Ongekend onrecht.pdf

Onderzoeken van het CAF richtten zich onder andere op kinderopvanginstellingen. Deze onderzoeken konden aanleiding geven tot het groepsgewijs uiterst streng controleren van alle betrokken ouders. De ambtelijke top van de Belastingdienst was op de hoogte van de mogelijkheid dat onschuldige ouders aan deze intensieve controles bloot konden staan. De vooringenomen wijze van controleren in combinatie met de tekortschietende interne en externe rechtsbescherming leidde er in de praktijk toe dat ouders nauwelijks aan hoge terugvorderingen konden ontsnappen. De goeden zullen meer onder de kwaden lijden Weekers had naar aanleiding van de Bulgarenfraude aan de Tweede Kamer gemeld dat de effectievere aanpak van systeemfraude ook goedwillende burgers zou raken, bijvoorbeeld omdat zij als gevolg van controles langer op een toeslag zouden moeten wachten. In de praktijk wordt, met instemming van de ambtelijke top van de

pagina 22/132

Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal

Belastingdienst, een stap verder gezet. In gevallen waar door de Belastingdienst/Toeslagen een risico op fraude wordt gezien, worden ook lopende toeslagen op een onrechtmatige wijze groepsgewijs stopgezet. Directeur-generaal Veld heeft in zijn openbaar verhoor verklaard dat voor hem een voorwaarde was dat mensen wel de kans zouden moeten krijgen om onjuiste besluiten te herstellen. In de praktijk blijkt dat voor ouders nauwelijks mogelijk, onder meer doordat de besluiten niet duidelijk aan ouders werden gecommuniceerd en bezwaren traag en niet onafhankelijk van de eerste beoordelaar worden behandeld. De weekverslagen van het CAF geven het beeld van een vooringenomen behandeling; de behandelaren achten het niet erg waarschijnlijk dat ouders te goeder trouw zijn en kunnen aantonen dat hun aanvraag wel klopt. In 2015 noteert de ambtelijke top van de Belastingdienst als actiepunt dat de politiek meegenomen zou moeten worden in het ‘dilemma’ van de groepsgewijze ‘80% fout/20% goed’ benadering en de impact op de 20%. Die verhouding 80-20 is overigens een aanname; een kwantitatieve onderbouwing daarvan is er niet. Het actiepunt blijft lang staan op de actielijst, voordat het weer verdwijnt zonder dat uit de stukken blijkt wat ermee is gebeurd.

Staatssecretaris Wiebes heeft verklaard zich niet te herinneren ooit te zijn geïnformeerd over het dilemma rond de groepsgewijze ‘80/20’ aanpak. Intussen gaat de Belastingdienst door met het hanteren van een groepsgewijze aanpak. Die is niet beperkt tot klanten van frauduleuze kinderopvanginstellingen of gastouderbureaus. Het gebeurt ook in zaken, zoals de CAF 11-zaak, waarin na onderzoek door het CAF en na overleg met FIOD en OM werd geconcludeerd dat er geen sprake is van fraude bij de kinderopvanginstelling. De CAF 11-zaak waar de Ombudsman op wijst wordt lang gezien als uitzonderlijk Dat de Belastingdienst op een onrechtmatige wijze toeslagen groepsgewijs heeft stopgezet, wordt Wiebes duidelijk uit het onderzoek van de Ombudsman, dat in augustus 2017 aan de staatssecretaris en de Tweede Kamer wordt aangeboden. In het rapport is vermeld dat de Raad van State de wijze waarop de toeslagen in de CAF 11zaak zijn stopgezet, heeft veroordeeld. De Ombudsman concludeert verder dat fair play ontbrak en dat bezwaren veel te traag zijn behandeld. Desondanks krijgt de Tweede Kamer in september, op de schriftelijke vraag of ouders onnodig schade hebben geleden van de abrupte stopzetting en terugvordering, van Wiebes het antwoord dat daarvan niets is gebleken. Wiebes noemt dit in zijn verhoor een onbegrijpelijk, verbijsterend, fout en idioot antwoord.

Dat de vaktechnisch coördinator van Toeslagen in maart van dat jaar het managementteam Toeslagen in een specifiek memo al had gewezen op door de Belastingdienst/Toeslagen gemaakte fouten en had gepleit voor tegemoetkoming, wordt aan Wiebes niet gemeld. Staatssecretaris Snel geeft kort na zijn aantreden een officiële reactie op het Ombudsmanrapport. Hoewel de Belastingdienst/Toeslagen de ouders groepsgewijs had aangepakt, is er geen bereidheid om de ouders groepsgewijs tegemoet te komen. Snels ambtenaren vertellen hem dat het proces niet goed is verlopen, maar dat het CAF 11 onderzoek op goede gronden is gestart en dat de werkwijze van de Belastingdienst/Toeslagen bij het groepsgewijs stopzetten sinds 2016 is veranderd. Ouders waarvan vaststaat dat zij toch recht hebben op toeslag kunnen excuses krijgen, en kunnen individueel verzoeken om een schadevergoeding, al dan niet via de rechter. Snel stemt in met die lijn en gaat er van uit dat de zaak daarmee is afgedaan. Ook de directeur kinderopvang van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) krijgt van de Belastingdienst te horen dat zoiets als CAF 11 niet meer zal

pagina 23/132

Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal

gebeuren. Dat de problemen in de CAF 11-zaak ook in andere zaken spelen, en dat het probleem van de groepsgewijze aanpak niet alleen zag op de wijze van stopzetten, is op dat moment geen punt van gesprek. Pas op 4 juni 2019 dringt het tot Snel en de in 2017 aangetreden directeur-generaal Belastingdienst, Uijlenbroek, door dat de ouders in de CAF 11-zaak onterecht als potentiële fraudeur zijn benaderd. Ook wordt hen duidelijk dat het ontbreken van een enkel bewijsstuk voldoende was om toeslag van meerdere jaren terug te moeten betalen. In de zomer van 2019 komt geleidelijk meer in beeld dat in andere CAF-zaken vergelijkbare problemen hebben gespeeld. Samengevat komt de commissie tot de volgende beantwoording van de onderzoeksvraag: Staatssecretaris Weekers meldt de Tweede Kamer naar aanleiding van de Bulgarenfraude dat goedwillende burgers vaker hinder gaan ondervinden van het aangescherpte toezicht, bijvoorbeeld omdat zij langer op een toeslag moeten wachten. De ambtelijke top van de Belastingdienst accepteert een groepsgewijze aanpak, waarbij de gevolgen voor goedwillenden verder gaan dan alleen langer wachten. Zij nemen zich voor de politiek hierin mee te nemen, maar het is niet gebleken dat dit daadwerkelijk is gebeurd. In elk geval kan staatssecretaris Wiebes het zich niet herinneren.

In 2017 wordt door een uitspraak van de Raad van State en het rapport “Geen powerplay maar fair play” van de Ombudsman voor achtereenvolgens Wiebes en zijn opvolger Snel duidelijk dat er de processen in de CAF 11-zaak veel mis is gegaan. Onder meer zijn de toeslagen in de CAF 11-zaak op een onrechtmatige wijze groepsgewijs stopgezet, ontbrak fair play en duurde de afhandeling van bezwaren veel te lang. Desondanks meldt Wiebes nog geen maand na het Ombudsmanrapport aan de Tweede Kamer dat niets is gebleken van onnodige schade voor ouders van de stopzetting en terugvordering van kinderopvangtoeslag; een antwoord dat hij in zijn verhoor als idioot bestempelt. Het ambtelijk advies naar aanleiding van het rapport van de Ombudsman richt zich uitsluitend op de CAF 11-zaak. Snel vraagt niet door of de problemen breder spelen. Dat, naast de bevindingen van de Ombudsman, de CAF 11-zaak tevens onterecht als fraudezaak werd gezien en dat de ouders vanuit een tunnelvisie als potentiële fraudeurs zijn benaderd, wordt Snel en de ambtelijke top van de Belastingdienst pas in juni 2019 duidelijk. c.

