV en SVB. Over de precedentwerking schrijven de SZWambtenaren het volgende aan de minister en staatssecretaris: “De BD wil ook ouders wiens zaak al afgesloten is compenseren / terugvordering kwijtschelden. Hier kan (grote) precedentwerking vanuit gaan. Dit kan verstrekkende gevolgen hebben voor de andere KOT-zaken uit 2013/2014 (toen de BD hardhandig optrad bij signalen van fraude), als ook de overheid in brede zin (zoals UWV/SVB, maar ook andere ministeries). Om het risico op precedentwerking nader te duiden moet het voorstel van de BD helder worden en het aangekondigde nader uitzoekwerk gedaan worden.” De ambtenaren van het ministerie van SZW wijzen hun bewindspersonen er verder op dat het wat hen betreft niet akkoord is dat de rekening van het compenseren door SZW wordt betaald. Verschillende bewindspersonen hebben hierover verklaard dat de kosten die gepaard gaan met het compenseren en welk ministerie deze kosten voor haar rekening neemt uiteindelijk geen rol hebben gespeeld in het besluit dat over het compenseren van de ouders is genomen. Op 10 juni 2019 stuurt de secretaris-generaal van het ministerie van SZW een e-mail naar de secretaris-generaal van het ministerie van Financiën over de conceptKamerbrief over de CAF 11-zaak.

SZW vindt onder meer dat Financiën te veel en in te algemene bewoordingen het boetekleed aantrekt en maakt opmerkingen bij passages over het onzorgvuldig handelen en het schenden van basisprincipes in de omgang met burgers door de overheid. SZW slaat ook aan op de zin: “Rigide wetgeving bood en biedt erg weinig mogelijkheden om tegemoet te komen aan het maatschappelijk rechtvaardigheidsgevoel in deze zaken.” Zij vinden dat hiermee ten onrechte de oorzaak bij de regelgeving wordt gelegd en stellen voor alleen in de brief te vermelden dat mogelijkheden tot proportioneel terugvorderen zullen worden onderzocht. SZW noemt verder dat zij er vanuit gaan dat de kosten voor de tegemoetkoming door Financiën zullen worden gedekt. De opmerkingen van SZW worden deels verwerkt in de uiteindelijke Kamerbrief.

pagina 86/132

Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal

Op 11 juni 2019 stuurt staatssecretaris Snel een brief naar de Tweede Kamer getiteld “Richting een oplossing voor ouders in de CAF 11-zaak”.39 Op diezelfde dag spreekt de staatssecretaris met een aantal ouders die zijn betrokken bij de CAF 11-zaak. De staatssecretaris erkent in de brief dat sinds 2014 bij het stopzetten van de kinderopvangtoeslag van een groep ouders veel niet goed is gegaan en veel betrokken gezinnen in grote problemen zijn gekomen. Snel schrijft dat hij tot de overtuiging is gekomen dat er een te grote focus lag op het bestrijden van misbruik, de wetgeving deels te rigide is, er sprake was van een trage en onzorgvuldige uitvoering door Toeslagen en er in het gehele proces te weinig oog was voor de menselijk maat. De staatssecretaris kondigt in de brief aan dat hij de Adviescommissie uitvoering toeslagen heeft gevraagd hem te helpen bij het tegemoet komen van de ouders. Hij gaat met de staatssecretaris van SZW onderzoeken hoe bij het bepalen van het recht op kinderopvangtoeslag een meer proportionele benadering kan worden gekozen. De persconferentie van staatssecretaris Snel op 11 juni 2019 zorgt voor spanning tussen SZW en Financiën. De staatssecretaris legt volgens SZW teveel de bal bij het beleid en de wetgeving van SZW en te weinig bij de fraudeteams en de fraudejacht door de Belastingdienst in voorliggende jaren.

Na de intensieve afstemming over de brief van 11 juni valt dit bij de ambtenaren van SZW verkeerd. De Tweede Kamer agendeert de brief voor een algemeen overleg op 4 juli 2019. Voorafgaand daaraan stelt de Kamer schriftelijk een groot aantal vragen. Dat betreft ook verzoeken om interne documenten van de Belastingdienst aan de Tweede Kamer te verstrekken. Staatssecretaris Snel antwoordt daarop echter dat het staand beleid van het kabinet is om documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad geen onderwerp van politiek debat te maken.40 Minister-president Rutte ontvangt hierover vooraf een sms ontvangen van een van zijn ambtenaren: Mevrouw Kuiken: Op 1 juli 2019 ontvangt u een sms-bericht van een van uw adviseurs. Ik ga even letterlijk citeren: "Rob signaleerde dat Omtzigt maar blijft vragen om openbaarmaking van bepaalde stukken, maar dat Menno die niet kan geven." Vanwege de Ruttedoctrine, werd er gezegd. "Kajsa" -- dat is in dit geval minister Ollongren -- "neemt het op met Menno". "Menno" is in dit geval staatssecretaris Snel.

