bijlage 1 behorend bij vaststellen Nota Grond en vastgoedbeleid Heerlen 2025

23

3.2.1 Financiën en de inzet van vastgoed Ook bij het inzetten van vastgoed is het belangrijk om een goed inzicht te krijgen in de financiële impact. Kostendekkende exploitatie en levenscyclusbenadering De gemeente Heerlen hanteert als uitgangspunt dat de totale gemeentelijke vastgoedportefeuille minimaal kostendekkend moet zijn. Voor investeringen in nieuwbouw, verbouw of aankopen is daarom een sluitende businesscase essentieel. De financiering in de businesscase wordt inzichtelijk gemaakt door exploitatieopbrengsten, het vrijvallen van eventuele (bestemmings)reserves en subsidies. Wanneer een businesscase niet sluitend is, wordt besloten de investering en/of exploitatie niet door te laten gaan, tenzij de gemeenteraad het tekort uit de algemene middelen wil dekken. Hoewel wordt gestreefd naar een kostendekkende vastgoedportefeuille, blijkt dit in de praktijk soms lastig. Leegstand, onverwachte exploitatielasten of het afstoten van vastgoed kunnen leiden tot wisselende financiële resultaten. Vastgoedinvesteringen worden beoordeeld op basis van de levenscyclusbenadering. Hierbij wordt niet alleen gekeken naar de initiële investering en de daaraan gerelateerde afschrijvings- en rentelasten, maar ook naar de kosten die zich gedurende de hele levensduur voordoen. Dit omvat onder andere kosten voor energie, onderhoud, schoonmaak, financiering en een eventuele restwaarde.

Door doordachte keuzes te maken in ontwerp, materiaalgebruik en duurzaamheid kan de uiteindelijke kostprijs lager uitvallen, zelfs als de initiële investering hoger is. Brede financiële businesscase bij vastgoed Net zoals bij gebiedsontwikkeling wordt bij investeringen en exploitatie van gemeentelijk vastgoed breder gekeken dan alleen naar de directe kosten en opbrengsten vanuit de levenscyclusbenadering. Het gebruik van gemeentelijk vastgoed kan namelijk invloed hebben op andere onderdelen van de gemeentelijke begroting. Voor de investeringen en het gebruik van vastgoed worden daarom vergelijkbare uitgangspunten gehanteerd als onder 3.2 benoemd voor investeringen in ruimtelijke ontwikkelingen: • • •

Bij de inzet van ons vastgoed wordt vaker bekeken hoe ook de andere belangrijke financiële gevolgen onderzocht en inzichtelijk gemaakt kunnen maken Daarvoor wordt indicatief aangeven welke andere financiële gevolgen voor de gemeentebegroting verwacht kunnen worden Het is niet altijd nodig om voor iedere afweging over vastgoed een uitgebreide financiële businesscase op te stellen. Deze beslissing wordt per geval genomen.

3.3 Integrale beoordeling Nadat zowel de maatschappelijke meerwaarde als de financiële gevolgen van een gebiedsontwikkeling of vastgoedproject zijn beoordeeld, worden deze aspecten tegen elkaar afgewogen. Dit geeft een volledig beeld van de totale impact van het project. Op basis van deze integrale beoordeling kan de gemeente Heerlen beslissen om een ontwikkeling of de inzet van vastgoed af te wijzen, te herzien, te optimaliseren of verder uit te werken.

24

Figuur 9: Integrale beoordeling en de mogelijke besluiten

Meerwaarde maatschappelijk

Financiële haalbaarheid

Risico & Kansenmanagement

Prioritering

Het GrVg-beleid speelt hierbij een centrale rol door advies te geven over de volgende punten:

• Hoe

de maatschappelijke meerwaarde van verschillende ambities inzichtelijk gemaakt kan worden Negatief Positief • De financiële haalbaarheid van het plan of Geen Wel Niet optimaal Wel optimaal vastgoedproject mogelijkheden mogelijkheden • Risicoen kansenmanagement voor het plan of Herzien en Optimaliseren en Uitwerken / vastgoed Afwijzen nieuwe uitwerken / uitvoeren beoordeling uitvoeren • Prioritering van plannen of vastgoed, waarbij vooral wordt gekeken naar de impact binnen de totale ontwikkel- of vastgoedportefeuille Integrale beoordeling

Deze integrale beoordeling resulteert in één van de vier mogelijke adviezen: 1.

2. 3.

4.

Afwijzen: Als er onvoldoende maatschappelijke meerwaarde is of als deze niet opweegt tegen de financiële lasten, wordt het plan afgewezen. Dit geldt voor zowel ontwikkelingsplannen als voor de inzet van vastgoed Herzien: Bij een negatieve beoordeling, maar met zicht op aanpassingen die een positieve beoordeling kunnen opleveren, kan het plan worden herzien en opnieuw beoordeeld Optimaliseren: Als de beoordeling positief is, maar er ruimte is om het plan te verbeteren in maatschappelijke meerwaarde en/of financiële haalbaarheid, wordt geadviseerd om het te optimaliseren voordat het verder wordt uitgewerkt Uitwerken/uitvoeren: Bij een positieve beoordeling zonder verdere optimalisatiemogelijkheden, kan het plan direct worden uitgewerkt en uitgevoerd

De integrale beoordeling is gebaseerd op drie pijlers: de balans tussen maatschappelijke meerwaarde en financiën, het beheer van risico’s en kansen, en de prioritering binnen het totale projectportfolio. Deze elementen vormen samen de basis voor de uiteindelijke beslissing.

3.3.1 Maatschappelijke ambitie en financiën in optimale balans De integrale beoordeling van een plan vereist maatwerk. De voorwaarden die de gemeente stelt aan de impact van een ontwikkeling worden per situatie bepaald, met de volgende stappen: 1. Bepaal hoe belangrijk de maatschappelijke meerwaarde is: Dit wordt gedaan op basis van de specifieke omstandigheden, evenals het nut en de noodzaak van de ontwikkeling. De mate van belang speelt hierbij een grote rol 2. Bepaal taakstellend wat de financiële impact mag zijn: De financiële gevolgen van een ontwikkeling worden beoordeeld aan de hand van drie richtlijnen: a. De ontwikkeling moet in staat zijn een taakstellend positief financieel resultaat te behalen. Dit is alleen mogelijk wanneer de gemeente zelf (mede) risicodragend is in de grondontwikkeling. Dit overschot kan worden gebruikt om de reserve Risicobuffer bouwgrondexploitaties aan te vullen. Deze taakstelling is niet mogelijk wanneer de ontwikkeling volledig door derden wordt uitgevoerd b. De ontwikkeling moet minimaal budgetneutraal zijn. Indien de gemeente zelf (mede) risicodragend is in de grondontwikkeling, betekent dit een sluitende grondexploitatie en/of beschikken over een bredere financiële businesscase die binnen een bepaalde looptijd sluitend is.

Wanneer de ontwikkeling volledig door derden wordt uitgevoerd, moet de gemeente zorgen voor volledig kostenverhaal c. Een voorzienbaar tekort in de ontwikkeling is acceptabel. Dit moet wel passend zijn bij de maatschappelijke meerwaarde en de mate van belang van het plan. Indien de gemeente zelf (mede) risicodragend is in de grondontwikkeling, betekent dit dat een verliesgevende brede financiële businesscase en/of grondexploitatie acceptabel is. Wanneer de ontwikkeling

25

volledig door derden wordt uitgevoerd, dan is een financiële bijdrage van de gemeente aan het plan mogelijk. De raad moet besluiten op welke wijze het tekort of de bijdrage gedekt wordt Voor vastgoedprojecten gelden vergelijkbare richtlijnen: a. Het vastgoed moet bij exploitatie of verkoop een positief financieel rendement opleveren b. Het vastgoed moet ten minste kostendekkend geëxploiteerd worden of bij verkoop minstens de boekwaarde opbrengen c. Als de inkomsten uit het vastgoed niet voldoende zijn, kan een tekort worden geaccepteerd, op voorwaarde dat er een duidelijk maatschappelijk belang is. In dat geval moet bij het besluit expliciet worden vermeld hoe dit tekort wordt gedekt 3. Optimaliseer het resultaat: Zoek naar de optimale balans tussen de financiële kaders en de maximale haalbare maatschappelijke meerwaarde. Dit kan betekenen dat prioriteiten worden gesteld tussen beleidsdoelen, of dat mogelijkheden worden gezocht om de financiële businesscase of grondexploitatie of vastgoedinvestering te optimaliseren. Hierbij kan worden teruggegrepen op de varianten uit paragraaf 3.2.