De ‘opzet/grove schuld’ benadering, waardoor geen betalingsregeling kon worden getroffen;

Geen persoonlijke betalingsregeling bij opzet of grove schuld Mensen die toeslagen moeten terugbetalen aan de Belastingdienst/Toeslagen, kunnen een verzoek doen om een persoonlijke betalingsregeling. De Belastingdienst stelt dan een maandelijks terug te betalen bedrag vast dat past bij de financiële situatie van de aanvrager. Als er na twee jaar nog een restschuld is, wordt deze niet meer verder ingevorderd. Wel kan deze nog drie jaar worden verrekend met toeslagen en teruggave van de inkomstenbelasting. Een verzoek om een persoonlijke betalingsregeling wordt afgewezen als het volgens de Belastingdienst aannemelijk is dat het ontstaan van de schuld te wijten is aan opzet of grove schuld. Dan is alleen een standaard betalingsregeling mogelijk. De schuld moet in dat geval in 24 gelijke maandelijkse termijnen geheel worden terugbetaald. Als niet op tijd wordt betaald, kan de Belastingdienst gebruik maken van vergaande

pagina 24/132

Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal

invorderingsmogelijkheden, zoals beslaglegging op auto’s of gedwongen woningverkoop. In situaties waarin sprake is van opzet of grove schuld is er in principe geen termijn waarna de invordering stopt. Mensen kon bovendien schuldhulpverlening worden geweigerd, als duidelijk werd dat hen door de Belastingdienst/Toeslagen opzet of grove schuld werd verweten.14 De kwalificatie opzet of grove schuld kan in de praktijk tot de meest schrijnende situaties leiden, niet in de laatste plaats omdat mensen door dit label als moedwillig fraudeur worden bestempeld, ook bij andere instanties. In de kabinetsreactie op het eindrapport van de Adviescommissie uitvoering toeslagen15, in maart 2020, meldde staatssecretaris Van Huffelen dat in de periode 2012-2019 aan 25.000 á 35.000 personen de kwalificatie opzet of grove schuld is toegekend.

Enkele maanden later meldde zij dat op basis van onderzoek van een steekproef bleek dat in 94% van de gevallen deze kwalificatie naar huidige maatstaven als onterecht kan worden bestempeld, omdat de reden niet goed is vastgelegd, er niet evident sprake is van opzet of grove schuld of omdat de kwalificatie niet goed is gemotiveerd richting de betrokken ouders.16 Weinig aandacht voor opzet of grove schuld bij bewindspersonen en ambtelijke top Weekers is ervan op de hoogte dat mensen die niet te goeder trouw zijn geen persoonlijke betalingsregeling kunnen treffen. Over de werkwijze van de Belastingdienst in de praktijk wordt hij niet geïnformeerd. Voor zijn opvolger Wiebes geldt hetzelfde. Hij meldt in november 2014 aan de Tweede Kamer dat er bij bewezen opzet of grove schuld geen persoonlijke betalingsregeling mogelijk is. Ambtenaren melden hem dezelfde maand dat in de zaak De Parel in een aantal individuele gevallen sprake is van opzet of grove schuld, bijvoorbeeld als er helemaal geen opvang heeft plaatsgevonden, en dat de Belastingdienst/Toeslagen daarom in enkele gevallen een boete zal opleggen. Ombudsman stelt vragen over opzet en grove schuld In februari 2018 wordt Snel naar aanleiding van een brief van de Ombudsman door zijn ambtenaren geïnformeerd over opzet en grove schuld bij de invordering door de Belastingdienst.

Zijn ambtenaren melden dat voor mensen wie opzet of grove schuld wordt verweten, in beginsel geen termijn geldt waarop van invordering wordt afgezien. Daarbij wordt gesteld dat de consequentie kan zijn dat zij gedurende een aantal (vele) jaren slechts inkomen op bijstandsniveau overhouden. De Ombudsman vraagt of de Belastingdienst op verzoek van de persoon in kwestie de verrekening van schulden met lopende kinderopvangtoeslag kan matigen of staken, omdat mensen anders hun kinderopvang niet meer kunnen betalen, met alle gevolgen van dien. De Belastingdienst/Toeslagen wijzigt de koers en gaat ouders en dienstverleners proactief informeren over de mogelijkheid dat de schuld niet langer meer wordt verrekend met voorschotten voor kinderopvangtoeslag. Verdere actie wordt niet ondernomen. Tweede Kamer vraagt naar opzet en grove schuld In mei 2018 stellen Kamerleden vragen over opzet en grove schuld naar aanleiding van het Ombudsmanrapport over CAF 11. Op deze vragen wordt in algemene bewoordingen gereageerd. Pas na mediapublicaties naar aanleiding van de aanbieding van een zwartboek door de SP eind augustus 2019 en een uitdrukkelijk verzoek om meer 14

Zie ook Kamerstuk II 2019/20, 31 066, nr. 681.

15

Kamerstuk II 2019/20, 31 066, nr. 613.

16

Kamerstuk II 2020/21, 31 066, nr. 754.

pagina 25/132

Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal

informatie van de vaste commissie voor Financiën van de Tweede Kamer op 24 oktober 2019, worden Snel en de ambtelijke top van Financiën in meer detail ingelicht over de manier waarop de Belastingdienst is omgegaan met opzet of grove schuld bij de invordering. Snel en secretaris-generaal Leijten reageren geschokt, ook omdat het verwijt van opzet of grove schuld door de gehanteerde financiële grens met name de meest kwetsbare groepen treft. Snel wil niet dat mensen door het verwijt van opzet of grove schuld in onoverzichtelijke financiële problemen komen. Aan de Kamer zegt hij toe dat het onderzoeken van opzet of grove schuld bij terugbetalingen wordt opgeschort in afwachting van het ADR-onderzoek naar toeslaggerelateerde CAF-zaken, waartoe in maart 2019 was besloten. Ook zegt hij toe dat de dwanginvordering wordt gepauzeerd voor mensen die in het verleden geen persoonlijke betalingsregeling kregen omdat hen door de Belastingdienst opzet of grove schuld werd verweten. Hij ontvangt op 5 november 2019 opnieuw een ambtelijke notitie. Daarin wordt gemeld dat het stellen van opzet of grove schuld voornamelijk voorkomt bij de kinderopvangtoeslag17, vanwege de hoge bedragen die daarbij moeten worden terugbetaald en het grensbedrag dat Belastingdienst/Toeslagen voor opzet of grove schuld hanteert.

Informatie uit een memo over invorderingen bij mensen met de kwalificatie opzet of grove schuld die nog openstaan uit de periode 2005-2012, met een totale waarde van € 192 miljoen bereikt de staatssecretaris niet. Van een actieve ambtelijke informatievoorziening aan bewindspersonen over opzet of grove schuld is niet gebleken. De stilte over dit onderwerp wordt enkel doorbroken naar aanleiding van expliciete verzoeken van buiten het departement. Ook tijdens het onderzoek van de ondervragingscommissie is nog nieuwe informatie naar boven gekomen over opzet/grove schuld. Op de dag na het laatste openbaar verhoor stuurt staatssecretaris Van Huffelen een ambtelijk memo uit februari 2016 naar de Tweede Kamer. Daarin staat een voorstel beschreven om ouders die meer dan € 3.000 aan kinderopvangtoeslag moeten terugbetalen, standaard en zonder controle het label opzet en grove schuld te geven. Het doel is daarmee snel 7.000 verzoeken om een persoonlijke betalingsregeling af te kunnen handelen. De status en opvolging van dit memo is op het moment van schrijven nog altijd onbekend. Samengevat komt de commissie tot de volgende beantwoording van de onderzoeksvraag: Bij staatssecretaris Weekers en zijn opvolger Wiebes is bekend dat geen persoonlijke betalingsregeling mogelijk is wanneer het ontstaan van de schuld te wijten is aan opzet of grove schuld.

