Ter informatie - Eindrapportage Terugvordering en boete Pro Facto

Eindrapportage

Terugvorderingen en boetes

Groningen, januari 2022

Colofon Pro Facto Ossenmarkt 5 9712 NZ Groningen www.pro-facto.nl info@pro-facto.nl 050-3139853

Auteurs Opdrachtgever Status

mr. E. Krol, mr. C.M. Ridderbos-Hovingh, mr. T. Floor en mr. S. Roest College van burgemeester en wethouders van de gemeente Heerenveen Definitief

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

Inhoudsopgave 1

2

3

Samenvatting, conclusies en aanbevelingen

1

1.1 Aanleiding 1.2 Opzet van het onderzoek 1.2.1 Centrale onderzoeksvragen 1.2.2 Afbakening 1.2.3 Onderzoeksmethoden

1 2 2 3 4

1.3 Ruimte in de Participatiewet 1.4 Het Heerenveense beleid 1.4.1 Algemeen 1.4.2 Afwijken van regels 1.4.3 Terugvordering 1.4.4 Boete

5 6 6 8 8 9

1.5 Terugvordering en boete in de Heerenveense uitvoeringspraktijk 1.5.1 Inleiding 1.5.2 Algemene conclusies 1.5.3 Conclusies ten aanzien van terugvordering 1.5.4 Conclusies ten aanzien van boeteoplegging

10 10 10 11 12

1.6 1.7

13 17

Algemeen juridisch kader

19

2.1 2.2 2.3 2.4

Inleiding Beëindiging, intrekking en herziening van een recht op bijstand Inlichtingenplicht De Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving (2013) en ontwikkelingen in de jurisprudentie 2.4.1 De Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving 2.4.2 Correctie door de Centrale Raad van Beroep; meer evenredigheid

19 19 20

2.5

24

Toekomstige wetswijzingen?

22 22 24

Heerenveens beleid

27

3.1 3.2

27

3.3 3.4

4

Toekomstperspectief en aanbevelingen Slotbeschouwing

Inleiding Handhavingsverordening Participatiewet, IOAW en IOAZ gemeente Heerenveen 2015 en 2021 Beleidsregels handhaving 2015 en 2017 Werkinstructies

27 28 30

Toetsingskader terugvordering

31

4.1 4.2

31 31

Inleiding Rechtmatigheid

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

5

6

4.2.1 Terugvorderingsgronden 4.2.2 Verplichte terugvordering 4.2.3 Niet-verplichte terugvordering 4.2.4 Verjaring recht en verval bevoegdheid 4.2.5 Afzien van (verdere) terug- en invordering 4.2.6 De adressant 4.2.7 De hoogte van de terugvordering 4.2.8 (Overige) eisen beschikking 4.2.9 Invordering

31 32 33 34 35 36 36 37 37

4.3 Heerenveens beleid 4.3.1 Inleiding 4.3.2 Onderscheid tussen verplichte en niet-verplichte terugvordering 4.3.3 (Gedeeltelijk) afzien van terugvordering 4.3.4 De hoogte van de terugvordering 4.3.5 Invorderingstermijn 4.3.6 Afzien van verdere invordering

38 38 38 39 39 40 40

Toetsingskader boete

41

5.1 Inleiding 5.2 Rechtmatigheid 5.2.1 Algemeen 5.2.2 Verzwaarde stelplicht en bewijslast 5.2.3 Afzien van een bestuurlijke boete 5.2.4 Waarschuwing in plaats van bestuurlijke boete 5.2.5 De ‘lichte’ en de ‘zware’ boeteprocedure (afdeling 5.4.2 Awb) 5.2.6 De hoogte van de boete 5.2.7 Rechtsbescherming

41 41 41 42 42 44 44 46 50

5.3 Heerenveens beleid 5.3.1 Inleiding 5.3.2 Beleid specifiek over de bestuurlijke boete

50 50 51

De Heerenveense praktijk - organisatie en cultuur

56

6.1 Inleiding 6.2 Rolverdeling 6.2.1 Rechtmatigheidsonderzoek 6.2.2 Het nemen van een terugvorderings- en boetebesluit 6.2.3 Invordering

56 56 56 57 57

6.3 Rolinvulling 6.3.1 Werken vanuit de bedoeling 6.3.2 Bestuur en uitvoering 6.3.3 Verschillen in de uitvoering

58 58 58 59

6.4 Bejegening en communicatie 6.4.1 Informeren over de plichten 6.4.2 Formats voor schriftelijke stukken

59 59 60

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

7

8

6.4.3 Communicatie

60

6.5

62

Analyse

Terugvordering in de praktijk

63

7.1 Inleiding 7.2 Signalen en beoordelingen 7.2.1 Externe signalen 7.2.2 Interne signalen 7.2.3 Beoordeling van een signaal

63 63 63 64 65

7.3 Rechtmatigheidsonderzoeken 7.3.1 Handhavingsonderzoek 7.3.2 Overige rechtmatigheidsonderzoeken

65 65 68

7.4 Afweging Specialist Inkomen 7.4.1 Individuele omstandigheden 7.4.2 Verplichte terugvordering 7.4.3 Niet-verplichte terugvordering 7.4.4 Werken vanuit de bedoeling

68 68 69 70 71

7.5 De terugvorderingsbeschikking 7.5.1 Termijnen 7.5.2 Wettelijke grondslag 7.5.3 Motivering en onderbouwing 7.5.4 Termijn voor betaling 7.5.5 Kwijtschelding

71 71 71 72 72 73

7.6 7.7 7.8

73 74 74

Hoogte terugvordering Rechtsbescherming Analyse

Boetes in de praktijk

76

8.1 Inleiding 8.2 Algemeen 8.3 Het boeteonderzoek en de boeteprocedure 8.3.1 Schending inlichtingenplicht – verzwaarde stelplicht en bewijslast bij boete 77 8.3.2 Partners 8.3.3 Het zienswijzegesprek 8.3.4 Afzien van een boete 8.3.5 Verwijtbaarheid 8.3.6 Netto benadelingsbedrag 8.3.7 Maximale hoogte van de boete bij een hoog benadelingsbedrag 8.3.8 Recidive 8.3.9 Matiging van de boete vanwege bijzondere omstandigheden 8.3.10 Draagkracht

76 76 77

80 81 82 82 83 83 84 85 86

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

8.4 Overig 8.4.1 Functiescheiding 8.4.2 Eisen aan het boetebesluit

87 87 87

8.5

Analyse

87

Deelvragen Wetsartikelentabel Participatiewet en IOAW Onderzoeksmethoden Overzicht bestudeerde literatuur Uitgebreide omschrijving terugvorderingsgronden

90 91 92 95 98

Bijlage 1: Bijlage 2: Bijlage 3: Bijlage 4: Bijlage 5:

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

1 Samenvatting, conclusies en aanbevelingen

1.1

Aanleiding De Participatiewet staat volop in de politieke en maatschappelijke belangstelling, zowel landelijk als in de gemeente Heerenveen. Deze wet zou eraan moeten bijdragen dat meer mensen met arbeidsvermogen aan het werk gaan. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van de wet, waaronder de begeleiding en re-integratie naar betaalde arbeid en de verstrekking van inkomensondersteuning aan mensen die zelf niet in staat zijn om financieel te voorzien in hun levensonderhoud. Dit laatste gebeurt bijvoorbeeld in de vorm van toekenning van een algemene en/of bijzondere bijstandsuitkering en bepaalde toeslagen. Recentelijk zijn steeds meer kritische geluiden te horen over de kaders waarbinnen en de wijze waarop aan mensen inkomensondersteuning wordt geboden, zie bijvoorbeeld de politieke en maatschappelijke aandacht voor een terugvordering vanwege (het niet inlichten over) het wekelijks ontvangen van een tas boodschappen en voor het stopzetten van de uitkering bij een gedwongen psychiatrische opname.1 Deze zorgen over de uitvoering van de Participatiewet richten zich onder andere op het terugvorderen van bijstand en het opleggen van een boete, wanneer bepaalde verplichtingen niet of onvoldoende zijn nagekomen.