3.3.2 Goed risico- en kansenmanagement Een onderdeel van de integrale beoordeling is risico- en kansenmanagement, dat bestaat uit een analyse en het beheer van zowel risico’s als kansen. Deze analyse is ook verplicht binnen het BBV voor de berekening van de benodigde weerstandscapaciteit bij gebiedsontwikkelingen. Door een gedetailleerde analyse van risico’s en kansen kan proactief worden gestuurd op factoren die de voortgang, maatschappelijke meerwaarde of het financiële resultaat van een ontwikkeling kunnen beïnvloeden.

3.3.3 Prioritering tussen projecten Bij de integrale beoordeling speelt ook de prioritering tussen projecten een rol. Dit is vooral relevant als er meerdere locaties ontwikkeld moeten worden of als er meerdere vastgoedinvesteringen nodig zijn, terwijl de uitvoeringscapaciteit beperkt is. Deze beperkingen kunnen zowel financieel zijn, bijvoorbeeld door een gebrek aan dekking of financieringscapaciteit, als te maken hebben met de ambtelijke capaciteit die nodig is om de plannen te begeleiden en uit te voeren. In deze fase is het belangrijk om te schakelen tussen het belang van afzonderlijke projecten en het bredere belang van de totale portefeuille. De beschikbare middelen en capaciteit worden gericht ingezet op de meest essentiële doelen.

26

3.4 Tijdelijkheid en integrale beoordeling De integrale beoordeling helpt bij het realiseren van haalbare en betaalbare ontwikkelingen, maar niet alle projecten hebben direct een einddoel. Sommige plannen hebben een lange doorlooptijd of kunnen pas na enkele jaren van start gaan. In de tussentijd kan overwogen worden om tijdelijk een andere invulling te geven aan bebouwde of onbebouwde locaties. In de "Levendig Leegstandsbeheer Heerlen" (2014) staat dat tijdelijke invulling van leegstaande panden een belangrijke rol speelt in stadsvernieuwing. Dit geeft tijdelijk nieuw leven aan panden, houdt het plangebied levendig en voorkomt verpaupering. Niet alle panden zijn echter geschikt voor tijdelijk gebruik, en in sommige gevallen is het beheer alleen gericht op het voorkomen van illegaal gebruik en het minimaliseren van veiligheidsrisico’s. De invulling wordt voor elk pand of project afzonderlijk bepaald. In een tijdelijke situatie is veel van de integrale beoordeling hetzelfde, maar er zijn belangrijke accentverschillen ten opzichte van een permanente invulling. De financiële beoordeling is daarvan de duidelijkste. Een sluitende grond- of vastgoedexploitatie is in dit geval niet logisch, omdat de functie tijdelijk verandert. De financiële analyse richt zich meer op de kosten van de tijdelijke functie in vergelijking met leegstand, naast de opbrengsten van die tijdelijke invulling.

Dit wordt vervolgens afgewogen tegen de maatschappelijke meerwaarde. Een financieel tekort kan gerechtvaardigd zijn als de maatschappelijke meerwaarde groot genoeg is. In de selectieleidraad "Levendig Leegstandsbeheer Heerlen" zijn verdere doelstellingen en criteria opgenomen voor het tijdelijke beheer van vastgoed. Hoofdstuk 6 biedt een nadere toelichting op dit onderwerp. Kader 3.1: Het financieel kader dat ter besluitvorming voor een gebiedsontwikkeling bij de gemeenteraad ligt bestaat, afhankelijk van de rolkeuze uit het grondbeleid, uit een grondexploitatie of de opzet van het kostenverhaal. Indien er een grondexploitatie of kostenverhaalopzet wordt voorgelegd met een voorzien financieel tekort, dan wordt in de besluitvorming ook de financiële dekking geregeld. Kader 3.2: We hanteren bij vastgoed het uitgangspunt dat de totale vastgoedportefeuille minimaal kostendekkend dient te zijn. Een niet sluitende businesscase bij een vastgoedinvestering is alleen mogelijk indien het tekort uit andere middelen (bijvoorbeeld Algemene Reserve) gedekt wordt. Kader 3.3: Incidenteel kan bij een gebiedsontwikkeling (als aanvulling op Kader 3.1) of bij een vraagstuk rondom ons vastgoed (als aanvulling op Kader 3.2), in de besluitvorming nog het effect op andere geldstromen uit de gemeentebegroting worden opgenomen die beïnvloed worden door de ontwikkeling.

Kader 3.4: In de businesscase van het vastgoed wordt de kostprijs via de levensduur benadering bepaald. Kader 3.5: In de integrale beoordeling bij gebiedsontwikkelingen en vraagstukken rondom ons vastgoed staan de maatschappelijke meerwaarde en het brede financieel rendement naast elkaar. De maatschappelijke meerwaarde van een plan maken we inzichtelijk met de matrix Heerlense maatschappelijke doelen. Dit vullen we aan met de inzichten uit het risico- en kansenmanagement en prioriteringsopties. Kader 3.6: De integrale beoordeling van een plan vraagt om maatwerk. De voorwaarden die we aan de impact van een plan stellen om tot een positieve beoordeling (en dus uitvoer) te komen, bepalen we situationeel. De voorwaarden hebben betrekking op minimale maatschappelijke rendementen die behaald moeten worden en op acceptabele of eventueel taakstellende financiële rendementen voor een plan. Kader 3.7: Op basis van deze beoordeling wordt advies gegeven over een besluit voor een ontwikkelplan of de inzet van vastgoed, dat wordt voorgelegd aan de gemeenteraad. Dit kan het afwijzen, herzien, optimaliseren of uitvoeren van een plan zijn. Met het besluit dat de raad neemt is het inhoudelijk en financieel kader vastgesteld. Die besluitvorming leggen we in een zo vroeg mogelijk stadium aan de raad voor.

27

28

4.

De rolkeuze in het grondbeleid

Bij gebiedsontwikkelingen is bijna altijd samenwerking tussen meerdere partijen nodig. Het is zeldzaam dat één partij alle fases van een project, van initiatief tot beheer, volledig op zich neemt. Bij het ontwikkelen van een samenwerkingsstrategie onderzoekt de gemeente Heerlen hoe de samenwerking met betrokken partijen in het hele proces, inclusief de beheerfase na voltooiing, vormgegeven kan worden. Een belangrijk aspect hierbij is de rol van de gemeente binnen het grondbeleid, die de fases in de projectontwikkeling omvat tot en met de uitvoering van de grondtransformatie. In dit hoofdstuk wordt uitgelegd hoe de gemeente bepaalt welke rol het beste past binnen het grondbeleid. Per rol wordt aangegeven hoe en in welke mate de gemeente regie wil voeren over de ontwikkeling en in hoeverre het zelf risicodragend wil investeren en ontwikkelen. Deze gekozen rol wordt vastgelegd in een ontwikkel- en samenwerkingsstrategie.

De rolkeuze wordt bepaald door de volgende twee vragen: • Hoe belangrijk is de ontwikkeling voor de gemeente? • Welke mate van invloed is wenselijk of noodzakelijk in de ontwikkeling? De komende paragrafen behandelen hoe de gemeente via een afwegingskader tot een rolkeuze komt binnen het grondbeleid (paragraaf 4.1) en welke rollen de gemeente onderscheidt binnen het grondbeleid, wat de handelingsmogelijkheden zijn in die rollen, hoe de gemeente zich opstelt, en welke middelen en instrumenten worden ingezet (paragraaf 4.2)

29

4.1 Het afwegingskader voor de gewenste rol in het grondbeleid Bij ruimtelijke ontwikkelingen binnen de gemeente Heerlen is er zelden sprake van een onbeperkt speelveld. Veel potentiële ontwikkellocaties zijn al eigendom van ontwikkelende partijen die vaak aanspraak maken op hun recht om zelf de locatie te ontwikkelen. Tegelijkertijd is de financiële ruimte van de gemeente om grote grondposities aan te kopen beperkt, vooral voor binnenstedelijke locaties die doorgaans duur zijn. Elke situatie vereist een individuele beoordeling van de mate waarin de gemeente regie moet voeren over een ontwikkeling. Dit leidt tot een situationeel grondbeleid, waarbij aan de hand van een afwegingskader in vier stappen de meest geschikte rol van de gemeente wordt vastgesteld. Deze stappen zijn bedoeld om de gewenste impact te realiseren.