Over de wijze waarop er in de uitvoering mee wordt omgegaan, zijn zij niet geïnformeerd. Naar aanleiding van vragen van de Ombudsman krijgt staatssecretaris Snel in februari 2018 expliciet gemeld dat de kwalificatie opzet of grove schuld ertoe kan leiden dat gezinnen het vele jaren met een inkomen op bijstandsniveau moeten doen. De Belastingdienst stopt dan met het verrekenen van schuld met lopende kinderopvangtoeslag, maar verdere acties worden niet geadviseerd en niet genomen. De Adviescommissie uitvoering toeslagen betrekt opzet/grove schuld niet bij haar advies over de compensatie van de CAF 11ouders in november 2019. Pas als de Tweede Kamer eind 2019 aandringt, komt er meer informatie bij de staatssecretaris op tafel en stopt de

17

Inmiddels is gebleken dat de institutioneel vooringenomen handelswijze door de Belastingdienst in de uitvoering van

de kinderopvangtoeslag ook heeft gespeeld in de uitvoering bij andere toeslagen. Zie Kamerstuk II 2020/21, 31 066, nr. 754.

pagina 26/132

Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal

Belastingdienst/Toeslagen met het opleggen van opzet of grove schuld bij verzoeken om persoonlijke betalingsregelingen. Maar ook op dat moment is er nog informatie binnen de Belastingdienst die de staatssecretaris niet bereikt. Onderzoeksvraag 3 Waarom is op basis van de beschikbare inzichten en signalen het beleid voor de kinderopvangtoeslag gehandhaafd, en waarom is niet eerder overgegaan tot tegemoetkoming van getroffen ouders? Zoals blijkt uit de antwoorden op de eerdere onderzoeksvragen zijn er veel signalen geweest over de harde aanpak, onder meer vanuit de media en de Tweede Kamer. De commissie ziet een aantal redenen waarom een ommekeer desondanks lange tijd op zich liet wachten. Afstand tussen uitvoering en beleid; niemand neemt verantwoordelijkheid De combinatie van een groepsgewijze benadering, een ‘alles-of-niets’ beleid, het toekennen van opzet of grove schuld bij de invordering en gebrekkige interne en externe rechtsbescherming heeft lang stand gehouden en tot schrijnende situaties geleid. Over de disproportionele gevolgen van de ‘alles-of-niets’ benadering zijn tot op het niveau van de bewindspersonen verschillende signalen geweest, die hierboven reeds zijn genoemd. Over opzet/grove schuld waren die signalen er tot oktober 2019 niet.

Door het ontbreken van een hardheidsclausule in de Awir en de ontwikkeling van de jurisprudentie, die mede ontstond door het procederen van de Belastingdienst, was er in de uitvoering geen eenvoudige oplossing voorhanden om de alles-of-niets aanpak te matigen. Het beeld bij de Belastingdienst was dat een wetswijziging nodig zou zijn voor aanpassing van de harde lijn. Een concreet voorstel voor wijziging van de Wko of de Awir is echter nooit voorgelegd aan de bewindspersonen. De afstand tussen de uitvoering bij de Belastingdienst/Toeslagen en de beleidsambtenaren bij Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), en hun verschillende perspectieven op de problematiek, heeft in 2013 en 2015 een oplossing in de weg gestaan. De gescheiden politieke verantwoordelijkheid voor uitvoering en beleid stond Weekers in de weg om verder bij Asscher aan te dringen op wijziging van de wet. In september 2014 wijst Asscher op zijn beurt naar de staatssecretaris van Financiën, in een overleg met de Tweede Kamer over een oplossing voor de ouders die te maken krijgen met hoge terugvorderingen. Al met al ontstaat een beeld van een cultuur van het afbakenen van deelverantwoordelijkheden, waarin uiteindelijk niemand voldoende leiderschap toont door de morele verantwoordelijkheid te nemen voor het geheel, met als doel de disproportionele aanpak te beëindigen.

Signalen en oplossingen worden klein gehouden; ernst en urgentie niet gezien Daarbij moet aangetekend worden dat het beeld van bewindslieden van de omvang van de problematiek lange tijd niet volledig was. De discussies over de ‘alles-of-niets’ aanpak speelden met name op naar aanleiding van concrete, individuele zaken, zoals de Appelbloesem en De Parel, en de informatievoorziening bleef in de reikwijdte daartoe ook veelal beperkt. De bewindslieden vroegen ook niet door op de bredere problematiek. Ook in de overdracht op nieuwe bewindslieden kwam de problematiek niet in zijn volle omvang aan de orde, en gingen eerdere signalen verloren. De reactie op signalen is eveneens herhaaldelijk beperkt gebleven. Zo werd in reactie op het advies van de vaktechnisch coördinator uit maart 2017 om de ouders in de CAF

pagina 27/132

Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal

11-zaak tegemoet te komen, gekozen voor het verder individueel onderzoeken van ouders voordat hen een aanbod zou kunnen worden gedaan. In reactie op het advies van de Ombudsman in 2017 om dezelfde groep ouders excuses aan te bieden en een tegemoetkoming, werd aanvankelijk slechts excuses aangeboden aan de ouders wiens toeslag na nader onderzoek volgens de Belastingdienst onterecht was stopgezet. Tegemoetkoming werd niet actief verstrekt; ouders zouden zelf een verzoek om schadevergoeding kunnen indienen. De constatering van de Ombudsman dat de Belastingdienst/Toeslagen wettelijk gezien ouders een tweede kans moest bieden om stukken aan te leveren, leidde aanvankelijk alleen tot bijstelling in CAF-zaken, fraudeonderzoeken en intensief subjectgericht toezicht, en pas na mediaberichten en nadere vragen van de Ombudsman in 2020 tot bredere invoering hiervan binnen de Belastingdienst/Toeslagen. Tunnelvisie op fraude leidt tot basishouding van wantrouwen Dat signalen niet eerder werden opgepikt, kwam mede doordat Weekers, Wiebes en Asscher het beeld hadden dat het om fraudezaken ging, en dat dit hen ook zo werd gepresenteerd. Het onderscheid tussen fraude en administratieve fouten of vergissingen van ouders was in de informatievoorziening over deze zaken dikwijls niet voldoende scherp.

De politieke overtuiging was dat fraudeurs hard moesten worden aangepakt, met name in de jaren 2013-2015. Deze kwam voort uit de regeerakkoorden uit 2010 en 2012 en werd verder aangewakkerd door fraudezaken, zoals de Bulgarenfraude, en door het instellen van de ministeriële commissie aanpak fraude. Ook in de uitvoering wordt de aanpak van fraude aangescherpt. Tegen die achtergrond worden ouders, onder meer in CAF-zaken, wantrouwend benaderd en gezien als (potentiële) fraudeurs. Voor de CAF 11-zaak duurt deze tunnelvisie voort tot in juni 2019. Focus op massaproces en targets De reguliere voortgangsinformatie over de uitvoering van de kinderopvangtoeslag was gericht op de grote getallen, streefcijfers en kernprestatie indicatoren, en niet op de harde en schrijnende gevolgen van de fraudeaanpak waar een deel van de toeslagaanvragers mee wordt geconfronteerd. De beleidsambtenaren en bewindspersonen van SZW richten zich jarenlang op een nieuw stelsel van financiering van de kinderopvang, en hebben weinig oog voor de urgentie van noodzakelijke verbeteringen in het bestaande stelsel.

De afstand tot en het gebrek aan interesse voor de uitvoering bij degenen die verantwoordelijk zijn voor het beleid voor de kinderopvangtoeslag creëren een situatie waarin de Belastingdienst/Toeslagen, zonder stevige checks and balances veel ruimte heeft om zelf te bepalen hoe zij de uitvoering praktisch vorm geeft. Een kloof en leemlagen belemmeren goede informatievoorziening Niet alleen tussen uitvoering en beleid maar ook tussen politiek en ambtenaren gaapt een kloof. Verschillende topambtenaren van de Belastingdienst hebben verklaard in hun maag te zitten met de harde gevolgen van de ‘alles-of-niets’ aanpak. In de stukken aan bewindspersonen is dit echter zeer beperkt terug te vinden. Wiebes en Asscher hebben dan ook nooit het gevoel gehad dat ambtenaren de noodklok luidden. Sterker nog, Weekers, Wiebes, Snel en Hoekstra wijzen er alle vier op dat politiek en maatschappelijk relevante informatie keer op keer niet of slechts deels omhoog komt uit de Belastingdienst. Weekers en Wiebes hebben dit in hun openbaar verhoor een ‘leemlaag’ genoemd. De wijze waarop de informatie over opzet of grove schuld naar

pagina 28/132

Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal

boven komt, is daarvan een treffend maar ook tragisch voorbeeld. Een ander voorbeeld is het memo van de vaktechnisch coördinator uit 2017, dat pas na doorvragen van de Tweede Kamer naar boven komt en uiteindelijk in het najaar van 2020 openbaar wordt. Gebrek aan interne en externe tegenkrachten; weinig ruimte voor kritiek Krachten die een tegenwicht hadden kunnen bieden en de ouders terzijde hadden kunnen staan, hebben lange tijd te weinig kunnen betekenen. Dat begint intern bij de Belastingdienst/Toeslagen. Een voorbeeld is dat de juridisch adviseur die moest toezien op juiste uitvoering van de wet niet kon adviseren vanuit een onafhankelijke positie vergelijkbaar met de rest van de Belastingdienst. Bezwaren van ouders werden jarenlang veel te traag en niet onafhankelijk genoeg behandeld, ondanks de morele en bestuursrechtelijke plicht voor de Belastingdienst om fouten, voor discussie vatbare werkwijzen en disproportionele gevolgen te onderzoeken en zo nodig te corrigeren. Ouders die in beroep gingen bij de rechter, werden dikwijls in het ongelijk gesteld door de Raad van State, die oordeelde dat de ‘alles-of-niets’ aanpak van de Belastingdienst niet getoetst hoefde te worden aan het evenredigheidsbeginsel.