De vraag wordt gesteld of de wet zelf en de uitvoering daarvan door gemeenten niet te streng en onrechtvaardig is en of voldoende maatwerk wordt geleverd.2 Deze zorgen zijn ook tot uitdrukking gebracht door de gemeenteraad van Heerenveen, onder andere in de commissie- en raadsvergaderingen in januari 2021, mede naar aanleiding van een tweetal adviezen van de commissie bezwaarschriften inzake terugvorderingsbesluiten. In de collegebrief van 22 januari 2021 worden deze zorgen als volgt samengevat: ‘Gebruikt de gemeente Heerenveen bij de terugvordering van bijstand hoofd én hart?’ Het college heeft vervolgens besloten om Pro Facto een onafhankelijk onderzoek te laten verrichten naar de rechten doelmatigheid van terugvordering en boetes. Deze rapportage bevat het verslag van de onderzoeksbevindingen.

1 ‘Ggz en psychiaters: gedwongen opname mag niet leiden tot stopzetten uitkering’, NOS 2021; ‘De Participatiewet: een onrede-

lijke wet?’, Sociaalweb.nl 2021. 2 ‘Net uit: De bijstand, streng maar onrechtvaardig’, VNG 2021.

1

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

Leeswijzer In dit eerste hoofdstuk wordt de opzet van het onderzoek toegelicht (paragraaf 1.2) en worden de conclusies en aanbevelingen gepresenteerd. Een nadere onderbouwing en uitwerking van deze conclusies en aanbevelingen is te vinden in de hoofdstukken 2 tot en met 8. Paragraaf 1.3 schetst de ruimte voor het gemeentebestuur binnen de Participatiewet. Paragraaf 1.4 staat vervolgens stil bij de wijze waarop Heerenveen hieraan beleidsmatig invulling heeft gegeven. Een gedetailleerde uitwerking van deze wettelijke en beleidskaders is terug te vinden in de hoofdstukken 2 tot en met 5. Hoofdstuk 2 gaat in op het algemene juridische kader voor terugvordering en boete; hoofdstuk 3 staat stil bij de Heerenveense inkleuring van deze bevoegdheden. De hoofdstukken 4 en 5 gaan in op de specifieke vereisten die gelden voor terugvordering respectievelijk boeteoplegging. In paragraaf 1.5 zijn de conclusies ten aanzien van de Heerenveense uitvoeringspraktijk terug te vinden. In de hoofdstukken 6 tot en met 8 is een uitgebreide beschrijving opgenomen van deze uitvoeringspraktijk. Hoofdstuk 6 beschrijft de organisatie en cultuur; hoofdstuk 7 en 8 gaan specifiek in op terugvordering respectievelijk boeteoplegging in de praktijk.

Op basis van de conclusies schetsen we in paragraaf 1.6 een perspectief voor de toekomstige uitvoering van terugvordering en boeteoplegging in de gemeente Heerenveen. Daartoe worden ook enkele concrete aanbevelingen geformuleerd. Dit hoofdstuk sluit in paragraaf 1.7 af met een slotbeschouwing.

1.2

Opzet van het onderzoek In deze paragraaf gaan we in op de opzet van het onderzoek. In paragraaf 1.2.1. presenteren we de centrale onderzoeksvragen. In paragraaf 1.2.2. wordt het onderzoek nader afgebakend. Paragraaf 1.2.3. bevat een beschrijving van de ingezette onderzoeksmethoden.

1.2.1

Centrale onderzoeksvragen De centrale onderzoeksvragen die zijn uitgewerkt in een aantal deelvragen (zie bijlage 1) luiden als volgt: In hoeverre zijn de tussen 2016 en 2020 genomen terugvorderingsbesluiten en boetebesluiten op grond van de Participatiewet, de IOAW en de IOAZ rechtmatig en doelmatig? Welke lessen zijn te trekken voor het college, de ambtelijke organisatie en de raad, ten aanzien van het gemeentelijke terugvorderings- en boetebeleid en de uitvoering daarvan? Zoals blijkt uit de vraagstelling, richt het onderzoek op terugvordering en boete op grond van de Participatiewet en twee andere socialezekerheidswetten die de gemeente uitvoert, namelijk de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW) en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (IOAZ). In de periode 2016-heden (juli 2021) zijn geen terugvorderingsof boetebesluiten op grond van de IOAZ genomen. Er zijn evenmin boetebesluiten op grond van de IOAW genomen. Gelet hierop wordt verder niet ingegaan op de IOAZ en ook niet op het boeteregime van de IOAW.

2

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

Participatiewet en IOAW Waar we in dit rapport naar artikelen van de Participatiewet verwijzen, bedoelen we in principe ook de artikelen met dezelfde inhoud in de IOAW. In bijlage 2 zijn in een tabel de artikelnummers uit de Participatiewet naast de overeenkomende artikelnummers uit de IOAW gezet. Waar de IOAW afwijkt van de Participatiewet, geven we dat expliciet aan.

Bij de beoordeling van de terugvorderings- en boetebesluiten staan de normen rechtmatigheid en doelmatigheid centraal. In het kader van rechtmatigheid wordt bekeken of het beleid en de genomen besluiten in overeenstemming zijn met (hogere) wet- en regelgeving, algemene rechtsbeginselen en vaste jurisprudentie. Bij de doelmatigheidstoets betrekken we ook het gemeentelijk beleid. Hierbij is de vraag relevant of de besluiten voldoen aan het gemeentelijke beleid, waarmee het gemeentebestuur invulling heeft gegeven aan de beleidsruimte die de Participatiewet, IOAW en IOAZ bieden. In Heerenveen geldt als algemeen uitgangspunt ‘werken vanuit de bedoeling’. Dit betekent dat binnen de wettelijk kaders maatwerk wordt geleverd en aandacht is voor de menselijke maat: ‘Gebruikt de gemeente Heerenveen hoofd én hart?’ Het is van belang om op te merken dat recentelijk een verandering zichtbaar is in het denken over handhaving in de sociale zekerheid, dus ook over terugvorderingen en boetes. Op landelijk niveau speelt de vraag – via een ingediend initiatiefvoorstel – of de verplichting voor het college om bij schending van de inlichtingenplicht terug te vorderen en een boete op te leggen weer een discretionaire bevoegdheid (een ‘kan’-bepaling) moet worden, waardoor in meer gevallen ruimte bestaat om niet over te gaan tot terugvordering of boete.

In Heerenveen is sprake geweest van een recente wijziging van het beleid door bijvoorbeeld giften en schadevergoedingen voor bijstandsontvangers tot € 1.200 vrij te stellen van de inlichtingenplicht. Deze wijzigingen zijn van invloed of kunnen dat toekomstig zijn bij de beantwoording van de vraag of besluiten als rechtmatig en doelmatig te beoordelen zijn. Dit onderzoek voor de gemeente Heerenveen richt zich echter op de periode 2016-2020. De bestudeerde dossiers zijn beoordeeld in het licht van de wet- en regelgeving en het beleid dat in de periode 2016-2020 gold (zie paragraaf 1.2.3). Er zijn dus geen dossiers bestudeerd uit 2021, het jaar waarin er belangrijke beleidswijzigingen zijn of worden opgestart, ook in Heerenveen. 1.2.2

Afbakening De bevoegdheid tot terugvordering en boeteoplegging maakt onderdeel uit van activiteiten gericht op de rechtmatige verstrekking van uitkering in de sociale zekerheid. Bij het waarborgen van de rechtmatigheid van verstrekte uitkeringen kunnen – in navolging van een onderzoek van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) naar handhaving in de sociale zekerheid3 – vijf deelprocessen worden onderscheiden: 1. Signalen ontvangen/opvangen (vanuit interne of externe bronnen) Bij externe bronnen kan het gaan om signalen van de burger zelf die relevante informatie aan de gemeente (tijdig) doorgeeft. Andere externe bronnen zijn bijvoorbeeld overheidsinstanties, werkgevers, kennissen en anderen die (anoniem) melding maken. Ook worden extern gegevens aangeleverd door SUWI-net of van het Inlichtingenbureau. Gemeenten kunnen ook zelf (intern) signalen genereren, bijvoorbeeld door aanwezige gegevens te analyseren of risicogestuurd themaonderzoek te verrichten. 3 NSOB (2021), Tussen staat en menselijke maat. Handhaving in de sociale zekerheid, Den Haag,

3

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

2. Relevant bevonden signalen/meldingen beoordelen en nader onderzoeken De gemeente dient te beoordelen of een signaal zich leent voor nader onderzoek. In het nader onderzoek dient de gemeente onder andere na te gaan of een uitkering rechtmatig is verstrekt en of een regel (lees: de inlichtingenplicht) niet is nageleefd. 3. Terugvorderingsbesluit nemen Terugvordering is aan de orde, als de uitkeringsgerechtigde onterecht een (te hoge) uitkering heeft ontvangen, waarop geen recht (meer) bestond gelet op zijn/haar situatie. 4. Boetebesluit nemen Als sprake is van een schending van de inlichtingenplicht, dan komt vervolgens het opleggen van een boete in beeld. 5. Preventie Om te voorkomen dat ten onrechte een uitkering wordt verstrekt, is preventie van belang, bijvoorbeeld door burgers proactief te wijzen op hun rechten en plichten en hen aan te sporen om informatie te delen (en daarbij te faciliteren). In dit onderzoek gaat de aandacht uit naar het terugvorderen van onterecht verstrekte uitkering en het eventueel sanctioneren van een schending van de inlichtingenplicht. De nadruk hierbij ligt op repressief optreden door de gemeente, met name de deelprocessen 2, 3 en 4.