Het afwegingskader toont hoe de maatschappelijke doelen, zoals vastgelegd in de Omgevingsvisie, wijkontwikkelplannen en initiatieven, vertaald worden naar een voorkeursrol binnen het grondbeleid.

(toekomst)visies, beleidsdoelen, wijkontwikkelingsplannen, initiatieven, etc. voor ontwikkelingen

Integrale beoordeling

Negatief = stoppen

Positief:

Mate van belang

Invloed

Toets randvoorwaarden

Figuur 10: Afwegingskader gewenste rol in grondbeleid

Stap 1: Kent de ontwikkeling een positieve integrale afweging? De integrale beoordeling uit paragraaf 3.3 is een belangrijke stap in het afwegingsmodel. Dit laat zien of de ontwikkeling voldoende bijdraagt aan de ambities van de gemeente en of deze financieel haalbaar is. Bij een negatieve beoordeling stopt de afweging voor de rol van de gemeente. Bij positieve uitkomsten, zoals het herzien, optimaliseren of uitwerken van het plan, wordt het afwegingskader verder doorlopen.

Stap 2: Hoe belangrijk is de ontwikkeling? De mate van belang wordt bepaald door de noodzaak om bepaalde maatschappelijke doelen te bereiken. Hoe belangrijker een ontwikkeling is, hoe meer regie de gemeente zal willen nemen om de ontwikkeling te realiseren. De mate van belang kan blijken uit bestaande of nieuwe beleidsdocumenten, zoals de Omgevingsvisie en sectorale beleidsvisies. We hebben dan vaak ook al locaties op het oog waar we deze ontwikkelingen wensen. Het is echter ook mogelijk dat we voor een bepaalde belangrijke opgave nog op zoek zijn naar een locatie. De mate van belang heeft daarom ook niet perse dezelfde betekenis als snelheid. Belangrijke opgaven zoals die van de woningbouw en de energietransitie of de verbetering van de leefbaarheid in een wijk zorgen immers ook voor een (her)ontwikkelbehoefte die niet in een paar jaar tijd is ingevuld. Gebieden die nu al ruim voldoen aan onze maatschappelijke doelstellingen zijn de komende jaren daarom minder belangrijk om nog verder te (her)ontwikkelen. De toepassing van deze stap zorgt ervoor dat we de focus in de regie inzetten in gebieden waar de ontwikkelingen het hoogst nodig zijn op basis van onze visies en niet op basis van de chronologische volgorde waarin initiatieven zich aandienen.

Stap 3: Welke invloed in de ontwikkeling is nodig of gewenst? De mate van invloed die de gemeente wil of moet uitoefenen hangt af van diverse factoren, zoals de invulling van de locatie en de kwaliteit van de bouwwerken en openbare ruimte. Een actorenanalyse

30

kan inzicht geven in de mate van betrokkenheid van andere partijen en hoe deze invloed moet worden verdeeld. Hierbij wordt gekeken naar: 1. De bereidheid van andere partijen om bij te dragen aan de maatschappelijke doelen 2. De sterke en zwakke punten van de betrokken partijen, zoals financiële draagkracht en beschikbare capaciteit 3. De betrokkenheid van andere belanghebbenden Op basis van de actorenanalyse wordt bepaald: • • •

Of gemeentelijk eigendom nodig is: directe invloed Of samenwerking met andere partijen nodig is voor gedeelde verantwoordelijkheid en risico’s: gemengde invloed Of de ontwikkeling grotendeels door derden kan worden uitgevoerd, met eventuele stimulering door de gemeente: indirecte invloed

Stap 4: Beoordeling randvoorwaarden invullen rol. Vanuit de bovenstaande drie mogelijke invloedsferen bepalen we welke rol bij de ontwikkeling van een locatie in principe onze voorkeur heeft. Deze voorkeursrol kan om meerdere redenen niet mogelijk of niet wenselijk zijn. Daarom wordt na het bepalen van de voorkeursrol beoordeeld of deze rol haalbaar en wenselijk is. Dit hangt af van factoren zoals beschikbare kennis, capaciteit, financiële risico's, en investeringsmogelijkheden. Ook de complexiteit van het project en de prioriteiten binnen andere lopende ontwikkelingen kunnen invloed hebben op de uiteindelijke keuze. De beoordeling van de randvoorwaarden kan tot heroverweging van de voorkeursrol leiden.

31

4.2 Onderscheid in vier rollen In het grondbeleid van de gemeente Heerlen worden vier mogelijke rollen onderscheiden, afhankelijk van twee belangrijke factoren: de urgentie van de ontwikkeling en de gewenste mate van invloed. Deze factoren vormen samen een matrix die de verschillende rollen duidelijk maakt. • •

Urgentie (Y-as): De mate van urgentie varieert van niet urgent (onderaan) tot zeer urgent (bovenaan) Invloed (X-as): De gewenste invloed varieert van indirecte invloed (links) tot directe invloed (rechts). Tussen deze uitersten ligt gemengde invloed (midden)

Figuur 11. Vier te onderscheiden rollen in de matrix van gewenste invloed en mate van urgentie

De vier gekleurde vakken in de matrix representeren de verschillende rollen die de gemeente kan aannemen in het grondbeleid. Elke rol heeft een eigen handelingsperspectief, gebaseerd op de specifieke combinatie van urgentie en invloed. Afhankelijk van de situatie past de gemeente verschillende middelen en instrumenten toe om haar rol te vervullen. Hieronder volgt een beschrijving van elke rol en de daarbij behorende aanpak en middelen.

4.2.1 Initiërend ontwikkelaar De rol van initiërend ontwikkelaar biedt de gemeente Heerlen de meeste mogelijkheden om de gewenste maatschappelijke impact in een gebiedsontwikkeling te realiseren. De initiërende rol is vooral geschikt bij belangrijke projecten waar de gemeente maximale controle wil uitoefenen op het programma en de kwaliteit van de ontwikkeling. Dit is met name van toepassing wanneer de markt niet in staat is om de gewenste ontwikkeling op te pakken of wanneer meer sturing nodig is dan via wettelijke instrumenten mogelijk is. In deze rol beschikt de gemeente over volledig of dominant eigendom van de grond, of kan dit verwerven. Dit stelt de gemeente in staat om het volledige proces van bouwrijp maken, uitgifte van kavels en het woonrijp maken van de openbare ruimte te beheren. Dit staat bekend als grondexploitatie, waarbij de gemeente bepaalt hoe de gebiedsontwikkeling wordt vormgegeven. Voor de initiërende rol moeten we tijdens vrijwel het hele proces van de gebiedsontwikkeling de benodigde kennis en ambtelijke capaciteit in huis hebben. Als het binnen deze rol nodig is om gronden (eventueel met opstallen daarop) aan te kopen moet de inhoudelijke onderbouwing daarvoor plaatsvinden op basis van één of meer van de onderstaande argumenten. De gemeente wil: 1.

meer controle over de ontwikkeling van een cruciale locatie dan met alleen wettelijke middelen mogelijk is, gebaseerd op belangrijke beleidsdoelen 2. een functie of activiteit starten die essentieel is voor het behalen van maatschappelijke doelen, maar die niet door de markt wordt opgepakt 3. een binnenstedelijke herontwikkeling stimuleren door een moeilijk te ontwikkelen locatie aan te kopen die commercieel nog niet aantrekkelijk is voor marktpartijen 4. speculatie voorkomen door te zorgen dat grondspeculanten geen eigendom verkrijgen, wat alleen zou leiden tot prijsstijgingen zonder inhoudelijke bijdrage aan de ontwikkeling 5. voorkomen dat ongewenste partijen eigendom verkrijgen, vooral op locaties die belangrijk zijn voor leefbaarheid of die gevoelig zijn voor ondermijning 6. versnipperd eigendom verminderen om de ontwikkeling van locaties waar meerdere eigenaren zijn, gemakkelijker en effectiever te maken

