Ter informatie - Eindrapportage Terugvordering en boete Pro Facto

5 TK 2002-2003, 28 870, nr. 3 p. 23. 6 Zie ook de vierde nota van wijziging bij de verzamelwet SZW 2022 en gemeentenieuws SZW 2021-07.

16

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

En ten aanzien van de uitvoering: 1. Voorzie beschikkingen van een uitgebreidere en heldere motivering, waar meer aandacht wordt besteed aan de individuele situatie. Pas de standaard-formats hierop aan. 2. Verstuur ook de onderzoekrapportages aan de belanghebbende en maak deze onderdeel van de motivering. 3. Besteed aandacht aan de begrijpelijkheid van de beschikkingen en andere brieven; streef hierbij ernaar om besluiten, brieven en formulieren te formuleren op taalniveau B1. 4. Wees meer bewust van het feit dat in het kader van het boeteonderzoek de schending van de inlichtingenplicht bewezen moet worden (in plaats van aannemelijk maken bij terugvordering). 5. Lever actiever maatwerk bij het vormgeven van terugbetalingsregelingen en wijs actief op de mogelijkheden en voorwaarden voor kwijtschelding. 6. Besteed nadrukkelijk aandacht aan de wijze waarop de boetehoogte (met name bij hoge benadelingsbedragen en in geval van recidive) wordt berekend. 7. Start boeteonderzoeken zo spoedig mogelijk op, als hiertoe aanleiding bestaat. Informeer een belanghebbende dat een boeteonderzoek pas wordt opgestart na afloop van de bezwaartermijn van het terugvorderingsbesluit of na het nemen van een besluit op bezwaar op een eventueel ingediend bezwaarschrift (met een inschatting van dit moment). 8.

Ten aanzien van de in enkele dossiers geconstateerde onregelmatigheden: besteed aandacht aan deze onderwerpen in het kader van de kwaliteitscontroles.

1.7

Slotbeschouwing Dit onderzoek is uitgevoerd binnen een maatschappelijke en politieke context waarin de Participatiewet en de uitvoering van deze wet verhoogde aandacht – zowel landelijk als lokaal – kon rekenen. Deze aandacht lijkt te wijzen op een kentering in het denken over passende handhaving in de sociale zekerheid. In het vorige decennium zette de wetgever met de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving stevig in op een hardere fraudebestrijding, omdat het toenmalige sanctiestelsel onvoldoende ontmoedigend zou werken. De teneur was dat hard en streng handhaven gold als passend; de visie van de wetgever leek gebaseerd te zijn op een mensbeeld, waarbij eigen verantwoordelijkheid en zelfredzaamheid een grote rol speelden. Vanuit dat mensbeeld is het niet-naleven van de regels een rationele keuze. In veel gemeenten is deze strenge lijn overgenomen en hebben zij vanuit deze strengheid de beleidsruimte die er wel degelijk is (zie ook pararagraaf 1.2) ingekleurd. Dit onderzoek laat zien dat Heerenveen, hoewel het beleid soms anders doet vermoeden, qua uitvoering niet behoort tot deze gemeenten; de gemeente heeft op onderdelen de ruimte die de wet bood opgezocht om maatwerk (proberen) te leveren en afstand te nemen van een harde fraudebestrijdingslijn van de wetgever.

In het huidige maatschappelijke debat wordt de vraag gesteld of deze gesignaleerde strengheid wel passend is. Is de menselijke maat niet uit het oog verloren? Houdt de wet- en regelgeving wel voldoende rekening met het feit dat juist de doelgroep van de Participatiewet niet altijd zelfredzaam is? Is het achterliggende mensbeeld wel realistisch? Er lijkt meer erkenning te zijn voor het feit dat strenge handhaving in de sociale zekerheid, zeker in de Participatiewet, kan leiden tot schrijnende situaties. Voor de doelgroep van bijstandsgerechtigden geldt een grote financiële afhankelijkheid van de bijstandsuitkering om te voorzien in de kosten van het

17

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

levensonderhoud. Burgers in deze doelgroep lopen een groot risico onevenredig hard getroffen te worden in hun bestaanszekerheid als gevolg van sanctiebeleid, zo wordt overwogen in het onderzoek van NSOB.7 De verantwoordelijke staatssecretaris en Tweede Kamerleden hebben zich deze signalen ook aangetrokken. In een brief van 12 november 2020 aan de Kamer stelt de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid dat een fout niet meteen zou moeten leiden tot het stempel van ‘fraudeur’, maar er tegelijkertijd wel een gepaste reactie moet volgen wanneer burgers willens en wetens sociale zekerheidsregels overtreden.8 Daarnaast is ook illustratief dat verschillende Kamerleden het initiatief hebben genomen de Participatiewet zodanig aan te passen dat de beslissingsruimte voor gemeenten bij terugvordering en boete wordt vergroot. Aanleiding is de constatering van de indieners dat op dit moment door de verplichte terugvordering en boete schrijnende situaties ontstaan. De menselijke maat zou ontbreken. Deze initiatiefwet geeft gemeenten de ruimte om zelf een afweging te maken, door (wederom) een kan-bepaling te maken van de huidige verplichte boeteoplegging, herziening/intrekking en terugvordering en verrekening bij een schending van de inlichtingenplicht.

In het landelijke coalitieakkoord 2021-2025 Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst vragen de coalitiepartijen VVD, D66, CDA en ChristenUnie om een eigen actieve rol van uitkeringsgerechtigden; zij geven aan dat daarbij oog moet zijn voor ieders talenten en beperkingen, er gewerkt moet worden vanuit vertrouwen en er is ruimte moet zijn voor maatwerk. Het Heerenveense ‘werken vanuit de bedoeling’ sluit aan bij de bredere maatschappelijke ontwikkelingen. Dit onderzoek heeft geleid tot aanbevelingen om deze visie binnen de huidige wettelijke kaders een stevigere basis te geven. Mocht de wetgever besluiten om de Participatiewet te wijzigen, dan biedt dit verdere kansen voor gemeenten, ook Heerenveen, om de menselijke maat meer centraal te stellen.

7 NSOB (2020), Tussen staat en menselijke maat, p. 23. 8 Kamerstukken II 2019/20, 17050, 596.

18

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

2 Algemeen juridisch kader

2.1

Inleiding Aan Nederlanders (of hiermee gelijkgestelden) die in Nederland woonachtig zijn en niet beschikken over voldoende middelen van bestaan kan een recht op bijstand verleend worden.9 Bijstand kan alleen verleend worden voor de zogenaamde ‘noodzakelijke kosten van bestaan’. Iemand die in aanmerking komt voor algemene en/of bijzondere bijstand krijgt te maken met meerdere verplichtingen, zoals de plicht tot arbeidsinschakeling en tegenprestatie (artikel 9 Participatiewet) en de inlichtingenplicht (artikel 17, eerste lid Participatiewet). Het niet nakomen van de verplichtingen die aan het recht op uitkering verbonden zijn kan uiteenlopende gevolgen hebben. Zo kan het recht op bijstand herzien of ingetrokken worden als blijkt dat dit te hoog of te laag is vastgesteld. Als dit veroorzaakt is door het schenden van inlichtingenplicht is het college verplicht de teveel uitgekeerde bijstand terug te vorderen en een bestuurlijke boete op te leggen. Onderwerp van dit onderzoek zijn het terugvorderen van teveel betaalde bijstand en de oplegging van bestuurlijke boetes. Om deze begrippen en de wijze waarop zij uitgevoerd worden te kunnen begrijpen schetsen we eerst een kort juridisch kader waarin we de belangrijkste begrippen toelichten. Paragraaf 2.2. staat stil bij beëindiging, intrekking en herziening van een recht op bijstand.

De inlichtingenplicht komt aan de orde in paragraaf 2.3. In paragraaf 2.4 geven we aandacht aan de (wettelijke) aanscherping van het handhavings- en sanctiebeleid in de sociale zekerheid in 2013.