Mijn vraag aan u is: wat is de Ruttedoctrine? De heer Rutte: Ja, dat is niet mijn naam, maar ik ben van mening dat tussen ambtenaren onderling en tussen ambtenaren en bewindslieden, zolang er nog geen besluiten genomen zijn, stukken die daartussen rondgaan in de voorbereiding op besluiten -- dan heb ik het niet over verslagen van vergaderingen, maar dan heb ik het dus over besluitvorming die nog niet heeft plaatsgevonden -- dat dat vrij moet kunnen. Dat is mijn opvatting. Daar is een grote discussie over in het kader van de Wet open overheid en allerlei andere, maar mijn opvatting is dat, wil je in Nederland tot verstandige besluiten kunnen komen, het van groot belang is dat stukken moeten kunnen worden verspreid tussen ambtenaren onderling en ook tussen ambtenaren en bewindslieden, zonder dat er angst is dat die stukken allemaal naar buiten gaan,

39

Kamerstuk II 2018/19, 31 066, nr. 490.

40

Antwoord op vragen van het lid Omtzigt over de CAF 11-zaak.

Aanhangsel Handelingen II 2018/19, 3380, p. 2

pagina 87/132

Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal

totdat het tot besluitvorming leidt of wanneer het zou gaan om bijvoorbeeld verslaglegging van gesprekken.

Besprekingen in de ministerraad en omgang met de Tweede Kamer In 2019 staat het onderwerp kinderopvangtoeslag verschillende keren op de agenda van de ministerraad. De voorbereidende stukken van de ministerraad laten zien dat er bij dit onderwerp veel aandacht was voor het politieke proces. Zo worden Kamerleden bij naam genoemd, wordt gesproken over ‘politiek sonderen’ en gaat het over het moment van een Kamerdebat of het moment waarop stukken naar de Tweede Kamer worden gestuurd. Minister-president Rutte verklaart het volgende in antwoord op een vraag van mevrouw Kuiken of in de ministerraad het helpen van de ouders of het managen van een politiek probleem vooropstond: De heer Rutte: Ik snap helemaal wat u zegt, alleen is het allebei waar. […] Alles is erop gericht om zo goed mogelijk genoegdoening te geven. Dat zit natuurlijk in het vakdepartement. Dat doet Menno Snel en daar werkt hij dag en nacht aan. Vervolgens is er ook nog een Tweede Kamer die er debatten over heeft en ermee bezig is, waar hij verslag van uitbrengt in de ministerraad. Dat is natuurlijk ook logisch. Daar moet je het ook over hebben. Dat hoort allebei. Dat hoort er natuurlijk ook bij. Maar daarmee is dat eerste niet níét de prioriteit; dat eerste is de prioriteit. Dat tweede is de achtergrondmuziek waartegen zich dat afspeelt: de politieke context en wat er maatschappelijk gebeurt.

Mevrouw Kuiken: Ja, maar die achtergrondmuziek is luid. De heer Rutte: Ja, omdat de ministerraad niet praat over: hoe gaan we nou compenseren? Dat doet het departement van Financiën. Wij gaan niet met 24 collega's hem adviseren hoe hij dat moet doen. Dan komt hij met voorstellen en die vinden wij goed, omdat hij feitelijk Donner overneemt. Hij heeft Donner ingesteld en vervolgens neemt hij Donner over. Als je er dan in de ministerraad over komt te spreken, is het dus niet een soort collectieve brainstorm over hoe je de compensatie zou kunnen doen. Dat is belegd bij Donner en wordt overgenomen. Dan gaat het er natuurlijk ook over wat er verder gebeurt op dit onderwerp, ook in de Kamer en maatschappelijk.