Vanuit een bredere benadering – zeker in het licht van ‘werken vanuit de bedoeling’ – is het voorkomen van regelovertreding en daarmee het onterecht verstrekken van uitkering, met andere woorden de preventieve kant van handhaving/regelnaleving (deelproces 5), van groot belang. Dit onderzoek gaat niet in op de vraag hoe en in hoeverre de gemeente Heerenveen deze preventieve kant van handhaving heeft vormgegeven. Daarnaast is van belang om op te merken dat op grond van artikel 54, derde lid Participatiewet het college een besluit tot toekenning van bijstand herziet of intrekt, als de belanghebbende de inlichtingenplicht niet (behoorlijk) is nagekomen en dit heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van bijstand. De bijstand die ten onrechte of teveel is verleend wordt vervolgens teruggevorderd op grond van artikel 58 Participatiewet (zie meer uitgebreid paragraaf 2.2). Dit onderzoek stelt deze terugvorderingsbesluiten centraal en niet de eventueel daaraan voorafgaande intrekkings- of herzieningsbesluiten. Naast het opleggen van een boete kan het college in bepaalde gevallen ook een maatregel opleggen (zie artikel 18 van de Participatiewet). Een maatregel kan worden opgelegd, als bepaalde verplichtingen, waarbij (directe) benadeling – in de vorm van een onterecht ontvangen uitkering – geen rol speelt, niet zijn nageleefd.

Het gaat hierbij veelal om verplichtingen in het kader van het verkrijgen, aanvaarden of behouden van arbeid. Dit type maatregel valt buiten de reikwijdte van dit onderzoek. 1.2.3

Onderzoeksmethoden Voor de beantwoording van de onderzoeksvragen hebben we gebruik gemaakt van meerdere onderzoeksmethoden. De resultaten daarvan zijn, in samenhang bezien, de basis voor de conclusies van dit onderzoek. De centrale onderzoeksvraag en deelvragen zijn met de inzet van de volgende methoden beantwoord. Deze worden hier kort toegelicht; voor een uitgebreide toelichting verwijzen we naar bijlage 3.

4

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

Oriënterende gesprekken Om een algemeen beeld te krijgen van deze wijze waarop de gemeente Heerenveen omgaat met terugvordering en boeteoplegging zijn acht oriënterende gesprekken, zowel met ambtelijk en bestuurlijk betrokkenen van de gemeente Heerenveen als met externe stakeholders, gevoerd. Document- en literatuurstudie De document- en literatuurstudie richtte zich op de wetsgeschiedenis van en literatuur en jurisprudentie over de Participatiewet en de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving. Daarnaast zijn het Heerenveense beleid en andere relevante documenten die in de uitvoering wordt gebruikt bestudeerd. Dossierstudie De belangrijkste onderzoeksmethode was een omvangrijke dossierstudie, waarbij in totaal 57 terugvorderings- en boetedossiers uit de periode 2016-2020 zijn bestudeerd. Hierbij was er 31 keer sprake van een terugvordering, zestien keer van een boete en in tien onderzochte dossiers is er afgezien van terugvordering.

Bij het trekken van de steekproef is rekening gehouden met de volgende factoren: — Het jaar waarin het terugvorderings- of boetebesluit is genomen; — De wet op basis waarvan het besluit is genomen (Participatiewet en IOAW); — De hoogte van de vorderingen; — Het aantal terugvorderingen en/of boetes per bijstandsgerechtigden; — De aard van de besluiten (enkelvoudige terugvorderingsbesluiten; enkelvoudige boetebesluiten; en een combinatie van een terugvorderings- en een boetebesluit); — Bij terugvorderingsbesluiten de verschillende wettelijke grondslagen (schending inlichtingenplicht versus andere grondslagen). Verdiepende gesprekken Aanvullend op de dossierstudie zijn er gesprekken gevoerd met medewerkers van de gemeente Heerenveen (twee medewerkers Handhaving, twee medewerkers Terugvordering en Verhaal en negen Specialisten Inkomen) en met de betrokken bestuurders. In deze gesprekken is zowel in algemene zin als aan de hand van de uitkomsten van de dossierstudie ingegaan op de wijze waarop de gemeente Heerenveen invulling geeft aan de beleidsvrijheid die de gemeente toekomt. Daarnaast is gesproken met een advocaat die ervaring heeft in het bijstaan van cliënten op het gebied van terugvorderingen en boetes in de gemeente Heerenveen. Focusgroepen Er zijn twee (fysieke) focusgroepen voor bewoners georganiseerd.

In deze focusgroepen hebben dertien deelnemers hun ervaringen over de wijze waarop de gemeente omgaat met terugvordering en boeteoplegging gedeeld. Daarnaast hebben twee inwoners individueel en telefonisch hun ervaringen naar voren gebracht.

1.3

Ruimte in de Participatiewet In de hoofdstukken 2 en de paragrafen 4.2 en 5.2 van dit rapport worden de juridische eisen die met name uit de Participatiewet en de Algemene wet bestuursrecht rondom terugvorderings- en boetebesluiten volgen uitgebreid beschreven.

5

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

Geconcludeerd kan worden dat de Participatiewet ruimte biedt aan het uitvoerende bestuursorgaan – veelal het college – voor eigen beleid en uitvoering, zeker waar sprake is van beleidsruimte (‘kan’-bepalingen, zie bijvoorbeeld artikel 58, tweede lid – de niet-verplichte terugvordering). In deze gevallen wordt immers duidelijk dat het bestuursorgaan belangen moet afwegen. Juist in deze belangenafweging is ruimte voor alle belangen en daarmee maatwerk; een beoordeling toegesneden op een individueel geval en dus niet op soortgelijke situaties. In een aantal gevallen is in de wetgeving sprake van vage en open termen of formuleringen (bijvoorbeeld ‘dringende redenen’, ‘onverwijld’, ‘redelijkerwijs op de hoogte zijn’), die het bestuursorgaan ruimte biedt om te interpreteren of aan de bevoegdheidsvoorwaarde is voldaan. Deze termen worden ook ingevuld vanuit de jurisprudentie. Veelal wordt deze jurisprudentie vervolgens gezien als instructie voor de wijze waarop de regelgeving moet worden toegepast. Dit leidt tot een interessante spanning met de menselijke maat: een rechterlijke uitspraak is immers een reactie op een bestuurlijke toepassing van een regel in die concrete casus waarmee niet wordt uitgesloten dat een andere - ruimhartiger - toepassing niet óók rechtmatig kan zijn.