2.2

Beëindiging, intrekking en herziening van een recht op bijstand Van beëindigen van het recht op bijstand is sprake als het recht op bijstand eindigt met ingang van een datum die is gelegen op of na de datum van het beëindigingsbesluit. Het ongedaan maken van het recht op bijstand over een periode die is gelegen voor het besluit heet intrekken (geheel) of herzien (gedeeltelijk). Het onderscheid tussen herzien of intrekken en beëindigen is van belang voor de formele grondslag van het te nemen besluit. Bij herzien of intrekken 9 De uitzonderingen op deze regels, zoals verblijf in detentie, worden in deze rapportage niet nader toegelicht.

19

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

is dat artikel 54 Participatiewet; bij beëindigen is dat artikel 43 Participatiewet in samenhang met artikel 44 Participatiewet. Van de formele en dus wettelijke grondslag moet de materiële grondslag, de inhoudelijke reden, worden onderscheiden. De materiële grond voor beëindigen, herzien of intrekken is het niet (langer) voldoen aan de voorwaarden voor toekenning, of dat (veelal door schending van de inlichtingenplicht) het recht op bijstand niet (meer) kan worden vastgesteld. Voordat het college een terugvorderingsbesluit kan nemen, is het in deze gevallen dus genoodzaakt een herzienings- of intrekkingsbesluit te nemen. Daarnaast is er een aantal gevallen waarin aan een terugvorderingsbesluit geen herzienings- of intrekkingsbesluit voorafgaat, de zogenoemde zelfstandige terugvorderingsbesluiten (zie hierover hoofdstuk 4).

2.3

Inlichtingenplicht De inlichtingenplicht (artikel 17, eerste lid Participatiewet) is de verplichting om aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging alle feiten en omstandigheden door te geven waarvan het voor de belanghebbende redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat die invloed kunnen hebben op de arbeidsinschakeling of het recht op bijstand/een uitkering. Deze plicht geldt niet voor feiten en omstandigheden die het college zelf kan vaststellen op basis van wettelijk als authentiek aangemerkte gegevens of zelf uit de basisregistratie personen (BRP) kan halen.10 De inlichtingenplicht geldt vanaf de datum van de aanvraag en in de periode dat de belanghebbende bijstand krijgt. De inlichtingenplicht is daarmee een veelomvattende en behoorlijk onbepaalde verplichting, met open begrippen als ‘onverwijld’ en ‘redelijkerwijs duidelijk moet zijn’. Ook in de voorgangers van de Participatiewet, de (nieuwe) Algemene bijstandswet (1996) en de WWB (2004), was al zo’n verplichting vastgelegd.11 In de jurisprudentie is in de loop van de tijd verdere invulling gegeven aan de reikwijdte van de inlichtingenplicht. De inlichtingenplicht is volgens de CRvB een objectief geformuleerde verplichting, waarbij verwijtbaarheid geen rol speelt.

Het maakt voor de vraag of de inlichtingenplicht is geschonden dus niet uit of bijvoorbeeld schuld ontbreekt vanwege persoonlijke omstandigheden.12 Verwijtbaarheid is wél van groot belang voor een eventuele boete; zie verder hoofdstuk 5, Toetsingskader boete. De inlichtingenplicht gaat volgens de CRvB niet verder dan wat redelijkerwijs nodig is voor de vaststelling van het recht op bijstand en de uitvoering van de Participatiewet.13 Het komt er, kort gezegd, op neer dat een belanghebbende alle informatie over zijn financiële situatie (waaronder ook de woon-/leefsituatie), zodra die bekend wordt moet doorgeven, inclusief veranderingen daarin (zoals samenwonen of het vinden van werk, maar ook onbetaalde arbeid of vrijwilligerswerk). Dit alles zo mogelijk met bewijsstukken. De gemeente heeft ruimte om te beoordelen wat het bijvoorbeeld onder ‘onverwijld’ verstaat, welke gegevens het relevant vindt en wanneer en van welke gegevens het voor de belanghebbende ‘redelijkerwijs duidelijk moet zijn’ dat die invloed hebben op het recht op bijstand of de 10 Artikel 17, eerste lid Participatiewet en de Regeling van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 22 maart 2017,

2017-0000044513, tot vaststelling van de uitzondering van de inlichtingenplicht (Regeling uitzondering inlichtingenplicht). 12 Zie bijvoorbeeld CRvB 28 juli 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:1661. 13 CRvB 29 maart 2005, ECLI:NL:CRVB:2005:AT2950.

20

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

arbeidsinschakeling. Het is in principe aan het college, niet aan de belanghebbende om te beoordelen welke informatie van belang is.14 Over het ‘redelijkerwijs duidelijk (moeten) zijn’ heeft de CRvB bepaald dat het ‘op de weg ligt’ van de belanghebbende om actief te informeren naar wat het college van hem verwacht, als hierover bij hem onduidelijkheid bestaat.15 Het college moet van zijn kant voorlichting geven over de inlichtingenplicht (als onderdeel van preventie), in het bijzonder de inlichtingen die onverwijld uit eigen beweging worden verwacht en de gevolgen van het niet nakomen van de inlichtingenplicht. Dit heet het kenbaarheidsvereiste. Als de belanghebbende een belangenbehartiger heeft, zoals een bewindvoerder, mag het college voor het ‘redelijkerwijs duidelijk moeten zijn’ aansluiten bij de wetenschap en het kennisniveau van die belangenbehartiger.16 Schending Een schending van de inlichtingenplicht is het niet of niet behoorlijk nakomen van de inlichtingenplicht. Dat omvat het niet, niet op tijd (niet onverwijld uit eigen beweging of, bij inlichtingen op verzoek, niet binnen de gestelde termijn) en/of niet volledig nakomen van de inlichtingenplicht. Inlichtingen op verzoek: gesprek (naar aanleiding van een signaal) Het college kan belanghebbende uitnodigen voor een gesprek om inlichtingen te geven of om eerder verstrekte gegevens toe te lichten.

Bijvoorbeeld als bankafschriften of ingeleverde formulieren vragen oproepen. Het zonder reden of afmelding niet komen op zo’n afspraak kan als een schending van de inlichtingenplicht opgevat worden.17 Volgens recent gewijzigde rechtspraak van de CRvB moet er wel minimaal 72 uur tussen de uitnodiging in de brievenbus en het tijdstip van de afspraak zitten.18 Signalering schending inlichtingenplicht; toezicht en handhaving Een algemeen uitgangspunt voor behoorlijk bestuur is het rechtszekerheidsprincipe. Dat houdt onder meer in dat burgers erop moeten kunnen vertrouwen dat de overheid consequent handelt. De overheid moet besluiten zo formuleren dat de burger precies weet wat van hem verlangd wordt en de overheid moet geldende rechtsregels juist en consequent toepassen.19 Dat betekent dat bijstand rechtmatig en voor iedereen volgens dezelfde spelregels moet worden verleend. Het college moet de regels die gelden voor de uitvoering van de Participatiewet, IOAW en IOAZ naleven, inclusief het eigen beleid. Op basis van het gelijkheidsbeginsel moeten daarbij gelijke gevallen gelijk worden behandeld en ongelijke gevallen ongelijk.

Hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bevat algemene regels voor toezicht op naleving van bestuursrechtelijke regels, en voor de handhaving van die regels (het opleggen van sancties bij overtredingen van die regels).20 Algemeen geldt: als de overheid een overtreding constateert, bijvoorbeeld van de inlichtingenplicht, dan is zij vanwege het algemeen belang van handhaving in principe verplicht om te handhaven; de beginselplicht tot handhaving.21 Maar die plicht geldt pas als er een overtreding (in dit geval schending van de 14 CRvB 19 december 1997, JABW 1998, 33. 15 Zie onder meer CRvB 15 september 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:3120. 16 Zie onder meer CRvB 27 oktober 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:3760. 17 Zie bijvoorbeeld CRvB 4 april 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1295. 18 CRvB 1 juni 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1335. 19 Zie bijvoorbeeld In ’t Veld en Koeman 1979. 20 De Awb maakt daarbij onderscheid tussen herstelsancties (doel is het ongedaan maken van (de gevolgen van) de overtreding)

en strafsancties (doel is straffen, dus leed toevoegen). Terugvordering van bijstand is een herstelsanctie, een bestuurlijke boete een strafsanctie. 21 Zie bijvoorbeeld Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State (AbRvS) 2 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3307.