Invorderingen in overige CAF-zaken Op 11 juni 2019 meldt staatssecretaris van Financiën Snel aan de Tweede Kamer dat hij voor de CAF 11-ouders het terugvorderen van kinderopvangtoeslag opschort. Op 28 juni 2019 meldt hij dat ook het innen van andere toeslag- of belastingschulden voor de CAF 11-ouders is gepauzeerd. Staatssecretaris Snel wordt daarover op 8 augustus 2019 geïnformeerd. Uit de ambtelijke notitie blijkt dat op dat moment bij het ministerie bekend is dat 8.000 tot 10.000 ouders betrokken zijn bij overige CAF-zaken. Van deze groep hebben 4.000 tot 5.000 ouders een belasting- of toeslagschuld. In tegenstelling tot de situatie bij de CAF 11-ouders lopen de invorderingsmaatregelen bij de ouders die zijn betrokken bij overige CAF-zaken door. De ambtenaren schrijven hierover het volgende aan de staatssecretaris: “Aangenomen mag worden dat de verschillende behandeling van CAF 11- en CAF-overig-zaken in een thans niet te kwantificeren aantal gevallen niet terecht is. De verschillende behandeling kan publicitaire en inhoudelijke risico’s opleveren als sprake is van een gelijk geval als in CAF 11; de Belastingdienst vraagt aandacht voor deze risico’s met name in schrijnende situaties zoals de

pagina 88/132

Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal

gedwongen verkoop van een woning vanwege een verhaalsbeslag van de Belastingdienst daarop.” Op 9 augustus 2019 stelt het Landelijk Incassocentrum van de Belastingdienst een memo op voor de directie Uitvoerings- en Handhavingsbeleid van de Belastingdienst over de invorderingen. In het memo staat dat de secretaris-generaal van het ministerie van Financiën op 24 juli 2019 het standpunt heeft ingenomen om bij overige CAFzaken of niet-CAF-zaken op geen enkele manier de invordering op te schorten. Burgers die zich melden, worden gewezen op de commissie Donner en zullen worden benaderd zodra de commissie Donner zijn rapport heeft uitgebracht. Voormalig secretarisgeneraal Leijten heeft hierover in het verhoor verklaard dat zij niet gaat over invorderingsmaatregelen en dat de passage in het memo waarin naar haar standpunt wordt verwezen op een vergissing berust: Mevrouw Renske Leijten: Maar de invorderingen van die andere zaken lopen door. Die mensen melden zich bij het Landelijk Incasso Centrum, dat dit moet doen. U neemt op 24 juli 2019 het standpunt in om de lopende invorderingen van de overige CAF-zaken niet op te schorten. Waarom koos u voor die lijn? Mevrouw Manon Leijten: […] Er is een memo van de ene afdeling van de Belastingdienst naar de andere waarin verwezen wordt naar mij. Nou, mij zei dat niks, want ik ga daar ook niet over.

Ik heb vandaag laten uitzoeken waar dit vandaan kwam. Conclusie: iemand dacht dat mondeling gehoord te hebben. Dat was een vergissing. Er is op 12 juli -- toen zat ik al op die fiets in Corfu -- met de staatssecretaris gesproken over de vraag wat te doen met de overige dwanginvorderingen. Toen is door de staatssecretaris besloten: ik wil hier eerst meer informatie over hebben en beslis hierover aan de hand van een notitie. Ze hebben het braaf voor me uitgezocht en ik begrijp dat daar 24 juli over gemaild is en dat daarover verwarring is ontstaan. Dus ik heb hier nooit over besloten en het is ook echt niet mijn bevoegdheid. Op 23 augustus 2019 krijgt staatssecretaris Snel een notitie over de invorderingsmaatregelen. In deze notitie staat dat er op dat moment 8.405 ouders bekend zijn die onder de overige CAF-zaken vallen, waarvan er 4.527 een openstaande belasting- en of toeslagschuld hebben. De Belastingdienst kan op dat moment bij de overige CAF-zaken geen onderscheid maken naar gevallen waar toeslagen onrechtmatig zijn stopgezet en gevallen waarbij dat niet is gebeurd. De staatssecretaris krijgt op basis daarvan in de notitie drie beslispunten ter instemming voorgelegd over invorderingsmaatregelen bij de overige CAF-zaken: 1. “Dwanginvorderingsmaatregelen bij de overige CAF-zaken worden niet eenzijdig opgeschort.