De Tweede Kamer had niet alleen last van dezelfde leemlaag waar bewindslieden ook op stuitten en werd verschillende malen onjuist geïnformeerd, maar stuitte bovendien op weigeringen van het kabinet om informatie te verstrekken, bijvoorbeeld onder het mom van persoonlijke beleidsopvattingen, in overeenstemming met de zogenoemde Rutte-doctrine. Het adviesmemo van de vaktechnisch coördinator uit 2017 kan hier wederom als voorbeeld dienen. De meest cruciale passages uit dit advies worden in eerste instantie niet aan de Tweede Kamer verstrekt. Pas nadat de betreffende juridische adviezen tijdens een openbaar verhoor van de ondervragingscommissie zijn voorgelezen, krijgt de Tweede Kamer het memo integraal toegestuurd. Tegemoetkoming laat lang op zich wachten Het duurt tot juni 2019 voordat staatssecretaris Snel compensatie wil geven die verder gaat dan een tegemoetkoming voor overschrijding van wettelijke termijnen. Er is dan al geruime tijd veel aandacht voor de zaak in de media en in de Tweede Kamer. De omslag bij Snel treedt op, nadat hem op 4 juni 2019 duidelijk is geworden dat de onderbouwing voor de CAF 11-zaak te mager is. De Belastingdienst/Toeslagen wordt op dit spoor gezet naar aanleiding van vragen van journalisten van Trouw en RTL Nieuws. Op het departement is duidelijk dat daarmee een politieke crisis ontstaat en de staatssecretaris een zwaar debat tegemoet kan zien.

Er wordt overwogen om op korte termijn een gebaar te maken naar de ouders, maar Snel besluit dat uiteindelijk niet te doen. Hoewel op het departement inhoudelijk al veel duidelijk is, wordt de opdracht om na te denken over een vorm van compensatie, met instemming van de ministerraad, gegeven aan een externe adviescommissie. Juridische risico’s en de vrees voor de financiële gevolgen van precedentwerking staan een snelle oplossing in de weg. De directe kosten voor de compensatie van de CAF 11 ouders zijn geen obstakel voor snelle compensatie. Het kabinet hoopt bovendien een streep onder het verleden te kunnen zetten, en denkt dat een advies van een externe, gezaghebbende commissie tot minder discussie zal leiden in de Tweede Kamer en vertrouwenwekkender is voor de gedupeerden. Mede omdat de Raad van State in oktober 2019 terugkomt op de jarenlange jurisprudentie over de ‘alles-of-niets’ benadering, laat het advies van de commissie tot medio november 2019 op zich wachten. Dat is dan het moment waarop eindelijk kan worden overgegaan tot compensatie van de CAF-11 ouders. Op 24

pagina 29/132

Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal

december 2019 meldt minister Hoekstra aan de Kamer dat 280 van de 287 CAF 11ouders de compensatie hebben ontvangen. Keuzemomenten De commissie constateert dat er in de afgelopen vijftien jaar meerdere momenten zijn geweest waarop bewindspersonen en de ambtelijke top andere keuzes hadden kunnen maken, mede op grond van de signalen. Daarmee hadden disproportionele gevolgen voor ouders kunnen worden voorkomen, verminderd of gerepareerd. Belangrijke keuzemomenten tot het eind van de onderzoeksperiode waren volgens de commissie in ieder geval: 

het niet in de wetgeving opnemen van een mogelijkheid om bij onbedoeld harde gevolgen te kunnen ingrijpen of afwijken, bijvoorbeeld in de vorm van een hardheidsclausule of discretionaire bevoegdheid. De wet- en regelgeving wordt op het gebied van de disproportioneel hoge terugvorderingen ook niet bijgesteld tussen 2005 en december 2019, hoewel dat op elk moment had gekund;



de keuze van de Belastingdienst/Toeslagen in 2009 voor een strikte interpretatie van de wetgeving, waarbij bij het niet (volledig) betalen van de eigen bijdrage de volledige kinderopvangtoeslag werd teruggevorderd. De Belastingdienst/Toeslagen had toen ook kunnen kiezen voor bijvoorbeeld het terugvorderen op basis van de betaalde kosten voor kinderopvang, in lijn met het advies van de Landsadvocaat;



het niet doorpakken van zowel de ambtelijke toppen van de Belastingdienst en SZW als de staatssecretarissen van Financiën en de minister van SZW op signalen van disproportionele terugvorderingen in de periode 2012-2016;



de keuze van de Belastingdienst en het ministerie van SZW in 2013-2014 om frauderende gastouderbureaus en kinderopvanginstellingen aan te pakken via de ouders;



de werkwijze van de Belastingdienst bij de fraudeaanpak en de opvolging van signalen van het CAF-team, waarbij de kinderopvangtoeslag van groepen ouders zonder individuele beoordeling werd stopgezet en waarbij ouders een persoonlijke betalingsregeling werd geweigerd;



de inspanning van de ambtelijke top en de bewindspersonen van SZW in de periode 2014-2018 om een nieuw financieringsstelsel te ontwikkelen, maar ondertussen niets te doen voor de ouders die op dat moment al met problematische schulden werden geconfronteerd door de hoge terugvorderingen bij de kinderopvangtoeslag;



het besluit van het MT Toeslagen in maart 2017 om een intern advies van de vaktechnisch coördinator om ouders in de CAF 11-zaak te compenseren niet op te volgen;



het niet direct opvolgen van de aanbeveling van de Nationale ombudsman uit het rapport “Geen powerplay maar fair play” uit augustus 2017 om ouders in de CAF 11-zaak een tegemoetkoming te verstrekken voor het aangedane leed;



de trage verkenning en ontwikkeling van proportionaliteit bij het vaststellen van de kinderopvangtoeslag door SZW en Financiën tussen april 2018 en december 2019;



het niet direct overgaan tot compensatie van ouders toen staatssecretaris Snel in juni 2019 vaststelde dat ouders verkeerd waren behandeld, maar het instellen van en wachten op het advies van de Adviescommissie uitvoering toeslagen. Samengevat komt de commissie tot de volgende beantwoording van de onderzoeksvraag: In de loop der jaren zijn er verschillende signalen geweest over de harde gevolgen van de fraudeaanpak en het toezicht bij de kinderopvangtoeslag. Concrete signalen

pagina 30/132

Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal

over de ‘alles-of-niets’ benadering hebben lange tijd niet tot verandering geleid. Zowel de afstand tussen de uitvoeringsorganisatie Belastingdienst/Toeslagen en het voor het beleid verantwoordelijke ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, als de gescheiden politieke verantwoordelijkheid voor beleid en uitvoering hebben het vinden van een oplossing in de weg gestaan. Het hielp daarbij niet dat de signalen vaak werden gekoppeld aan een concreet geval, zonder dat de gehele omvang van de problematiek in beeld was. Als er actie werd ondernomen naar aanleiding van signalen, was deze vaak ook beperkt. Er was bovendien sprake van een tunnelvisie op fraudebestrijding, tegen de achtergrond van de politieke wens tot een harde aanpak van fraude. In de uitvoering vervaagde het onderscheid tussen opzettelijke fraude en onopzettelijke vergissingen, en werden ouders met wantrouwen tegemoet getreden. Door het stempel ‘opzet/grove schuld’ op te leggen bracht de Belastingdienst veel ouders in financiële problemen. De praktijk rond het opleggen van opzet/grove schuld is tot oktober 2019 niet gesignaleerd aan de ambtelijke en politieke top. Dat er niet meer en duidelijker signalen zijn geweest, wijten bewindslieden aan een breder patroon van gebrekkige informatievoorziening vanuit de Belastingdienst.