21

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

inlichtingenplicht) geconstateerd is; dan móet het college in principe terugvorderen en een boete opleggen. Voor de fase daarvóór heeft de gemeente meer ruimte om (beleids)keuzes te maken: over de mate en de intensiteit van het toezicht op de naleving van de inlichtingenplicht. De gemeente kan ook keuzes maken en prioriteiten stellen aan de hand van vragen als: ‘Hoeveel fte zetten we in op controle op de naleving van de inlichtingenplicht?’; ‘Op wie/welke doelgroep(en) en welke thema’s zetten we in?’; ‘Naar welke signalen zijn we op zoek en hoe proactief doen we dat?’; ‘Hoe gaan we om met signalen zoals anonieme tips?’; ‘Kunnen we een signaal negeren, omdat de gemeente andere prioriteiten stelt?’.22

2.4

De Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving (2013) en ontwikkelingen in de jurisprudentie

2.4.1

De Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving Op 1 januari 2013 trad de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving) in werking.23 Hiermee werd het sanctieregime in een aantal wetten, waaronder de Wet werk en bijstand (WWB, de voorganger van de Participatiewet), de IOAW en de IOAZ aangepast. De regering had gesignaleerd dat het toenmalige sanctiestelsel onvoldoende ontmoedigend werkt bij doelbewuste en calculerende fraudeurs. Het doel van de wet was dan ook om strenger in te zetten op bestrijding van ‘misbruik en fraude’ door ontvangers van uitkeringen en toeslagen, met als uitgangspunt ‘fraude mag niet lonen’. Bovendien moeten de zwaardere sancties preventief werken; zij zijn geen doel op zichzelf. Als ‘fraude’ werd gezien elke verwijtbare overtreding van de zogenoemde inlichtingenplicht die resulteert in een onverschuldigde betaling van de uitkering. Dit uitgangspunt impliceert dat gemeenten het hele bedrag aan onterecht ontvangen bijstand terugvorderen en een boete van in principe dat hele bedrag opleggen. Gemeenten worden voortaan verplicht tot terugvordering en boete of een bestuurlijke boete op te leggen. Dat hierin verschillen tussen gemeenten waren ontstaan, werd gezien als ongewenste ontwikkeling.

Zie hierover de memorie van toelichting: ‘In de sociale zekerheid is het begrip fraude direct verbonden met de voorwaarden voor het recht op uitkering en de daarmee samenhangende inlichtingenplicht. De cliënt dient het uitkeringsorgaan te informeren over veranderingen in zijn situatie waarvan hij redelijkerwijs kan begrijpen dat die van invloed kunnen zijn op recht, hoogte of duur van de uitkering. Er is sprake van uitkeringsfraude als een verwijtbare overtreding van deze verplichting resulteert in onverschuldigde betaling van de uitkering. (…) Het uitgangspunt dat fraude niet mag lonen betekent dat mensen ten onrechte ontvangen uitkeringen helemaal terug moeten betalen. (…) Ook veel gemeenten hebben dit uitgangspunt in hun verordeningen opgenomen. Maar de uitvoeringspraktijk kan per gemeente sterk verschillen. Sinds de invoering van de WWB hebben gemeenten beleidsruimte om op dit punt eigen beleid te voeren en daarbij prioriteiten te stellen. Dit leidt ertoe dat gemeenten ook rekening houden met de kosten en baten van terugvordering. Gelet op de verschillen in uitvoeringspraktijk per gemeente stelt de regering voor om gemeenten te verplichten tot het opleggen van terug- en invordering. Dit leidt tot meer helderheid over de gevolgen van niet-naleving, meer gelijke behandeling en bevordert het draagvlak voor de sociale zekerheid.

22 Vergelijk de prioritering van toezicht op de naleving van de regels in het omgevingsrecht (bijvoorbeeld ruimtelijke ordening). 23 Voluit: Wet van 4 oktober 2012 tot wijziging van de wetgeving op het beleidsterrein van het ministerie van Sociale Zaken en

Werkgelegenheid in het kader van de harmonisatie en aanscherping van de sanctiemogelijkheden ter versterking van de naleving en handhaving en bestrijding van misbruik en fraude.

22

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

Daarnaast wil de regering de mogelijkheden voor het afzien van het incasseren van de terugvordering inperken. (…) Daarnaast wil de regering het instrument van de bestuurlijke boete voor gemeenten herinvoeren in de WWB, IOAW en IOAZ. Op dit moment kennen gemeenten alleen het instrument van de bestuurlijke maatregel (geheel of gedeeltelijke verlaging van de uitkering) en niet de mogelijkheid van de bestuurlijke boete. (…) Bij uitkeringsfraude zijn gemeenten dan verplicht een bestuurlijke boete op te leggen van in beginsel 100 procent van het benadelingbedrag. Net als UWV en SVB moeten gemeenten daarbij wel de verwijtbaarheid toetsen. Daarnaast kunnen zij bij (uitzonderlijke) dringende redenen afzien van het opleggen van een boete (hardheidsclausule).’24

Overigens overwoog de regering in de memorie van toelichting dat voor gemeenten ‘voldoende ruimte overbleef voor maatwerk’ ondanks deze hardere en meer uniforme aanpak van fraude. Tegelijkertijd en herhaaldelijk geeft de regering daarbij aan er van doordrongen te zijn ‘dat dit beleid in een incidenteel geval kan leiden tot onwenselijke situaties, waarin de gemeente kan worden aangesproken op haar zorgplicht.’ Ook wordt aandacht gevraagd voor het belang van preventie. ‘Bij het kiezen van de sanctie willen gemeenten rekening houden met de specifieke omstandigheden van de burger. De fraudeur moet bestraft worden, maar daarnaast moet gekeken worden naar de financiële zelfredzaamheid en de mogelijkheid voor participatie en activering. De regering heeft er begrip voor dat gemeenten in de dagelijkse praktijk rekening willen kunnen houden met de specifieke omstandigheden van de burger. Anderzijds is de regering van oordeel dat bij een heldere communicatie en een uniforme uitvoering verwacht mag worden dat, juist door het preventieve effect dat uitgaat van deze uniforme harde fraudeaanpak, het uiteindelijk steeds minder vaak zal voorkomen dat de uitvoeringsorganen tot deze strenge aanpak moeten overgaan. In de eerste plaats doordat ook in het voorgestelde nieuwe sanctieregime de toets op verwijtbaarheid een centrale plaats inneemt.

Daarnaast kunnen gemeenten in een individueel geval bij dringende reden afzien van de zwaarste sanctie als dit onredelijk of onbillijk zou uitvallen. Prudentie en professionaliteit van het uitkeringsorgaan staan borg voor zorgvuldige afwegingen. Voorts biedt de introductie van de bestuurlijke boete gemeenten ook bij ernstige fraude de mogelijkheid om een passende sanctie op te leggen ook als er geen recht op uitkering meer bestaat. Bij dringende redenen gaat het om bijzondere omstandigheden in het individuele geval. (…) Vast dient te staan dat sprake is van zeer incidentele gevallen en dat de behoeftige omstandigheden waarin de (mede)belanghebbende verkeert op geen enkele andere wijze zijn te verhelpen.’25

De regering verwachtte ‘overwegend positieve maatschappelijke effecten van de harde aanpak van fraude. Strengere sancties en handhaving in combinatie met een goede voorlichting zullen een sterke preventieve werking hebben, waardoor minder mensen frauderen en minder mensen een bijstandsuitkering zullen ontvangen. Bij een heldere communicatie is een zwaardere boete ook niet meer iets dat de degenen die dan nog fraudeert overkomt, maar een situatie waarin betrokkene in de eerste plaats door eigen handelen terecht is gekomen. Ook zullen de boete of het tijdelijk volledig verrekenen van de bestuurlijke boete bij recidive met de uitkering een sterke prikkel vormen om het gedrag te beteren en op zoek te gaan naar werk. Al met al verwacht de regering dat met deze zakelijke insteek het draagvlak voor

24 Kamerstukken II 2011/12, 33207, 3 (MvT), p. 5-7. 25 Kamerstukken II 2011/12, 33207, 3 (MvT), p. 21-22.

23

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

solidaire voorzieningen onder burgers zal toenemen, omdat men er op kan vertrouwen dat alleen gebruik gemaakt wordt van voorziening indien dit ook echt nodig is.’26 2.4.2

