Ter informatie - Eindrapportage Terugvordering en boete Pro Facto

Participatiewet.

68 Er kan door samenwonen sprake zijn van een inkomen boven de inkomensgrens voor bijstand. In die gevallen bestaat er geen

recht. Ook kan het voor komen dat door het verzwijgen van een gezamenlijk huishouden er ten onrechte geen gezinsbijstand is verleend. In dien gevallen hebben belanghebbende wel recht op bijstand, maar moet in plaats van een alleenstaande de gehuwden norm worden toegepast. 69 Art 59, tweede lid jo. vierde lid Participatiewet. 70 Art 59, tweede lid Participatiewet en CRvB 19-05-2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BI6945.

36

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

verstrekt. Wanneer dit niet meer mogelijk is, moet het college wanneer er sprake is van een schending van de inlichtingenplicht bruto terugvorderen. Bruteren is bij de overige grondslagen een discretionaire bevoegdheid van het college. Dat betekent dat het college een belangenafweging moet maken. In de volgende gevallen moet het college echter altijd afzien van brutering en kan alleen de netto bijstand teruggevorderd worden. —

—

Wanneer de reden om terug te vorderen in de loop van het jaar is ontstaan en het college heeft nagelaten belanghebbende hiervan tijdig op de hoogte te brengen waardoor afbetaling in hetzelfde kalenderjaar niet meer mogelijk is. De vordering is ontstaan mede of geheel door toedoen van het college en belanghebbende kan niet worden verweten dat de vordering niet reeds is voldaan in het kalenderjaar waarop deze betrekking heeft.

Redelijk termijn In die gevallen waar het college er te lang over doet om een terugvorderingsbesluit te nemen, kan dit betekenen dat het college de redelijke termijn schendt.71 Waar sprake is van een discretionaire bevoegdheid tot terugvordering, dient het college bij een overschrijding van de redelijke beslistermijn de terugvordering te matigen.72 Bij verplichte terugvordering hoeft het college het terugvorderingsbedrag niet te matigen, maar dient het college op grond van artikel 13 EVRM een schadevergoeding te betalen.73 Wat geldt als redelijk termijn verschilt van geval tot geval. Uit de jurisprudentie volgt dat de complexiteit van de feiten die ten grondslag liggen aan de terugvordering en de verklaring van het college voor de lange behandelingsduur in ieder geval een rol spelen. 4.2.8

(Overige) eisen beschikking De beschikking tot terugvordering dient ook aan bepaalde rechtmatigheidseisen te voldoen. De beschikking moet in elk geval het bedrag dat wordt teruggevorderd en de termijn waarbinnen betaling wordt verlangd vermelden. Ook moet de aanleiding van terugvordering te worden benoemd en dient het college op te nemen of er al dan niet een aanleiding is om af te zien van terugvordering. Ook de keuze waarom al dan niet gebruteerd is dient te worden toegelicht in de beschikking. Daarnaast moet de betalingstermijn zijn opgenomen in de beschikking. Het college kan in de terugvorderingsbeschikking de belanghebbende wijzen op de mogelijkheid om uitstel van betaling aan te vragen.

4.2.9

Invordering Indien terugvordering geschiedt op grond van een schending van de inlichtingenplicht en belanghebbende nog steeds uitkering ontvangt, is het college verplicht de kosten te verrekenen met de algemene bijstand.74 Bij de overige terugvorderingsgronden is het college bevoegd, maar niet verplicht tot verrekening.75 Indien het college de terugvorderingsschuld verrekent met de lopende uitkering, ontvangt de belanghebbende een lager bedrag aan uitkering. Het college is ook bevoegd om bij beëindiging van de bijstand het terug te vorderen bedrag te verrekenen met het gereserveerde vakantiegeld of een eventuele nabetaling.76 Tot slot kan het college in het geval van ontvangen middelen (loon, erfenis, etc.), deze middelen tot zes maanden na het ontvangen verrekenen met de bijstand.77 In het geval van de IOAW dient dit 71 Art 6, eerste lid

EVRM.