Onherroepelijke stappen daarbinnen zoals loonbeslag en dwangverrekening worden wel uitgesteld. 2. Er worden geen nieuwe dwanginvorderingsmaatregelen genomen. Centraal aangemaakte invorderingsdocumenten zoals aanmaning en dwangbevel worden wel verzonden, omdat het uitsturen daarvan technisch niet kan worden stilgelegd. 3. Ouders die contact opnemen met de Belastingdienst over de rechtmatigheid van de behandeling door de Belastingdienst krijgen de toezegging dat hun zaak wordt uitgezocht, zij over de uitkomsten zullen worden geïnformeerd en in afwachting daarvan niet hoeven te betalen.”

pagina 89/132

Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal

De Belastingdienst vindt deze maatregelen beheerst, omdat er geen acties worden geïnitieerd die erop kunnen duiden dat er in de overige CAF-zaken sprake is geweest van onzorgvuldig, onbehoorlijk of onrechtmatig handelen van de Belastingdienst. De Belastingdienst ziet als belangrijkste nadeel, dat er opnieuw schrijnende gevallen ontstaan doordat invorderingsmaatregelen doorlopen en de schuldenaar de Belastingdienst niet op tijd weet te vinden. De staatssecretaris krijg het advies om niet te kiezen voor het scenario om bij de overige CAF-zaken net als in de CAF 11-zaak de invorderingsmaatregelen te pauzeren. In de notitie staat hierover: Wij adviseren u hiervoor niet te kiezen omdat zo’n maatregel zo kan worden uitgelegd dat de Belastingdienst inmiddels tot de conclusie is gekomen dat ook in de overige CAF-zaken van alles is mis gegaan. Zo’n conclusie zou ontijdig zijn gelet op het adviesverzoek aan de commissie Donner en het lopende onderzoek van de ADR. Bovendien zijn er ook andere belangrijke nadelen aan dit scenario verbonden zoals de hiervoor genoemde afbakeningsproblematiek, het risico van precedentwerking, het mislopen van belastinginkomsten en de arbeidsintensiviteit bij de uitvoering ervan.

De heer Snel verklaart in het openbaar verhoor dat hij niet heeft besloten de invorderingsmaatregelen voor de overige CAF-zaken te pauzeren, omdat toen onvoldoende duidelijk was of deze ouders vergelijkbaar waren met de ouders die in de CAF 11-zaak: De heer Snel: Nu was het de vraag: zou je ook voor andere ouders diezelfde stopknop … Maar daar moest je wel voor weten hoe die grens van die ouders was afgebakend. En die hadden we maar niet. Dat was precies wat we hadden gevraagd aan de ADR en aan Donner: help ons daar nu bij, want we weten niet wat we moeten doen. Die lijn heb ik volgens mij gekozen: oké, dan moeten we dat zo doen. Ik herinner me dat vooral toch zo: uiteindelijk willen we alle ouders die hetzelfde is overkomen hetzelfde behandelen. Dat had ik al in de Kamer verteld. Alleen is de vraag of je dat op al deze 4.000 tot 8.000 … Moet je je voorstellen: 4.000 tot 8.000 ouders. We wisten het echt niet. We wisten dat het er meer waren dan de CAF 11, maar we wisten niet in hoeverre die ouders vergelijkbaar waren. […] Ja, ik snap u. Die keuze had ik ook … Ik had ook op dat moment kunnen zeggen: maakt niet uit, voor iedereen de pauzeknop. Alleen waren wij op dat moment vrij dicht bij het idee: straks weten we om welke groep het gaat; voor de meeste mensen is er een betalingsregeling. Ik heb dat ambtelijk advies gevolgd omdat ik het op dat moment goed begreep.

Op 4 november 2019 dienen de leden Omtzigt, Lodders en Leijten bij het wetgevingsoverleg over het Belastingplan 2020 een motie in, waarin de regering wordt verzocht onmiddellijk de invordering tijdelijk te stoppen bij toeslagzaken die CAFgerelateerd zijn. Staatssecretaris Snel zegt tijdens het debat in reactie op de motie toe lopende dwanginvorderingsmaatregelen bij alle toeslagzaken op te schorten. Hij verklaart dat voor dit besluit ook de druk van de Tweede Kamer nodig was. Mevrouw Van Kooten-Arissen: We gaan even door naar 4 november 2019. Dan kondigt u naar aanleiding van een motie aan om alle lopende loonbeslagen en verrekeningen te stoppen. Waarom besloot u op dat moment wél om de invorderingsmaatregelen op te schorten? Was de druk van de Kamer hiervoor nodig? De heer Snel: Ja, die was er ook voor nodig. We zijn dan inmiddels alweer een paar maanden verder. Donner heeft lang op zich laten wachten. De ADR had nog niet zijn resultaat. Mijn hoop dat wij snel tot een punt konden komen waarop we duidelijk

pagina 90/132

Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal

konden zijn welke ouders we tegemoet zouden kunnen komen, was tegen die tijd denk ik al niet meer zo scherp. De oproep van de Kamer "bij iedereen" heb ik toen dus ook overgenomen.