Correctie door de Centrale Raad van Beroep; meer evenredigheid Op 24 november 2014 heeft de Centrale Raad van Beroep (CRvB; de hoogste bestuursrechter op het terrein van de sociale zekerheid) voor het eerst een uitspraak gedaan over de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving, en dan met name het boeteregime.27 Omdat sinds 1 januari 2013 een zwaarder sanctieregime geldt mag dit nieuwe regime niet worden toegepast op gebeurtenissen van vóór die datum. Dat volgt uit artikel 7, eerste lid Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en artikel 15, eerste lid Internationaal Verdrag over Burgerrechten en Politieke Rechten (IVBPR), die bepalen dat geen zwaardere straf mag worden opgelegd dan die op het moment van het begaan van het strafbare feit van toepassing was. Dit heet het lex mitior-principe: als de regels zijn veranderd sinds het begaan van het strafbare feit/de overtreding, zijn de voor de overtreder gunstigste regels van toepassing. In Nederland is dit vastgelegd in artikel 1, tweede lid Wetboek van Strafrecht (Sr).28 Ook moet volgens de CRvB vanaf 1 januari 2013 indringender worden getoetst of de hoogte van de boete evenredig is, dus of de nadelige gevolgen voor de belanghebbende wel in verhouding staan tot de doelen van het besluit.

Elke boete voor overtreding van de inlichtingenplicht moet worden afgestemd op de persoonlijke situatie van de belanghebbende, en dan vooral op de mate waarin de overtreding van de inlichtingenplicht de belanghebbende te verwijten valt. Voor bestuurlijke boetes zijn het evenredigheidsprincipe en het lex mitior-principe vastgelegd in artikel 5:46 Awb. De CRvB heeft in de uitspraak van 24 november 2014 een aantal percentages geïntroduceerd voor het bepalen van de hoogte van de boete aan de hand van de verwijtbaarheid: 100% van het onterecht ontvangen bedrag aan uitkering bij opzet op het overtreden van de inlichtingenplicht, 75% bij grove schuld, 50% als er geen opzet of grove schuld is en 25% bij verminderde verwijtbaarheid. In de jaren na 24 november 2014 heeft de CRvB de hierboven beschreven uitgangspunten steeds herhaald en verder uitgewerkt.29 De wet en het Boetebesluit socialezekerheidswetten (het Boetebesluit) zijn op 1 januari 2017 aan deze CRvB-rechtspraak aangepast. Zie hierover verder hoofdstuk 5 (Toetsingskader boete), paragraaf 5.2.6 (Hoogte van de boete).

2.5

Toekomstige wetswijzingen? Zoals we in de inleiding van dit rapport al opmerkten, zijn er de afgelopen periode meer kritische geluiden te horen over de uitvoering van de Participatiewet, en dan met name over het toezicht en handhaving. In de maatschappelijke aandacht voor dit soort zaken is het effect van de Kinderopvangtoeslagenaffaire te merken. Vanaf 2019 kwam aan het licht dat tienduizenden ouders vanaf 2009 onterecht waren geconfronteerd met hoge terugvorderingen van kinderopvangtoeslag. Dit kwam door strenge wetgeving (de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving en zijn voorlopers) en een strenge toepassing daarvan door de

26 Kamerstukken II 2011/12, 33207, 3 (MvT), p. 21-22. 27 CRvB 24 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3754. 28 Artikel 1 , tweede lid Sr: Bij verandering in de wetgeving na het tijdstip waarop het feit begaan is, worden de voor de verdachte

gunstigste bepalingen toegepast. 29 Zie bijvoorbeeld de uitspraken van 23 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1801, ECLI:NL:CRVB:2015:1807, ECLI:NL:CRVB:2015:1879 en ECLI:NL:CRVB:2015:1880.

24

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

Belastingdienst en rechters, tot de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State aan toe. Eind 2020 verscheen hierover het rapport Ongekend onrecht van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (POK).30 De Toeslagenaffaire heeft landelijk gezorgd voor reflectie op de gevolgen van de harde aanpak van ‘fraude’ bij uitkeringen en toeslagen. Dat was vanaf in ieder geval 2009 (in het geval van de toeslagen) een bewuste keuze van kabinet, parlement en uitvoeringsorganisaties,31 maar nu werd maatschappijbreed de vraag gesteld of deze aanpak niet onevenredig heeft uitgepakt voor mensen, en of wel genoeg rekening is gehouden met ieders persoonlijke situatie. Meer algemeen kwam de ongelijke verhouding tussen burger en (uitvoeringsorganisaties van de) overheid (van Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) tot gemeenten tot Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen) in de belangstelling te staan. Dat heeft doorgewerkt in het denken over (de uitvoering van) de Participatiewet, IOAW en IOAZ.

Zo is er in maart dit jaar een initiatiefwetsvoorstel ingediend met als doel het vergroten van de beslissingsruimte van gemeenten bij het terugvorderen van bijstand en boeteoplegging; de verplichte terugvordering en boeteoplegging bij overtreding van de inlichtingenplicht wordt in dit wetsvoorstel weer een bevoegdheid (‘vordert terug’ wordt ‘kan terugvorderen’, ‘legt een boete op’ wordt ‘kan een boete opleggen’).32 Op 23 november 2021 bood demissionair staatssecretaris Wiersma aan de Tweede Kamer het rapport Tussen staat en menselijke maat van de Nationale School voor Openbaar Bestuur (NSOB) aan. In de brief kondigt hij een herijking van het handhavingsbeleid in de sociale zekerheid aan. Hij schrijft onder meer:33 ‘In het huidige stelsel is onvoldoende ruimte om passend om te gaan met terugvorderingen, het opleggen van boetes en de inning van boetes. Daarbij ga ik tevens bezien of het mogelijk is om, naast het gebruik van boetes, maatregelen en waarschuwingen, andere interventies te introduceren. Hierover ga ik in gesprek met mijn collega’s van BZK [Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties] en J&V [Justitie en Veiligheid]. (…) Als burgers niet goed weten welke informatie zij moeten doorgeven, of niet goed weten hoe ze dat moeten doen, bestaat het risico dat zij door fouten of vergissingen de inlichtingenplicht niet correct nakomen.

Het is een verantwoordelijkheid van de overheid om burgers die een beroep doen op de sociale zekerheid zo goed mogelijk te helpen bij het nakomen van de inlichtingenplicht. (…) Ik zie hier nog ruimte voor verbetering, met name ook op gebied van eenvoudiger wet- en regelgeving. Ik constateer dat een kwetsbare doelgroep geconfronteerd wordt met zeer ingewikkelde regels. Hierin is vereenvoudiging noodzakelijk. Ik ben daarom een Team Preventie aan het oprichten dat gaat verkennen hoe wetgeving, beleid en uitvoering beter kunnen werken voor uitkeringsaanvragers en – ontvangers.’

Vooruitlopend op voorgenomen wijzigingen geeft Wiersma ambtenaren in deze brief al vanaf 15 november 2021 (dus met terugwerkende kracht) de mogelijkheid om in sommige gevallen soepeler om te gaan met burgers die verkeerde informatie hebben verstrekt bij de aanvraag voor een uitkering of toeslag, onder andere bij de invordering van terugvorderingen en boetes. Het verbod op medewerking aan schuldhulpregelingen waarbij de terugvordering of boete 30 POK 2020. 31 Zie bijvoorbeeld POK 2020, p. 35 e.v. 32 Consultatie Initiatiefwet vergroten beslissingsruimte gemeenten bij terugvordering bijstand, 1 maart 2021, www.internetcon-

sultatie.nl/terugvorderingbijstand (laatst geraadpleegd op 2 december 2021). 33 Brief van de demissionair staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 23 november 2021, 2021-0000153911.

25

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

helemaal wordt kwijtgescholden, geldt voortaan alleen voor gevallen van opzet op of grove schuld aan overtreding van de inlichtingenplicht.34

34 Brief van de demissionair staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 23 november 2021, 2021-0000153911,

p. 2.