Verschillende interne en externe tegenkrachten konden hun rol onvoldoende invulling geven. Desondanks zijn het vragen van media en Tweede Kamer die er in juni 2019 toe leiden dat staatssecretaris Snel de gedupeerden in de CAF 11-zaak wil gaan compenseren. Mede vanwege juridische vragen en de onbekende (financiële) gevolgen van precedentwerking gebeurt dit niet direct. Het kabinet stemt in met het voorstel van Snel een commissie om advies te vragen over de wijze van compensatie in de hoop dat dit zowel ouders als Tweede Kamer meer zal overtuigen dan wanneer Financiën zelf een oplossing zou uitwerken. Na oplevering van dit advies in november 2019 wordt eindelijk overgegaan tot compensatie van de CAF-11 ouders. Onderzoeksvraag 4 Welke lessen trekken de getuigen naar aanleiding van de harde aanpak bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslag? Tijdens de openbare verhoren heeft de commissie de getuigen gevraagd welke lessen zij uit het kinderopvangtoeslag-dossier trekken. Bijlage 1 bevat een selectie van de genoemde lessen. Naast de antwoorden op de expliciete vraag, worden tijdens de openbare verhoren veelvuldig impliciete lessen getrokken met als belangrijkste portee dat indertijd iets op een andere manier had moeten worden gedaan. Deze impliciete lessen zijn terug te lezen in de verslagen van de openbare verhoren.

De expliciete lessen die de getuigen trekken zijn overwegend gericht op het toeslagenstelsel, het wettelijk kader, de uitvoerbaarheid van politieke wensen, de menselijke maat, de Belastingdienst en het belang van een goed zicht van de bewindspersonen op de zaken die onder hun verantwoordelijkheid worden uitgevoerd. Complexiteit toeslagenstelsel Meerdere getuigen benoemen dat het toeslagenstelsel complex is en een grote verantwoordelijkheid bij de burger legt. Dat was voor SZW ook de reden om te streven naar een ander stelsel. Ruimte voor maatwerk in wetgeving Enkele getuigen stellen dat wet- en regelgeving de mogelijkheid zou moeten bieden tot maatwerk voor onvoorziene effecten van wetgeving, waarbij er rekening mee zou

pagina 31/132

Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal

moeten worden gehouden dat ook burgers de wet- en regelgeving niet geheel zouden kunnen overzien. Ook meer discretionaire ruimte voor de uitvoerend bewindspersoon wordt genoemd als oplossing voor het tegengaan van onvoorziene effecten. Uitvoerbaarheid politieke wensen Enkele getuigen merken op dat er voorafgaand aan nieuw beleid meer aandacht moet zijn voor de uitvoerbaarheid van de politieke wensen. Oog voor de menselijke maat Door meerdere getuigen is als les genoemd dat de menselijke maat niet uit het oog verloren moet worden. Eén getuige gaf aan dat meer empathie zou moeten worden geregeld bij de uitvoering. Er zou niet alleen naar efficiëntie van uitvoering en van weten regelgeving gekeken moeten worden, maar ook naar andere publieke waarden zoals de omgang met de burger. Geen financiële prikkels voor fraudebestrijding Bij fraudebestrijding moeten geen financiële targets worden gehanteerd, die ook gehaald moet worden en waarbij een organisatie het uit de rest van haar budget moet aanvullen als ze die targets niet halen. Want dan heb je er een institutioneel belang bij. Cultuur van de Belastingdienst De lessen over de Belastingdienst gaan over de cultuur en organisatie. Er zijn andere vaardigheden nodig die ervoor moeten zorgen van signalen van de werkvloer adequaat worden opgevangen.

Meerdere getuigen gaven aan dat de borging van de ‘gewetensfunctie’ van de Belastingdienst – meer specifiek de vaktechniekstructuur goed op orde dient te zijn. Ook wordt genoemd dat de Belastingdienst, en daarmee de span of control van de directeur-generaal, te groot is. Zicht op gevolgen van beleid De afstand tussen beleid en uitvoering zou kleiner moeten zijn dan die bij de kinderopvangtoeslag is geweest. Verantwoordelijke bewindspersonen moeten altijd geconfronteerd worden met de gevolgen van hun beleid. Op dit dossier had dit zicht kunnen worden gerealiseerd door eerder in gesprek te gaan met ouders, ‘met mensen die er zelf mee te maken hebben’.

pagina 32/132

Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal

DEEL II

pagina 33/132

Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal

Hoofdstuk 1 De aanloop Voor de oorsprong van de fraudeaanpak bij de kinderopvangtoeslag wordt in dit hoofdstuk teruggegaan naar de wetgeving rond 2005, de keuzes bij de interpretatie van deze wetgeving en de aanscherping van de fraudeaanpak tijdens de kabinetten Rutte I en II.

2004: Wet kinderopvang Op 20 oktober 2004 treedt de Wet kinderopvang (Wko) in werking, waarmee vanaf het jaar 2005 recht bestaat op de kinderopvangtoeslag. De Wko levert de wettelijke basis voor de kinderopvangtoeslag. De kern is dat de hoogte van de kinderopvangtoeslag afhankelijk wordt gesteld van de draagkracht van de ouders en de hoogte van de kosten van kinderopvang.18 De Wko bevat enkele voorwaarden waaraan moet worden voldaan om recht op kinderopvangtoeslag te hebben. Een binaire interpretatie van deze voorwaarden (wel/geen recht) wordt echter niet voorgeschreven of besproken in wet- en regelgeving en vloeit hieruit ook niet vanzelfsprekend voort. Een strikte ‘alles-of-niets’ benadering zou later echter wel de praktijk worden. Staatssecretaris Van Huffelen bevestigde onlangs aan de Tweede Kamer dat deze benadering niet expliciet uit de wet volgt: “Het is goed om te concluderen dat de interpretatie dat proportioneel toekennen niet mogelijk was niet expliciet volgt uit de wet, hoewel dat wel zo door ons is toegepast en ook bevestigd is in de jurisprudentie.”19 Bij de totstandkoming van deze wet, in de toelichtingen van het kabinet hierop en bij de parlementaire behandeling hiervan wordt niet ingegaan op mogelijke consequenties van het terugvorderen van grote bedragen voor ouders. Ook wordt niet gesproken over een ‘alles-of-niets’ benadering.

2005: Algemene Wet Inkomensafhankelijke Regelingen (Awir) In september 2005 wordt met de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) een harmonisatie doorgevoerd van inkomensafhankelijke regelingen, met name voor zorg, kinderen en wonen. De Awir heeft betrekking op het toekennen, uitbetalen en terugvorderen van toeslagen door de Belastingdienst. Ondanks het advies van de Raad van State neemt de regering in de Awir bewust geen hardheidsclausule op waarmee bij onvoorziene en onredelijk benadelende gevolgen afgeweken zou kunnen worden van dwingende wetgeving. Bij de behandeling van het wetsvoorstel besteedt de Tweede Kamer aandacht aan een groot aantal elementen uit de Awir, zoals hardheidsclausules, vangnetregelingen, liquiditeitsproblemen en terugbetalingsregelingen. De Tweede Kamer dient aanvankelijk een amendement in voor het opnemen van een waarborg voor onvoorziene en onbillijke gevolgen in de vorm van een algemene hardheidsclausule. Dit amendement wordt uiteindelijk niet in stemming gebracht. Tijdens de openbare verhoren legde professor Marseille uit dat een strikte ‘alles-ofniets’ benadering weliswaar niet expliciet uit de wet volgt, maar dat de regels over terugvordering van toeslagen uit de Awir wel duidelijk streng waren.

18

Artikel 1.7 Wko.

19

Kamerstuk II 2020/21, 35572 nr. 34. Overigens kan ‘de wet’ hier bredere worden uitgelegd en ook de Awir betreffen.

pagina 34/132

Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal

De heer Marseille: In artikel 26 staat dat als er is vastgesteld dat er ten onrechte toeslagen zijn betaald, het hele bedrag moet worden teruggevorderd. Inmiddels wordt er ook over gediscussieerd of er in die bepaling, artikel 26, ook niet enige speelruimte zit, maar als je het zo op het eerste oog leest, dan is het een vrij strenge bepaling.