Besluit om over te gaan tot proportioneel vaststellen Op 2 oktober 2019 ontvangen zowel staatssecretaris van Ark als staatssecretaris Snel de resultaten van een eerste verkenning naar proportioneel terugvorderen. Deze verkenning is uitgevoerd door een ambtelijke werkgroep van het ministerie van SZW, het ministerie van Financiën en de Belastingdienst. Het advies aan staatssecretaris Van Ark is om in te stemmen met het uitwerken van de optie “proportioneel vaststellen op basis van de betaalde kosten kinderopvang” en hierbij expliciet stil te staan bij de frauderisico’s die hier mogelijk mee gepaard gaan. In afwachting van deze uitwerking wordt de staatssecretaris geadviseerd twee maatregelen te nemen: het formaliseren van de uitvoeringspraktijk van betalingsregelingen en een campagne om ouders beter te informeren over de betaling van de kosten van de kinderopvang (inclusief eigen bijdrage). Aan staatssecretaris Snel wordt vanuit de Belastingdienst dezelfde optie voor proportioneel vaststellen geadviseerd, omdat dit de meest kansrijke en voor de Belastingdienst naar verwachting best uitvoerbare optie is. Op 9 oktober 2019 besluiten staatssecretarissen van Ark en Snel om de voorgestelde optie voor proportioneel vaststellen verder te gaan uitwerken. Op 25 december 2019 wordt proportioneel vaststellen geregeld in het Verzamelbesluit Toeslagen.

Uitspraken Raad van State over de ‘alles-of-niets’ benadering - oktober 2019 Op 23 oktober 2019 doet de Raad van State uitspraak in twee zaken over de kinderopvangtoeslag.41 Bij deze uitspraken komt de Raad van State terug op eerdere uitspraken en verlaat de Raad de ‘alles-of-niets’ benadering, daar waar het eerder juist de ‘alles-of-niets’ benadering bevestigde. De kernoverweging van de Raad van State luidt: “In artikel 1.7, eerste lid, van de Wko is bepaald dat de hoogte van de tegemoetkoming afhankelijk is van de draagkracht en de hoogte van de kosten van kinderopvang in het berekeningsjaar. In het licht van het voorgaande komt de Afdeling thans tot een uitleg van die bepaling waarbij uit deze bepaling, op zichzelf en in samenhang met artikel 1.52, eerste lid, wordt afgeleid dat de Belastingdienst/Toeslagen wettelijk gezien ruimte heeft om ook een recht op kinderopvangtoeslag vast te stellen als de aanvrager een deel van de kosten van kinderopvang heeft voldaan. Dit brengt mee dat, anders dan de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1610), de Belastingdienst/Toeslagen bij de bepaling van het recht op voorschotten kinderopvangtoeslag kan beoordelen welk bedrag aan kinderopvangtoeslag moet worden vastgesteld indien een deel van de kosten is betaald.

Bij deze beoordeling moet de Belastingdienst/Toeslagen ingevolge artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen afwegen. Daarbij mogen, ingevolge het tweede lid van artikel 3:4 van de Awb, de nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. […] Het gevolg van deze nieuwe uitleg van de wettelijke bepalingen is dat de Belastingdienst/Toeslagen bij de kinderopvangtoeslagen meer mogelijkheden krijgt om

41

ECLI:NL:RVS:2019:3535 en ECLI:NL:RVS:2019:3536.