Dit instrumentele gebruik van de jurisprudentie heeft als mogelijke consequentie dat aan dergelijke begrippen een te beperkte reikwijdte toekomt. Als voorbeeld wordt hier genoemd het door de rechtspraak gevolgde uitgangspunt van de wetgever dat een dringende reden kan alleen gevonden worden in een acute noodsituatie, die op geen enkele andere wijze te verhelpen is, waarbij vrijwel uitsluitend gedacht moet worden aan een levensbedreigende omstandigheid. Het staat een bestuursorgaan echter vrij om in beleidsregels een ruimere interpretatie van dit begrip te hanteren en daardoor de mogelijkheden tot het leveren van maatwerk te vergroten. In Heerenveen is deze mogelijkheid in de uitvoering benut. Daarmee is er de mogelijkheid om via het eigen beleid de begrippen die door de Participatiewet gehanteerd worden nader in te kleuren en daarin ook de bedoeling van Heerenveen tot uitdrukking te brengen. Meest in het oog springende voorbeeld daarvan is wellicht de betekenis die het college laat toekomen aan het ‘redelijkerwijs duidelijk moet zijn’ dat bepaalde feiten en omstandigheden van invloed kunnen zijn op de arbeidsinschakeling of het recht op bijstand. Juist omdat dit element van cruciaal belang is bij het vaststellen van een schending van de inlichtingenplicht, kan hier het verschil worden gemaakt.

Als het college immers, in beleid of uitvoering, meent dat het iemand redelijkerwijs niet duidelijk had moeten zijn dat bepaalde informatie gemeld had moeten worden, is er geen sprake meer van een verplichte terugvordering (en evenmin van een boete). Deze conclusie geeft de ruimte voor een individuele belangenafweging over de terugvordering (op grond van artikel 58, tweede lid) en de eventuele hoogte daarvan. Afsluitend wordt gewezen op de mogelijkheid om in het beleid aandacht te schenken aan de inkleuring van het begrip ‘verwijtbaarheid’ waar het de bestuurlijke boete betreft.

1.4 1.4.1

Het Heerenveense beleid Algemeen Beleid moet – zowel aan de uitvoering als de maatschappij – inzicht geven op welke wijze het bestuur een bepaalde bevoegdheid wil gebruiken en vooraf duidelijk maken hoe het omgaat met zijn beslisruimte. Beleid geeft daarmee antwoorden op vragen als hoe worden relevante belangen tegen elkaar afgewogen en hoe worden wettelijke voorschriften uitgelegd? Beleid zou dus richting moeten geven aan de uitvoering. In de hoofdstukken 3 en de paragrafen 4.3 en 5.3 van dit rapport wordt het Heerenveense

6

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

terugvorderings- en boetebeleid beschreven. Uit de gesprekken met bestuurders, maar ook met ambtenaren, zoals volgt uit hoofdstuk 6, komt naar voren dat ‘werken vanuit de bedoeling’ – een leidend beginsel voor de Heerenveense overheidsdienstverlening – het algemene uitgangspunt is bij de uitvoering van de Participatiewet, ook waar het gaat om de bevoegdheid tot terugvordering en boeteoplegging. ‘Werken vanuit de bedoeling’ impliceert dat binnen de wettelijke kaders4 maatwerk wordt geleverd en aandacht is voor menselijke maatvoering; de uitvoering van de wet is met name gericht op het laten participeren van inwoners. Geconcludeerd kan worden dat het leidende beginsel ‘werken vanuit de bedoeling’ echter niet nadrukkelijk terugkomt in het gemeentelijk beleid inzake terugvordering en boeteoplegging. Bovendien is van belang op te merken dat het bestuur en de uitvoering de Participatiewet op punten ervaren als een harde, strenge wet, waarbij het gemeentebestuur de ruimte die de wet biedt wenst te benutten.

Opgemerkt moet worden dat, wanneer ‘werken vanuit de bedoeling’ wordt ingekleurd vanuit de wetsgeschiedenis, en dan met name die van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving, dit leidende principe een fundamenteel andere kleuring krijgt; de wetgever wenste namelijk met de verplichte terugvordering en boeteoplegging bij een schending van de inlichtingenplicht fraude hard aan te pakken. Tussen deze bedoelingen van wetgever en gemeentebestuur bestaat een zekere spanning. De Handhavingsverordening bevat – weliswaar in abstracte en algemene zin – een vertaalslag van wat ‘werken vanuit de bedoeling’ bij terugvordering en boeteoplegging betekent. Handhaving is, naast de naleving van wet- en regelgeving ter voorkoming van fraude, misbruik en oneigenlijk gebruik, gericht op de bevordering van de zelfredzaamheid van de belanghebbende (artikel 3). Bij handhaving geldt onder andere als uitgangspunt dat zij ondersteunend en dienstbaar is aan de participatiedoelstellingen van de gemeente en dat de klantsituatie centraal staat. Ook dient sprake te zijn van een balans tussen preventie en repressie. In de verordening is daarnaast vastgelegd dat de werkwijze van het hoogwaardig handhaven wordt toegepast.

Geconcludeerd kan worden dat de Handhavingsverordening weinig richting geeft aan de uitvoering, maar wel uitgangspunten formuleert in lijn met de ‘werken vanuit de bedoeling’-filosofie. De Beleidsregels handhaving 2015 en 2017 geven een nadere invulling van wat verstaan moet worden onder hoogwaardig handhaven, waarmee meer richting wordt gegeven aan de uitvoeringspraktijk. Onder deze noemer wordt ook aandacht besteed aan de wijze waarop het college voorlichting geeft over de rechten en plichten (vroegtijdige informatie die helder, duidelijk en begrijpelijk is – zie artikel 2 Beleidsregels handhaving). Een belanghebbende krijgt de gelegenheid om via een mutatieformulier binnen veertien dagen relevante wijzigingen te melden; op deze wijze heeft het college (impliciet) een nadere invulling gegeven wanneer in ieder geval sprake is van een schending van de inlichtingenplicht. Het gaat dan met name om het open begrip ‘onverwijld’ (namelijk binnen veertien dagen) en in zekere mate ook de formulering ‘redelijkerwijs duidelijk moet zijn’ (namelijk de wijzigingen die in ieder geval moeten worden doorgegeven en genoemd worden in het mutatieformulier). De Beleidsregels handhaving staan daarnaast stil bij de wijze waarop overtredingen vroegtijdig gedetecteerd moeten worden.

Opvallend hierbij is dat ‘controle op maat’ in de eerste plaats inhoudt dat het college zichzelf verplicht om bij een vermoeden tot fraude/een fraudesignaal een nader onderzoek in te stellen (zie artikel 4, eerste lid en in gelijke zin artikel 2, eerste lid 4 Zie ook de memorie van toelichting bij de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving (2013), waarin de

regering overwoog dat het aangescherpte handhavingsregime ruimte bood voor maatwerk en gemeenten aansprak om gelet op hun zorgplicht in incidentele schrijnende situaties maatwerk te leveren.

7

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

en artikel 5, eerste lid Beleidsregels handhaving). Dit uitgangspunt lijkt bovendien op gespannen voet te staan met de Werkinstructie inzet handhaving, waarbij verschillende omstandigheden worden genoemd die betrokken worden bij het besluit om te handhaven/een handhavingsonderzoek te starten. Deze laatste benadering lijkt beter aan te sluiten bij het Heerenveense ‘werken vanuit de bedoeling’. Verder schrijven de Beleidsregels handhaving voor dat het college controleprotocollen opstelt voor het uit te voeren onderzoek en de diverse signalen en soorten fraude (artikel 4 , tweede lid en artikel 5 , tweede lid). Ook geeft het beleid de ruimte om te werken met risicoprofielen en themacontroles (artikel 6 en 7). Gebleken is dat hieraan geen nadere invulling is gegeven; er zijn geen controleprotocollen, risicoprofielen en risicoscorekaart uitgewerkt. Ook zijn geen themacontroles uitgevoerd. 1.4.2

Afwijken van regels Belangrijke bevinding is dat Heerenveen een deel van de haar toekomende beleidsruimte heeft ingevuld via de Handhavingsverordening. Deze bevat een hardheidsclausule om af te wijken van de regels, als toepassing van de verordening tot kennelijke onredelijkheid of onbillijkheid leidt. De beleidsregels bevatten soms een hardheidsclausule. Dat is opmerkelijk, omdat de Awb reeds via artikel 4:84 Awb de mogelijkheid biedt om af te wijken van de beleidsregel, indien deze een onevenredige uitwerking heeft. Mogelijk dient de explicitering van de afwijkingsmogelijkheid het doel dat de uitvoerders expliciet(er) op deze afwijkingsmogelijkheid worden gewezen. Bovendien wordt met de hardheidsclausule in beleidsregels de klip omzeild dat sprake zou moeten zijn van bijzondere omstandigheden, voordat men zou kunnen afwijken. Inmiddels is de jurisprudentie op dit punt gewijzigd en heeft het bestuursorgaan een ruimere mogelijkheid om af te wijken van beleidsregels, maar dat speelde (nog) niet rondom de inwerkingtreding van de meest recente beleidsregels. Door het opnemen van hardheidsclausules en discretionaire bepalingen in het eigen beleid kán het college bij de uitvoering rekening houden met de bijzondere omstandigheden van het geval.