72 CRvB 30-7-2004, ECLI:NL:CRVB:2004:AQ6600. 73 CRvB 8-12-2004, ECLI:NL:CRVB:2004:AR7273. 74 Art 60, vierde lid Participatiewet en artikel 28, tweede lid IOAW. 75 Art 60, derde lid Participatiewet en artikel 28, derde lid IOAW. 76 Zie bijv. CRvB 10-04-2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BA3024 en ECLI:NL:CRVB:2012:BY4628 77 Artikel 58, vierde lid Participatiewet.

37

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

binnen drie maanden te gebeuren.78 Wanneer het college een terugvordering verrekent, moet zij rekening houden met de zogenoemde beslagvrije voet. Wanneer niet wordt of kan worden verrekend, geldt een terugbetalingstermijn van zes weken.79 Het college is bevoegd om ten voordele van de belanghebbende af te wijken van de termijn van zes weken. Het college is ook bevoegd bij beschikking uitstel van betaling te verlenen.80 Een belanghebbende dient zelf te verzoeken om uitstel van betaling. In de terugvorderingsbeschikking kan het college een belanghebbende hierop wijzen. Indien het college overgaat tot het verlenen van uitstel van betaling, kan het college hieraan voorschriften verbinden(afbetalingsregeling).81 Het college is bevoegd om de verleende uitstel weer in te trekken of te wijzigen indien de voorschriften niet worden nageleefd.82

4.3 4.3.1

Heerenveens beleid Inleiding In de voorgaande paragraaf is aangegeven aan welke rechtmatigheidseisen een terugvorderingsbesluit moet voldoen. Op sommige punten is aangegeven dat de wetgeving het gemeentebestuur beleidsruimte biedt. Op deze punten is het aan het aan de gemeente om nadere invulling te geven, bijvoorbeeld in beleid. In deze paragraaf wordt ingegaan op de wijze waarop de gemeente Heerenveen dit heeft gedaan. De gemeente Heerenveen heeft in hoofdstuk 4 van de Beleidsregels handhaving en inning vorderingen Participatiewet, IOAW en IOAZ 2017 Gemeente Heerenveen nadere regels gesteld ten aanzien van terugvordering van bijstand. Voor dit onderzoek worden ook dossiers bestudeerd die vallen onder het ouder beleid (Beleidsregels handhaving Participatiewet, IOAW en IOAZ 2015 Gemeente Heerenveen). De oude beleidsregel wijkt op het gebied van terugvordering echter niet af van de huidige.

4.3.2

Onderscheid tussen verplichte en niet-verplichte terugvordering Gemeente Heerenveen hanteert de hoofdregel dat teveel of onterecht verleende bijstand wordt teruggevorderd in de gevallen en op de wijze zoals genoemd in de Participatiewet, de IOAW en de IOAZ.83 Artikel 10 Onterecht of te hoog bedrag verleend Onterecht verleende bijstand wordt teruggevorderd in de gevallen en op de wijze zoals genoemd in de artikelen 58 tot en met 60 van de Participatiewet. In geval van een onterecht verleende uitkering wordt het voorgaande gebaseerd op de artikelen 25 tot en met 31 van de IOAW dan wel artikelen 25 tot en met 31 van de IOAZ.

Hierbij is het opvallend dat het beleid het onderscheid tussen verplichte en niet-verplichte terugvordering niet uitwerkt. Het uitgangspunt is dat in alle gevallen waar onterecht bijstand is verleend wordt overgegaan tot terugvordering, tenzij sprake is van dringende redenen (zie paragraaf 4.3.3). Het gebruik van het woord ’wordt’ suggereert dat er geen ruimte is voor een 78 Artikel 25, vierde lid IOAW 79 Artikel 4:87 Awb. 80 Artikel 4:94 Awb. 81 Art 4:94, vierde lid Awb. 82 Art 4:96 sub a Awb. 83 Art 10 beleidsregels handhaving en inning vorderingen Participatiewet, IOAW en IOAZ 2017 Gemeente Heerenveen.

