Ongekend onrecht.pdf
Tekst van het document
Verslag - Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag
Ongekend onrecht
Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal
Placeholder
35 510 Parlementaire ondervraging Kinderopvangtoeslag Nr. 2
BRIEF VAN DE PARLEMENTAIRE ONDERVRAGINGSCOMMISSIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Den Haag, 17 december 2020 De Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag, biedt u hierbij het verslag «Ongekend onrecht» aan van de parlementaire ondervraging die zij op grond van de haar op 2 juli 2020 gegeven opdracht (Kamerstuk 35 510, nr. 1) heeft uitgevoerd. De verslagen van de verhoren die onder ede hebben plaatsgevonden, zijn als bijlage toegevoegd.1 De voorzitter van de commissie, Van Dam De griffier van de commissie, Freriks
1
Kamerstuk 35 510, nr. 3.
pagina 1/132
Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal
pagina 2/132
Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal
De leden van de parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag van links naar rechts: R.R. van Aalst, R.M. Leijten, S. Belhaj, C.J.L. van Dam, A.H. Kuiken, T.M.T. van der Lee, J. van Wijngaarden en F.M. van Kooten-Arissen
De leden en de staf van de parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag van links naar rechts: J.F.C. Freriks, R.M. Leijten, F.M. van Kooten-Arissen, R.J. de Bakker, C.J.L. van Dam, R.R. van Aalst, A.J. van Meeuwen, S. Belhaj, A.H. Kuiken, A.C. Verbruggen-Groot, T.M.T. van der Lee, J. van Wijngaarden en M.C.C. van Haeften. W. Bernard-Kesting ontbreekt op de foto.
pagina 3/132
Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal
Inhoudsopgave
Inhoud DEEL I .............................................................................................................. 6 Constateringen: De rechtsstaat in het geding .................................................. 7 Inleiding ........................................................................................................ 10 Doel van de ondervraging .................................................................................. 10 Afbakening opdracht.......................................................................................... 10 Onderzoeksvragen ............................................................................................ 11 Uitvoering van het onderzoek ............................................................................. 11 Leeswijzer ........................................................................................................ 12 Beantwoording onderzoeksvragen ................................................................. 13 Onderzoeksvraag 1 ........................................................................................... 13 Onderzoeksvraag 2 ........................................................................................... 20 Onderzoeksvraag 3 ...........................................................................................
27 Onderzoeksvraag 4 ........................................................................................... 31 DEEL II........................................................................................................... 33 Hoofdstuk 1 De aanloop ................................................................................. 34 2004: Wet kinderopvang .................................................................................... 34 2005: Algemene Wet Inkomensafhankelijke Regelingen (Awir) ............................... 34 2005-2008: Focus op uitbetaling toeslagen .......................................................... 35 2009: Oriëntatie op aanpak fraude en oneigenlijk gebruik ...................................... 35 2010: Regeerakkoord Rutte I: scherper fraudebeleid ............................................. 37 2010-2011: Kamermotie over ouders bij de Appelbloesem ..................................... 38 Hoofdstuk 2 Aanscherping fraudebeleid ......................................................... 40 Fiscale agenda en Belastingplan 2012 .................................................................. 40 Regeerakkoord Rutte-Asscher ............................................................................. 41 De zaak Appelbloesem leidt niet tot een andere aanpak .........................................
41 Fraudewet SZW ................................................................................................ 43 Businesscase Intensivering toezicht toeslagen ...................................................... 44 MT Fraudebestrijding en CAF .............................................................................. 45 Fraudebeleid SZW – Project kwaliteitsverbetering en fraudebestrijding gastouderbureaus (KEF) .................................................................................... 49 De ministeriële commissie aanpak fraude ............................................................. 50 Hoofdstuk 3 Signalen over gevolgen voor ouders .......................................... 53 Augustus 2013 - Ambtelijk signaal SZW: volledig terugvorderen is forse straf voor onwetende ouders ............................................................................................. 53 December 2013 – juni 2014: brieven aan minister Asscher .................................... 54 Directe financiering ........................................................................................... 54 Proportioneel terugvorderen n.a.v. De Parel, periode 2014-2016 ............................
57 2016-2017 - Aanloop naar rapport Nationale ombudsman “Geen powerplay maar fair play” ............................................................................................................... 60 Hoofdstuk 4 Problemen komen in beeld ......................................................... 65 Rapport Nationale ombudsman – de CAF 11-zaak wordt gezien als geïsoleerde casus, waarvan de problemen al zijn opgelost. ............................................................... 65 Betrokkenheid SZW bij rapport Nationale ombudsman ........................................... 68 Stopzetten ontwikkeling directe financiering ......................................................... 69 Onderzoek mogelijkheden proportioneel vaststellen .............................................. 74
pagina 4/132
Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal
Compensatie voor CAF 11-ouders blijft uit; wel beperkte schadevergoeding ............. 76 Onderzoek naar overige CAF-zaken ..................................................................... 78 Uitspraak Raad van State leidt tot instelling commissie Donner ............................... 79 Hoofdstuk 5 Moeizame weg naar tegemoetkoming ........................................ 82 Ontstaan intentie tot compensatie ....................................................................... 82 Compensatie moet wachten op Donner ................................................................ 85 Besprekingen in de ministerraad en omgang met de Tweede Kamer ........................ 88 Invorderingen in overige CAF-zaken .................................................................... 88 Besluit om over te gaan tot proportioneel vaststellen ............................................. 91 Uitspraken Raad van State over de ‘alles-of-niets’ benadering - oktober 2019 .......... 91 Staatssecretaris Snel geïnformeerd over opzet/grove schuld .................................. 93 Publicatie rapport Adviescommissie uitvoering toeslagen en compensatiebesluit CAF 11 ......................................................................................................................
95 DEEL III ......................................................................................................... 97 Verantwoording ............................................................................................. 98 Aanleiding ........................................................................................................ 98 Samenstelling commissie ................................................................................... 98 Voorbereidingsfase ............................................................................................ 98 Vorderingen ..................................................................................................... 99 Informatieverstrekking ...................................................................................... 99 Keuze te horen personen en verloop openbare verhoren .......................................103 Overige werkzaamheden Commissie ...................................................................103 Samenstelling staf............................................................................................105 Externe adviseurs ............................................................................................105 Bijlage 1. Lessen van getuigen ......................................................................106 Bijlage 2.
Paper: Alles of niets ......................................................................109
pagina 5/132
Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal
DEEL I
pagina 6/132
Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal
Constateringen: De rechtsstaat in het geding Constateringen van de parlementaire ondervragingscommissie kinderopvangtoeslag De opdracht voor deze parlementaire ondervraging was na te gaan wat bewindspersonen wisten van de harde fraudeaanpak bij de kinderopvangtoeslag, welke sturing zij daaraan hebben gegeven en waarom het zo lang heeft kunnen doorgaan. Deze vragen worden in de hoofdtekst van dit verslag beantwoord. De Parlementaire Ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag heeft daarnaast de behoefte om een tweetal aanvullende constateringen te doen.
Grondbeginselen van de rechtsstaat geschonden De commissie constateert dat bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslag grondbeginselen van de rechtsstaat zijn geschonden. Dit verwijt treft niet alleen de uitvoering - specifiek de Belastingdienst/Toeslagen - maar ook de wetgever en de rechtspraak. Een grondbeginsel van onze rechtsstaat is dat zowel bij het maken als bij het uitvoeren van wetten zoveel mogelijk rekening gehouden moet worden met de belangen van mensen. Om goede redenen zijn rechtmatigheid en efficiëntie leidende principes bij het opstellen en uitvoeren van regelingen, op grond waarvan mensen aanspraak kunnen maken op een financiële bijdrage van de overheid. Bij rechtmatigheid hoort ook het voorkomen en tegengaan van fraude en misbruik. De commissie constateert dat de politieke behoefte om de uitvoering van de toeslagen efficiënt in te richten en de politieke en maatschappelijke wens om fraude te voorkomen, geleid hebben tot wet- en regelgeving en een uitvoering daarvan, die het niet of nauwelijks toeliet om de individuele situatie van mensen recht te doen, bijvoorbeeld als zij zonder kwade opzet een administratieve vergissing begingen. De wetgever - kabinet en parlement – mag het zich aanrekenen dat zij wetgeving heeft vastgesteld die spijkerhard was en die onvoldoende de mogelijkheid in zich had om recht te doen aan individuele situaties.