32

7. bij omvangrijke en complexe gebiedsontwikkelingen samenwerken met andere partijen door zelf een eigendomspositie in te nemen 8. reeds aangekochte gronden inzetten voor een gebiedsontwikkeling en eventueel aangrenzende percelen aankopen om een volledige grondexploitatie uit te voeren 9. ruilgronden verkrijgen die interessant kunnen zijn voor ontwikkelende partijen, zodat de gemeente actief kan bijdragen aan gewenste ontwikkelingen 10. naar mogelijkheden zoeken voor financieel rendabele ontwikkelingen, waarmee winsten kunnen worden gebruikt om andere projecten met een verwacht tekort (gedeeltelijk) te financieren In sommige gevallen kan samenwerking met andere partijen noodzakelijk zijn, bijvoorbeeld bij complexe projecten of wanneer andere partijen al eigendom hebben van grond. Wij gaan dan in de rol van initiërend ontwikkelaar op zoek naar een samenwerkingsvorm. Het initiatief voor zo’n samenwerking kan ook van andere partijen komen die de gemeente benaderen om in gedeeld zeggenschap de grondexploitatie op te pakken. De meerwaarde van zo’n samenwerking ten opzichte van het volledig door de gemeente oppakken van een grondexploitatie zullen we telkens in beeld brengen. Er zijn verschillende redenen waarom samenwerking met private partijen tot meerwaarde kan leiden: • • •

Eigendom: het is niet altijd mogelijk of nodig om in een ontwikkeling het volledig eigendom te verwerven Inhoud en proces: de ontwikkeling is complex en vraagt om de deskundigheid en competenties van meer partijen Financiën: de ontwikkeling vraagt om grote investeringen of kent majeure risico’s. De erbij betrokken partijen willen dit gezamenlijk oppakken en verdelen

Er zijn verschillende vormen van samenwerking mogelijk binnen de initiërende rol. Wanneer de gemeente samen met derden de grondexploitatie uitvoert, wordt de keuze voor de samenwerkingsvorm bepaald door factoren zoals de motivatie van de betrokken partijen, eigendomsverhoudingen, locatie- en ontwikkelomstandigheden en de beschikbare middelen en capaciteit. Deze keuze wordt per ontwikkeling beoordeeld en is afhankelijk van de specifieke situatie. Bij elke samenwerking wordt zorgvuldig uitgelegd waarom voor een bepaalde vorm is gekozen, inclusief de voor- en nadelen. De mogelijke samenwerkingsvormen initiërend ontwikkelaar zijn: •

•

•

binnen

de

rol

van

Joint venture: Een samenwerking tussen de gemeente en één of meerdere private partijen. Dit kan door het oprichten van een gezamenlijke onderneming (rechtspersoon) of door een samenwerkingsovereenkomst. Beide partijen delen risico's en zeggenschap Bouwclaim: Hierbij verkoopt een private partij haar grondpositie aan de gemeente. De gemeente maakt de grond bouwrijp en verkoopt deze vervolgens terug aan de private partij, die het recht krijgt om de kavels te bebouwen Concessiemodel: In deze vorm stelt de gemeente vooraf de kaders en randvoorwaarden vast, waarna de ontwikkeling volledig wordt uitgevoerd door een private partij. Dit model is vooral geschikt voor relatief eenvoudige gebiedsontwikkelingen met weinig betrokken partijen en een korte doorlooptijd

Voor de uitvoering van de rol van initiërend ontwikkelaar kan de gemeente verschillende instrumenten inzetten, zoals vrijwillige grondverwerving, voorkeursrecht, onteigening of kavelruil. Hoofdstuk 5 biedt meer informatie over deze instrumenten.

33

4.2.2 Verleidend facilitator Deze rol is geschikt voor situaties waarin een ontwikkeling belangrijk is, maar waarvan verwacht wordt dat private partijen deze op een kwalitatief goede manier kunnen uitvoeren. De ontwikkeling moet wel bijdragen aan de maatschappelijke doelen van de gemeente Heerlen. Een actorenanalyse kan dit bevestigen. De gemeente kan, net als bij de rol van initiërend ontwikkelaar, overwegen om een eigendomspositie in te nemen, maar dit zal zelden gebeuren. Als dit gebeurt, is het meestal bedoeld om de ontwikkeling door andere partijen te ondersteunen. De gemeente Heerlen kan op verschillende manieren als verleidend facilitator optreden:

• • • •

Verbinden van partijen: De gemeente kan publieke en/of private partijen met elkaar in contact brengen en samenwerking stimuleren door netwerkbijeenkomsten, procesbegeleiding en ambtelijke ondersteuning Ondersteunen van het ontwikkelproces: Dit kan door het maken of ondersteunen van planvisies (zoals een masterplan, gebiedsvisie of andere beleidsdocumenten) en ontwikkelstrategieën Vergunningverlening: De gemeente kan meewerken aan het verstrekken van vergunningen voor zowel binnenplanse als buitenplanse omgevingsplanactiviteiten (OPA/BOPA) Ontwikkelen van publieke voorzieningen: De gemeente kan investeren in publieke voorzieningen, zoals hoogwaardige openbare ruimtes, om een niet-rendabele private ontwikkeling toch mogelijk te maken

Daarnaast kan de gemeente het publiekrechtelijk instrumentarium inzetten, zoals de regels in de omgevingswet (Ow) die betrekking hebben op functies, locatiekenmerken en activiteiten. Het kostenverhaal wordt hierbij ook meegenomen, waarbij rekening wordt gehouden met de draagkracht van de ontwikkelende partij. Het risico voor de gemeente bij deze rol ligt vooral in het niet volledig realiseren van de maatschappelijke impact, terwijl de financiële risico’s relatief beperkt blijven. Toch kan het gebeuren dat de ontwikkelende partij niet in staat is om alle kosten te dekken, waardoor een volledig kostenverhaal niet haalbaar is.

4.2.3 Afwachtende ontwikkelaar In deze rol heeft de gemeente mogelijk het dominante of volledige eigendom van een locatie. Omdat de ontwikkeling op deze plek echter niet belangrijk is, wordt er niet actief gezocht naar snelle ontwikkelingsmogelijkheden. Als er zich echter een kans voordoet voor een ontwikkeling die een goed maatschappelijk en financieel resultaat kan opleveren, wordt deze kans benut. De inzet van

34

instrumenten die bij de rol van initiërend ontwikkelaar worden gebruikt, kan in deze situatie ook worden overwogen. Dit gebeurt alleen wanneer het verwachte resultaat positief is en de benodigde capaciteit en middelen beschikbaar zijn. Prioriteit wordt echter gegeven aan ontwikkelingen die meer urgent zijn.

4.2.4 Passief/toetsende rol Deze rol komt in aanmerking voor gebieden die al goed scoren op de maatschappelijke ambities van de gemeente Heerlen. In de toetsende rol heeft de gemeente weinig tot geen eigendom in de ontwikkeling, en een ontwikkeling in dit gebied niet belangrijk wordt gevonden, is het verwerven van eigendom niet noodzakelijk. De focus ligt hier op het gebruik van publiekrechtelijke instrumenten om initiatieven te toetsen. De gemeente speelt in deze rol een meer beperkte rol en heeft daardoor minder invloed op het uiteindelijke resultaat. Het grootste deel van de ontwikkeling wordt bepaald door de initiatiefnemer, terwijl de gemeente de kaders stelt en toetst via de beschikbare publiekrechtelijke middelen. Wanneer een initiatief voldoende bijdraagt aan de maatschappelijke doelen, kan de gemeente de regie op de ontwikkeling gedeeltelijk loslaten. We zetten het instrument van kostenverhaal maximaal in en hechten dat bij voorkeur via een anterieure overeenkomst af. Kader 4.1: We kiezen bij ontwikkelingen een van de vier mogelijke rollen: initiërend ontwikkelaar, verleidend facilitator, afwachtende ontwikkelaar of passief/toetsend. Met het afwegingskader bepalen we een voorkeursrol en een alternatieve rol die we kunnen innemen als de voorkeursrol niet (volledig) mogelijk is vanwege beperkende randvoorwaarden.