38

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

belangenafweging en de teveel verleende bijstand altijd wordt teruggevorderd. In de Participatiewet en IOAW is terugvordering alleen verplicht in die gevallen waar sprake is van een schending van de inlichtingenplicht. 4.3.3

(Gedeeltelijk) afzien van terugvordering In het beleid is een mogelijkheid opgenomen om afzien van terugvordering:84 Artikel 11 Afzien van het nemen van een terugvorderingsbesluit Het college ziet af van het nemen van een terugvorderingsbesluit indien hiertoe een dringende reden aanwezig is.

Ook hier maakt het gemeentelijk beleid geen onderscheid tussen verplichte en niet-verplichte terugvorderingen, terwijl de Participatiewet gemeenten de ruimte biedt om bij terugvordering op grond van artikel 58 , tweede lid beleid te ontwikkelen waarin nadere regels worden gesteld over het (gedeeltelijk) afzien van terugvordering. Gemeente Heerenveen maakt geen gebruik van deze mogelijkheid. Dit heeft als gevolg dat er volgens het beleid alleen bij dringende redenen afgezien wordt van terugvordering, ook in artikel 58, tweede lid gevallen. Het beleid kent geen invulling van wat een dringende reden kan zijn. Verrekening Het college is bevoegd om middelen tot zes maanden na de ontvangst te verrekenen met de lopende bijstand.85 Voor IOAW en IOAZ uitkering is de termijn drie maanden.86 Wanneer verrekening mogelijk is, kan een terugvorderingsbesluit achterwege blijven. Gemeente Heerenveen heeft in het beleid geen artikelen opgenomen ten aanzien van deze situatie. Wel blijkt uit de werkinstructie Werkwijze/afspraak rondom brutering van terugvorderingen Participatiewet en IOAW dat de gemeente bij teveel ontvangen bedrag aan bijstand – indien mogelijk – eerst deze middelen op basis van artikel 58, vierde lid verrekent. 4.3.4

De hoogte van de terugvordering De gemeente Heerenveen heeft in het beleid neergelegd dat terugvorderingen in alle gevallen gebruteerd worden wanneer de belasting en premies niet verrekend kunnen worden met de belastingdienst en uitvoeringsinstellingen. Wanneer dit wel mogelijk is zal er in alle gevallen netto worden teruggevorderd.87 Daarnaast is de volgende uitvoeringsafspraak vastgelegd: Een opgelegde terugvordering over jaar X kan alleen netto worden terugbetaald, wanneer het bedrag van de terugvordering uiterlijk op 15 januari van jaar X+1 is ontvangen. In de periode 15 januari t/m datum jaarwerk (uiterlijk 25 januari) geen terugvorderingsbeschikkingen afgeven. 88

In de praktijk betekent bovenstaande dat de gemeente Heerenveen waar mogelijk altijd bruto terugvordert, tenzij terugvordering en betaling geschiedt vóór 15 januari van het jaar nadat de vordering is ontstaan. Ook hier wordt dus geen nader onderscheid gemaakt tussen de verplichte en niet-verplichte terugvordering.

84 Artikel 11 beleidsregels handhaving en inning vorderingen Participatiewet, IOAW en IOAZ 2017 Gemeente Heerenveen. 85 Artikel 58, vierde lid Participatiewet. 86 Artikel 25, vierde lid IOAW en 25, vierde lid IOAZ. 87 Artikel 12 beleidsregels handhaving en inning vorderingen Participatiewet, IOAW en IOAZ 2017 Gemeente Heerenveen. 88 Werkwijze/afspraak rondom brutering van terugvorderingen Participatiewet en IOAW gemeente Heerenveen.