Zo ontbrak een hardheidsbepaling en kregen noodzakelijke beginselen van behoorlijk bestuur, met name het evenredigheidsbeginsel, veel te weinig aandacht van de wetgever. De uitvoerder – het ministerie van Financiën - heeft de kinderopvangtoeslag uitgevoerd als een massaproces. De groepsgewijze aanpak, de ‘alles-of-niets’ benadering en de wijze waarop ‘opzet/grove schuld’ werd gehanteerd, hebben grove inbreuk gemaakt op het rechtsstatelijke principe dat optimaal recht gedaan moet worden aan individuele situaties van mensen. Onder druk van een oververhitte politieke behoefte aan fraudebestrijding, waarin elke vergissing al gauw als fraude werd gezien, werden ouders in de raderen van de uitvoering door de Belastingdienst ten onrechte gebrandmerkt als opzettelijke fraudeurs. De wijze waarop het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid haar verantwoordelijkheid voor het beleid heeft ingevuld, is ver onder de maat geweest. Zonder zich te willen uitlaten over individuele rechterlijke uitspraken, constateert de commissie dat ook de bestuursrechtspraak jarenlang een wezenlijke bijdrage heeft geleverd aan het in stand houden van de niet dwingend uit de wet volgende, spijkerharde uitvoering van de regelgeving van de kinderopvangtoeslag. Daarmee heeft de bestuursrechtspraak zijn belangrijke functie van (rechts)bescherming van
pagina 7/132
Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal
individuele burgers veronachtzaamd. De commissie is met name geraakt door het tot in oktober 2019 wegredeneren van algemene beginselen van behoorlijk bestuur, die zouden moeten dienen als stootkussen en beschermende deken voor mensen in nood. Door deze optelsom van onvermogen om recht te doen aan het individu, hebben ouders jarenlang geen schijn van kans gehad. De commissie is gedurende haar werkzaamheden eerst met verbazing en uiteindelijk met diepe verontwaardiging tot dit besef gekomen. Zij doet een dringend beroep op alle betrokken staatsmachten om bij zichzelf te rade te gaan hoe in de toekomst herhaling kan worden voorkomen en hoe het ontstane onrecht alsnog kan worden rechtgezet.
Informatievoorziening niet op orde De commissie constateert dat de informatievoorziening vanuit de rijksoverheid onvoldoende is. Op het hoogste niveau is de Tweede Kamer bij herhaling geconfronteerd met ontijdige, onvolledige en onjuiste informatie rond de kinderopvangtoeslag. Niet alleen de informatievoorziening in reactie op Kamervragen en tijdens Kamerdebatten haperde met grote regelmaat, maar ook de informatievoorziening richting de ondervragingscommissie zelf was traag en soms onvolledig. Ook op het niveau van de ministeries schoot de informatievoorziening tekort, zowel binnen als tussen ministeries. In de richting van bewindspersonen kon slechts met grote moeite een reconstructie van de uitvoering van de kinderopvangtoeslag worden gegeven. En nog altijd lijkt dit beeld niet volledig te zijn. De slechte informatievoorziening heeft bij herhaling geleid tot een ernstige belemmering van het (politiek) functioneren van bewindspersonen. Achter de gebrekkige informatievoorziening gaat een tekortschietende informatiehuishouding schuil. Bij alle ministeries waar de commissie onderzoek van enige omvang heeft verricht, bleek de informatiehuishouding onvoldoende op orde te zijn. Aangezien zij niet de eerste onderzoekscommissie is die op een gebrekkige informatievoorziening bij ministeries wijst, vreest zij dat dit een hardnekkig probleem is bij de Rijksoverheid.
Daarbij heeft de commissie met verbazing kennisgenomen van de grote verschillen tussen ministeries, daar waar het ging om het (niet) vastleggen en archiveren van opmerkingen en aantekeningen van bewindspersonen. De commissie is van mening dat het op orde brengen van de informatiehuishouding een prioriteit moet zijn. Dat is nodig voor het goed functioneren van de ministeries, van de parlementaire democratie en van de controlerende functie van de media. De commissie vindt dit een belangrijke politieke opdracht voor het kabinet. In het verlengde daarvan ligt er een belangrijke verantwoordelijkheid bij de hoogste ambtelijke leiding van de ministeries, de secretarissen-generaal. De commissie constateert tevens dat transparantie, openheid en volledigheid in de praktijk niet de leidende principes zijn bij de beantwoording van Kamervragen, het opstellen van Kamerbrieven, het reageren op Wob-verzoeken en het samenstellen van dossiers voor rechtszaken. De Grondwet, de Wet op de parlementaire enquête 2008, de Wet Openbaarheid van Bestuur en de Algemene Wet Bestuursrecht bevatten heldere bepalingen en bedoelingen. Desondanks was de informatievoorziening - zo blijkt uit het onderzoek van de commissie - in meerdere gevallen ingegeven door gewenste juridische of politieke uitkomsten, resulterend in het slechts gedeeltelijk, vertraagd of niet verstrekken van informatie.
Het beschermen van de persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren kan een legitieme reden zijn om stukken niet of
pagina 8/132
Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal
deels te openbaren. De commissie constateert echter dat het begrip ‘persoonlijke beleidsopvatting’ in de praktijk regelmatig te ver wordt opgerekt. Verbetering van de informatievoorziening is essentieel voor het functioneren van het parlement, van de media en van de rechtsbescherming. Net als de bescherming van het individu, is ook de informatievoorziening daarmee een belangrijk element van de democratische rechtsstaat.
Ongekend onrecht Vele ouders zijn slachtoffer geworden van de harde aanpak die de achterliggende jaren is gehanteerd bij de kinderopvangtoeslag. Wat hen is overkomen, ziet de Parlementaire Ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag als ongekend onrecht. Ongekend, omdat het lang heeft geduurd voordat de omvang en ernst door de politieke en ambtelijke top werden erkend. Ongekend, omdat de informatievoorziening vanuit de Belastingdienst buitengemeen beperkt was. Ongekend, omdat de wijze waarop ouders werden aangepakt, in geen verhouding stond tot wat hen – veelal onterecht – door de Belastingdienst werd verweten. Het oplossen van de problemen waarin ouders door toedoen van de overheid terecht zijn gekomen, werd lang niet gezien als noodzakelijk en is keer op keer vooruit geschoven. Daarvoor zijn allerlei verklaringen te geven, zoals een al langer bestaande praktijk in de uitvoering die voor de rechter standhield, verantwoordelijkheden die verspreid zijn over meerdere ministeries, de oriëntatie op beleid en politiek in plaats van op de uitvoering en de vrees voor financiële, juridische of publicitaire consequenties. Deze verklaringen mogen volgens de commissie echter nooit een excuus zijn. Het heeft binnen de ambtelijke en politieke top te lang ontbroken aan personen die de ernst van de problemen inzagen en verantwoordelijkheid namen voor het geheel.