2005-2008: Focus op uitbetaling toeslagen Er is politieke druk om het toeslagenstelsel tijdig in te voeren. Dit wordt met name veroorzaakt door de zorgtoeslag, die samenhangt met de invoering van een nieuw zorgstelsel. Bij de invoering van de toeslagen hebben kabinet en parlement weinig oog voor de uitvoerbaarheid. Een uitvloeisel hiervan is dat de Belastingdienst/Toeslagen werkt met een ontoereikend ICT-systeem, dit zal tot 2011 voortduren. Dat zorgt ervoor dat de Belastingdienst/Toeslagen in de eerste jaren aanvragen alleen achteraf controleert, oplopend tot vijf jaar nadat de toeslag is uitgekeerd. In de eerste jaren na invoering van het toeslagenstelsel ligt de focus van de Belastingdienst op dienstverlening en het op orde krijgen van de uitbetaling van de kinderopvangtoeslag.

2009: Oriëntatie op aanpak fraude en oneigenlijk gebruik In 2009 onderzoekt de Belastingdienst vermoedens van fraude bij enkele grotere gastouderbureaus, onder andere bij de Appelbloesem. Daarbij vraagt de Belastingdienst advies aan de Landsadvocaat over interpretatie van de wet bij structuren waarbij ‘gratis’ kinderopvang wordt aangeboden en waarbij de ouder niet of nauwelijks een eigen bijdrage betaalt. De landsadvocaat adviseert om bij ouders die geen eigen bijdrage hebben betaald de kinderopvangtoeslag lager vast te stellen, waarbij in ieder afzonderlijk geval een individuele beoordeling moet volgen. Tegelijkertijd geeft de landsadvocaat aan dat de gedachtegang van Belastingdienst/Toeslagen, waarin de kinderopvangtoeslag vooralsnog op nihil wordt gesteld, ook pleitbaar is, maar waarbij ouders wel in de gelegenheid zouden moeten worden gesteld om aan te tonen dat er (wel) kosten voor kinderopvang op hen drukken. Daarbij moet volgens de landsadvocaat een concrete toets plaatsvinden, rekening houdend met alle feiten en omstandigheden.

Voor zover na een eerste vermindering van de kinderopvangtoeslag wél een bedrag als eigen bijdrage zou worden voldaan, bestaat volgens de landsadvocaat in zoverre wel een recht op kinderopvangtoeslag.20 De Belastingdienst/Toeslagen volgt het advies van de Landsadvocaat - en ook datgeen wat de Landsadvocaat in de gedachtegang van de Belastingdienst/Toeslagen als ‘ook pleitbaar’ ziet - niet op en gaat een strikte interpretatie van de wet hanteren, waarbij het niet (volledig) voldoen van de eigen bijdrage ertoe leidt dat de gehele kinderopvangtoeslag wordt teruggevorderd. De Belastingdienst/Toeslagen legt dit besluit niet voor aan de politiek, maar kiest ervoor om de rechter de door hen gekozen uitleg te bestendigen. Tijdens de openbare verhoren bevestigt de heer Marseille dat de Belastingdienst in dat stadium ook voor een andere, meer proportionele benadering had kunnen kiezen. Dit had volgens hem zeker stand gehouden voor de rechter: De heer Marseille: Als een regeling speelruimte laat aan een bestuursorgaan en het van die speelruimte gebruikmaakt, dan geldt ook weer "binnen de grenzen van het redelijke". Als je dan wat meer naar de andere kant gaat zitten. Voordat je de 20

Kamerstuk II, 2020/21, 31 066, nr. 753.

pagina 35/132

Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal

grenzen overschrijdt, zal de rechter niet snel iets zeggen. Stel dat de Belastingdienst bijvoorbeeld had gekozen voor 10%. De fout was €100 en de toeslag was €10.000, dan doen we er 10% van af. Je hebt 10% van je eigen bijdrage niet kunnen verantwoorden, dan gaat er ook 10% van die toeslag af en dan krijg je €9.000 en wordt €1.000 teruggevorderd. De rechter had dat toegestaan. Daar ben ik van overtuigd, eerlijk gezegd. De heer Van Wijngaarden: U zegt: die ruimte was er eigenlijk wel. De heer Marseille: Ja, dat denk ik wel. De strikte ‘alles-of-niets’ benadering die de Belastingdienst/Toeslagen hanteert, leidt tot rechtszaken, waarin tot de hoogste rechter, de Raad van State, in beroep wordt gegaan. De Raad van State stelt de Belastingdienst/Toeslagen in het gelijk, waarmee in de ogen van de Belastingdienst/Toeslagen de legitimatie ontstaat voorde ‘alles-of-niets’ benadering.21 Na de uitspraken van de Raad van State wordt het moeilijker voor de Belastingdienst om een andere lijn te kiezen: Mevrouw Van Kooten-Arissen: Welke ruimte had de Belastingdienst zelf om na de eerste uitspraken van de Raad van State een andere lijn te kiezen, dus om zelf af te wijken van die uitspraken? De heer Marseille: Volgens mij kun je daar twee dingen over zeggen.

Als de Belastingdienst zelf had gezegd "wij vinden dat de wet op de kinderopvangtoeslag ons de ruimte biedt om bij het vaststellen van die toeslag proportioneel te werk te gaan", dan hadden ze dat in principe kunnen doen. Alleen, mentaal lijkt me dat moeilijker als je net een uitspraak hebt gekregen van de hoogste rechter die zegt: hoe jullie het doen, is perfect. Maar als ze er eerder mee waren begonnen, dan is mijn voorspelling in retrospectief dat de Afdeling had gezegd: ja, zo kan dat, als jullie daarvoor kiezen, prima. Het punt dat de Belastingdienst/Toeslagen ook na de uitspraken van de Raad van State een andere lijn had kunnen kiezen, wordt bevestigd door professor Zijlstra in het paper dat hij in opdracht van deze commissie heeft opgesteld. Over de slagingskans voor de hoogste bestuursrechter heeft Zijlstra iets meer reserveringen: “Omdat de belangrijkste elementen van de ‘alles-of-niets’ jurisprudentie in de ogen van de Afdeling dwingendrechtelijk uit de betrokken wetgeving voortvloeiden, kan op basis van de uitspraken niet anders geconcludeerd worden dan dat de juridische mogelijkheden voor de Belastingdienst/Toeslagen tot het voeren van een soepeler beleid, zo zij daartoe al behoefte zou hebben gevoeld, nagenoeg nihil waren.

Maar omdát de Belastingdienst/Toeslagen geen belangrijk soepeler beleid ging hanteren, blijft het intussen speculeren hoe de Afdeling daarmee zou zijn omgegaan. Het is in ieder geval mogelijk gebleken dat de Afdeling in 2019 zelf een geheel andere invulling aan de wettelijke voorschriften is gaan geven; niet geheel ondenkbaar (maar in mijn ogen niet waarschijnlijk) is dat de Afdeling dat eerder was gaan doen als de Belastingdienst/Toeslagen het standpunt had ingenomen dat dat de juiste uitleg was.” Oud-regeringscommissaris voor de algemene regels van bestuursrecht Scheltema betoogt hierover in een paper dat het primair aan de Belastingdienst was geweest om 21

Voorbeelden van dit soort uitspraken zijn (niet limitatief): ABRvS 24 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR5679;

ABRvS 9 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2473. In het op verzoek van de commissie opgestelde paper van Prof. dr. Zijlstra zijn meer voorbeelden opgenomen.

pagina 36/132

Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal

de wet anders te gaan interpreteren: “Indien de consequenties van een bepaalde interpretatie zo ernstig zijn als die bronnen doen vermoeden, behoort dan een andere interpretatie niet tot de mogelijkheden? Evenals de rechter bij nader inzien tot een andere interpretatie kan komen, kan het bestuursorgaan dat. Ik zou zelfs zeggen: dat zou het bestuursorgaan als eerste moeten doen, omdat dit veel beter nog dan de rechter kan inschatten wat de betekenis is van de signalen die de Nationale ombudsman en de WRR heeft gegeven. De rapporten van die beide instanties zijn ook aan de regering gericht, niet aan de rechter.”22