39

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

4.3.5

Invorderingstermijn Met betrekking tot het invorderingstermijn hanteert de gemeente Heerenveen buitenwettelijke begunstigd beleid. Zowel bij fraudevorderingen als andere vorderingen (met uitzondering van een aflossing van een geldlening) kan namelijk worden afgeweken van de zesweken-termijn uit artikel 4:87 Awb. Of hiervan wordt afgeweken zal in elk individueel geval beoordeeld moeten worden, waarbij met name gekeken wordt naar het inkomen.89 Als het college de zesweken-termijn heeft vastgesteld als invorderingstermijn, maar een belanghebbende meent dat hij het teruggevorderde bedrag niet kan betalen binnen dat termijn, kan hij het college verzoeken om uitstel. Het kan in de terugvorderingsbeschikking melding maken van de mogelijkheid tot het aanvragen van een gewijzigd betalingstermijn. Wanneer het een belanghebbende betreft waarbij de uitkering is beëindigd en er verder geen vorderingen opstaan, voert de gemeente een beleid dat zij elk voorstel van belanghebbende accepteert waarbij het totaal bedrag van de nieuwe vorderingen in beginsel binnen een termijn van 36 maanden (drie jaar) wordt betaald.90

4.3.6

Afzien van verdere invordering Hoewel het strikt genomen niet meer onder de terugvorderingsfase valt, is het kader van dit onderzoek goed om kort stil te staan bij kwijtschelding. Gemeente Heerenveen hanteert namelijk naast beleid met betrekking tot afzien van terugvordering ook een kwijtscheldingsbeleid.91 Ook op dit punt geniet de gemeente beleidsruimte. De gemeente heeft in het beleid meerdere (contra)criteria opgenomen voor kwijtschelding van het terug te vorderen bedrag als gevolg van niet-fraudevorderingen. Voor een fraudevordering (een schending van de inlichtingenplicht) geldt dat enkel dringende redenen aanleiding kunnen geven tot kwijtschelding. Criteria voor kwijtschelding zijn het ontstaan van een bedreigende, problematische schuldsituatie waardoor belanghebbende in redelijkheid niet zal kunnen voortgaan met het aflossen van zijn schulden en/of schulden zullen leiden tot ernstige bedreiging voor de geestelijke en lichamelijke gezondheid of het maatschappelijk functioneren van de belanghebbende en zijn gezin, waaronder ook de deelname aan het arbeidsproces. Kwijtschelding zal in beide situaties niet plaatsvinden zonder dat er eerst een minnelijk traject tot stand is gekomen.

89 Artikel 13 beleidsregels handhaving en inning vorderingen Participatiewet, IOAW en IOAZ 2017 Gemeente Heerenveen. 90 Idem. 91 Hoofdstuk 6 beleidsregels handhaving en inning vorderingen Participatiewet, IOAW en IOAZ 2017 Gemeente Heerenveen.

40

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

5 Toetsingskader boete

5.1

Inleiding In dit hoofdstuk schetsen we het toetsingskader voor boetebesluiten op grond van de Participatiewet, de IOAW en de IOAZ. Net als in de vorige hoofdstukken kijken we daarbij eerst naar welke eisen er gelden voor boetebesluiten volgens de wet- en regelgeving, algemene beginselen van behoorlijk bestuur en jurisprudentie (rechtmatigheid, paragraaf 5.2). Daarbij kijken we ook waar er in dit juridische kader beleidsruimte zit voor het gemeentebestuur. In paragraaf 5.3 beschrijven we hoe Heerenveen die beleidsruimte voor boeteoplegging heeft ingevuld.

5.2 5.2.1

Rechtmatigheid Algemeen Zoals in hoofdstuk 2 ook aan de orde kwam, is het college sinds de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving bij een schending van de inlichtingenplicht verplicht om een boete op te leggen op grond van artikel 18a, eerste lid Participatiewet. Het niet nakomen van andere verplichtingen kan niet leiden tot het opleggen van een boete. In een beperkt aantal situaties kan het college volledig afzien van een boete (paragraaf 5.2.3) of volstaan met het geven van een schriftelijke waarschuwing (paragraaf 5.2.4). Bovendien geldt dat de opgelegde boete evenredig/proportioneel moet zijn. Het college moet de hoogte van de boete afstemmen op: — de mate waarin de overtreding van de inlichtingenplicht de belanghebbende te verwijten valt; — bijzondere (bijvoorbeeld psychische) omstandigheden; — de financiële draagkracht. Ook moet het college zich houden aan de wettelijke maximumboetebedragen. De hoogte van de boete komt in paragraaf 5.2.6 aan de orde. Hierna gaan we eerst in op de verzwaarde stelplicht en bewijslast voor de schending van de inlichtingenplicht.