Dat heeft geleid tot het jarenlang voortduren van een situatie van onrecht voor een grote groep ouders. Zij stonden machteloos tegenover machtige instituten van de rechtsstaat, die hen niet de bescherming boden die zij verdienden. Diegenen die de moed hebben gehad om, tegen de stroom in, de vinger op de zere plek te leggen, verdienen groot respect. Het onrecht wordt nu meer onderkend, maar is nog niet rechtgezet. Excuses zijn gemaakt, nu het herstel nog.
pagina 9/132
Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal
Inleiding Op 19 augustus 2017 brengt de Nationale ombudsman een rapport uit met de titel “Geen powerplay maar fair play”. Het rapport gaat over de manier waarop de Belastingdienst de kinderopvangtoeslag bij enkele honderden gezinnen heeft stopgezet en teruggevorderd. De Ombudsman oordeelt dat de ouders door de aanpak van de Belastingdienst langdurig in een onmogelijke positie, in grote financiële problemen en in grote onzekerheid zijn gebracht. De Adviescommissie uitvoering toeslagen constateert in november 2019 over deze zaak dat de Belastingdienst een institutioneel vooringenomen werkwijze heeft gehanteerd. In maart 2020 verschijnen rapporten van de Adviescommissie uitvoering toeslagen en de Auditdienst Rijk die laten zien dat de problemen breder speelden dan de zaak die in het rapport van de Nationale ombudsman wordt beschreven. De problemen beperken zich niet alleen tot de manier waarop de kinderopvangtoeslag is stopgezet, maar dat er ook sprake is van harde regelgeving. Het kabinet erkent de problemen en besluit de ouders die de dupe zijn geworden van de fraudeaanpak en de harde regelgeving te compenseren. Op 27 mei 2020 dient het lid Snels een motie in om een parlementaire ondervragingscommissie in te stellen om meer zicht te krijgen op de politieke besluitvorming over de fraudeaanpak bij de kinderopvangtoeslag.2 De Tweede Kamer neemt deze motie op 2 juni 2020 aan.
De ondervragingscommissie wordt op 2 juli 2020 ingesteld.
Doel van de ondervraging Het doel van de parlementaire ondervraging, zoals opgenomen in de door de Tweede Kamer vastgestelde onderzoeksopdracht3, is meer zicht te krijgen op de politieke besluitvorming en de hoogambtelijke verantwoordelijkheid en betrokkenheid daarbij die van invloed is geweest op het fraudebeleid bij de kinderopvangtoeslag en de politieke reactie op signalen over de harde uitkomsten van het fraudebeleid en de ‘alles-of-niets’ benadering. De parlementaire ondervraging richt zich op de periode vanaf 2013 tot de aanbieding aan de Tweede Kamer van het interim-advies van de Adviescommissie uitvoering toeslagen in november 2019.
Afbakening opdracht De opdracht aan de commissie is de parlementaire ondervraging in 2020 af te ronden en voor het kerstreces een verslag op te leveren in de vorm van een verslag van bevindingen. Mede met het oog op deze korte doorlooptijd is de opdracht aan de commissie gericht op het aspect waarop de Tweede Kamer de meeste meerwaarde verwacht: het verbeteren van het zicht op de betrokkenheid van (voormalig) bewindspersonen en de ambtelijke top van de betrokken ministeries. De rol van lagere ambtenaren maakt geen onderdeel uit van de onderzoeksopdracht. Ook de rol van de Tweede Kamer is geen onderdeel van de onderzoeksopdracht, maar daar waar de Kamer een prominente rol heeft gespeeld wordt hiervan in dit verslag melding gemaakt.
2
Kamerstuk II 2019/20, 31 066, nr. 652.
3
Kamerstuk II 2019/20, 35 510, nr. 1.
pagina 10/132
Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal
Enkele belangrijke elementen van de harde fraudeaanpak komen expliciet terug in de onderzoeksvragen: de ‘alles-of-niets’ benadering, de groepsgewijze aanpak (’80-20’ benadering) en de ‘opzet/grove schuld’ benadering. Andere elementen van de harde fraudeaanpak, zoals het gebruik van ‘zwarte lijsten’ en van risicoprofielen waarvan nationaliteit deel uitmaakte zijn niet in de onderzoeksopdracht opgenomen. Naar de wijze waarop de Belastingdienst/Toeslagen met (tweede) nationaliteit is omgegaan bij de risicoselectie is onderzoek gedaan door de Autoriteit Persoonsgegevens. Ook is in deze parlementaire ondervraging geen onderzoek gedaan naar de compensatie van de ouders na november 2019.
Onderzoeksvragen Het onderzoeksvoorstel bevat de volgende onderzoeksvragen: 1. In hoeverre waren de bewindspersonen op de hoogte van de fraudeaanpak kinderopvangtoeslag en van de signalen over (mogelijke) disproportionele gevolgen voor ouders? In hoeverre hebben de bewindspersonen de fraudeaanpak kinderopvangtoeslag actief geïnitieerd en/of goedgekeurd? 2. Hoe is door de bewindspersonen en (in het samenspel met) topambtenaren omgegaan met de volgende belangrijke elementen in de fraudeaanpak en uitvoering van de kinderopvangtoeslag: a.
De ‘80/20’ benadering, waarbij het risico is genomen bonafide ouders aan te pakken, die geen kans hadden om hier onderuit te komen;
b.
De ‘opzet/grove schuld’ benadering, waardoor geen betalingsregeling kon worden getroffen;
c.
De ‘alles-of-niets’ benadering, waardoor bij onvolkomenheden het recht op toeslag voor een langere periode kan komen te vervallen?
3. Waarom is op basis van de beschikbare inzichten en signalen het beleid voor de kinderopvangtoeslag gehandhaafd, en waarom is niet eerder overgegaan tot tegemoetkoming van getroffen ouders? 4. Welke lessen trekken de getuigen naar aanleiding van de harde aanpak bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslag? Deze onderzoeksvragen zijn gericht op vier cruciale elementen die door de voorbereidingscommissie werden onderscheiden: de instelling en taakopdracht van de Combiteams Aanpak Facilitators (2013) en de voorbereiding daarop in de periode daarvoor; de ministeriële commissie Aanpak Fraude (2013-2015), de afstemming tussen Financiën en Sociale Zaken en Werkgelegenheid naar aanleiding van klachten en bezwaren (vanaf 2014) en de opvolging van het rapport “Geen powerplay maar fair play” van de Nationale ombudsman (vanaf presentatie in augustus 2017). Voor de totstandkoming van de ‘alles-of-niets’ benadering is verder teruggekeken dan 2013, naar de invoering van de wetgeving in 2005 en de parlementaire behandeling daarvan en naar de ontwikkeling van de toepassing van deze benadering daarna.
Uitvoering van het onderzoek Om de onderzoeksvragen te beantwoorden heeft de ondervragingscommissie van 16 tot en met 26 november 2020 betrokken bewindspersonen, topambtenaren en andere ingewijden onder ede gehoord. De commissie heeft ter voorbereiding op deze openbare verhoren een grote hoeveelheid openbaar beschikbare documenten bestudeerd, onder andere Kamerstukken, verstrekte documenten bij Wob-verzoeken en rapporten.
pagina 11/132
Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal
Aanvullend heeft de commissie gebruik gemaakt van haar bevoegdheid om over enkele specifieke onderwerpen aanvullende documenten te vorderen bij het kabinet.4 Ter voorbereiding op de openbare verhoren heeft de commissie tevens professor Zijlstra gevraagd een paper te schrijven over de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State inzake de zogeheten ‘alles-of-niets’ benadering inzake terugvordering van kinderopvangtoeslag vanaf 2010 tot en met 23 oktober 2019, de datum van de uitspraak waarop de ‘alles-of-niets’ benadering is verlaten. Dit paper is als bijlage bij dit verslag opgenomen.