26

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

3 Heerenveens beleid

3.1

Inleiding In dit hoofdstuk gaan we in op de vraag hoe de gemeente Heerenveen haar beleidsruimte op het gebied van handhaving van de Participatiewet, IOAW en IOAZ heeft ingevuld. We bespreken hier uitgangspunten die voor zowel terugvordering als boetes (kunnen) gelden. Specifiek beleid voor terugvordering bespreken we in hoofdstuk 4 (Toetsingskader terugvordering) en 5 (Toetsingskader boete).

3.2

Handhavingsverordening Participatiewet, IOAW en IOAZ gemeente Heerenveen 2015 en 2021 Op 1 januari 2015 is de door de gemeenteraad vastgestelde Handhavingsverordening Participatiewet, IOAW en IOAZ gemeente Heerenveen 2015 (Handhavingsverordening 2015) in werking getreden. Op 13 mei 2021 is deze vervangen door de Handhavingsverordening Participatiewet, IOAW en IOAZ gemeente Heerenveen 2021 (Handhavingsverordening 2021). Op de meeste dossiers die we bestuderen is de oude verordening nog van toepassing. We bespreken de twee verordeningen hier samen, omdat in artikel 6 een relevant verschil is waar te nemen. In de beknopte verordening heeft de raad de volgende algemene uitgangspunten vastgelegd (tekst 2021). Artikel 3. Doelstellingen Handhaving is gericht op: a. bevordering van de zelfredzaamheid van de belanghebbende; b. naleving van wet- en regelgeving ter voorkoming van fraude, misbruik en oneigenlijk gebruik van de Participatiewet, de IOAW en de IOAZ; c. instandhouding van het maatschappelijke draagvlak voor het sociale zekerheidsstelsel. Artikel 4. Uitgangspunten 1. Handhaving is ondersteunend en dienstbaar aan de participatiedoelstellingen van de gemeente. 2. Het recht op bijstand dan wel een uitkering is altijd verbonden aan een of meerdere verplichtingen voor de belanghebbende. 3. Klantsituatie staat centraal.

27

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

4. 5.

Balans tussen preventie en repressie. Een rechtmatige, doelmatige en doeltreffende uitvoering van de Participatiewet, IOAW en IOAZ.

Artikel 5. Werkwijze 1. Bij handhaving wordt de werkwijze van het hoogwaardig handhaven toegepast. 2. Deze werkwijze bevat samenhangende activiteiten op een viertal a. vroegtijdig informeren; b. optimaliseren van de dienstverlening; c. vroegtijdige detectie; d. daadwerkelijk sanctioneren. 3. Het college geeft in beleidsregels invulling aan het tweede lid.

gebieden:

Artikel 6. Terugvordering, invordering, kwijtschelding en verhaal 1. Het college draagt zorg voor de terugvordering, de invordering, de kwijtschelding en het verhaal van de kosten van de bijstand of de uitkering. 2. Het college geeft in beleidsregels invulling aan het eerste lid ”waarbij de specifieke wensen van de gemeenteraad over het beleid voor giften en schadevergoedingen in acht worden genomen”.

Artikel 10 bevat een hardheidsclausule die regelt dat het college, als de toepassing van de verordening in de individuele situatie tot onbillijkheden van overwegende aard leidt, kan afwijken van deze verordening. Het enige grote verschil tussen deze tekst uit 2021 en die uit 2015 is de toevoeging aan artikel 6, tweede lid: ‘waarbij de specifieke wensen van de gemeenteraad over het beleid voor giften en schadevergoedingen in acht worden genomen’. Deze wensen zijn aanleiding geweest voor het vaststellen van de Beleidsregels giften en schadevergoedingen Participatiewet gemeente Heerenveen 2021,35 waarin het college heeft bepaald dat giften (in geld of in natura) tot € 1.200 en schadevergoedingen niet tot de in aanmerking te nemen middelen worden gerekend en niet gemeld hoeven te worden. Dit betekent een concrete begrenzing van de inlichtingenplicht, die echter buiten de periode van ons dossieronderzoek (2016-2020) valt. Zowel in de Handhavingsverordening36 als in de Beleidsregels handhaving37 wordt ‘fraude’, overeenkomstig de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving uit 2013 gedefinieerd als de schending van de inlichtingenplicht.

3.3

Beleidsregels handhaving 2015 en 2017 Vanaf 1 januari 2015 golden de Beleidsregels handhaving Participatiewet, IOAW en IOAZ 2015 Gemeente Heerenveen (Beleidsregels handhaving 2015).38 Na de inwerkingtreding van het gewijzigde boeteregime in artikel 18a Participatiewet en het Boetebesluit per 1 januari 2017 moesten gemeenten hun beleid hierop aanpassen. Daarom traden op diezelfde datum nieuwe beleidsregels in werking, de Beleidsregels handhaving en inning vorderingen Participatiewet, IOAW en IOAZ 2017 Gemeente Heerenveen (Beleidsregels

35 De beleidsregels spreken niet over de IOAW of IOAZ; wij weten niet of dit een bewuste keuze is geweest. 36 Artikel 1 (Begripsbepalingen) onder f verstaat onder fraude: het ten onrechte geheel of gedeeltelijk ontvangen van bijstand

dan wel een uitkering door het verstrekken van onjuiste of onvolledige inlichtingen. 37 Artikel 1 (Begripsbepalingen) , derde lid bepaalt dat waar wordt gesproken over ‘fraude’ wordt bedoeld ‘schending van de inlichtingenplicht’. 38 In werking getreden op 18 juli 2015, met terugwerkende kracht tot 1 januari 2015.

28

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

handhaving 2017)39 en de Beleidsregels bestuurlijke boete Participatiewet, IOAW en IOAZ (zie verder hoofdstuk 5). De algemene uitgangspunten zijn in de Beleidsregels 2017 hetzelfde gebleven ten opzichte van 2015. In de beleidsregels is het ‘hoogwaardig handhaven’ uit artikel 5 Handhavingsverordening uitgewerkt. Het college geeft in artikel 2 en 3 van de beleidsregels invulling aan de aspecten ‘a. vroegtijdig informeren’ en ‘b. optimaliseren van de dienstverlening’ van het hoogwaardig handhaven. Deze aspecten zijn een invulling van het ‘redelijkerwijs duidelijk moeten zijn’ uit de inlichtingenplicht; meer in het bijzonder het ‘kenbaarheidsvereiste’ op basis waarvan het college goede voorlichting moet geven over de inlichtingenplicht, zodat burgers (kunnen) weten wat ze moeten doen. Het college legt in deze beleidsregels de ambitie hoog wat betreft burgervriendelijkheid. In ieder geval op papier probeert het mensen zo goed mogelijk te informeren en te helpen bij het nakomen van de inlichtingenplicht. Artikel 2 – Vroegtijdig informeren Dit artikel bepaalt dat het college belanghebbenden en overige burgers voldoende en tijdig informeert. Het college geeft aan welke gegevens nodig zijn voor de verlening of voortzetting van de uitkering en wanneer en op welke manier die gegevens door belanghebbende moeten worden aangeleverd.

Niet, onjuist of onvolledige verstrekking van voor de bepaling van het recht op uitkering relevante gegevens die aan de belanghebbende te wijten is, wordt gezien als onvoldoende medewerking verlenen en kan aanleiding geven tot een vermoeden van fraude. Artikel 3 – Optimalisering dienstverlening Het college biedt belanghebbenden voldoende zekerheid en duidelijkheid met vroegtijdige informatie in begrijpelijk taalgebruik, over organisatorische en inhoudelijke zaken, aldus dit artikel. Het college draagt zorg voor een duidelijk, consequent, doeltreffend, klantgericht, toegankelijk beleid en maakt gebruik van transparante werkprocessen, werkinstructies en formulieren. Verder geeft het college de belanghebbende de gelegenheid om tijdig (binnen 14 dagen) wijzigingen, die van invloed kunnen zijn op (de hoogte van) de uitkering, te melden door middel van het mutatieformulier. Het college wijst de belanghebbende op de gevolgen van het niet, te laat, onjuist of onvolledig invullen van het mutatieformulier.