Dit geldt uiteraard sowieso voor de beleidsregel waarvoor de inherente afwijkingsplicht geldt, maar ook in de verordeningen bieden hardheidsclausules voldoende ruimte om een beslissing te nemen die passend is bij het voorliggende geval.

1.4.3

Terugvordering In paragraaf 4.3 van dit rapport wordt ingegaan op de wijze waarop de gemeente Heerenveen invulling heeft gegeven aan de bevoegdheid om ten onrechte of tot een te hoog bedrag verleende bijstand terug te vorderen. De meest in het oog springende bevinding is dat de gemeente Heerenveen het onderscheid tussen de verplichte terugvordering bij een schending van de inlichtingenplicht en de nietverplichte terugvordering in overige gevallen niet uitwerkt, maar ervoor gekozen heeft in alle gevallen terug te vorderen, tenzij sprake is van dringende redenen (zie artikelen 10 en 11 van de Beleidsregels handhaving 2015 en 2017). In artikel 58 van de Participatiewet wordt dit onderscheid tussen beide vormen van terugvordering wel gemaakt; als geen sprake is van een schending van de inlichtingenplicht, dan heeft het college meer ruimte om niet tot terugvordering over te gaan. Artikel 58, tweede lid Participatiewet is immers een kan-bepaling; het college kan het belang om over te gaan tot terugvordering afwegen tegen andere belangen.

8

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

Deze ruimte om te differentiëren wordt in het beleid dus niet benut, wat in tegenspraak lijkt met het uitgangspunt van ‘werken vanuit de bedoeling’. Daarnaast geldt ook voor deze tweede lid-gevallen dat enkel de aanwezigheid van dringende redenen – een hogere lat dan de belangenafweging die op grond van artikel 58, tweede lid Participatiewet mogelijk is – aanleiding kan geven tot het afzien van het nemen van een terugvorderingsbesluit. Het beleid geeft bovendien geen nadere invulling van wat dringende redenen kunnen zijn. Ook ten aanzien van bruteren en verrekenen heeft het college meer wettelijke speelruimte bij terugvorderingen waarbij geen sprake is van een schending van de inlichtingenplicht. Het is de vraag in hoeverre deze beleidsuitgangspunten zich verdragen met de ‘werken vanuit de bedoeling’-filosofie. Zij beperken immers de mogelijkheden om bij niet-verplichte terugvorderingen maatwerk te leveren. 1.4.4

Boete Paragraaf 5.3 van dit rapport beschrijft het Heerenveens boetebeleid dat tot 2017 neergelegd was in de Beleidsregels handhaving 2015 en vanaf 2017 in de Beleidsregels bestuurlijke boete. In algemene zin kan geconcludeerd worden dat deze beleidsregels de wettelijke kaders en ontwikkelde jurisprudentie van de CRvB – soms in eigen bewoordingen – herhalen. Op een aantal punten is een Heerenveense inkleuring terug te vinden. Vanuit de ‘werken vanuit de bedoeling’-filosofie is in dit kader vermeldenswaardig dat de Beleidsregels handhaving 2015 de wettelijke kan-bepalingen om in plaats van een boete een waarschuwing op te leggen en af te zien van een boete dwingend in het voordeel van de inwoner formuleren. Het college dient in de genoemde gevallen altijd een waarschuwing op te leggen of af te zien van een boete. Beide beleidsregels kennen nauwelijks een concrete Heerenveense inkleuring van de verwijtbaarheidscriteria en de wijze waarop de boetehoogte wordt bepaald. De verschillende – uit de wet ontleende – gradaties van verwijtbaarheid en in dat kader relevante (maar niet uitputtende) factoren zijn overgenomen, hoewel dit niet altijd consistent gebeurt (zie de omschrijving van verminderde verwijtbaarheid). Er zijn geen aanvullende criteria of aandachtspunten voor het beoordelen van verwijtbaarheid geformuleerd.

In de toelichting van de Beleidsregels handhaving 2015 wordt wel benadrukt dat sprake dient te zijn van een individuele beoordeling. In de meer recente en huidig geldende Beleidsregels bestuurlijke boete 2017 onderstreept het college dat een indringende toets aan het evenredigheidsbeginsel dient plaats te vinden en dat elke overtreding – onder de noemer van het leveren van maatwerk – individueel beoordeeld moet worden op de ernst van de overtreding en alle omstandigheden van de belanghebbende en diens gezin. De toelichting van deze Beleidsregels schetst uitvoerig hoe het boeteonderzoek moet worden uitgevoerd. Hierin is ook terug te vinden aan wat voor soort omstandigheden het college denkt: de woonsituatie van belanghebbende, de financiële positie, de lichamelijke en/of geestelijke toestand en diens gezin. Ook wordt in de toelichting van artikel 2, tweede lid stilgestaan bij dringende redenen die aanleiding kunnen geven tot het afzien van een boete; dergelijke redenen zijn aanwezig als de oplegging van een boete leidt tot onaanvaardbare gevolgen voor belanghebbende. Expliciet wordt opgemerkt – in lijn met de uitspraken van de CRvB – dat het niet hebben van voldoende middelen om te voorzien in de kosten van het bestaan onvoldoende reden is.

Artikel 6 stelt nadrukkelijk dat als belanghebbende aangemeld is bij een schuldhulpverleningstraject een toets dient plaats te vinden aan het evenredigheidsbeginsel. Hierbij is overigens opvallend dat deze nieuwe beleidsregels spreken over ‘kunnen afzien’, terwijl de oude beleidsregels

9

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

dwingend voorschreven dat bij een dringende reden afgezien werd van het opleggen van een boete. Uit paragraaf 5.3 van dit rapport volgt ook dat de gemeente Heerenveen ervoor gekozen heeft om geen onderscheid te maken tussen de ‘lichte’ en ‘zware’ boeteprocedure. In alle gevallen wordt een belanghebbende in de gelegenheid gesteld een zienswijze te geven, zodat een goede afweging kan worden gemaakt. Bij gevallen waarin de ‘lichte’ procedure zou kunnen volstaan biedt de gemeente Heerenveen meer waarborgen en bescherming aan de betrokken inwoner dan de Awb (minimaal) vereist. Als belanghebbende niet verschijnt, dient onderzocht te worden wat hiervan de reden is. Bovendien kunnen verklaringen, die zijn afgelegd zonder oplegging van cautie, wel gebruikt worden in het voordeel van een belanghebbende. Daarnaast legt het beleid vast dat het boeteonderzoek pas wordt opgestart na het verstrijken van de bezwaartermijn van de terugvorderingsbeschikking of na het nemen van de beslissing op bezwaar.

Tot slot verdient uit het oogpunt van zorgvuldigheid aandacht dat in de Beleidsregels bestuurlijke boete bij de maximale boetebedragen wordt verwezen naar de in 2017 geldende bedragen ten aanzien van de boetecategorieën en niet expliciet naar de berekening die volgt uit artikel 23, vierde lid Sr en artikel 18a, eerste lid Participatiewet, artikel 2, zevende lid van het Boetebesluit en het lex mitior-principe (bij verandering van de regels sinds de overtreding, moeten de voor belanghebbende gunstigste regels worden toegepast). In de boeterapportageformulieren van Heerenveen komt dit helemaal niet terug. De boetebedragen van artikel 23, vierde lid Sr veranderen elke twee jaar; bij bestuurlijke boetes op basis van artikel 18a, eerste lid Participatiewet moet het college daarop aansluiten en daarbij uitgaan van het moment waarop de schending van de inlichtingenplicht is begonnen, of van het moment van constateren (als dat voor belanghebbende gunstiger is).