Leeswijzer Dit verslag bestaat uit drie delen en twee bijlagen. Deel I bevat de constateringen van de parlementaire ondervragingscommissie, deze inleiding en de beantwoording van de onderzoeksvragen. Deel II (hoofdstuk 1-5) bevat een reconstructie van de belangrijkste gebeurtenissen. Deel III bevat de verantwoording. Bijlage 1 bevat de lessen die getuigen trekken. Bijlage 2 bevat het paper “Alles of niets” van professor Zijlstra. De verslagen van de openbare verhoren zijn raadpleegbaar op www.tweedekamer.nl.
4
Het gaat om documenten over de ministeriële commissie aanpak fraude en over de opvolging van het rapport Geen
powerplay maar fair play van de Nationale ombudsman (zie verder Deel III).
pagina 12/132
Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal
Beantwoording onderzoeksvragen Onderzoeksvraag 1 In hoeverre waren de bewindspersonen op de hoogte van de fraudeaanpak kinderopvangtoeslag en van de signalen over (mogelijke) disproportionele gevolgen voor ouders? In hoeverre hebben de bewindspersonen de fraudeaanpak kinderopvangtoeslag actief geïnitieerd en/of goedgekeurd? Aanloop De kinderopvangtoeslag is een financiële bijdrage van de overheid aan ouders voor de kosten van kinderopvang op basis van de Wet kinderopvang (Wko). Deze toeslag bestaat sinds 2005. De afdeling Toeslagen van de Belastingdienst is verantwoordelijk voor het toekennen, uitbetalen en zo nodig terugvorderen van de kinderopvangtoeslag, op basis van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir), die in 2005 in werking trad. De kinderopvangtoeslag is onderdeel van een systeem van vier toeslagen, die de Belastingdienst/Toeslagen uitvoert. De beleidsinhoudelijke verantwoordelijkheid voor de toeslagen ligt bij andere ministeries. Voor de kinderopvangtoeslag is dat het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW). Dat ministerie is verantwoordelijk voor het vaststellen van de voorwaarden waaronder ouders in aanmerking komen voor kinderopvangtoeslag, voor de wijze van berekenen van de hoogte van de toeslag, en voor het beschikbare budget.
Met de Awir werd beoogd het gehanteerde begrippenkader voor, en de uitvoering van, de vier toeslagen te stroomlijnen. De Afdeling Advisering van de Raad van State adviseerde in 2004 in het wetsvoorstel voor de Awir de mogelijkheid op te nemen voor de Belastingdienst/Toeslagen om in onvoorziene of schrijnende gevallen af te kunnen wijken van de standaard regels, een zogenoemde hardheidsclausule. Het kabinet neemt dat advies niet over. Het argument daarvoor komt er op neer dat Belastingdienst/Toeslagen, vanwege de grote hoeveelheid uit de keren toeslagen, als een machine moet gaan werken. Uitzonderingen zorgen voor zand in de raderen. In de Tweede Kamer wordt wel overwogen alsnog een hardheidsclausule toe te voegen, maar dit wordt niet doorgezet. Het parlement stemt in met een Awir zonder (algemene) hardheidsclausule. Er is politieke druk om het toeslagenstelsel tijdig in te voeren. De haast geldt in het bijzonder voor de zorgtoeslag, die samenhangt met de invoering van een nieuw zorgstelsel. Bij de invoering van de toeslagen hebben kabinet en parlement weinig oog voor de uitvoerbaarheid. Een uitvloeisel daarvan is dat de Belastingdienst/Toeslagen tot in 2011 werkt met een ontoereikend ICT-systeem. Dat zorgt ervoor dat de Belastingdienst/Toeslagen aanvragen alleen achteraf controleert, oplopend tot vijf jaar nadat de toeslag is uitgekeerd.
De contouren van de fraudebestrijding bij de kinderopvangtoeslag krijgen in deze tijd vorm. Bij diverse kinderopvanginstellingen waarbij de Belastingdienst fraude vermoedt, wordt de kinderopvangtoeslag van ouders groepsgewijs stopgezet en gecontroleerd. Als onvolkomenheden worden aangetroffen, zoals het niet (volledig) voldoen van de eigen bijdrage, stelt de Belastingdienst/Toeslagen de toeslag op nihil, waardoor ouders de gehele ontvangen toeslag moeten terugbetalen. De Belastingdienst/Toeslagen zoekt bevestiging van deze harde lijn bij de rechter, zodat jurisprudentie wordt gevormd. Als de Belastingdienst opzet of grove schuld van de ouders aannemelijk acht, krijgen ouders geen persoonlijke betalingsregeling aangeboden, met als gevolg dat de schuld in 24 gelijke maandelijkse termijnen geheel moet worden terugbetaald. Als dat niet
pagina 13/132
Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal
lukt, kunnen dwanginvorderingsmaatregelen volgen, zoals beslagleggingen van auto’s en gedwongen verkoop van de woning. Dat de controles in de eerste jaren van het toeslagenstelsel voornamelijk achteraf plaatsvinden leidt niet alleen tot onzekerheid en correcties voor goedwillende toeslagontvangers, maar biedt ook ruimte waar oplichters gebruik van maken. Dit wordt in het voorjaar van 2013 bijzonder zichtbaar als de zogenoemde ‘Bulgarenfraude’ in de media komt. Een Bulgaarse bende incasseerde huur- en zorgtoeslag door gebruik te maken van valse adressen. Deze fraudezaak geeft een forse extra impuls aan de fraudebestrijding, die al was aangescherpt in de regeerakkoorden van de kabinetten Rutte I (2010) en Rutte II (2012). Uit het regeerakkoord van het kabinet Rutte I volgt daarnaast een forse bezuiniging op de Belastingdienst, waarvan een groot deel moet worden bereikt door versobering en efficiënter werken. 5 De druk op de toeslagenmachine neemt daardoor verder toe. De fraudeaanpak van de kinderopvangtoeslag bij Belastingdienst/Toeslagen De Bulgarenfraude mist zijn uitwerking op de Belastingdienst/Toeslagen niet. Staatssecretaris Weekers spreekt de medewerkers van de afdeling in 2013 persoonlijk toe, samen met directeur-generaal van de Belastingdienst Veld en directeur Toeslagen Blankestijn.
Zij maken duidelijk dat voor hen de maat vol is en dat zij fraude daarom harder willen gaan aanpakken. De staatssecretaris schrijft aan de Tweede Kamer dat er maatregelen worden getroffen.6 De belangrijkste maatregel is dat er meer controle komt vóórdat er toeslagen worden uitbetaald, in het bijzonder bij mensen die nog niet bekend zijn bij de Belastingdienst. Het vanaf 2011 ingevoerde ICT-systeem maakt het mogelijk deze controles op grotere schaal te gaan uitvoeren. Het systeem selecteert aanvragen waarvan op basis van een risico-classificatiemodel, wordt vermoed dat er iets niet klopt. Het risico-classificatiemodel is een zelflerend model dat ‘leert’ op basis van voorbeelden van juiste en onjuiste aanvragen. Daarbij wordt gebruik gemaakt van enkele tientallen indicatoren. De Autoriteit Persoonsgegevens heeft in 2020 vastgesteld dat er in het risico-classificatiemodel in ieder geval vanaf maart 2016 tot oktober 2018 sprake was van een onbehoorlijke, discriminerende verwerking, omdat de nationaliteit van aanvragers is gebruikt voor de indicator ‘Nederlanderschap’ in het model.7 De door het systeem geselecteerde aanvragen worden handmatig extra gecontroleerd, waarbij aanvragers ook om extra bewijsstukken kan worden gevraagd.