Kader 4.2: Binnen de initiërende rol moet vanuit een van de tien mogelijke actieve argumenten inhoudelijk onderbouwd worden waarom de gemeente de grondontwikkeling en eventueel aanvullende verwervingen wil doen. Kader 4.3: Indien we in de initiërende rol samenwerken met een andere partij, dan brengen we de meerwaarde van de samenwerking in beeld en we kiezen daarbij de samenwerkingsvorm die het best aansluit op de redenen om te gaan samenwerken. Kader 4.4: In de verleidende rol zorgen we ervoor dat andere partijen zo goed mogelijk in staat worden gesteld om gewenste en urgente ontwikkelingen te kunnen realiseren. We regelen het kostenverhaal via onze beleidskaders, waar mogelijk via een - op basis van vrijwilligheid - te sluiten anterieure overeenkomst. Kader 4.5: De gemeente overweegt de rol van afwachtend ontwikkelaar alleen wanneer er sprake is van het benutten van reeds aangekochte gronden (met eventueel de aanvullende verwerving van aanpalende gronden) en wanneer er zowel maatschappelijk als financieel een goed resultaat behaald kan worden. Kader 4.6: We zetten het instrument van kostenverhaal bij de passief/toetsende rol maximaal in en hechten dat bij voorkeur via een anterieure overeenkomst af.

35

36

5.

De rolkeuze in het vastgoedbeleid

De gemeente hanteert twee afwegingskaders om te bepalen of het huidige vastgoed in eigendom nog steeds aansluit bij de doelstellingen van het vastgoedbeleid en om te beoordelen of nieuw vastgoed moet worden aangekocht of ontwikkeld. Het eerste afwegingskader is gericht op panden met een ruimtelijke doelstelling. Dit kader wordt gebruikt om te toetsen of een pand binnen de ruimtelijke visie en strategie van de gemeente past, bijvoorbeeld voor gebiedsontwikkeling of herontwikkeling van locaties. Hierbij wordt gekeken naar de noodzaak om panden aan te houden of aan te kopen voor toekomstige ruimtelijke projecten. Het tweede afwegingskader is specifiek voor panden met een maatschappelijke doelstelling. Dit kader wordt ingezet om te beoordelen of een pand bijdraagt aan maatschappelijke functies, zoals huisvesting van verenigingen, sportvoorzieningen of culturele instellingen. Het kader helpt bij de beslissing om vastgoed te behouden of te verwerven om te voorzien in de behoeften van de gemeenschap. Dan is er in dit hoofdstuk nog een proces opgenomen met daarin de te doorlopen stappen om tot een integraal advies te komen wat er met een vastgoedobject gedaan kan worden als de huidige functie verandert.

Door het gebruik van beide afwegingskaders en het processchema zorgt de gemeente ervoor dat de vastgoedportefeuille flexibel en efficiënt wordt beheerd, afgestemd op zowel ruimtelijke als maatschappelijke doelstellingen.

37

5.1 Afwegingskader en randvoorwaarden voor panden met een ruimtelijke doelstelling Voor panden in de ontwikkelportefeuille die worden aangehouden voor ruimtelijke doelstellingen, wordt het afwegingsschema uit het grondbeleid gevolgd. De gemeente behoudt of breidt het vastgoedbezit alleen uit als een eigen positie bij de ontwikkeling noodzakelijk is en er bestaande gebouwen op de locatie staan. Daarnaast gelden specifieke voorwaarden om te bepalen of een vastgoedobject tot de ontwikkelportefeuille behoort: 1. Het vastgoed moet passen binnen de rol en plannen zoals vastgelegd in het grondbeleid 2. Er moet een herontwikkeling binnen 10 jaar zijn gepland, of het object moet deel uitmaken van een lopende gebiedsontwikkeling 3. Als het object onderdeel is van een gebiedsontwikkeling, moet er een bestuurlijk vastgestelde grondexploitatie zijn, waarin de aankoop van het vastgoed is meegenomen, of de besluitvorming hierover moet in voorbereiding zijn 4. Bij de aankoop van het vastgoed moet er een duidelijk plan zijn voor de toekomst van het object, zoals sloop of tijdelijke exploitatie, met een bijbehorende goedgekeurde begroting

Vastgoedobjecten die aan deze criteria voldoen, blijven in de ontwikkelportefeuille totdat de ontwikkeling van start gaat en het pand wordt gesloopt of herontwikkeld. Objecten die niet aan deze criteria voldoen, worden afgestoten, waarbij de verkoopvoorwaarden zijn uitgewerkt in paragraaf 6.3 van deze nota.

5.2 Afwegingskader en randvoorwaarden voor panden met een maatschappelijke doelstelling Ook voor ons vastgoedbezit beoordelen we per situatie welke mate van regie nodig is in de behoefte aan vastgoed. We bepalen steeds aan de hand van vier stappen in het afwegingskader welke rol we nemen en wat dat betekent voor onze kernportefeuille van maatschappelijk vastgoed. Het gaat hierbij om de volgende stappen:

De stappen komen in onderstaand afwegingskader terug en worden daaronder per stap nader toegelicht. In het afwegingskader wordt inzichtelijk hoe de maatschappelijke doelen die beschreven staan in onze Omgevingsvisie, wijk-ontwikkelplannen en initiatieven en die vanuit het nog uit te werken voorzieningenmodel gekwantificeerd worden, via vier stappen leiden tot een (voorkeurs)rol in het vastgoedbeleid. Het afwegingskader geldt uiteraard niet voor vastgoedobjecten waarbij sprake is van een wettelijke taak om te voorzien in de huisvesting, bijvoorbeeld bij schoolgebouwen. In dat geval geldt automatisch dat in de huisvesting wordt voorzien via invulling van onze portefeuille met maatschappelijke doelstelling. (toekomst)visies, beleidsdoelen, wijkontwikkelingsplannen, initiatieven, etc. voor

Wettelijke taak om te huisvesten

38 Integrale beoordeling

Negatief Positief

Mate van belang

Geen inzet van gemeentelijk vastgoed

Niet zeer hoog

Geen verdere rol voor de gemeente

Ja

Geen inzet van gemeentelijk vastgoed

Zeer hoog

Alternatieve opties

Nee

Toets randvoorwaarden

Voldoende

Onvoldoende

Verwijzen en/of faciliteren naar eventuele alternatieve opties bij andere partijen

Invulling via kernportefeuille maatschappelijk vastgoed

Figuur 12: Afwegingskader maatschappelijk vastgoed

Stap 1: Kent het vastgoedvraagstuk een positieve integrale afweging? De integrale beoordeling is een belangrijke stap in het afwegingsmodel. We wegen tegen elkaar af of de inzet van vastgoed voldoende bij kan dragen aan onze ambities en of dat haalbaar is binnen de gestelde financiële kaders. Die afweging is maatwerk en de financiële kaders kunnen bij de inzet van ons vastgoed per pand verschillend zijn. Die werden in paragraaf 3.3.1 van de nota beschreven. De integrale beoordeling kan een afwijzing opleveren als er onvoldoende maatschappelijke meerwaarde is, of wanneer die meerwaarde te beperkt is om een eventueel negatief financieel rendement te rechtvaardigen. Bij een afwijzing in de integrale beoordeling stopt ook de afweging voor de gewenste rol in het vastgoedbeleid en rest eventueel een verwijzing naar een alternatieve optie bij een andere partij. Wanneer de integrale beoordeling positief is dan volgt stap 2 in het afwegingskader, eventueel vergezeld van optimalisatievoorstellen voor een betere balans tussen de maatschappelijke waarde en het financieel rendement.

Stap 2: Hoe belangrijk is de behoefte aan vastgoed? Als er dringend behoefte is aan vastgoed is er sprake van een hoge mate van belang. Die mate van belang zal veelal blijken uit de (huidige of de nog in ontwikkeling zijnde nieuwe) Omgevingsvisie en de sectorale beleidsvisies waarin we hebben aangegeven welke vastgoedobjecten nodig of gewenst zijn. Verder zal ook uit het voorzieningenmodel moeten blijken dat het belangrijk is om een vastgoedvoorziening beschikbaar te hebben, of moet dat op een andere wijze voldoende duidelijk worden gemaakt. Als het niet belangrijk is over een bepaalde vastgoedvoorziening te beschikken dan is er verder geen rol voor de gemeente. Als het wel belangrijk is dan volgt stap 3.