In Heerenveen wordt dus een mutatieformulier gebruikt; dit formulier moeten belanghebbenden gebruiken om wijzigingen door te geven maar hoeft niet periodiek ingevuld te worden. Onder op tijd een wijziging doorgeven verstaat het college dat dit binnen veertien dagen moet gebeuren. Thema c ‘Vroegtijdige detectie’ is geregeld in een apart hoofdstuk, hoofdstuk 3 van de Beleidsregels handhaving. Artikel 4 ‘Controle op maat’ regelt dat het college bij het constateren van een ‘fraudesignaal’ een onderzoek instelt. Het college stelt controleprotocollen op voor het te voeren onderzoek, waarbij op basis van objectieve criteria de in te zetten middelen van licht naar zwaar kunnen oplopen. Artikel 5 bepaalt in aanvulling daarop dat het college besluit om een belanghebbende te controleren als ‘fraudesignalen’ zich voordoen. Artikel 6 geeft het college de mogelijkheid om door risicoanalyse vooraf te bepalen welke groepen een verhoogd risico op fraude hebben, en bepaalt aan welke eisen risicoprofielen moeten voldoen (onder andere een omschrijving van het doel, en een verbod op etnische of stigmatiserende

39 In werking getreden op 8 augustus 2017, met terugwerkende kracht tot 1 januari 2017.

29

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

risicoprofielen). Artikel 7 bepaalt ten slotte dat het college kan beslissen om themacontroles uit te voeren, op basis van een objectief thema en gebonden aan een bepaalde tijdsduur. De controleprotocollen, risicoprofielen en ‘risicoscorekaart’ waar het in deze artikelen over gaat, heeft het college tot nu toe niet vastgesteld. Ook themacontroles worden niet uitgevoerd, blijkt uit de gesprekken. In artikel 8 ‘Daadwerkelijk sanctioneren’ staat dat de gedragingen waarbij en de wijze waarop een sanctie kan worden opgelegd geregeld is in de Participatiewet, de IOAW, de IOAZ, de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving, en de daarop gebaseerde gemeentelijke verordeningen. De Beleidsregels handhaving 2015 en 2017 bevatten geen hardheidsclausule.

3.4

Werkinstructies Heerenveen heeft alleen een beknopte Werkinstructie inzet handhaving van 5 maart 2018 (één A4) en een Werkinstructie brutering vorderingen Participatiewet en IOAW – over die laatste meer in het volgende hoofdstuk (Toetsingskader terugvordering). Uitgangspunt van de Werkinstructie inzet handhaving is dat de inzet van een handhavingsonderzoek een bewust en onderbouwd besluit is. Hiervoor is de specialist Inkomen of de medewerker Poort verantwoordelijk, omdat deze medewerkers besluiten nemen over toekenning, intrekking, wijziging of terugvorderingen van bijstand. ‘Fraudesignalen’ worden gemeld bij een van deze medewerkers. Hij/zij brengt vervolgens alle relevante omstandigheden in kaart en zorgt voor overleg met alle betrokkenen. Daarna wordt gezamenlijk besloten om wel of geen handhaving in te zetten. Relevante omstandigheden zijn onder andere: — zwaarte van de mogelijke fraude — na advies van de handhaver: de haalbaarheid van het onderzoek — de proportionaliteit van het in te zetten onderzoek door handhaving — betrokkenheid van anderen/derden — eventuele schuldensituaties — gemeentelijke re-integratieactiviteiten — betrokkenheid van procesregie, gezinswerker of hulpverlening — aanwezigheid van jeugdigen in een gezin — aanwezigheid van Wmo- of Jeugdwetvoorzieningen

30

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

4 Toetsingskader terugvordering

4.1

Inleiding In dit hoofdstuk wordt uiteengezet aan welke vereisten terugvorderingsbesluiten moeten voldoen. Paragraaf 2 gaat in op de rechtmatigheidseisen die van belang zijn bij een terugvorderingsbesluit. In deze paragraaf staan de vereisten centraal waaraan een terugvorderingsbesluit op grond van de Awb, algemene beginselen van behoorlijk bestuur, de Participatiewet, IOAW en geldende jurisprudentie moet voldoen.4041 Waar het college beleidsruimte toekomt zal dit worden benoemd. Op deze punten kan gemeente Heerenveen nadere regels stellen in het beleid. In paragraaf 3 wordt omschreven op welke wijze Heerenveen dit heeft gedaan.

4.2 4.2.1

Rechtmatigheid Terugvorderingsgronden De wettelijke grondslagen voor terugvordering die in het kader van dit onderzoek relevant zijn, zijn gelegen in artikel 58 van de Participatiewet en artikel 25 van de IOAW. Bijstand kan worden teruggevorderd, voor zover de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend. Voor de IOAW geldt dat bijstand ook kan worden teruggevorderd voor zover deze anderszins onverschuldigd is betaald. 42 In vrijwel alle gevallen dient voorafgaand aan een terugvorderingsbesluit, eerst een herzienings- of intrekkingsbesluit te zijn genomen (zie hiervoor ook hoofdstuk 2).

40 De regels inzake terugvordering in de IOAW/IOAZ komen grotendeels overeen met de Participatiewet. Daarom zal er in dit

hoofdstuk voornamelijk aandacht worden besteed aan de regels uit de Participatiewet. Waar andere regels gelden voor de IOAW/IOAZ zal dit expliciet worden benoemd en toegelicht. 41 Omdat in de gemeente Heerenveen is geen sprake geweest van terugvorderings- en boetebesluiten op grond van de IOAZ, wordt deze wet niet expliciet benoemd in dit hoofdstuk. Echter is de IOAZ nagenoeg hetzelfde opgebouwd als de IOAZ. De genoemde artikelen uit de IOAW zijn gelijk aan de artikelen van de IOAZ. . Gelet hierop wordt niet ingegaan op de IOAZ en op het boeteregime van de IOAW. 42 Artikel 58 van de Participatiewet en artikel 25 IOAW/IOAZ

31

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

Participatiewet In artikel 58 Participatiewet staan verschillende grondslagen opgenomen voor terugvordering van verleende bijstand. Onderstaande tabel geeft daarvan een overzicht. Een uitgebreider overzicht van de terugvorderingsgronden is te vinden in bijlage 5. TABEL 4.1: TERUGVORDERINGSGRONDEN 43

Omschrijving Bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag verleend als gevolg schending inlichtingenplicht. De bijstand is, anders dan als gevolg van schending van de inlichtingenplicht, ten onrechte of tot een te hoog bedrag verleend. De aan bijstand in de vorm van een geldlening verbonden verplichtingen worden niet of niet behoorlijk nagekomen. De bijstand vloeit voort uit gestelde borgtocht. Er is ten onrechte een voorschot verstrekt.

De bijstand is abusievelijk verleend. Belanghebbende kan achteraf beschikken over middelen. Belanghebbende ontvangt naderhand een vergoeding voor bijstand met vaste bestemming.

Grondslag Artikel 58, eerste lid Participatiewet. Artikel 58, tweede lid onderdeel a Participatiewet. Art 58 , tweede lid onderdeel b Participatiewet. Artikel 58, tweede lid onderdeel c Participatiewet. Artikel 58, tweede lid onderdeel d Participatiewet. Artikel 58, tweede lid onderdeel e Participatiewet. Artikel 58, tweede lid onderdeel f onder 1° Participatiewet. Artikel 58, tweede lid onderdeel f onder 2° Participatiewet.