In feite gaat het niet alleen om bestrijding van opzettelijke fraude, maar om een aanscherping van het reguliere toezicht op de juistheid van toeslagaanvragen. Weekers schrijft in de brief aan de Tweede Kamer dat de maatregelen in de praktijk goedwillende burgers kunnen raken, bijvoorbeeld als zij langer op uitbetaling moeten wachten, vanwege extra controles vooraf. Een uitspraak met verstrekkende gevolgen, zo zal later blijken. Binnen de Belastingdienst besluit directeur-generaal Veld in mei 2013 tot de oprichting van een speciaal managementteam fraudebestrijding. Na de zomer van 2013 heeft het ministerie van Financiën een business case voor de fraudebestrijding bij toeslagen klaar. Daarin is geregeld dat de Belastingdienst/Toeslagen € 25 miljoen krijgt voor extra toezichtcapaciteit. Die € 25 miljoen moet wel jaarlijks terugverdiend worden door minder toeslagen onterecht uit te keren. Tot 2019 zal de directie van de 5
Kamerstuk II 2011/12, 31 066, nr. 117.
6
Kamerstuk II 2012/13, 17 050, nr. 435.
7
Kamerstuk II 2019/20, 31 066, nr. 683.
pagina 14/132
Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal
Belastingdienst/Toeslagen op dit bedrag sturen. Staatssecretaris Weekers heeft tijdens zijn openbaar verhoor verklaard wel te weten van het bestaan van de business case, maar niet op de hoogte te zijn geweest dat op deze manier op het realiseren van de businesscase werd gestuurd. Het managementteam fraudebestrijding besluit in de zomer van 2013 tot de oprichting van het Combiteam Aanpak Facilitators (CAF). Dit team wordt ingesteld met het doel systeemfraude aan te pakken, door zich te richten op personen die bewust grootschalige systeemfraude organiseren of in gang zetten, zogenoemde facilitators. Staatssecretaris Weekers wordt hiervan door de ambtelijke top op de hoogte gesteld, onder meer door een presentatie. In zijn openbaar verhoor verklaart hij dat hij de indruk kreeg dat het CAF zich richtte op malafide tussenpersonen en in het verlengde daarvan signalen aan Belastingdienst/Toeslagen gaf om onterechte, frauduleuze uitkeringen te stoppen. Weekers is tevreden en steunt deze intensivering van de fraudebestrijding. De afhandeling van CAF-zaken krijgt in de praktijk een veel grimmiger aanblik. Weekers verklaart in zijn verhoor echter niet te weten dat toeslagen van ouders groepsgewijs worden stopgezet, soms plotseling en gedurende het jaar, voordat onderzoek is gedaan bij individuele ouders.
Ook verklaart hij niet te weten hoe wantrouwend en excessief de informatie van ouders wordt beoordeeld en dat de kleinste administratieve tekortkomingen al voldoende zijn om een heel jaar toeslag terug te moeten betalen. Tot slot verklaart hij niet op de hoogte te zijn geweest hoe snel en hoe veel mensen opzet of grove schuld wordt verweten, waardoor zij geen persoonlijke betalingsregeling kunnen treffen en waardoor vele ouders in jarenlange armoede belanden. Begin 2014 treedt Weekers af, na een lang debat in de Tweede Kamer over de invoering van de eis van één bankrekeningnummer per aanvrager, die tot grote vertraging bij het uitbetalen van toeslagen van een forse groep mensen leidt. Wiebes volgt hem op. Wiebes verklaart eveneens niet op de hoogte te zijn geweest van de groepsgewijze aanpak, de vooringenomen wijze waarop ouders werden gecontroleerd en de wijze waarop opzet of grove schuld werd gesteld. De ministeriële commissie aanpak fraude Fraude-incidenten zoals de Bulgarenfraude leiden niet alleen tot extra aandacht voor fraude bij Belastingdienst/Toeslagen, maar ook daarbuiten. Het kabinet besluit in juni 2013 een speciale ministeriële commissie voor de rijksbrede aanpak van fraude in te stellen, onder voorzitterschap van minister-president Rutte.
Andere deelnemers aan deze commissie zijn minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Asscher, minister van Veiligheid en Justitie Opstelten8, minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Plasterk, minister van Economische Zaken Kamp, minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap Bussemaker, minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport Schippers, minister voor Wonen en Rijksdienst Blok en staatssecretaris van Financiën Weekers.9 Het uitgangspunt blijft dat elk departement op het eigen terrein de verantwoordelijkheid behoudt om fraude te beperken en fraudeurs te bestrijden. De fraudeaanpak van Belastingdienst/Toeslagen wordt derhalve niet specifiek besproken in de ministeriële commissie.
8
Na zijn aftreden op 9 maart 2015 opgevolgd door minister Van der Steur.
9
In januari 2014 opgevolgd door staatssecretaris Wiebes.
pagina 15/132
Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal
De ministeriële commissie stelt voor de hele rijksoverheid een aantal uitgangspunten vast voor de fraudebestrijding. Zo onderstreept de ministeriële commissie het belang van een harde aanpak van fraude, niet alleen met het strafrecht maar met alle mogelijke middelen. Ook de eigen verantwoordelijkheid van burgers voor het correct gebruik maken van regelingen wordt benadrukt. De commissie bevestigt dat nieuwe fraudemaatregelen moeten zijn onderbouwd met business cases. Naast uitgangspunten wordt ook een strategie opgesteld. Onderdelen daarvan zijn terugbrengen van complexiteit van regelingen, actieve voorlichting en communicatie, het fraudebestendig maken van regelgeving, gegevensuitwisseling, het gebruik van risicoprofielen en het versterken van de samenhang tussen toezicht, handhaving en opsporing. Hierbij hoort het vergroten van de (af)pakkans, onder meer door onrechtmatig verkregen voordeel terug te vorderen en daarover te communiceren. Dat moet bijdragen aan een cultuur tegen fraude. In het najaar van 2013 werkt de ministeriële commissie toe naar een Kamerbrief over de rijksbrede aanpak van fraude.
Na discussie in de ministeriële commissie wordt de aanvankelijke harde lijn genuanceerd door expliciet te benoemen dat opzettelijke fraude en onopzettelijke vergissingen niet hetzelfde zijn, dat het optreden van de overheid proportioneel moet zijn en dat moet worden uitgegaan van vertrouwen in plaats van wantrouwen. In de Kamerbrief wordt vermeld dat zo veel mogelijk moet worden voorkomen dat goedwillenden lijden onder de kwaadwillenden. 10 Op het moment dat de ministeriële commissie eind 2013 de brief vaststelt, is de harde fraudeaanpak van Belastingdienst/Toeslagen al op stoom gekomen. De ministeriële commissie heeft daar nauwelijks invloed op. Minister-president Rutte erkent in zijn verhoor wel dat de nadruk die de ministeriële commissie legde op de harde aanpak van fraude, ertoe kan hebben geleid dat bij mensen in de uitvoering het gevoel is ontstaan dat zij daarbij over grenzen konden gaan, hoewel dat uiteraard geen rechtvaardiging kan zijn. Fraudebestrijding bij Sociale Zaken en Werkgelegenheid Bij het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) ligt de focus bij de kinderopvang primair op de kwaliteit van de opvang. Maar in het kielzog van de ministeriële commissie gaat het ministerie van SZW eind 2013 aan de slag met fraudebestrijding. De gedachte daarbij is dat fraude en slechte kwaliteit vaak hand in hand gaan.