Stap 3: Zijn er alternatieve oplossingen mogelijk? Als de vraag naar vastgoed op een andere manier kan worden opgelost, verwijzen we naar die alternatieve opties bij andere partijen. We blijven de casus actief volgen tot de alternatieve oplossing is gerealiseerd. Zo faciliteert de gemeente de invulling van de vastgoedbehoefte en werken we samen met andere (markt)partijen die over geschikt vastgoed beschikken. De gebruikers van het vastgoedobject huren dan rechtstreeks bij andere partijen. De gemeente maakt daarbij wel de afweging of ze niet liever zelf het vastgoed in bezit heeft. Daarvoor zouden de volgende argumenten kunnen gelden: •

•

•

Vastgoedeigendom biedt de gemeente regie en zorgt voor een duurzaam economisch model door een evenwicht te creëren tussen inkomsten en uitgaven, waardoor financiële stabiliteit en maatschappelijke investeringen mogelijk worden Het past bij onze vastgoedportefeuille en de maatschappelijke behoeften Bezit is bij langdurig eigendomsbeheer en op lange termijn goedkoper dan huren via een marktpartij

39

Stap 4: Voldoen de randvoorwaarden om de vraag in te vullen via de kernportefeuille vastgoed? Of de vraag naar vastgoed kan worden ingevuld met onze huidige kernportefeuille van maatschappelijk vastgoed of via een uitbreiding daarvan, wordt bepaald door de verdere beoordeling van de randvoorwaarden. Het gaat dan bijvoorbeeld over de bij ons beschikbare kennis en capaciteit, over de financiële risico’s afgezet tegen onze weerstandscapaciteit en over onze investerings- en financieringsmogelijkheden. Dit geldt zowel op het niveau van het betreffende vastgoedvraagstuk als op het niveau van de totale vastgoedportefeuille. De beoordeling van de randvoorwaarden kan ertoe leiden dat er naar alternatieve oplossingen moet worden gezocht, zoals beschreven in stap 3, of dat de vraag niet kan worden ingevuld. Als de gemeente wel aan de randvoorwaarden voldoet, wordt de kernportefeuille van maatschappelijk vastgoed ingezet om aan de vraag naar vastgoed te voldoen.

5.3 Proces voor vastgoed dat functie verliest Ons huidig bezit binnen de kernportefeuille van maatschappelijk vastgoed toetsen we regelmatig of de objecten volgens het afwegingskader nog steeds door de gemeente aangehouden moeten worden. Zo houden we onze vastgoedportefeuille dynamisch en passend bij de behoefte en randvoorwaarden. Wanneer bestaand vastgoed zijn functie of huidige gebruiker verliest dan moet bepaald worden wat met het vastgoed gaat gebeuren. Voor deze vastgoedobjecten wordt eerst beoordeeld of ze nog voor een andere maatschappelijke doelstelling kunnen worden ingezet. Ook dat moet dan uit het afwegingskader blijken. Als dat niet het geval is, dan wordt beoordeeld of ze kunnen worden toegevoegd aan de kernportefeuille met ontwikkelpanden die we inzetten voor onze stedelijke ontwikkeling (onze panden met ruimtelijke doelstelling). Als dat ook niet het geval is dan zal het pand in principe worden afgestoten. De randvoorwaarden voor de verkoop van panden is uitgewerkt in 6.3 van deze nota. Samenvattend kan de conclusie van de integrale beoordeling voor vastgoed dat zijn huidige functie verliest opleveren: • • •

Het vastgoedobject blijft in onze vastgoedportefeuille, eventueel na overheveling naar een andere deelportefeuille Het vastgoedobject wordt niet langer duurzaam (voor langere tijd) in bezit gehouden maar heeft een strategische waarde voor een gebiedsontwikkeling Het vastgoedobject is niet meer nodig in de portefeuille met maatschappelijke doelstelling en heeft ook geen strategische waarde en kan daarom verkocht worden

40

5.4 De inzet van onze vastgoedportefeuille met maatschappelijk doelstellingen De gemeente Heerlen gebruikt de kernportefeuille maatschappelijk vastgoed zoveel mogelijk om te voorzien in de vraag naar huisvesting. Hierbij wordt gekeken naar de beschikbaarheid en geschiktheid van bestaand vastgoed. Als het bestaande vastgoed niet direct aan de huisvestingsbehoefte voldoet, wordt onderzocht of aanpassingen het pand geschikt kunnen maken. Wanneer dat niet mogelijk of financieel haalbaar is, worden alternatieven overwogen, zoals het huren van tijdelijk vastgoed, het aankopen van panden of het realiseren van nieuwbouw. Bij het gebruik van de kernportefeuille maatschappelijk vastgoed, aanpassingen aan bestaande panden, tijdelijke uitbreidingen via huur en duurzame uitbreiding door aankoop of nieuwbouw, geldt dat de behoefte moet worden aangetoond via het afwegingskader maatschappelijk vastgoed. Dat kan verder uitgebreid worden met een onderbouwing op de volgende punten: • • •

•

Behoefteanalyse: De vraag naar vastgoed moet aantoonbaar zijn, inclusief een inschatting van de duur van deze vraag Geschiktheid van de bestaande portefeuille: Uitbreiding wordt alleen overwogen als de huidige panden niet aan de vraag voldoen Financiële haalbaarheid: Er moet een solide financiële onderbouwing zijn, waarbij kosten voor renovatie, huur, aankoop en nieuwbouw worden vergeleken. Ook is voldoende ambtelijke capaciteit vereist om het proces te begeleiden Samenwerking met andere partijen: Er moet worden onderzocht of samenwerking met derden een alternatief biedt voor de uitbreiding van de portefeuille

41

Uitgangspunten voor (tijdelijke) huur van vastgoed Wanneer de gemeente invulling wil geven aan de huisvestingsvraag door zelf (tijdelijk) een vastgoedobject te huren en dat beschikbaar te stellen voor de maatschappelijke activiteit, dan wordt bij het aangaan van een huurrelatie gekeken naar geschiktheid, huurprijs en huurvoorwaarden. De gemeente hanteert daarbij dezelfde normen als bij eigen vastgoed, bijvoorbeeld op het gebied van veiligheid en duurzaamheid.

Uitgangspunten voor aankoop van bestaand vastgoed Wanneer de gemeente een bestaand vastgoedobject wil aankopen om invulling te geven aan de huisvestingsvraag, dan houdt de gemeente rekening met een aantal factoren om te zorgen dat deze investering aansluit bij de gemeentelijke doelen en efficiënt wordt uitgevoerd: 1. Locatie en beschikbaarheid: Het vastgoed moet zich op een strategische locatie bevinden waar maatschappelijke voorzieningen nodig zijn en direct of snel beschikbaar zijn 2. Staat van onderhoud: Het pand moet in goede staat zijn of gemakkelijk gerenoveerd kunnen worden om onnodige kosten te voorkomen 3. Aanpasbaarheid: Het gebouw moet aanpasbaar zijn aan de specifieke behoeften van de gemeente, bijvoorbeeld door het toegankelijker te maken of voor andere functies te kunnen gebruiken 4. Kosten-batenanalyse: De totale kosten, inclusief renovatie- en onderhoudskosten, moeten financieel aantrekkelijker zijn dan nieuwbouw Uitgangspunten voor nieuwbouw Bij het realiseren van nieuwbouw voor maatschappelijk vastgoed hanteert de gemeente enkele belangrijke uitgangspunten om te waarborgen dat deze ontwikkelingen duurzaam, strategisch en toekomstbestendig zijn. Nieuwbouw wordt alleen overwogen wanneer er een langdurige behoefte aan maatschappelijk vastgoed is die niet tijdelijk kan worden opgelost door huur of bestaand vastgoed.

De nieuwbouw moet toekomstbestendig en flexibel zijn, zodat het gebouw in de toekomst eenvoudig aanpasbaar is aan veranderende behoeften. Daarnaast wordt gelet op kosten, duurzaamheid en energie-efficiëntie.