pagina 91/132

Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal

in individuele gevallen maatwerk te leveren. Daarbij worden het belang van het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik en de gerechtvaardigde belangen van de burger meer met elkaar in evenwicht gebracht.”. De overwegingen van de Raad van State zijn opgenomen in de uitspraken. Professor Zijlstra vat deze overwegingen in zijn paper voor de commissie als volgt samen: “Beëindiging van de ‘alles-of-niets’ jurisprudentie in 2019 is blijkens de betrokken uitspraak ingegeven door de zware, negatieve gevolgen voor de financiële positie van belanghebbenden, waarbij de Afdeling zich mede baseert op rapporten van de Nationale ombudsman en de WRR. Aangenomen mag worden dat kritiek in de literatuur en maatschappelijke en politieke onrust hierbij een rol hebben gespeeld, al kan ik niet inschatten hoe zwaar dat heeft gewogen.” De uitspraken van de Raad van State van 23 oktober 2019 kunnen in de juridische vakliteratuur inhoudelijk in het algemeen op instemming rekenen, zo constateert professor Zijlstra. Professor Marseille is echter ook kritisch op de Raad van State in zijn annotatie in het maandblad Ars Aequi.42 Hij licht dit tijdens zijn openbaar verhoor toe: Mevrouw Van Kooten-Arissen: U heeft een annotatie geschreven in het maandblad Ars Aequi. Dat is een artikel met een juridisch commentaar dat is geschreven naar aanleiding van de nieuwe uitspraken vanaf 23 oktober 2019.

U bent redelijk kritisch in uw annotatie. Kunt u precies uitleggen waar deze kritiek precies op ziet? De heer Marseille: Ik was kritisch op twee dingen, maar in ieder geval omdat ik het idee had dat de Afdeling die omslag eigenlijk motiveert vanuit de maatschappelijke ontwikkelingen. Als je die uitspraak onbevangen leest zonder de diepte in te gaan, is je indruk van: we hebben eigenlijk altijd keurig de wet gevolgd, maar we zien nu dat de consequenties daarvan wel heel erg verstrekkend zijn, dus we kiezen om die reden voor een andere interpretatie van die wettelijke bepaling, eigenlijk een interpretatie die de letterlijke tekst van de wet niet toelaat maar die vanuit een maatschappelijk oogpunt wel heel wenselijk is. Maar als je dan de diepte in duikt, was mijn conclusie ten minste voor de helft, voor de interpretatie van de bepalingen van de wet op de kinderopvangtoeslag, dat die redenering niet klopt. Als men eerlijk was geweest had men moeten zeggen: wij hebben die wet tot nu toe eigenlijk verkeerd uitgelegd. Mevrouw Van Kooten-Arissen: Maar dat hebben ze niet gezegd. De heer Marseille: Nee, dat hebben ze niet gezegd. Wat betreft die andere helft, artikel 26 Awir, kan ik mij het wel voorstellen, want zoals ik die bepaling lees, is die ook streng. Daar klopt eigenlijk de redenering, het beeld dat in die uitspraak is neergelegd, met de juridische werkelijkheid.

En wat betreft de bepalingen in de wet op de kinderopvangtoeslag klopt die redenering niet en is er een discrepantie. Mijn verwijt, om het zo maar te zeggen, is eigenlijk dat de Afdeling zich moedwillig machteloos heeft opgesteld terwijl ze wel de mogelijkheid had om naar de Belastingdienst toe meer de vinger aan de pols te houden.

42

A.T. Marseille, Kinderopvangtoeslagen: wel of geen beleidsvrijheid voor de Belastingdienst/Toeslagen?, Ars Aequi april

2020, p. 393-399

pagina 92/132

Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal

Voor de Belastingdienst ligt er met deze uitspraken een grote opgave, want de Raad van State geeft ook aan dat moet worden bepaald hoe om moet worden gegaan met oude gevallen: “Het ligt op de weg van de Belastingdienst/Toeslagen te bepalen hoe hij om zal gaan met andere gevallen waarin hij eerder heeft beslist dat geen recht bestaat op kinderopvangtoeslag omdat niet is aangetoond dat de kosten volledig zijn voldaan.”

Staatssecretaris Snel geïnformeerd over opzet/grove schuld Als de Belastingdienst stelt dat er sprake is van opzet/grove schuld kunnen burgers die een toeslagschuld moeten terugbetalen geen persoonlijke betalingsregeling treffen. Dat betekent dat ouders de toeslagschuld in maximaal 24 maanden moeten terugbetalen, ongeacht de betalingscapaciteit van de ouders. Als ouders niet voldoen aan deze standaardbetalingsregeling, past de Belastingdienst dwanginvorderingsmaatregelen toe, zoals beslaglegging op auto’s of gedwongen woningverkoop. Ouders kunnen bovendien problemen ondervinden bij het toegang krijgen tot schuldhulpverlening als duidelijk is dat de Belastingdienst opzet/grove schuld heeft gesteld.43 Vanaf medio 2016 onderzoekt de Belastingdienst bij een toeslagschuld die hoger is dan € 10.000 per jaar en per toeslagsoort of er sprake is van opzet of grove schuld. Daarvoor was de grens € 1.500. De Belastingdienst heeft deze grens opgehoogd vanwege doelmatigheidsredenen. Staatssecretaris Snel krijgt op 6 februari 2018 van zijn ambtenaren informatie over opzet/grove schuld naar aanleiding van het kennismakingsgesprek met de Nationale ombudsman dat een dag later plaatsvindt. In de notitie staat dat als mensen opzet/grove schuld wordt verweten, niet geldt dat de Belastingdienst na twee jaar afziet van verdere invordering.