Het project kwaliteitsverbetering en fraudebestrijding gastouderbureaus (KEF) wordt gestart. Doel van het project is om slecht presterende gastouderbureaus uit het stelsel te drukken. In het projectvoorstel worden twee manieren beschreven: door middel van het toezicht op de kwaliteit, dat de GGD uitvoert en door de kinderopvangtoeslag te stoppen van de ouders wiens administratie gebreken vertoont, waardoor de inkomsten van het gastouderbureau opdrogen. Die ouders worden in het voorstel als ‘frauderende ouders’ aangeduid. De Belastingdienst/Toeslagen zal dat laatste deel van het project uitvoeren. In het projectvoorstel is vermeld dat bij de meeste gastouderbureaus en ouders iets niet klopt in de contracten of de urenstaten. Minister Asscher stemt in met het project. Hij heeft verklaard dat hij zich niet realiseerde dat hij daarmee ook instemde met een aanpak waarbij de jacht op frauderende bureaus, net als bij het CAF, voor een belangrijk deel werd gevoerd via de portemonnee van ouders wiens administratie gebreken vertoont.
10
Kamerstuk II 2013/14, 17 050, nr. 450.
pagina 16/132
Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal
Asscher hoort over hoge terugvorderingen maar de omvang wordt niet duidelijk Begin 2013 wordt in een ambtelijke notitie aan minister Asscher gemeld dat ouders in de Appelbloesem-zaak geconfronteerd worden met hoge terugbetalingen. Hij vraagt er niet op door. In december 2013 en juni 2014 ontvangt hij enkele brieven van en namens gedupeerden in deze zaak, waarin zij ingaan op hun hoge terugvorderingen. In augustus 2013 melden zijn ambtenaren dat zij het gevoel hebben dat het volledig terugvorderen van de toeslag een zeer forse straf is, in gevallen waar kinderopvangorganisaties adverteren met ‘gratis kinderopvang’ en waar ouders onwetend zijn dat dit niet is toegestaan. In september 2014 spreekt Asscher in een overleg met de Tweede Kamer in de context van zijn voorstel om een nieuw financieringssysteem (directe financiering) in te voeren zelf over hoge terugvorderingen voor ouders. Eind 2014 wordt Asscher geïnformeerd over de zorgen van de Belastingdienst over de ‘alles-of-niets’ benadering met betrekking tot de eigen bijdrage, mede naar aanleiding van De Parel. Voor Asscher wordt niet duidelijk hoeveel ouders met de alles-of-niets benadering worden geconfronteerd. Geen besef van werkelijke omvang van de problemen bij Wiebes Wiebes volgt begin 2014 Weekers op als staatssecretaris van Financiën en wordt gewezen op het bestaan van het CAF en het doel van dit team.
Hij krijgt in 2015 en 2016 cijfermatige informatie over de resultaten van het team, maar over de werkwijze en de harde gevolgen voor ouders wordt hij niet geïnformeerd. Eind 2014 wordt hij gewezen op de ‘alles-of-niets’ aanpak bij De Parel. Hij heeft vragen bij deze aanpak, maar zet een aanpassing van het beleid niet door. In 2015 wordt Wiebes geïnformeerd over knelpunten in werkprocessen bij de Belastingdienst/Toeslagen die de Ombudsman heeft geconstateerd, waaronder de tijdige afhandeling van aanvragen, klachten, bezwaren en verzoeken om persoonlijke betalingsregelingen en het niet nakomen van toezeggingen aan burgers. In augustus 2017 publiceert de Ombudsman zijn rapport11 over de CAF 11-zaak. De dan inmiddels demissionair staatssecretaris Wiebes krijgt daarmee zicht op de onevenredig harde aanpak van ouders, het uit beeld raken van het burgerperspectief, de onrechtmatigheid van de stopzettingen van de toeslag van een hele groep ouders en de gebrekkige en veel te trage afhandeling van bezwaren in de CAF 11-zaak. Hoewel deze gebeurtenissen zich hebben afgespeeld terwijl hij staatssecretaris van Financiën was, zijn deze tot dan toe buiten zijn zicht gebleven. Focus Van Ark (SZW) ligt op besluit over directe financiering Staatssecretaris Van Ark neemt de portefeuille kinderopvang in oktober 2017 over van minister Asscher.
Bij haar aantreden ligt de focus op het al dan niet invoeren van het nieuwe financieringsstelsel, dat dan al drie jaar in ontwikkeling is. In dit kader zag zij dat er sprake was van een grote hoeveelheid terugvorderingen, die soms hoog konden zijn, maar dit zag zij als een regulier onderdeel van de voorschotsystematiek, waarvoor gewerkt werd aan een oplossing. In april 2018 besluit Van Ark, na aandringen van staatssecretaris Snel van Financiën, om directe financiering toch niet in te voeren en verbeteringen binnen het bestaande toeslagenstelsel te realiseren. Minister Hoekstra is geen voorstander van het handhaven van het bestaande stelsel, maar legt zich hierbij neer. Voorafgaand aan dit besluit, in maart 2018, wordt Van Ark ingelicht over een onderdeel van het verbeterplan toeslagen om proportioneel vaststellen te ontwikkelen, maar zij beseft pas later dat de initiatieven om de kinderopvangtoeslag proportioneel vast te stellen voortkwamen uit de harde gevolgen van de alles-of-niets benadering. 11
W. van den Berg, M. Alhadjri, M. Mulder, Geen powerplay maar fair play. Onevenredig harde aanpak van 232 gezinnen
met kinderopvangtoeslag (rapport 2017/095), 9 augustus 2017
pagina 17/132
Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal
Vanaf september 2018 krijgt Van Ark meer inzicht in de problematiek rond de CAF 11ouders, waarbij haar wordt gemeld dat van deze werkwijze is afgestapt. In de zomer van 2019 wordt Van Ark betrokken bij de compensatie van de CAF 11-ouders. Snel beschouwt de CAF 11-zaak eerst als geïsoleerde casus en heeft vanaf juni 2019 inzicht in de ernst en omvang van de problematiek Staatssecretaris Snel wordt kort na zijn aantreden in oktober 2017 geïnformeerd over de CAF 11-zaak naar aanleiding van het onderzoek van de Nationale ombudsman. Hij is daarmee op de hoogte van het groepsgewijs, onrechtmatig stopzetten van toeslagen, de gebrekkige rechtsbescherming voor de ouders en de trage afhandeling van bezwaren door de Belastingdienst. Hij beschouwt de CAF 11-zaak dan als een geïsoleerde casus, waarvan de problemen inmiddels zijn of worden opgelost. Snel verklaart dat hij in maart 2019 begon te twijfelen of de CAF-11 wel zo’n geïsoleerde casus was. In een Kamerdebat kondigt hij aan dat hij de Auditdienst Rijk de opdracht zal geven te onderzoeken of in andere CAF-zaken vergelijkbare dingen mis zijn gegaan. De Auditdienst Rijk start uiteindelijk in september 2019 met haar onderzoek.
De Adviescommissie uitvoering Toeslagen12, die in mei 2019 met instemming van de ministerraad wordt ingesteld, krijgt eveneens de vraag niet alleen de CAF 11- zaak, maar ook vergelijkbare zaken in haar advies te betrekken. De ministerraad spreekt vanaf mei 2019 tot in ieder geval eind november 2019 regelmatig over de problemen met de kinderopvangtoeslag. Minister van Financiën Hoekstra en minister-president Rutte hebben in hun openbaar verhoor verklaard dat zij vanaf mei 2019 meer geïnformeerd raken over het onderwerp. Minister Hoekstra verklaart zich vanaf dat moment ook in toenemende mate te bemoeien met de Belastingdienst. In juni 2019 wordt Snel op de hoogte gesteld dat ouders in de CAF 11-zaak vanuit een tunnelvisie als potentiële fraudeurs zijn behandeld en van de tekortschietende onderbouwing van dit CAF-onderzoek. De noodzaak tot compensatie wordt vervolgens besproken in de ministerraad, waardoor ook de ministerraad op de hoogte is van de problematiek. Vanaf het voorjaar van 2019 krijgt Snel signalen dat de CAF 11-zaak geen uitzondering is, maar dat de Belastingdienst een vergelijkbare werkwijze heeft gehanteerd in meer zaken. In de zomer van 2019 wordt hij geïnformeerd over hoeveel ouders onder de overige CAF-zaken vallen en hoeveel daarvan een openstaande belasting- of toeslagschuld hebben.