Kader 5.1: Via het afwegingskader dat we voor het grondbeleid hanteren, bepalen we of een vastgoedobject behoort tot de kernportefeuille ontwikkelpanden. Uit het afwegingskader grondbeleid dient dan te blijken dat eigendom van een locatie essentieel is. Hiermee bepalen we ook of enerzijds uitbreiding van de portefeuille door aankoop aan de orde is en anderzijds of we objecten afstoten. Het college kan alleen met argumenten hiervan afwijken. Die motieven dienen bij de eerstvolgende rapportagemogelijkheid in de P&C cyclus aan de raad kenbaar te worden gemaakt. Kader 5.2: Via het afwegingskader maatschappelijk vastgoed bepalen we of een vastgoedobject behoort tot de kernportefeuille maatschappelijk en eigen huisvesting. Hiermee bepalen we ook of enerzijds uitbreiding van de portefeuille door nieuwbouw of aankoop aan de orde is en anderzijds of we objecten overhevelen naar de kernportefeuille met ontwikkelpanden dan wel dat we panden uit huidig bezit afstoten.

42

43

44

6.

Kaders en toepassing in de praktijk

Voor de uitvoering van het GrVg-beleid, de aansturing van gebieds- en locatieontwikkelingen, en het vastgoedbeheer, kan de gemeente Heerlen gebruikmaken van diverse juridische en financiële instrumenten. Afhankelijk van de rol van de gemeente, zoals omschreven in hoofdstuk 4 (grondbeleid) en hoofdstuk 5 (vastgoedbeleid), worden deze instrumenten onder bepaalde voorwaarden ingezet. • • • • • •

Aankopen van locaties (met of zonder gebouwen) Uitvoering van grondexploitaties en kostenverhaal Uitgifte van gronden en verkoop van panden Samenwerking in gebiedsontwikkeling en vastgoed Vastgoedbeheer Informatievoorziening

45

6.1 Instrumenten voor aankopen van locaties Het verkrijgen of beschikbaar hebben van een locatie is vaak essentieel voor het realiseren van gewenste ontwikkelingen. Hoofdstuk 4 beschrijft in welke situaties en rollen dit van toepassing is. Daarom is het belangrijk dat de gemeente bereid en in staat is om locaties te verwerven. Dit kan gaan om de aankoop van zowel grond als gebouwen (opstallen) op die locatie, welke deel uitmaakt van de ontwikkelportefeuille. Aankopen of nieuwbouw voor de maatschappelijke vastgoedportefeuille worden per geval aan de gemeenteraad voorgelegd, inclusief de financiering. Voor elke grondverwerving geldt dat de financiële dekking moet zijn geregeld, de risico’s in kaart moeten worden gebracht, en beheersmaatregelen moeten worden vastgesteld. Wanneer er geen grondexploitatie is, komen de verwervingskosten ten laste van de bestemmingsreserve gronden. Ook moet de potentiële aankoop worden vergeleken met andere mogelijke aankopen in de projectportefeuille om de prioriteit te bepalen. Afhankelijk van het beschikbare budget en de motivatie voor een verwerving, wordt onderscheid gemaakt tussen:

• • •

Planeigen aankopen: aankopen die nodig zijn om een geplande ontwikkeling te realiseren Anticiperende aankopen: aankopen waarbij vooruitgelopen wordt op toekomstige ontwikkelingen Strategische aankopen: aankopen die dienen om de gemeente meer invloed te geven in toekomstige ontwikkelingen.

.Soort aankoop

Planeigen aankopen

Anticiperende & strategische aankopen

Budget

Reeds opgenomen binnen de eerder vastgestelde grondexploitatie.

Door middel van een structureel beschikbaar gesteld begrotingsbedrag van € 1 miljoen per jaar kunnen, afhankelijk van de soort verwervingen en de daaraan gerelateerde kapitaal- en exploitatielasten voor circa € 15 tot € 25 miljoen in totaal aan verwervingen worden gedaan.

De grondexploitatie wordt jaarlijks herzien en daarin kan een eventuele wijziging op het aankoopbedrag worden verwerkt.

Bestuurlijk mandaat

Verwerking

Het verwervingsbudget put gaandeweg uit. Na bestuurlijke besluitvorming over ontwikkelingen op de aangekochte locaties, met bijbehorend financieel kader van de grondexploitatie, komt de bestedingsruimte vrij en kan dit opnieuw worden ingezet. Kapitaallasten en overige kosten die verband houden met deze aankopen worden gedekt uit de begrotingsruimte die hiervoor structureel beschikbaar is gesteld. Eventuele afwaarderingen worden als incidenteel verlies verwerkt en gedekt uit de algemene reserve grondbedrijf of uit de algemene reserve.

De gemeenteraad heeft eerder een budget vastgesteld, dat jaarlijks wordt bevestigd bij de herziening van de grondexploitaties. Het college van B&W legt hierover achteraf verantwoording af via de Planning & Control (P&C) cyclus..

Binnen het vastgestelde verwervingsbudget en de inhoudelijke kaders kan het college zelfstandig locaties aankopen. De raad wordt hierover geïnformeerd en krijgt achteraf een verantwoording via de P&C-cyclus.

Aankopen worden opgenomen onder de post Bouwgrond In Exploitatie (BIE), volgens de regels en voorschriften van het BBV.

Aankopen worden opgenomen onder de post Materiële Vaste Activa, volgens de regels en voorschriften van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). Na bestuurlijke besluitvorming over het ontwikkelplan dat volgt op de aankoop (inclusief besluitvorming over de grondexploitatie), wordt de boekwaarde van de aankoop overgeheveld naar de post Bouwgrond in Exploitatie (BIE). Dit kan gepaard gaan met een eventuele afwaardering tot de lagere marktwaarde of sloopwaarde als het pand voor sloop is aangekocht.

De raad is uiteindelijk verantwoordelijk voor het vaststellen van de functie van de aangekochte locatie en het investeringskader (zoals de grondexploitatie). Als er geen besluit wordt genomen over de toekomstige functie, kan het college besluiten de locatie weer te verkopen tegen de marktwaarde op dat moment.

Als de gemeenteraad besluit de eerder aangeschafte locatie te verkopen, worden de desinvestering en de verkoopopbrengst verwerkt. Het financiële resultaat daarvan wordt toegevoegd aan de algemene reserve grondexploitaties of de bestemmingsreserve ontwikkelprojecten. Tabel 2: Mogelijkheden aankoop grondposities

De aankoop van grond of vastgoed kan op verschillende manieren plaatsvinden. Hiervoor heeft de gemeente Heerlen vier mogelijke instrumenten ter beschikking:

• • • •

Minnelijke (grond)verwerving Voorkeursrecht Onteigening Kavelruil

Het uitgangspunt is om locaties zoveel mogelijk via minnelijke verwerving aan te kopen, tegen marktconforme prijzen en voorwaarden. Deze aankopen worden altijd onderbouwd met ten minste één onafhankelijke taxatie. Lukt het niet om een locatie minnelijk aan te kopen, dan wordt de ontwikkel- en samenwerkingsstrategie heroverwogen. Onteigening blijft een mogelijke optie, maar wordt alleen overwogen in geval van zwaarwegend publiek belang, zoals vastgelegd in de aanvullende regelgeving van de Omgevingswet. Ook het voorkeursrecht is daar wettelijk geregeld. Wanneer de gemeente dit recht vestigt op een locatie, moeten eigenaren het eigendom eerst aan de gemeente aanbieden voordat ze het aan anderen mogen verkopen. Dit instrument voorkomt grondspeculatie en is vooral nuttig wanneer de gemeente invloed wil uitoefenen op de ontwikkeling van een locatie. Het geeft de gemeente een sterkere positie ten opzichte van private ontwikkelaars.

46

Er zijn verkennende gesprekken gaande over een bredere toepassing van het voorkeursrecht, zoals in de Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek (Wbmgp). Dit zou de gemeente de mogelijkheid geven om het voorkeursrecht in te zetten in gebieden met leefbaarheidsproblemen. De gemeente Heerlen volgt deze ontwikkelingen nauwlettend en ziet hierin kansen om meer controle te krijgen over vastgoedtransacties, en indirect ook over het gebruik van panden. Dit kan bijdragen aan de leefbaarheid en veiligheid in kwetsbare gebieden. Grondaankopen brengen echter ook risico’s met zich mee, met als grootste risico een mogelijke afwaardering van de grondwaarde als er geen vraag meer is naar de geplande ontwikkelingen. Daarom is een grondige analyse van de toekomstige vraag naar deze ontwikkelingen essentieel. Deze vraaganalyse richt zich op de lange termijn, waarbij ook rekening wordt gehouden met tijdelijke terugval door economische schommelingen. Daarnaast wordt een risicoanalyse uitgevoerd tijdens de integrale beoordeling om de risico’s van grondaankopen zoveel mogelijk te beperken. Het instrument kavelruil uit de Omgevingswet kan bruikbaar zijn in het grondbeleid wanneer er behoefte is aan herstructurering van grondposities om ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk te maken.