Hij wordt erop gewezen dat de consequentie van opzet/grove schuld kan zijn dat burgers gedurende vele jaren slechts een inkomen op bijstandsniveau overhouden. De Nationale ombudsman vraagt in een brief van 5 februari 2018 aan de staatssecretaris of hij meer bekendheid zou kunnen geven aan een regeling, waarbij een verrekening van de lopende kinderopvangtoeslag met een oude kinderopvangtoeslagschuld op verzoek van de ouder gematigd of gestaakt kan worden. De Ombudsman wijst erop dat ouders anders te weinig geld overhouden om in hun levensonderhoud te voorzien. De staatssecretaris wordt geïnformeerd dat de Belastingdienst zich transparant en proactief op zal stellen in deze casus. Toeslagendienstverleners en ouders die in aanmerking komen voor de regeling zullen worden benaderd over de inhoud van de regeling en de Belastingdienst zal onderzoeken op welke wijze op de website over deze regeling kan worden gecommuniceerd. Op 16 mei 2018 geeft staatssecretaris Snel antwoordt op vragen van de commissie Financiën over onder meer opzet/grove schuld. Er wordt onder andere gevraagd wat ouders kunnen doen die ten onrechte zijn beschuldigd van opzet/grove schuld en of de Belastingdienst ook bij andere dossiers minder snel zal oordelen dat er sprake is van opzet/grove schuld bij het niet voldoen aan de betalingsverplichtingen.

De staatssecretaris gaat niet concreet in op alle vragen over opzet/grove schuld. Op 28 augustus 2019 neemt staatssecretaris Snel het Zwartboek van de SP in ontvangst naar aanleiding van het meldpunt stopgezette kinderopvangtoeslag. In het zwartboek komt een aantal keer naar voren dat de Belastingdienst ouders opzet/grove schuld heeft verweten en welke gevolgen dit voor de ouders heeft gehad. De staatssecretaris krijgt op 17 september 2019 een ambtelijke notitie naar aanleiding van 43

Kamerstuk II 2019/20, 31066, nr. 680. Bijlage “Afschrift van brief aan de Nationale ombudsman”.

pagina 93/132

Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal

het Zwartboek. Over opzet/grove schuld schrijven zijn ambtenaren onder meer dat de Belastingdienst/Toeslagen zich bewust is van de soms ingrijpende gevolgen van opzet/grove schuld. Zij vermelden dat door de Belastingdienst/Toeslagen inmiddels een werkproces heeft ingericht met aandacht voor een zorgvuldige afhandeling, waarbij wordt verwezen naar het vierogenprincipe bij het vaststellen van opzet/grove schuld. De staatssecretaris krijgt het advies voor een verdere reactie op de Adviescommissie uitvoering toeslagen te wachten, omdat de verwachting is dat de Adviescommissie in het interim-rapport aandacht zal besteden aan opzet/grove schuld. In oktober en november 2019 wordt staatssecretaris Snel door zijn ambtenaren geïnformeerd over het stempel opzet/grove schuld. Staatssecretaris Snel vindt de uitleg over opzet/grove schuld die hij op 28 oktober 2019 in een ambtelijke notitie ontvangt veel te technisch en stelt een aantal verduidelijkende vragen. Ook schrijft hij op dat de rillingen hem over de rug lopen. Staatssecretaris Snel verklaart dat hij niet eerder op de hoogte was van dat het opleggen van opzet/grove schuld zo uitpakte: De heer Snel: Ik had het idee dat wij in onze rechtszaken al maanden daarvoor de afspraak hadden gemaakt: we gaan ruimhartiger om met bewijsvoering. We hebben net een voorbeeld van dat afronden gehad.