Ook wordt hij geïnformeerd dat dwanginvorderingsmaatregelen bij deze zaken nog plaatsvinden. Hij stemt ermee dat lopende dwanginvorderingen niet worden gepauzeerd. Na aandringen van de Tweede Kamer, begin november 2019, gebeurt dit alsnog. Snel krijgt eind oktober en begin november 2019 twee notities over de wijze waarop de Belastingdienst het stempel opzet/grove schuld toekende, waardoor ouders die toeslag moesten terugbetalen geen persoonlijke betalingsregeling konden treffen met de Belastingdienst. Daarin wordt vermeld dat ervaringen uit het verleden leren dat zo’n tweederde deel van de verzoeken om een persoonlijke betalingsregeling worden afgewezen vanwege opzet of grove schuld. Bij dat besluit was in veel gevallen geen tweede beoordelaar bij betrokken. Een veel voorkomende reden voor het stempel opzet/grove schuld is dat te laat is doorgegeven dat de opvang is gestopt. Uit de notities wordt duidelijk dat het in de praktijk vaak de meest kwetsbare mensen treft, met de hoogste schuld en de laagste inkomens.
12
De adviescommissie bestond uit de leden mr. J.P.H. Donner, prof. mr. drs. W. den Ouden en drs. J. Klijnsma
pagina 18/132
Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal
Op 14 november 2019 concludeert de Adviescommissie uitvoering toeslagen in haar interim-advies dat bij de groepsgewijze aanpak bij de CAF 11-zaak sprake was van institutionele vooringenomenheid.
Samengevat komt de commissie tot de volgende beantwoording van de onderzoeksvraag: Weekers, Wiebes, Asscher en Rutte hebben als lid van het kabinet Rutte II en als deelnemer aan de ministeriële commissie aanpak fraude een harde aanpak van fraude mede geïnitieerd. Weekers heeft specifiek voor de toeslagen, waaronder de kinderopvangtoeslag, een hardere fraudeaanpak geïnitieerd. Hij was op de hoogte van de focus van het Combiteam Aanpak Facilitators op frauduleuze kinderopvanginstellingen en gastouderbureaus, en heeft daar zijn goedkeuring aan gegeven. Weekers heeft signalen gekregen over disproportionele gevolgen voor ouders, met name door hoge terugvorderingen. Hij was echter niet op de hoogte van alle elementen van de keiharde werkwijze van de Belastingdienst/Toeslagen: de groepsgewijze, vooringenomen aanpak; de intensieve, zero tolerance controle en de werkwijze rond het vaststellen van opzet of grove schuld. Ook Asscher heeft de intensivering van fraudebestrijding, gericht op kinderopvanginstellingen en gastouderbureaus, goedgekeurd. Hij kreeg signalen over de disproportionele gevolgen van de hoge terugvorderingen als gevolg van de ‘allesof-niets’ benadering. Zijn aandacht richtte zich echter vooral op kwaliteit van de kinderopvang en op een nieuw financieringsstelsel.
Staatssecretaris Wiebes was vanaf augustus 2017 door het rapport van de Ombudsman persoonlijk op de hoogte van de groepsaanpak, de gebrekkige rechtsbescherming en de disproportionele gevolgen voor ouders van de fraudeaanpak in de CAF 11-zaak. Snel was kort na zijn aantreden op de hoogte van de inhoud van het Ombudsmanrapport. Dat de Belastingdienst/Toeslagen de ouders in de CAF 11-zaak vanuit een tunnelvisie als potentiële fraudeurs benaderde werd Snel persoonlijk begin juni 2019 duidelijk. Tot dan toe hadden hier besproken bewindslieden signalen die zij kregen veelal gekoppeld aan incidentele zaken; dat de problemen veel breder speelden was voor hen een blinde vlek. In de overdracht was er ook nauwelijks aandacht voor dit onderwerp. Vanaf de zomer wordt het Snel steeds duidelijker dat het probleem veel groter is dan alleen de CAF 11-zaak. De dwanginvorderingen in de andere CAF-zaken pauzeert hij echter niet; dat gebeurt pas na aandringen van de Tweede Kamer, begin november 2019. Over de werkwijze bij het vaststellen van opzet of grove schuld en de gevolgen voor de terugbetaling werd Snel rond dezelfde tijd geïnformeerd. Staatssecretaris Van Ark is vanaf september 2018 op de hoogte van de harde aanpak en de gevolgen voor ouders in de CAF 11-zaak. Daarvoor zag zij wel hoge terugvorderingen, maar zij beschouwde dat als regulier onderdeel van de voorschotsystematiek.
Van Ark was vanaf maart 2018 met het verbeterplan
pagina 19/132
Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal
toeslagen in principe op de hoogte van initiatieven om meer proportioneel terug te gaan vorderen, maar heeft zich toen niet verdiept in de aanleiding hiervoor. Vanaf mei 2019 spreekt de ministerraad regelmatig over de problemen met de kinderopvangtoeslag. Minister van Financiën Hoekstra en minister-president Rutte zijn in ieder geval vanaf dat moment ook op de hoogte. Minister Hoekstra gaat zich dan ook actiever met het dossier bezighouden. Op 14 november 2019 concludeert de Adviescommissie uitvoering toeslagen in haar interim-advies dat bij de groepsgewijze aanpak bij de CAF 11-zaak sprake was van institutionele vooringenomenheid.
Onderzoeksvraag 2 Hoe is door de bewindspersonen en (in het samenspel met) topambtenaren omgegaan met de volgende belangrijke elementen in de fraudeaanpak en uitvoering van de kinderopvangtoeslag: a. De ‘alles-of-niets’ benadering, waardoor bij onvolkomenheden het recht op toeslag voor een langere periode kan komen te vervallen
Eén van de redenen waarom de ontspoorde fraudejacht bij de kinderopvangtoeslag zo schrijnend kon uitpakken voor ouders is dat er voor de toeslag een ‘alles-of-niets’ benadering geldt. Als de Belastingdienst/Toeslagen onvolkomenheden vaststelt, zoals een niet (volledig) betaalde eigen bijdrage of een ontbrekende handtekening, wordt de toeslag voor het gehele jaar bij de ouders teruggevorderd, terwijl dat geld over het algemeen al volledig is gebruikt om de kinderopvang te betalen. Omdat de kinderopvangtoeslag veel voorwaarden kent en de hoogte afhankelijk is van veel variabelen, is het risico op een vergissing groter dan bij andere toeslagen. Bovendien is de hoogte van de toeslag afhankelijk van het inkomen. Daardoor komen de hoogste toeslagen, en daarmee de hoogste terugvorderingen, over het algemeen terecht bij de ouders met de laagste inkomens. Totstandkoming ‘alles-of-niets’ benadering De ‘alles-of-niets’ benadering volgt niet rechtstreeks uit de wet. Noch uit het wetsvoorstel, noch uit de parlementaire behandeling daarvan blijkt dat de wetgever bewust voor een ‘alles-of-niets’ benadering heeft willen kiezen. In 2009 vraagt de Belastingdienst/Toeslagen aan de landsadvocaat of zij de kinderopvangtoeslag op nihil mogen stellen als er geen eigen bijdrage is betaald.