Dit instrument kan bijvoorbeeld worden ingezet wanneer meerdere eigenaren versnipperde percelen bezitten die voor een geplande ontwikkeling efficiënter zijn als aaneengesloten grond. Door het ruilen van kavels kan de gemeente samen met betrokken eigenaren zorgen voor een betere verdeling van grond, waardoor nieuwe ontwikkelingen, zoals woningbouw of maatschappelijke voorzieningen, beter tot stand komen. Kavelruil kan zo bijdragen aan een effectiever gebruik van grond en vastgoed .

47

6.2 Instrumenten voor uitvoering van een gebiedsontwikkeling en kostenverhaal Bij gebiedsontwikkeling neemt de gemeente Heerlen financiële verplichtingen op zich. In hoofdstuk 4 is beschreven welke kansen en risico’s aan verschillende rollen in het grondbeleid verbonden zijn. Deze paragraaf legt kort uit hoe de besluitvorming over de uitvoering van een gebiedsontwikkeling plaatsvindt, binnen de regels van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV), die daarbij leidend blijven.

6.2.1 Gemeentelijke grondexploitatie. Als de gemeente zelf het risico draagt bij grondproductie, zoals in de initiërende of afwachtende rol, moet de gemeenteraad een begroting voor de grondexploitatie vaststellen. Het moment waarop de raad dit besluit moet nemen is alleen op hoofdlijnen in de BBV geregeld. Om de voorfinanciering zoveel mogelijk te beperken en de uitvoering van de gebiedsontwikkeling zo transparant mogelijk te

laten verlopen hanteren wij het uitgangspunt dat we een grondexploitatiebegroting besluitvorming aan de raad voorleggen zodra de volgende voorwaarden zijn ingevuld:

ter

1. De plangrenzen van het gebied zijn duidelijk afgebakend 2. Er is inzicht in de functies waarvoor de grond zal worden uitgegeven 3. De benodigde aankopen en werkzaamheden voor bouw- en woonrijp maken zijn in grote lijnen bekend 4. Er is een onderbouwde begroting met kosten en opbrengsten voor de grondexploitatie, zelfs als deze nog op hoofdlijnen is. De raad evalueert jaarlijks de vastgestelde grondexploitaties en kan aanpassingen doorvoeren op basis van wijzigingen in de genoemde voorwaarden. De financiële regels voor begroting, investeringskredieten, waardering en afschrijving van vaste activa (zoals grond en vastgoed) zijn vastgelegd in de financiële verordening. Daarnaast gelden de volgende financiële richtlijnen voor gemeentelijke grondexploitaties: • Verliezen worden volledig ten laste van een voorziening gebracht. • Tussentijdse winsten worden in de bestemmingsreserve risico’s grondbedrijf geplaatst en vrijgegeven na afsluiting van de exploitatie. • Voor winsten en verliezen houdt de gemeente een algemene reserve grondbedrijf aan. Dreigt deze onder nul te komen, dan wordt de reserve aangevuld vanuit de algemene reserve van de gemeente.

6.2.2 Private grondexploitatie. Wanneer we de grondproductie volledig aan andere partijen over laten is sprake van private grondexploitaties. Deze kunnen voorkomen in de verleidende en toetsende rollen uit ons grondbeleid. Hierbij houdt de gemeente via publiekrechtelijke bevoegdheden, zoals omgevingsplannen, invloed op ruimtelijke ordening. De gemeente kan zowel kwalitatieve als financiële voorwaarden stellen voor de planologische medewerking. In de verleidende en toetsende rol kunnen we gebruik maken van de volgende instrumenten: Omgevingsplan: Onder de Omgevingswet wordt de bestemming van locaties geregeld in het omgevingsplan. Dit vervangt bestaande bestemmingsplannen en diverse gemeentelijke verordeningen, zoals de bomen-, monumentenverordening, de nota dierenwelzijn en de verordening afvoer regen- en grondwater. In het omgevingsplan wordt vastgelegd welke functies in een gebied wel of niet toegestaan zijn (bijvoorbeeld wonen, recreatie, bedrijvigheid). Ook kunnen bijzondere regels voor de omgeving worden opgenomen, zoals omgevingswaarden. Voorbereidingsbesluit: Hiermee kan de gemeente bepaalde activiteiten die momenteel nog zijn toegestaan, tijdelijk verbieden, in afwachting van een nieuwe omgevingsplanwijziging. Kostenverhaal: Bij zowel publiekrechtelijk als privaatrechtelijk kostenverhaal worden voorwaarden vastgelegd over hoe kosten van de ontwikkeling worden verdeeld.

De toelichting op dit instrument en de uitgangspunten die daarvoor gehanteerd worden door de gemeente zijn als volgt: Kostenverhaal Bij elke ontwikkeling die niet door de gemeente zelf wordt uitgevoerd, is de gemeente verplicht de kosten die zij maakt voor de ontwikkeling (zoals ambtelijke inzet, participatiekosten, aanleg van openbare voorzieningen en inrichting van openbare ruimte) te verhalen. Dit wordt geregeld via het programma kostenverhaal. De hoofdlijnen van kostenverhaal zijn als volgt: •

• •

Het afsluiten van een anterieure overeenkomst heeft de voorkeur. In deze privaatrechtelijke overeenkomst worden afspraken gemaakt over de verdeling van taken, verantwoordelijkheden en risico’s. Ook kunnen voorwaarden worden vastgelegd over de programmering en locatieeisen. Voor grotere projecten kan voorafgaand aan de anterieure overeenkomst een intentieovereenkomst worden gesloten. Hierin worden de voorwaarden voor samenwerking en de vergoeding van gemeentelijke inzet vastgelegd. Als een overeenkomst niet mogelijk is, moet het kostenverhaal via een publiekrechtelijke weg worden geregeld. Pas wanneer de kostenverhaalbijdrage is voldaan, mag de bouw worden uitgevoerd.

48

•

Wie wil bouwen moet bij ons een kostenverhaalsbeschikking vragen. In de beschikking leggen we de kostenverhaalbijdrage op. De te verhalen kosten zijn opgenomen in de kostensoortenlijst (bijlage IV van het Omgevingsbesluit, artikel 8.15).

Investeren bij private grondexploitaties Bij private grondexploitaties streeft de gemeente naar het volledig verhalen van gemaakte kosten, maar door wettelijke beperkingen is dit niet altijd mogelijk. Dit kan leiden tot een voorzienbaar financieel tekort, bijvoorbeeld bij de aanleg van maatschappelijke voorzieningen in een nietrendabele ontwikkeling. De gemeente kan ervoor kiezen om in zulke gevallen bij te dragen aan het tekort, mits het maatschappelijk rendement van de ontwikkeling dit rechtvaardigt. Voor deze bijdragen gelden de volgende voorwaarden: • • •

De bijdrage moet voldoen aan de regels rond staatssteun. De ontwikkelende partij moet het onrendabele karakter van de investering goed onderbouwen en aantonen dat dit niet komt door een te hoge aankoopprijs van de locatie. De gemeente kan die onderbouwing door onafhankelijke derden laten toetsen. De gemeentelijke bijdrage mag niet hoger zijn dan het fictieve tekort dat de gemeente zelf zou hebben gehad als zij de grondexploitatie op die locatie had uitgevoerd.

49

6.3 Uitgifte van gronden en vastgoed 6.3.1 Uitgifte van gronden Wanneer de gemeente Heerlen kiest voor een actieve rol in de grondproductie, is de uitgifte van grond een vanzelfsprekend gevolg. Bij de uitgifte van grond kunnen er diverse afwegingen worden gemaakt, waaronder: • • • •