2010: Regeerakkoord Rutte I: scherper fraudebeleid Op 14 oktober 2010 treedt het kabinet Rutte I aan met staatssecretaris Weekers (FIN) en minister Kamp van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW, beleidsverantwoordelijk voor de kinderopvang). In de paragraaf over werk en sociale zekerheid in het regeerakkoord is opgenomen: “Hardere aanpak fraude uitkeringen. Fraude met uitkeringen ondermijnt de solidariteit. Onterecht verstrekte uitkeringen zullen daadwerkelijk worden teruggevorderd, ongeacht de hoogte van de fraude.” Staatssecretaris Weekers licht toe wat er in die tijd ten grondslag lag aan de aanscherping van de fraudeaanpak: De heer Weekers: Toen ik startte als de staatssecretaris was het beeld van de Belastingdienst grotendeels gebaseerd op een sterke reputatie. Mijn focus was het op orde krijgen van het huishoudboekje van de Staat in een uitermate moeilijke financieel-economische tijd. We zaten nog midden in de kredietcrisis, de eurocrisis. We zaten in de zwaarste economische crisis sinds de jaren dertig van de vorige eeuw. Er moest gruwelijk veel bezuinigd worden en de belastingen moesten fors verhoogd worden. Er was grote aandacht voor fraudebestrijding, want -- ik parafraseer even het Kamerlid Nijboer destijds in een van de debatten -- fraude is niet alleen vergif voor ons sociale voorzieningen, maar holt ook het draagvlak onder de verzorgingsstaat uit.

Destijds was het zo dat elke cent die in de verkeerde zakken terechtkwam niet alleen doodzonde was, maar ook dat je die op een andere manier zou moeten gaan bezuinigen. Dat was de tijd. Staatssecretaris Weekers krijgt als opdracht uit het regeerakkoord om hervormingen door te voeren op het terrein van kindregelingen. SZW is verantwoordelijk voor het beleid, maar de Belastingdienst moet dat gaan uitvoeren. In het overdrachtsdossier dat hij bij zijn aantreden ontvangt, wordt de kinderopvangtoeslag als probleemkind genoemd: De heer Weekers: Bij de kindregelingen werden van ouders proportioneel eigen bijdragen verwacht en een harde aanpak van fraude. […] Heel specifiek misschien op kinderopvangtoeslag: ik kreeg in mijn overgangsdossier mee dat de toeslagen en meer in het bijzonder de kinderopvangtoeslag een probleemkind waren. Die letterlijke woorden stonden in mijn overdrachtsdossier.[…] De toeslagen waren al een aantal jaren een groot probleem bij de Belastingdienst. […] De kinderopvangtoeslag werd met name genoemd vanwege de enorme fraudegevoeligheid die het ministerie destijds signaleerde. […] de uitgaven zijn groter dan het budget en het systeem werkt oneigenlijk gebruik en fraude in de

22

Michiel Scheltema, Een wet van Meeden en Perzen? Geen onwrikbare wet in het hedendaags bestuursrecht, preadvies

voor de jaarvergadering 2020 van de vereniging voor Wetgeving, p. 28, https://www.nederlandseverenigingvoorwetgeving.nl/wp-content/uploads/2020/11/Preadvies-Scheltema-Een-wet-vanMeeden-en-Perzen.pdf, geraadpleegd 9 december 2020.

pagina 37/132

Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal

hand, met name de gastouderopvang. Er stond ook bij dat in de media de Belastingdienst de zwartepiet kreeg, maar dat het kwam door het wettelijke systeem. Er stond verder bij dat de Algemene Rekenkamer en de Auditdienst Rijk al jarenlang aangaven dat de fraudemarges en de onzekerheid over de rechtmatigheid groot waren. In die tijd staan de budgetten voor kinderopvangtoeslag onder druk: De heer Weekers: Die tijd was een tijd van zeer forse bezuinigingen. Ik kan me herinneren dat collega Kamp -- die was destijds verantwoordelijk voor Sociale Zaken, voor de kindregelingen -- van de minister van Financiën de waarschuwing kreeg: "Er wordt naar verwachting weer een nog groter beroep op het budget gedaan dan in de boeken staat. U heeft 2,5 miljard voor de kinderopvangtoeslag en daar blijft het bij." In het overdrachtsdossier wordt staatssecretaris Weekers ook specifiek geïnformeerd over de zaak van de Appelbloesem, die dan concreet speelt: De heer Weekers: Heel specifiek met betrekking tot De Appelbloesem stond erbij dat er sprake was van een groot aantal onrechtmatigheden en dat er vaak opzet in het spel was, maar dat er ook goedgelovigheid was en dat sommige mensen zijn ingegaan op praatjes van een tussenpersoon of van een gastouderbureau over dat ze bij De Appelbloesem terechtkonden zonder dat ze de eigen bijdrage hoefden te betalen.

2010-2011: Kamermotie over ouders bij de Appelbloesem Op 22 november 2010 wordt tijdens een wetgevingsoverleg kinderopvang met minister Kamp door Kamerlid De Mos (PVV) een motie23 ingediend, die later aangenomen wordt, waarmee de regering wordt verzocht “te onderzoeken welke ouders de dupe zijn van frauderende gastouderbureaus en om de naheffingen die deze ouders krijgen te verhalen op de fraudeurs en niet op de ouders die te goeder trouw hebben gehandeld”. 2011 Op 20 januari 2011 zet minister Kamp in een brief24 over de motie De Mos – mede ondertekend door staatssecretaris Weekers - uiteen op welke gronden de Belastingdienst oordeelt dat niet is voldaan aan de vereisten van de wet. Daarnaast stelt de minister dat ouders te goeder trouw kunnen hebben vertrouwd op een gastouderbureau, maar dat de Belastingdienst conform de wet terugvordert bij ouders. Deze kunnen zelf het gastouderbureau privaatrechtelijk aansprakelijk stellen: “Als de aanvragen voor kinderopvangtoeslag aan alle wettelijke eisen voldoen, wordt er géén toeslag teruggevorderd. Terugvordering vindt plaats in de gevallen dat er (gedeeltelijk) geen recht op kinderopvangtoeslag bestaat. In de gevallen waarbij de vraagouders hun gehele kinderopvangtoeslag moeten terugbetalen, is niet voldaan aan de vereisten die voortvloeien uit de Wet kinderopvang.

Bedragen zijn onterecht uitbetaald indien er bijvoorbeeld sprake is van: het claimen van meer dan 52 weken kinderopvang in een jaar, het zonder bewijs indienen van een aanvraag met terugwerkende kracht, het niet betalen van een eigen bijdrage voor de kinderopvang, het gebruik van kinderopvangtoeslag voor de betaling van de premie van een

23

Kamerstuk II 2010/11, 31 322, nr. 106.

24

Kamerstuk II 2010/11, 31 322, nr. 116.

pagina 38/132

Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal

studieverzekering, voor de spaarpot van de kinderen of ten behoeve van het eigen besteedbaar inkomen. Overigens is ingevolge de Wet kinderopvang de toeslagaanvrager verantwoordelijk voor de juistheid van de aanvraag. Het is mogelijk dat toeslagaanvragers te goeder trouw de aanvraag uit handen geven. Dat neemt echter niet weg dat de verantwoordelijkheid voor de (correctheid van de) aanvraag bij de aanvrager zelf ligt. Als een aanvrager meent te goeder trouw te hebben gehandeld en te zijn benadeeld door een gastouderbureau, is dit een privaatrechtelijke kwestie. De aanvrager kan dan het gastouderbureau aansprakelijk stellen.” Voor de ouders van de Appelbloesem is verhalen op het gastouderbureau geen optie. Het betreffende gastouderbureau de Appelbloesem is dan al een half jaar failliet. Medeondertekenaar Weekers verklaart hiervan niet op de hoogte te zijn geweest. Tijdens het AO kinderopvang op 18 mei 2011, dat met name is ingegeven door de Amsterdamse zedenzaak rond Robert M., wordt ingegaan op het fraudebeleid, maar niet meer op de motie De Mos uit november 2010.

pagina 39/132

Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal

Hoofdstuk 2 Aanscherping fraudebeleid In dit hoofdstuk komen aan de orde de fiscale agenda en het Belastingplan 2012, het regeerakkoord Rutte II, de zaak Appelbloesem, de instelling van het MT Fraudebestrijding en het CAF, het fraudebeleid bij SZW en de instelling van de ministeriële commissie aanpak fraude.