Ingeval van het eerste lid van artikel 58 Participatiewet - een schending van de inlichtingenplicht - is het college verplicht over te gaan tot terugvordering van de teveel verleende bijstand. In de overige gevallen gaat het om een discretionaire bevoegdheid en kan het college terugvorderen. Het college bepaalt hoe in de praktijk met deze bevoegdheid wordt omgegaan en kan hierover beleidsregels opstellen. IOAW In de IOAW is terugvordering geregeld in artikel 25. Het eerste lid heeft betrekking op een terugvordering die volgt uit een schending van de inlichtingenplicht. Ook hier gaat het in die gevallen om een verplichte terugvordering. Het college moet in deze gevallen dus overgaan tot terugvordering. Het tweede lid geeft het college de discretionaire bevoegdheid om over te gaan tot terugvordering in de gevallen waar, als gevolg van een herzienings- of intrekkingsbesluit, achteraf blijkt dat bijstand om een andere reden dan de schending van de inlichtingenplicht onverschuldigd is betaald. Het derde lid bevat de discretionaire bevoegdheid tot terugvordering in die gevallen waar sprake is van achteraf ontvangen inkomsten waarmee bij de vaststelling van de uitkering rekening zou zijn gehouden. Een uitgebreider overzicht van de terugvorderingsgronden is te vinden in bijlage 5. 4.2.2

Verplichte terugvordering Schending inlichtingenplicht Een belanghebbende (dus de (mede) ontvanger of aanvrager van een bijstandsuitkering) heeft ten aanzien van omstandigheden die van invloed kunnen zijn op het recht op bijstand een 43 In de praktijk is het ook mogelijk op een buiten de Participatiewet gelegen grond terug te vorderen in het geval van een onver-

schuldigde betaling van bijstand aan derde op grond van 6:203BW. Dit doet zich in de praktijk echter zelden voor.

32

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

inlichtingenplicht jegens het college (zie ook meer uitgebreid paragraaf 2.3).44 Bij een schending van de inlichtingenplicht is het college verplicht tot terugvordering van de bijstand die ten onrechte of tot een te hoog bedrag is ontvangen.45 Er is dus geen ruimte voor het college om een belangenafweging te maken; een geconstateerde schending van de inlichtingenplicht moet in beginsel altijd leiden tot een terugvordering.46 Alleen de aanwezigheid van dringende redenen kunnen een reden zijn om af te zien van verplichte terugvordering. Hierover meer in paragraaf 4.2.5. Voorafgaand aan een terugvorderingsbesluit op grond van een schending van de inlichtingenplicht moet het college eerst een besluit tot herziening of intrekking nemen. Wanneer het college dit nalaat, kan er niet worden teruggevorderd op grond van een schending van de inlichtingenplicht. Dit gebrek kan eventueel in bezwaar worden hersteld door alsnog een besluit tot herziening of intrekking te nemen, voordat op het bezwaar wordt beslist. Een intrekking of herziening kan op twee manieren tot stand komen.47 In het geval van artikel 54, eerste lid en, vierde lid Participatiewet is er eerst sprake van een opschorting van het recht op bijstand. Opschorten betekent dat belanghebbende tijdelijk geen uitkering krijgt.

Dit gebeurt als het college denkt dat belanghebbende zich niet goed aan de inlichtingenplicht heeft gehouden waardoor het college het recht op bijstand niet kan vaststellen. Het college vraagt belanghebbende dan om deze inlichtingen alsnog te verschaffen. Dit dient te gebeuren binnen een door het college gegeven hersteltermijn. Indien belanghebbende binnen de hersteltermijn alsnog niet de gevraagde informatie heeft verstrekt, kan het college een intrekkingsbesluit nemen. Als het college dit doet staat de schending van de inlichtingenplicht vast. Het terugvorderingsbesluit moet dan op het intrekkingsbesluit worden gebaseerd. Bij een herziening of intrekking op grond van artikel 54 derde lid Participatiewet is een hersteltermijn niet aan de orde. In deze gevallen bestaat er bij het college geen twijfel over het recht op bijstand, het college heeft namelijk reeds vastgesteld dat er geen recht op bijstand bestaat. Is aan belanghebbende als gevolg van de schending van de inlichtingenplicht geheel of gedeeltelijk ten onrechte uitkering toegekend, dan wordt de uitkering herzien of ingetrokken. De ingangsdatum van de intrekking of herziening is de datum waarop het bestaan of de omvang van het recht afwijkend zou zijn vastgesteld indien belanghebbende wel aan zijn verplichtingen zou hebben voldaan.

Er is sprake van een schending van de inlichtingenplicht, omdat belanghebbende gedurende zijn uitkering uit eigen beweging mededeling dient te doen van voor het recht op bijstand relevante feiten en omstandigheden.48 Bij het vaststellen van de ingangsdatum van de herziening of intrekking van het recht op bijstand zal het college zich moeten baseren op objectieve gegevens (denk aan onderzoeksgegevens van de sociale recherche en verklaringen van belanghebbende). 4.2.3

Niet-verplichte terugvordering Indien op een andere grond dan een schending van de inlichtingenplicht wordt teruggevorderd, dan kan het college overgaan tot terugvordering. Hiertoe is het college dus niet verplicht. Het college dient in deze gevallen steeds een belangenafweging te maken, waarbij de belangen van terugvordering worden afgezet tegen de individuele belangen van belanghebbende. 44 Artikel 17 Participatiewet. 45 Artikel 58, eerste lid

Participatiewet, Artikel 25, eerste lid IOAW en Art 25, eerste lid IOAZ.

46 CRvB 28-7-2020, ECLI:NL:CRVB:2020:1661. 47 Artikel 54, eerste lid

jo. vierde lid Participatiewet en artikel 54, derde lid Participatiewet.

48 Zie CRvB 08-01-2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BY7961).

33

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

Het college dient in het besluit te motiveren hoe het besluit tot stand is gekomen: welke belangen zijn afgewogen, hoe zijn deze gewaardeerd en tot welke uitkomst heeft dit geleid.49 Voorbeelden van terugvorderingen waarbij het college over een discretionaire bevoegdheid beschikt, zijn gevallen waarbij achteraf ontvangen inkomen verrekend moet worden met de reeds verleende bijstand, belanghebbende middelen ontvangt uit een erfenis of een doorgegeven wijziging in de gezinssamenstelling vlak nadat de uitkering is verstrekt. Voor het merendeel van de grondslagen dient het college eerst een intrekkings- of herzieningsbesluit te nemen dit is echter niet voor alle grondslagen het geval, zie voor een uitgebreidere toelichting bijlage 5. 4.2.4

Verjaring recht en verval bevoegdheid Als er een grondslag is waar het college bevoegd of verplicht is om over te gaan tot terugvordering, moet er eerst worden bezien of het college bevoegd is tot terugvordering. Verjaring Binnen de Participatiewet, IOAZ en IOAW is (met uitzondering van artikel 58 lid 6 Participatiewet50) niet bepaald binnen welk termijn een intrekkings- of terugvorderingsbesluit moet worden genomen. Uit het Burgerlijk Wetboek volgen twee verjaringseisen. Het nemen van een terugvorderingsbesluit is alleen mogelijk wanneer aan beide eisen wordt voldaan. Allereerst moet het terugvorderingsbesluit worden genomen binnen vijf jaren na de aanvang van de dag waarop het college bekend is geworden met feiten of omstandigheden op basis waarvan voldoende duidelijk is dat een besluit omtrent terugvordering in de rede ligt.51 In de praktijk is dit het geval wanneer het college daadwerkelijk bekend is geworden met feiten of omstandigheden op basis waarvan voldoende duidelijk is dat een besluit omtrent terugvordering in de rede ligt. Dit is bijvoorbeeld het geval bij het sluiten van een onderzoek van de sociale recherche of een eigen melding van de belanghebbende.