De landsadvocaat betoogt dat de kinderopvangtoeslag in die gevallen lager kan worden vastgesteld en dat in ieder afzonderlijk geval een individuele beoordeling moet volgen. Verder ziet hij ruimte voor een vorm van proportionele toekenning. De strikte ‘alles-of-niets’ benadering, waarover de Belastingdienst/Toeslagen advies vroeg, ziet de landsadvocaat als ‘pleitbaar’. De Belastingdienst/Toeslagen kiest vervolgens voor de strikte koers; in de optiek van de Belastingdienst/Toeslagen gaat het om frauderende ouders. De Belastingdienst/Toeslagen legt de koers aan de rechter voor.13 De Raad van State veroordeelt de gekozen koers niet. Daarin ziet de Belastingdienst/Toeslagen een legitimatie om door te gaan op de ingeslagen weg. Door de uitspraken verdwijnt de
13
Kamerstuk II 2020/21, 31 066, nr. 753. Wie de besluiten precies hebben genomen wordt uit dit document niet
duidelijk.
pagina 20/132
Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal
ruimte om binnen de bestaande wet en de jurisprudentie alsnog een andere koers te kiezen vrijwel geheel. De Belastingdienst/Toeslagen past de ‘alles-of-niets’ vervolgens niet alleen toe bij het ontbreken van een eigen bijdrage, maar ook bij administratieve tekortkomingen. Ook dit wordt door de rechter niet veroordeeld. Het resultaat is dat het evenredigheidsbeginsel door het samenspel van wet, uitvoering en jurisprudentie in de praktijk tot diep in 2019 van zijn betekenis wordt beroofd. Weekers laat ondanks aanvankelijke bezwaren ‘alles-of-niets’ in stand Eind 2012 adviseren ambtenaren aan Weekers niet alle jaren terug te vorderen in de Appelbloesem-zaak vanwege de harde gevolgen en de publicitaire risico’s. Weekers opteert aanvankelijk voor een soepeler benadering van de ouders dan zijn ambtenaren; hij wil alleen de eigen bijdrage alsnog laten betalen. Nadat de Raad van State echter in een uitspraak op 19 december 2012 het geheel terugvorderen van de toeslag in stand laat, adviseren Weekers’ ambtenaren hem toch over te gaan tot volledige terugvordering, omdat er wettelijk geen andere optie meer zou zijn. Weekers legt zich erbij neer.
In de eerste helft van 2013 vindt hoogambtelijk overleg plaats tussen de Belastingdienst en Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) over eventuele aanpassing van de regelgeving, maar dit leidt niet tot een concreet voorstel voor bewindspersonen om de ‘alles-of-niets’ benadering te beëindigen. Wel wordt door de ambtenaren van SZW, met instemming van Asscher, gewezen op het belang van goede voorlichting over de regels aan ouders en kinderopvangaanbieders. Ambtenaren van de Belastingdienst leggen over een ander probleem wel expliciet schriftelijk de vraag aan Weekers en Asscher voor of zij de wet willen wijzigen. Het gaat erom dat de eigen bijdrage door gastouders op basis van de jurisprudentie van de Raad van State terug geschonken mag worden aan de vraagouders. Dat komt in feite neer op gratis kinderopvang, zonder eigen bijdrage. De ambtenaren van SZW en minister Asscher vinden het aanpassen van de wet op dit punt echter niet nodig. Ook Wiebes en Asscher veranderen de ‘alles-of-niets’ aanpak niet Eind 2014 melden ambtenaren aan Wiebes dat de ‘alles-of-niets’ benadering tot grote financiële problemen kan leiden bij ouders, en dat de Belastingdienst aan SZW voorstelt om, indien ouders de eigen bijdrage niet hebben betaald, alleen die bijdrage in te vorderen in plaats van de hele toeslag.
Wiebes steunt dat en is bereid om hierover met minister Asscher te overleggen als de ambtenaren er onderling niet uitkomen. Daar denkt hij zelf echter niet meer aan en zijn ambtenaren wijzen hem er ook niet op, nadat in de loop van 2015 duidelijk wordt dat de ambtenaren van SZW niet voor een aanpassing voelen. Een concreet voorstel voor aanpassing wordt noch voor Wiebes, noch voor Asscher opgesteld. De hardvochtige ‘alles-of-niets’ aanpak blijft in stand en ook de harde invorderingspraktijk gaat door. Van Ark en Snel besluiten in oktober 2019 om de alles-of-niets’ aanpak te beëindigen In april 2018 meldt staatssecretaris van Ark aan de Tweede Kamer dat directe financiering niet wordt ingevoerd, maar dat er verbeteringen worden doorgevoerd binnen het bestaande toeslagensysteem. Hierbij vermeldt zij niet dat er iets zal worden gedaan aan de ‘alles- of-niets’ aanpak. Op navraag van de Tweede Kamer antwoordt Van Ark in juli 2018 dat zij in samenwerking met Financiën de mogelijkheden om proportioneel te gaan vaststellen gaat verkennen. Zij realiseert dan nog niet dat achter het initiatief voor proportioneel vaststellen de ‘alles-of-niets’ benadering schuil gaat. In
pagina 21/132
Ongekend onrecht | Tweede Kamer der Staten-Generaal
september 2018 wordt zij geïnformeerd over de fraudezaken uit 2014. Het verkennen van proportioneel vaststellen komt niet van de grond. Staatssecretaris Snel is na de uitspraak van de Raad van State van april 2019 op de hoogte van de ‘alles-of-niets’ aanpak. Snel vraagt de Adviescommissie uitvoering toeslagen te adviseren over de toepassing hiervan bij kleine verschillen in vastgestelde zaken. Snel kondigt op 11 juni 2019 in afstemming met Van Ark nogmaals aan de mogelijkheden voor proportioneel vaststellen te gaan verkennen. Dan gaat het sneller: op 9 oktober 2019 besluiten beide staatssecretarissen om ‘proportioneel vaststellen op basis van de betaalde kosten kinderopvang’ uit te werken. Met het verzamelbesluit Toeslagen voert het kabinet proportioneel vaststellen in op 25 december 2019, waarmee een eind komt aan de ‘alles-of-niets’ aanpak. Samengevat komt de commissie tot de volgende beantwoording van de onderzoeksvraag: De ‘alles-of-niets’ benadering volgt niet expliciet uit de wet of de parlementaire behandeling daarvan. De Belastingdienst/Toeslagen heeft in de uitvoering gekozen voor een ‘alles-of-niets’ benadering, ondanks een advies van de landsadvocaat waarin een meer proportionele benadering werd bepleit.
De hoogste rechter, de Raad van State, stelt de Belastingdienst in haar uitspraken in het gelijk en veroordeelt de gehanteerde interpretatie van de wet niet, waarmee de ruimte om daarvan nog af te wijken werd verkleind. Het resultaat is dat uitvoering en rechtspraak elkaar jarenlang wederzijds versterken en de ‘alles-of-niets’ praktijk steeds steviger wordt vastgeklonken. Zowel Weekers als zijn opvolger Wiebes zetten vraagtekens bij deze harde benadering, maar zelf zetten zij geen verandering door. Ambtenaren van de Belastingdienst verklaren dat zij de problematiek aan hebben gekaart bij ambtenaren van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, maar dat deze niet voornemens waren de wet aan te passen. De ambtenaren van de Belastingdienst brengen hun bewindspersonen Weekers en Wiebes vervolgens niet expliciet in stelling om te pogen op politiek niveau een doorbraak te bewerkstelligen. Aan minister Asscher wordt derhalve geen concreet wijzigingsvoorstel voorgelegd. b. De ‘80/20’ benadering, waarbij het risico is genomen bonafide ouders aan te pakken, die geen kans hadden om hier onderuit te komen; De groepsgewijze aanpak In de onderzoeksvraag wordt verwezen naar de ‘80/20’ benadering. De commissie ziet dit als een aanduiding van de groepsgewijze benadering. De groepsgewijze aanpak werd onder meer gehanteerd in CAF-zaken.