1.5

Terugvordering en boete in de Heerenveense uitvoeringspraktijk

1.5.1

Inleiding De hoofdstukken 6 tot en met 8 maken inzichtelijk hoe de gemeente Heerenveen in de praktijk omgaat met terugvordering en boete. Met name in hoofdstuk 7 en 8 stonden de bevindingen vanuit de dossierstudie centraal. Daarnaast is vanuit de interviews een beeld ontstaan hoe de gemeente Heerenveen omgaat met terugvordering en boete. Het is hierbij van belang om in ogenschouw te nemen dat de bevindingen vanuit deze onderzoeksmethoden nadrukkelijk in onderlinge samenhang moeten worden bezien.

1.5.2

Algemene conclusies Belangrijke algemene conclusie die uit de hoofdstukken 6 tot en met 8 volgt is dat de terugvorderings- en boetebesluiten voor een belangrijk deel voldoen aan de eisen die voortvloeien uit de Awb, de Participatiewet, jurisprudentie en algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Dat neemt niet weg dat ten aanzien van sommige rechtmatigheidsaspecten kritische kanttekeningen te maken zijn. In algemene zin zijn er geen aanwijzingen dat het hierbij gaat om meer dan incidentele tekortkomingen. ‘Werken vanuit de bedoeling’ bij terugvordering en boete In de uitvoeringspraktijk neemt het werken vanuit de bedoeling een belangrijke plaats in, zo volgt uit de interviews. In lijn met onze eerdere conclusie ervaren ambtenaren ook dat het

10

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

beleid slechts beperkt richting geeft aan wat hieronder in concreto verstaan moet worden. Zij hebben behoefte aan meer houvast in het beleid en ook in werkinstructies, protocollen, etc. Uitvoerende ambtenaren koppelen ‘werken vanuit de bedoeling’ bij terugvordering en boete aan het in kaart brengen van de gehele individuele situatie en het leveren van maatwerk; dit gebeurt dus in overeenstemming met de bestuurlijke visie op de uitvoering van de Participatiewet. Dit kan leiden tot een verlaging/matiging of het geheel afzien van de terugvordering of boete. Zij ervaren veel ruimte om hieraan in concrete gevallen invulling te geven en maatwerk te leveren. Hierbij moet de kanttekening geplaatst worden dat de dossiers soms slechts summier ingaan op de wijze waarop individuele omstandigheden in kaart zijn gebracht en zijn gewogen. Communicatie en informatieverstrekking In hoofdstuk 6 is geconcludeerd dat het taalgebruik in terugvorderings- en boetebesluiten en brieven meestal ingewikkeld en ambtelijk/juridisch is. Daarnaast valt het gebruik van formats met standaardpassages/-overwegingen op. De beoordeling van de individuele situatie in de beschikkingen is hierdoor soms slecht inzichtelijk.

Bovendien kan geconcludeerd worden voor zowel terugvorderings- als boetebesluiten dat de motivering in de beschikking (bijvoorbeeld van de schending van de inlichtingenplicht in het boetebesluit) summier is. De achterliggende onderzoekrapportages bevatten een uitgebreidere (maar voor de belanghebbende moeilijk leesbare) toelichting en beoordeling van de individuele situatie, maar deze worden niet standaard toegezonden. De beschikkingen voldoen voor het overige aan de formeel-juridische eisen, zoals het noemen van een wettelijke grondslag en het wijzen op de mogelijkheden om rechtsmiddelen aan te wenden. Daarnaast kan geconcludeerd worden dat belanghebbenden – voor zover wij dat in de dossierstudie en interviews hebben kunnen nagaan – correct worden bejegend. Dat neemt niet weg dat sommige inwoners zich behandeld voelen als fraudeurs en de procedure als zeer belastend hebben ervaren. Deze negatieve ervaringen maakten ook dat zij zich onvoldoende gezien voelden. Omdat wij deze ervaringen niet hebben kunnen plaatsen naast hun individuele dossiers, past terughoudendheid om hieraan conclusies te verbinden. 1.5.3

Conclusies ten aanzien van terugvordering Hoofdstuk 7 staat stil bij de wijze waarop in de praktijk omgegaan wordt met terugvordering. In de analyse van hoofdstuk 7 wordt nagegaan of terugvordering verloopt in overeenstemming met de wet en het beleid. Hieronder presenteren we puntsgewijs de belangrijkste conclusies: — De werkwijze komt grotendeels overeen met de uitgangspunten in het beleid en de werkinstructie. Men houdt rekening met relevante omstandigheden en zoekt waar nodig afstemming met andere actoren. — Bij de verschillende stappen (het overgaan tot onderzoek en vervolgens het al dan niet terugvorderen) wordt de individuele situatie meegewogen en worden verschillende factoren van het individuele geval betrokken – op deze wijze wordt een belangenafweging gemaakt of een onderzoek en een terugvordering opportuun is. Maatwerk leveren en menselijke maatvoering zijn in dat kader centrale begrippen. Relevante verschillen tussen burgers die ambtenaren in de interviews benoemden betreffen bijvoorbeeld de motivatie/reden waarom de inlichtingenplicht is geschonden (bedoeld/moedwillig versus onbedoeld) en de leefsituatie (bijvoorbeeld wel/geen kinderen; zicht op arbeidsparticipatie of recent verkregen werk; problemen op andere leefgebieden). Deze omstandigheden worden ook genoemd in de werkinstructie.

Waar nodig wordt afstemming gezocht met en informatie ingewonnen bij andere actoren. Het is de vraag of elke

11

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

—

—

— —

—

medewerker dezelfde factoren in kaart brengt; de genoemde factoren/omstandigheden worden niet zichtbaar beoordeeld in de dossiers. Ondanks dat het beleid weinig ruimte biedt om af te zien van terugvordering, wordt de ruimte gevoeld en benut om dit toch te doen. Bij terugvorderingen op grond van artikel 58, tweede lid is dit sterker het geval. Medewerkers geven een ruimhartige invulling aan het begrip dringende redenen; bij lid 2-terugvorderingen wordt een bredere afweging gemaakt (in tegenspraak met het beleid). Daarnaast is naar voren gekomen in de interviews dat in sommige gevallen, waar een schending van de inlichtingenplicht is aangetoond, gekozen wordt voor een terugvordering op een andere juridische grond. Dit is in strikte zin niet rechtmatig, maar wordt gedaan, omdat gelet op de individuele situatie het starten van een boeteonderzoek niet wenselijk wordt geacht. Het is onduidelijk hoe vaak deze werkwijze wordt gevolgd. De werkwijze rondom brutering is in lijn met de wet en het beleid. Het beleid vraagt om individueel te beoordelen of afgeweken wordt van de betalingstermijn van zes weken; dit is aan de orde in het kader van de invordering. De onderzochte dossiers geven in veel gevallen geen zichtbare blijk van een individuele afweging.

Wel wordt in de praktijk op verzoek van een belanghebbende maatwerk geleverd en van deze standaardtermijn afgeweken en een betalingsregeling op maat getroffen. In het beleid is de mogelijkheid opgenomen om in bepaalde situaties tot kwijtschelding over te gaan. Naar deze mogelijkheid wordt in de terugvorderingsbesluiten niet verwezen. Het is de vraag of inwoners voldoende op de hoogte zijn van deze mogelijkheid.

In algemene zin kan geconcludeerd worden dat terugvordering plaatsvindt binnen de wettelijke kaders en dat in de uitvoering de ruimte die de wet biedt in de praktijk wordt gezocht en benut. In concrete gevallen wordt onderzocht of in het individuele geval redenen zijn te vinden om tot terugvordering over te gaan. Uit de conclusies volgt dat het beleid meer richting kan geven aan het beoordelen en afwegen van factoren die in dat kader relevant zijn. 1.5.4

Conclusies ten aanzien van boeteoplegging Hoofdstuk 8 gaat in op boeteoplegging in de praktijk. In de analyse van hoofdstuk 8 wordt nagegaan of terugvordering verloopt in overeenstemming met de wet en het beleid. Hieronder presenteren we puntsgewijs de belangrijkste algemene conclusies: — Er is sprake van functiescheiding (degene die het boetebesluit in mandaat neemt is niet dezelfde als de opsteller van het boeterapport). — Het college geeft belanghebbenden altijd de gelegenheid om hun zienswijze te geven en is hierin ruimhartiger dan de Awb voorschrijft. Maar er wordt geen boeterapportage en/of rapportage van het rechtmatigheidsonderzoek (waar het college de schending van de inlichtingenplicht mee onderbouwt) meegestuurd met de uitnodiging om een zienswijze te geven. Volgens artikel 5:50, eerste lid, onder a Awb moet dat wel, zodat de belanghebbende zich goed kan voorbereiden. Ook bij het boetebesluit wordt het boeterapport niet meegestuurd, wat in strijd is met artikel 5:48, derde lid Awb. — De werkwijze in Heerenveen is dat het boeteonderzoek, waaronder ook het zienswijzegesprek, zich niet richt op de schending van de inlichtingenplicht (wel op de mate waarin deze schending kan worden verweten, zie hieronder). Gelet op de verzwaarde bewijslast moet de schending van de inlichtingenplicht aangetoond worden (in plaats van aannemelijk gemaakt).