Hier komt toch wel een beetje het verhaal op mijn rauwe dak: er is nog een hele groep ouders die getroffen wordt door het feit dat ze als o/gs-groep gekwalificeerd zijn, waarbij bijvoorbeeld eigen bijdragen niet waren betaald of niet volledig waren betaald. Die werden opeens helemaal buiten die ruimhartigheid geplaatst. Daar kreeg ik koude rillingen van. Mevrouw Van Kooten-Arissen: Even voor de helderheid: dat ging dan ook om het niet hebben betaald van een heel klein bedrag en dan tienduizenden euro's moeten terugbetalen? De heer Snel: Volgens mij ging het met name om een heel klein bedrag eigen bijdrage. Mij werd uitgelegd hoe dat dan wetstechnisch allemaal in elkaar zat, namelijk: je verdient pas een toeslag op het moment dat je zelf kosten hebt gemaakt, dus die eigen bijdrage hebt betaald, dus als jij alles hebt betaald. Als u niet uw hele bijdrage hebt betaald en u had dat moeten weten, dan verwijten wij u opzettelijk gedrag. Mijn reactie, mijn gevoel, was dat dat helemaal niet het geval was. Ik bedoel, er waren misschien wel verschillen tussen wat er betaald had moeten zijn en wat betaald was, maar ik vond dat niet zeggen dat dat grof, schuldig, verschrikkelijk van die ouders was en dat je kon zeggen: nou, nu hebben ze geen betalingsregeling nodig.

Op 3 november 2019 ontvangt directeur-generaal Uijlenbroek een notitie over terugvorderingen bij de Belastingdienst/Toeslagen van vóór 2013. Het advies in de notitie luidt om de oude terugvorderingen buiten invordering te stellen zodat de toeslaggerechtigden met een schone lei verder kunnen. Het gaat op dat moment om 93.000 openstaande vorderingen die voor 2013 zijn ontstaan en waarbij de Belastingdienst opzet/grove schuld heeft gesteld. De openstaande bedragen tellen op tot 192 miljoen euro, waarvan 142 miljoen euro gerelateerd is aan de kinderopvangtoeslag. In de notitie wordt voorgesteld deze informatie en bespreekpunten aan een bredere notitie voor de staatssecretaris over opzet/grove schuld toe te voegen. Staatssecretaris Snel verklaart dat hij niet weet of hij deze informatie heeft ontvangen. Op 5 november 2019 krijgt staatssecretaris Snel een aangepaste notitie waarin hem enkele opties worden voorgelegd om het beleid rond opzet/grove schuld aan te passen.

pagina 94/132

Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal

In de notitie staat ook dat bij het opleggen van opzet/grove schuld niet structureel een vier-ogen principe werd toegepast. Ook is in de notitie vermeld dat dwanginvorderingsmaatregelen vanwege automatiseringsbeperkingen maximaal acht jaar doorlopen. Op 15 november 2019 kondigt de staatssecretaris aan het beleid rond opzet/grove schuld te willen heroverwegen. Hij wil daarbij in ieder geval kijken naar de doelmatigheidsgrens van € 10.000 en de toets bij de opzet/grove schuld-kwalificatie. Op 13 maart 2020 meldt staatssecretaris Van Huffelen aan de Tweede Kamer dat de Belastingdienst tussen 2012 en dat moment aan 25.000 à 35.000 mensen de kwalificatie opzet/grove schuld heeft toegekend.44 Staatssecretaris Van Huffelen heeft onderzoek gedaan naar of de kwalificatie opzet/grove schuld terecht is afgegeven.

Op 4 december 2020 informeert zij de Tweede Kamer dat op basis van een steekproef wordt geconcludeerd dat 94% van de afgegeven kwalificaties niet meer als terecht worden beoordeeld, omdat de reden niet goed is vastgelegd, er geen evident sprake is van misbruik of omdat de ouder niet goed is geïnformeerd over waarom er sprake is van misbruik.45 Op 27 november 2019 stuurt staatssecretaris Van Huffelen een brief naar de Tweede Kamer over opzet/grove schuld.46 Daaruit blijkt dat voor 2017 de Belastingdienst ook bij terugvorderingen van minder dan € 1.500 opzet/grove schuld kon stellen. Ook zijn er signalen dat in een bepaalde periode de Belastingdienst iedereen met een terugvordering van meer dan € 3.000 een opzet/grove schuld-kwalificatie oplegde. Dat laatste blijkt uit een memo, waarvan de status onduidelijk is. De Auditdienst Rijk gaat onderzoek doen naar opzet/grove schuld en zal hier in februari 2020 over rapporteren.