Fiscale agenda en Belastingplan 2012 In 2011 wordt het fraudebeleid op basis van het regeerakkoord op enkele momenten verder aangescherpt. Op 14 april 2011 wordt in de Fiscale Agenda “Naar een eenvoudiger, meer solide en fraudebestendig belastingstelsel” het regeerakkoord doorvertaald naar het Nederlandse belastingstelsel. Hierbij worden maatregelen aangekondigd om belasting- en toeslagenfraude te verminderen en geconstateerde fraude stevig aan te pakken: “Een groot punt van zorg is dat er steeds meer systematisch misbruik wordt gemaakt van de dienstverlening in het huidige belasting- en toeslagensysteem. Men kan zich zelfs afvragen of de dienstverlening niet te ver is doorgeslagen. Zo wordt er soms, met het oogmerk van misbruik, op basis van onjuiste gegevens een beroep gedaan op een voorschot op toeslagen of voorlopige teruggaven. Als dit wordt ontdekt, is terugvordering vaak erg moeilijk. Het kabinet vindt dat deze brutale fraude hard moet worden aangepakt.” De heer Weekers: Ik bracht een paar maanden na mijn aantreden een Fiscale agenda uit, gebaseerd op drie uitgangspunten: eenvoud, soliditeit en fraudebestendigheid. Naast de fiscaliteit moest ik ook de uitvoering van voorlopige teruggaven en voorschotten van de toeslagen in balans brengen met fraudebestrijding, waar voordien weinig aandacht voor was.

Ik heb daar toen een aantal maatregelen getroffen in de sfeer van de uitvoering. Mevrouw Kuiken: U vraagt zich daarin af of de dienstverlening niet te ver is doorgeslagen. […] Waar doelde u precies op? De heer Weekers: Op de opdracht dat er niet gecontroleerd werd voordat een toeslag werd uitgekeerd. Eigenlijk was de opdracht vanuit de politiek vanaf 2006: als er een toeslag wordt aangevraagd, wordt die gewoon uitgekeerd; we kijken na afloop wel of het goed is of niet en als het niet goed is, draaien we het wel terug. Dat kan grote gevolgen hebben. Je moet veel meer aan de voorkant gaan zitten. Er is ook uitgewezen dat het niet sociaal is om mensen eerst hoge voorschotten te geven en vervolgens te gaan terugvorderen. Dan komen mensen in de problemen. Op 13 mei 2011 wordt in de Kamerbrief Aanpak fraude en oneigenlijk gebruik kinderopvangtoeslag25 aangekondigd dat zwaarder zal worden gesanctioneerd: hogere boetes (maximaal 100% van het fraudebedrag) en introductie van een boete indien uit controle blijkt dat een substantieel aantal uren minder is afgenomen dan vooraf opgegeven. Op 20 september 2011 worden met het Belastingplan 2012 de aangekondigde aanscherpingen van het fraudebeleid doorgevoerd, met name voor boetes.

25

Kamerstuk II 2010/11, 31 322, nr. 123.

pagina 40/132

Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal

Regeerakkoord Rutte-Asscher In november 2012 treedt het kabinet Rutte-Asscher aan. De aanpak van misbruik en fraude met inkomensregelingen wordt opnieuw vermeld het regeerakkoord, maar de terugvordering van onterecht verstrekte bedragen wordt niet zo expliciet benoemd als in het regeerakkoord Rutte II: “Wie kan werken, hoort niet van een uitkering afhankelijk te zijn. Wie buiten eigen schuld toch niet aan het werk komt, heeft de zekerheid van een uitkering op tenminste het bestaansminimum. Dat willen wij zo houden. Daarom bestrijden we actief misbruik en fraude en worden alle regelingen zo ingericht, dat ze houdbaar en toegankelijk blijven nu de vergrijzing toeneemt en de beroepsbevolking daalt.”26 Volgens minister-president Rutte was er op het punt van fraudebestrijding echter geen sprake van een koersverandering ten opzichte van het voorgaande kabinet.

De heer Van der Lee: Was er in uw beleving een verschil in de wijze waarop de fraudebestrijding werd aangezet in het regeerakkoord van uw tweede coalitie met de Partij van de Arbeid en de VVD ten opzichte van de coalitie daarvoor, waarin u met het CDA samenwerkte en gedoogsteun had van de PVV?27 De heer Rutte: Nee, omdat dat dit volgens mij voor de drie klassieke volkspartijen alle drie heel belangrijk is, of je nou Partij van de Arbeid, CDA of VVD hebt, namelijk dat we allemaal vinden dat er in dit land een fatsoenlijk vangnet moet zijn voor mensen in de problemen. Er is inmiddels een toeslagensysteem ontstaan sinds begin deze eeuw, met name gericht op inkomensondersteuning voor mensen in bijzondere omstandigheden, niet per se vergelijkbaar met uitkeringen, maar in het verlengde daarvan. Maar daarbij hoort dat je ook weer moet zorgen, in een balans tussen dienstverlening aan de mensen in het land en fraudebestrijding, dat het terechtkomt bij de mensen die er recht op hebben. Dat wordt niet verschillend gewogen door Partij van de Arbeid, CDA of VVD, naar mijn taxatie.

De zaak Appelbloesem leidt niet tot een andere aanpak Nadat in het najaar 2010 media- en politieke aandacht is voor de zaak Appelbloesem, blijft het na de brief van 20 januari 2011 stil rond de zaak op politiek niveau. Dat verandert in het najaar van 2012. Op 2 oktober 2012 stuurt de directeur-generaal van de Belastingdienst, de heer Veld, een notitie aan staatssecretaris van Financiën Weekers over de zaak Appelbloesem, waarin de grote impact van het volledig terugvorderen van kinderopvangtoeslag bij het niet betalen van een eigen bijdrage wordt gesignaleerd. In de notitie staat dat het om terugvorderingen van hoge bedragen gaat “zoals ter hoogte van een modaal jaarsalaris” en dat het een naar verwachting groot aantal vraagouders betreft. Aanleiding voor de notitie is de te verwachten uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (in het vervolg kortweg Raad van State) in een zaak waarin de eigen bijdrage door de gastouder werd terug geschonken aan de vraagouder op basis van het contract tussen de vraagouder en het gastouderbureau. In de notitie worden drie opties geschetst. Optie 1 is het terugvorderen van alle toeslagen waarbij geen recht bestond. Optie 2 is het terugvorderen van alleen de eigen bijdrage en optie 3 is het terugvorderen van alle toeslagen die op dat moment nog niet definitief zijn toegekend.

In de notitie wordt ambtelijk optie 3 geadviseerd: terugvorderen van alle toeslagen die nog niet definitief

26

Regeerakkoord Rutte II VVD-PvdA ‘Bruggen slaan’, 29 oktober 2012

27

In het gedoogakkoord is fraudebestrijding niet opgenomen.

pagina 41/132

Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal

zijn. Hiermee wordt door de ambtenaren een soepeler beleid voorgesteld voor deze zaak. Staatssecretaris Weekers vraagt zijn ambtenaren echter optie 2, alleen het terugvorderen tot de eigen bijdrage, te verkennen. De heer Weekers: Men heeft mij een drietal opties voorgelegd. Men heeft mij erop gewezen: als je volledig gaat invorderen, heeft dat maatschappelijke en publicitaire gevolgen. Er stond ook in de notitie: daarnaast is de vraag of al deze ouders zich bewust waren van het feit dat dergelijke constructies indruisen tegen de wet. […] Ik heb daarbij gezegd: helemaal niets doen, helemaal niet invorderen, is ook niet fair. Ik heb toen gedacht dat het redelijk was om een soort inkeerregeling aan te bieden. Op 17 december 2012 wordt een uitwerking van optie 2 voorgelegd aan staatssecretaris Weekers. Het voorstel houdt in dat na afstemming met het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) wordt afgeweken van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) en dat ouders een eenmalig aanbod wordt gedaan om een bedrag ter hoogte van de eigen bijdrage aan Belastingdienst/Toeslagen te betalen. Tegen het aanbod kunnen ouders geen bezwaar en beroep aantekenen. Ook wordt voorgesteld de Tweede Kamer vooraf te informeren. Staatssecretaris Weekers stemt in met de voorstellen. Op 19 december 2012 volgt de uitspraak van de Raad van State.