Belastende verklaringen die verkregen zijn zonder oplegging van de cautie zijn in het onderzoek niet bruikbaar. In enkele dossiers rees bij ons de vraag of is voldaan aan de verzwaarde bewijslast, of is in bezwaar of beroep geoordeeld dat hier niet aan is voldaan (zie voor een nadere toelichting pagina 80). Bij andere dossiers is dit niet problematisch, omdat andere bewijsstukken de schending voldoende aantonen.

12

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

—

— —

—

Het boeteonderzoek richt voor een belangrijk deel zich op het vaststellen van de mate van verwijtbaarheid. Hierin is aandacht voor de individuele omstandigheden van het geval (die kunnen leiden tot verminderde verwijtbaarheid), hoewel deze afweging in de dossiers zelf soms niet goed terug te vinden is. Dit leidt ertoe dat (incidenteel) wordt afgezien van boeteoplegging of uitgegaan wordt van verminderde verwijtbaarheid. Het college benut niet de mogelijkheid om te kiezen voor aangepaste, lagere percentages en factoren om in het individuele geval een evenredige boete te berekenen. Het boetebedrag wordt bij het grootste deel van de bestudeerde besluiten juist berekend en het college toetst bijna altijd of de boete moet worden gematigd vanwege de draagkracht van belanghebbenden. De boetebesluiten worden tijdig genomen, gerekend vanaf de datum van het boeterapport. Wel geldt dat een groot deel van de besluiten een half jaar tot twee jaar na de terugvordering genomen, terwijl in de beleidsregels staat dat het boeteonderzoek start na afloop van de bezwaarprocedure of ongebruikte bezwaartermijn (zes weken).

Op enkele punten komen we in specifieke dossiers enkele onrechtmatigheden tegen: — Het college heeft in enkele dossiers bij het bepalen van de hoogte van de boete geen rekening gehouden met het boeteplafond bij een hoog benadelingsbedrag (artikel 18a, eerste lid Participatiewet en artikel 2, zevende lid Boetebesluit). In één dossier lijkt hierdoor een te hoge boete opgelegd te zijn; bij drie andere dossiers heeft de onjuiste toepassing niet geleid tot een te hoge boete, omdat de boete is gematigd vanwege de draagkracht van de belanghebbenden; — Uit de recidiveboetebesluiten blijkt niet dat op het vanwege de recidive met 150% vermenigvuldigde benadelingsbedrag, de verwijtbaarheidspercentages worden toegepast.

1.6

Toekomstperspectief en aanbevelingen Toekomstperspectief De onderzoeksbevindingen en -conclusies roepen de vraag op ‘Hoe nu verder?’ Hoewel het onderzoek leert dat in de gemeente Heerenveen in algemene zin sprake is van een rechtmatige en doelmatige uitvoering van de bevoegdheden om terug te vorderen en boetes op te leggen, is er ruimte om aanpassingen door te voeren, zeker als de ambitie is om ‘werken vanuit de bedoeling’ centraal te stellen. Of deze (beleids-)aanpassingen gewenst zijn, is een politiekbestuurlijke afweging: dient het ‘werken vanuit de bedoeling’ inderdaad centraal te staan bij terugvordering en boete en hoe wordt dit concreet ingevuld? Het is van belang dat uitvoering en beleid hierin nader tot elkaar gebracht worden en dat de uitvoering meer houvast aan het beleid ontleent. Het beleid zou vervolgens verder uitgewerkt moeten worden in werkinstructies en ook controleprotocollen (zie artikel 4, tweede lid en artikel 5, tweede lid Beleidsregels handhaving). Bij ‘werken vanuit de bedoeling’ zijn het leveren van maatwerk en menselijke maatvoering centrale begrippen. Hierbij speelt de vraag hoe/in hoeverre de (gemeentelijke) overheid binnen de wettelijke kaders kan omgaan met (relevante) verschillen tussen burgers en recht kan doen aan hun individuele situatie. Het leveren van maatwerk (in de uitvoering) kan op gespannen voet staan met het gelijkheidsbeginsel.

Het gelijkheidsbeginsel brengt met zich mee dat een gemeente bij de uitvoering van wetten, zoals de Participatiewet, moet waarborgen dat mensen in gelijke gevallen/situaties gelijk worden behandeld. Het leveren van maatwerk – net als menselijke maatvoering – is per

13

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

definitie mensenwerk. Hoe meer beoordelingsruimte aan een uitvoerende instantie of individuele ambtenaar wordt gelaten om te bepalen wat in een individueel geval toepasselijk is en bij deze beoordeling eigen keuzes en afwegingen te maken, des te waarschijnlijker dat soortgelijke individuele gevallen niet altijd gelijk worden behandeld. Daarnaast is bekend dat het oordeel van uitvoerders niet zelden een bias bevat, waardoor sommige mensen/casussen anders worden beoordeeld dan anderen. Ook kan sprake zijn van ‘ruis’, waardoor eenzelfde beoordelaar op verschillende momenten tot een ander oordeel kan komen in eenzelfde zaak (bijvoorbeeld door werkdruk of zijn/haar stemming op het beoordelingsmoment). Deze spanning tussen het borgen van gelijke behandeling en het leveren van individueel maatwerk kan deels worden verholpen door in beleid en werkinstructies aandacht te besteden aan hoe de individuele situatie in kaart moet worden gebracht en welke factoren in dat kader relevant zijn. Wel moet ruimte blijven bestaan voor een ambtelijke en eventuele bestuurlijke afweging in bijzondere situaties; beleidsregels kunnen niet in elk dilemma een antwoord bieden. Ook zijn andere organisatorische checks and balances van belang, zoals het bespreken van ‘moeilijke’ casussen met (een) naaste collega(‘s), teamleider of door deze voor te leggen aan het college of werken met een vier-ogenprincipe.

Het college ziet het als opdracht aan de organisatie om vaker dergelijke dilemma’s onder de aandacht te brengen. Het verdient aanbeveling om hierover duidelijkere afspraken te maken (welke typen zaken ziet het bestuur graag onder ogen?). Waar sprake is van een bestuurlijke afweging in individuele casussen, zou ook bezien moeten worden hoe dit een bredere doorvertaling zou kunnen krijgen in beleid of werksuggesties. Hiermee wordt bewerkstelligd dat de uitvoering (blijvend) aansluit bij de visie van het bestuur en dat bestuurlijke afwegingen in concrete casussen en aandachtspunten vanuit de uitvoering een vertaalslag krijgen in het beleid, zodat een uniforme benadering wordt geborgd. Dit onderzoek richt zich op het nemen van terugvorderings- en boetebesluiten. Een groot deel van de terugvorderingen en alle boetes vindt zijn oorsprong in een schending van de inlichtingenplicht. De inlichtingenplicht van artikel 17, eerste lid Participatiewet is een kernbegrip bij terugvorderings- en boetebesluiten (en daarmee in dit onderzoek), hoewel er ook andere gronden bestaan om tot terugvordering over te gaan.