De tweede eis ziet erop dat er niet meer dan twintig jaar verstreken mag zijn na het ontstaan van de vordering.52 De vordering ontstaat de eerste dag van een herzienings- of intrekkingsperiode.53 Zesmaandenjurisprudentie De ‘zesmaandenjurisprudentie’ is van belang bij de vaststelling of het college bevoegd is tot terugvordering op een andere grond dan een schending van de inlichtingenplicht.54 Uit deze jurisprudentielijn volgt dat het college de bevoegdheid tot terugvordering binnen zes maanden na ontvangst van een signaal waaruit het college had moeten afleiden dat ten onrechte of te veel bijstand is betaald moet uitoefenen. Na deze zes maanden is dit niet meer mogelijk. Deze jurisprudentielijn wordt bij verplichte terugvordering alleen toegepast indien het college op de hoogte was van de schending van de inlichtingenplicht en wist dat het vermogen van belanghebbende ruimschoots de voor hem geldende vermogensgrens overschreed, maar toch heeft nagelaten de uitkering in te trekken.55 49 Zie afdeling 3.2 en 3.7 Awb. 50 Er geldt hier een vervaltermijn. Deze geldt van rechtswege en kan niet worden gestuit. Abusievelijk verleend bijstand kan bin-

nen twee jaar na betaling (de dag waarop de vordering ontstaat) worden teruggevorderd, mits belanghebbende redelijkerwijs had kunnen begrijpen dat het om ten onrechte betaalde bijstand ging. 51 Artikel 3:309 BW. 52 Artikel 3:306 BW. 53 Verjaring kan worden gestuit. Dit is mogelijk door middel van een schriftelijke en ondubbelzinnige mededeling dat in de toekomst zal worden teruggevorderd. Deze melding kan bijvoorbeeld worden opgenomen in het herzieningsbesluit of in het intrekkingsbesluit. Stuiting zorgt er voor dat er een nieuw verjaringstermijn aanvangt. 54ECLI:NL:CRVB:2007:BB0561 en CRvB 22-11-2016, ECLI:NL:CRVB:2016:4469. 55 CRvB 10-3-2020, ECLI:NL:CRVB:2020:604 en CRvB 06-04-2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BM1920

34

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

4.2.5

Afzien van (verdere) terug- en invordering Als is vastgesteld dat er sprake is van een terugvorderingsgrondslag, het recht niet is verjaard en het college bevoegd is, komt het college toe aan de daadwerkelijke terugvordering. Bij verplichte terugvorderingen kan er alleen worden afgezien indien er zich dringende redenen voordoen. In het geval van niet-verplichte terugvordering , kan het college (deels) afzien van terugvordering. Afzien van terugvordering Gelet op het verplichte karakter van een besluit tot terugvordering bij een schending van de inlichtingenplicht, is er in beginsel geen mogelijkheid om af te zien van de terugvordering of een toetsing aan het evenredigheidsbeginsel.56 57 Bij de volgende twee uitzonderingen hoeft het college niet (volledig) terug te vorderen. Rekening houden met aanvullend recht op bijstand Het kan voorkomen dat een belanghebbende vermogen heeft verzwegen waardoor er achteraf bezien geen recht op bijstand bestond. Er kan echter ook sprake zijn van een geringe overschrijding, waardoor een terugvordering die gebaseerd is op de volledige kosten van bijstand over de betreffende periode (veel) hoger uitvalt dan de verzwegen overschrijding van de vermogensgrens.

Het college dient in deze gevallen aan de hand van de hoogte van de destijds geldende bijstandsnorm te berekenen hoe lang belanghebbende van zijn vermogensoverschot buiten de bijstand had kunnen blijven en de kosten van bijstand over de die periode terug te vorderen. Dringende redenen Het college kan geheel of gedeeltelijk afzien van terugvordering indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.58 De Centrale Raad van Beroep stelt dat het hierbij om bijzondere omstandigheden in het individuele geval moet gaan. Er moet iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand zijn. Uitsluitend vanwege het feit dat het belanghebbende ontbreekt aan de noodzakelijke middelen om in het bestaan te voorzien, betekent nog niet dat er sprake is van dringende redenen.59 In de jurisprudentie is zeer zelden sprake van dringende redenen. Er is alleen sprake van dringende redenen wanneer de terugvordering onaanvaardbare sociale en/of financiële gevolgen voor de betrokkene heeft. Het gaat dan om bijzondere en uitzonderlijke omstandigheden. Om dit vast te stellen vindt er een individuele afweging plaats, waarbij alle relevante omstandigheden moeten worden meegewogen. Het is in beginsel aan de belanghebbende om die dringende redenen aannemelijk te maken.60

Bij de overige terugvorderingsgronden is er sprake van een discretionaire bevoegdheid van het college en kan het dus (deels) afzien van terugvordering. Het college kan beleidsregels vaststellen over de wijze waarop invulling wordt gegeven aan deze discretionaire bevoegdheid en welke relevante belangen worden afgewogen. Om te voldoen aan het vereiste van belangenafweging en het vereiste van een zorgvuldige voorbereiding van het terugvorderingsbesluit, moet het college afwegen of er sprake is van specifieke individuele omstandigheden die geheel of gedeeltelijk afzien van terugvordering rechtvaardigen.61 Ook moet het college nagaan of er redenen zijn op grond waarvan ten 56 Dit beginsel kijkt naar de gevolgen van een besluit. Uit een besluit kunnen lasten voortvloeien. Deze mogen niet onevenredig

zwaar zijn in vergelijking met het belang dat het besluit dient. De verhouding tussen het effect en het middel moet in balans zijn. Dit staat in artikel 3:4, tweede lid van de Awb. 57 Zie CRvB 12-2-2019, ECLI:NL:CRVB:2019:555 en CRvB 19-03-2019, ECLI:NL:CRVB:2019:922. 58 Artikel 58, lid 8 Participatiewet. 59 TK 2011–2012, 33 207, nr. 3, p. 47 60 CRvB 3-02-2021, ECLI:NL:CRVB:2021:487. 61 Artikel 3:4 Awb en artikel 3:2 Awb.

35

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

gunste van belanghebbende van het beleid zou moeten worden afgeweken.62 In het terugvorderingsbesluit moet dan ook vermeld worden of er al dan niet sprake is van bijzondere omstandigheden om van het beleid af te wijken. Kwijtschelding Hoewel kwijtschelding strikt genomen ziet op de invorderingsfase, is het toch van belang om hier kort bij stil te staan. Kwijtschelding ziet namelijk op het verminderen/verlagen van het terug te vorderen bedrag door een deel van de vordering kwijt te schelden.63 In de oude Awb was een grondslag opgenomen voor de kwijtschelding van terugvorderingen.64 Hierin waren termijn en criteria neergelegd voor wanneer er kon worden kwijtgescholden. Uit jurisprudentie komt naar voren dat beleid dat ziet op kwijtschelding zoals voorheen geregeld in de Awb rechtmatig is.65 Hierover kunnen dus regels in het beleid worden neergelegd. Het is aan de belanghebbende om aannemelijk te maken dat hij voldoet aan de in het gemeentelijk beleid gestelde voorwaarden om voor kwijtschelding in aanmerking te komen.66 4.2.6

De adressant Als het college besluit een terugvorderingbesluit te nemen, dan richt dit besluit zich in beginsel tot degene aan wie ten onrechte of teveel bijstand is verleend; de belanghebbende(n). In het geval van gezinsbijstand is het mogelijk om van alle gezinsleden de onrecht of teveel verleende bijstand terug te vorderen. Alle gezinsleden zijn belanghebbende bij terugvordering.67 Eventuele onbekendheid met de activiteit van het andere gezinslid dat tot de terugvordering heeft geleid doet hier niks aan af. Het kan voorkomen dat door het verzwijgen van het voeren van een gezamenlijke huishouding (schending inlichtingenplicht) ten onrechte bijstand of teveel bijstand is verstrekt.68 Als dit het geval is, kan mede worden teruggevorderd van de meeprofiterende partner.69 Om de partneraansprakelijk te stellen is een medeterugvorderingsbesluit vereist.70

4.2.7

De hoogte van de terugvordering Voor de hoogte van de terugvordering is bepalend hoe hoog het bijstandsbedrag is dat belanghebbende ten onrechte heeft ontvangen. Het college heeft in bepaalde gevallen ook invloed op de hoogte van de terugvordering. Bruteren Algemene bijstand kan zowel netto als bruto (inclusief belasting en premies) worden teruggevorderd. Bijzondere bijstand moet altijd netto worden teruggevorderd. Wanneer de (door het college bij de uitbetaling van de algemene bijstand afgedragen) belastingen en premies nog verrekend kunnen worden met de Belastingdienst en het UWV, kan er netto worden teruggevorderd. Verrekening van de premies en belastingen zijn nog mogelijk indien de ten onrechte verleende bijstand in hetzelfde jaar wordt teruggevorderd als dat het (ten onrechte) is 62 Artikel 4:84 Awb. 63 Artikel 58, zevende lid Participatiewet. 64 Artikel 78c Abw (oud). 65 CRvB 28-3-2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AV8581. 66 CRvB 19-3-2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ4837. 67 Art 3 Participatiewet jo. 59, eerste lid