Waar het gaat om ‘werken vanuit de bedoeling’ en het voorkomen dat burgers als gevolg van een terugvordering en/of boete hard worden getroffen in hun bestaanszekerheid, is het van belang om met een brede blik te kijken naar de wijze waarop de gemeente omgaat met deze inlichtingenplicht. In dit onderzoek ligt de nadruk op repressief/corrigerend optreden in de vorm van terugvordering en boeteoplegging. Een bredere benadering betrekt ook de gemeentelijke inspanningen om te voorkomen dat uitkeringen onterecht worden verstrekt en te zorgen dat een belanghebbende tijdig de juiste inlichtingen aan de gemeente verstrekt, met andere woorden preventie. Juist op dit vlak heeft de gemeente veel ruimte om het ‘werken vanuit de bedoeling’ concreet vorm te geven. Informatieverstrekking en voorlichting zijn cruciaal om te bewerkstelligen dat burgers zich houden aan de geldende verplichtingen en daarmee te voorkomen dat de gemeente zich gedwongen ziet om tot terugvordering of boeteoplegging over te gaan. Voor het onderwerp ‘preventie’ is ook aandacht in de Handhavingsverordening, waarin de gemeente uitgaat van het concept hoogwaardig handhaven, maar is het onduidelijk hoe de balans tussen ‘preventie’ en ‘repressie’ in de praktijk eruit ziet. De informatievoorziening is idealiter op de concrete situatie van de belanghebbende toegesneden en begrijpelijk en toegankelijk.

Preventie kan onder andere vorm krijgen door

14

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

regelmatige en persoonlijke contacten tussen bijstandsgerechtigde en medewerkers van de gemeente. Tijdens deze contacten kunnen de leefsituatie van de betrokkene en wijzigingen daarin besproken worden, zodat de voorlichting hierop aansluit en de verplichtingen hierop kunnen worden afgestemd. Hierbij is van belang om op te merken dat bekend is dat in ieder geval een deel van de bijstandsgerechtigden te maken heeft met multiproblematiek op diverse leefgebieden en kenmerken als laaggeletterdheid en/of een laag opleidingsniveau. In verschillende onderzoeken, onder andere van NSOB en de WRR, wordt kritisch aangekeken tegen de veronderstelde zelfredzaamheid van de doelgroep en daarmee hun (doen-)vermogen om aan alle verplichtingen die verbonden zijn aan het ontvangen van een uitkering te voldoen. Bij het vormgeven van preventie vanuit de ‘werken vanuit de bedoeling’-filosofie dient hiervan rekenschap te worden gegeven. In dit onderzoek is niet onderzocht in hoeverre de huidige preventieve activiteiten effectief zijn om de onterechte verstrekking van uitkering en schendingen van de inlichtingenplicht te voorkomen. Wel dient het onderwerp ‘preventie’ nadrukkelijk aandacht te krijgen in het gesprek wat ‘werken vanuit de bedoeling’ concreet inhoudt bij terugvordering en boeteoplegging.

Daarnaast is een belangrijke constatering dat het beleid ruimte geeft om te werken met risicoprofielen en themacontroles, maar dat hiervan geen gebruik wordt gemaakt. Er wordt met name signaal-gestuurd gewerkt. Een doordachte inzet van themacontroles kan bijdragen aan evenredige uitvoering van (nalevings-)toezicht, doordat de gemeentelijke inspanningen zich richten op de meest relevante onregelmatigheden. Een themacontrole op basis van een risicoprofiel richt zich op één of enkele onderwerp, zoals kamerbewoning, parttime inkomsten of bezit van auto’s. Dit thema is het startpunt voor de preventieve en repressieve activiteiten. Voor de keuze aan welk thema extra aandacht wordt besteed is uitvoering van een risicoanalyse van belang; ten aanzien van de naleving van welke regels doen zich de grootste risico’s voor? Van themacontrole kan een preventieve werking uitgaan, wanneer van tevoren met de doelgroep wordt gecommuniceerd dat op een bepaald onderwerp extra wordt gecontroleerd en wat hierin de geldende regels zijn. De daadwerkelijke controle zou moeten aanvangen, nadat bewoners eerst zelf de kans hebben gekregen om spontaan de regels na te leven. Doel van de themacontroles zou niet moeten zijn om in meer gevallen over te gaan op terugvordering of boeteoplegging (repressief handhaven), maar wel om toezicht en normnaleving op een meer effectieve en efficiënte wijze vorm te geven.

Het inzetten van themacontroles kan de afhankelijkheid van signalen van externen, waaronder ook meldingen vanuit medeburgers, doen verminderen. Tot slot is bij de selectie van dossiers opgevallen dat met enige regelmaat sprake is van terugvordering van geringe bedragen. De vraag die zich in dit kader opdringt is of de baten van terug- en invordering wel opwegen tegen de (administratieve) lasten voor zowel de belanghebbende als de gemeente zelf. Het investeren aan de preventieve kant, het voorkomen van met name schendingen van de inlichtingenplicht, lijkt anno 2022 een passendere investering te zijn. Dit vraagt om een politiek-bestuurlijke afweging, waarbij van belang is dat verplichte en niet-verplichte terugvordering een andere (juridische) benadering vergen. Bij terugvorderingen die weliswaar rechtmatig zijn, maar geen gevolg zijn van een schending van de inlichtingenplicht (artikel 58, tweede lid Participatiewet), kan het college besluiten na een belangenafweging om af te zien van terugvordering. Desgewenst kan hiervoor een beleidsregel met handvaten worden vastgesteld.

15

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

Aan Heerenveen wordt in overweging gegeven te bekijken of bij een schending van de inlichtingenplicht (artikel 58, eerste lid Participatiewet) mogelijkheden ervaren worden om bij relatief kleine terugvorderingen af te zien van: - herziening van het recht (vanwege het niet vaststellen van een schending inlichtingenplicht); - terugvordering (met een beroep op dringende redenen); - invordering (geen maatregelen nemen om daadwerkelijk tot inning over te gaan). Aandachtspunt hierbij is de rechtmatigheid – er is zoals gezegd immers wél sprake van een verplichting tot terugvordering. Wellicht ligt de bestuurlijke sleutel voor het niet terugvorderen van kleine bedragen in het gemotiveerd besluiten tot het niet herzien van het recht op bijstand bij relatief kleine geldsommen, waardoor ook geen grondslag voor terugvordering (én boete) ontstaat. Het lijkt verdedigbaar, zeker in de huidige tijdsgeest, dat met het toepassen van deze menselijke maat de gemeente dan nog steeds een terugvorderingsbeleid hanteert dat een effectieve bijdrage levert aan adequate fraudebestrijding levert zoals de wetgever dat verwacht.5 Daarnaast heeft het college sinds 15 november 2021 de mogelijkheid om mee te werken aan minnelijke schuldregelingen met finale kwijting, waarmee wordt afgezien van invordering.6 Dit geldt voor fraudeschulden waarbij geen opzet of grove schuld in het spel is.

Aanbevelingen De resultaten van dit onderzoek leiden tot de volgende aanbevelingen ten aanzien van het beleid: 1. Leg expliciet vast dat ‘werken vanuit de bedoeling’ centraal staat bij terugvordering en boeteoplegging en maak duidelijk wat dit concreet inhoudt. 2. Herijk het beleidskader voor terugvordering en boeteoplegging: — Maak de Heerenveense visie op terugvordering en boete en de Heerenveense invulling van centrale begrippen uit de Participatiewet expliciet duidelijk (zoals ‘redelijkerwijs duidelijk moeten zijn’; ‘dringende redenen’; factoren die verwijtbaarheid bepalen). — Besteed aandacht aan de balans tussen preventie (ondersteunend) en repressie (controlerend/sanctionerend). Bezie in hoeverre de ‘werken vanuit de bedoeling’ vraagt om meer aandacht voor preventie. — Bezie of een onderscheid in benadering van verplichte en niet-verplichte terugvordering gewenst is. Zo ja, besteed aandacht aan de af te wegen belangen bij niet-verplichte terugvordering. — Beantwoord de vraag hoe Heerenveen wil omgaan met relatief lage terugvorderingen (inclusief de hoogte van het bedrag). 3. Zorg ervoor dat college, raad en betrokken ambtenaren over dit beleid met elkaar het gesprek aangaan vanuit hun verschillende rollen en expertise. Betrek hierbij ook de doelgroep. 4. Werk het beleid nader uit in werkinstructies en controleprotocollen. 5.

Maak expliciete afspraken over zaken waarin een bestuurlijke afweging gewenst is. Zorg voor een doorvertaling van de gemaakte afweging in het beleid of de werkinstructies. 6. Maak gebruik van de mogelijkheid om themacontroles uit te voeren en maak hierbij gebruik van het preventieve en repressieve instrumentarium.