41

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

5.2.2

Verzwaarde stelplicht en bewijslast In tegenstelling tot terugvordering, herziening, intrekking en beëindiging is een bestuurlijke boete een bestraffende sanctie92 en geen herstelsanctie.93 Titel 5.4 (Bestuurlijke boete) van de Awb is van toepassing. Daarom geldt voor het college bij een boete een verzwaarde ‘stelplicht en bewijslast’.94 Het college moet de schending van de inlichtingenplicht aantonen (bewijzen); bij de onderbouwing van een besluit om de bijstand te herzien/in te trekken/te beeindigen en/of terug te vorderen hoeft het college deze slechts ‘aannemelijk’ te maken.95 Het strafkarakter van de boete brengt ook met zich mee dat het college de belanghebbende moet wijzen op zijn zwijgrecht bij gesprekken die worden gebruikt als bewijs voor de boete: de cautie. Verklaringen uit eerder gevoerde gesprekken om de rechtmatigheid van de bijstandsverlening te onderzoeken waarin deze waarschuwing niet is gegeven, mag het college dus voor de boete niet gebruiken. Hier gaan we in paragraaf 5.2.5 verder op in. Het college mag volgens de CRvB een boetebesluit alleen baseren op een bewijsvermoeden (zoals een extreem laag waterverbruik als bewijs dat belanghebbende niet op het opgegeven woonadres verblijft), als belanghebbende een redelijke verweermogelijkheid heeft en de bewijslast niet in het nadeel van een belanghebbende wordt omgekeerd.

Het college hoeft dan niet eerst een aanvullend onderzoek te doen.96 De hoogte van de boete is gebaseerd op het benadelingsbedrag. Het benadelingsbedrag is de bijstand die als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de inlichtingenplicht, onterecht of te veel is ontvangen (artikel 18a, tweede lid Participatiewet). De verzwaarde bewijslast geldt wél voor de aanwezigheid van een benadelingsbedrag, maar niet voor de hoogte van het benadelingsbedrag. Die hoeft het college alleen aannemelijk te maken.97 Het benadelingsbedrag is in principe het nettobedrag dat het college heeft teruggevorderd of kan terugvorderen.98

5.2.3

Afzien van een bestuurlijke boete In een aantal situaties kan het college ondanks een vastgestelde schending van de inlichtingenplicht afzien van een bestuurlijke boete: — dringende redenen; — volledig ontbreken van verwijtbaarheid; — rechtvaardigingsgrond; — aangifte bij het Openbaar Ministerie (OM); — voor dezelfde overtreding is al een bestuurlijke boete opgelegd; — de termijn voor het opleggen van de boete is vervallen; — belanghebbende is overleden; Dringende redenen Artikel 18a, zevende lid Participatiewet bepaalt dat het college kan afzien van een boete als daarvoor dringende redenen aanwezig zijn. Er zijn dringende redenen als de boete 92

Artikel 5:2, eerste lid onder c Awb. Artikel 5:2, eerste lid onder b Awb. 94 Zie bijvoorbeeld CRvB 28 juni 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3024; CRvB 29 augustus 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2951; CRvB 8 september 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:2245; Rb Noord-Nederland 2 juni 2018, ECLI:NL:RBNNE:2018:3384. 95 Zie onder meer CRvB 13 december 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:5094. 96 CRvB 23 maart 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:670. 97 Zie bijvoorbeeld CRvB 17 december 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:4087; Rb Den Haag 30 maart 2020, ECLI:NL:RBDHA:2020:3114 en CRvB 1 december 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:3052. 98 Zie bijvoorbeeld CRvB 6 april 2021, ECLI:NL:CRvB:2021:875. 93

42

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

onaanvaardbare sociale en/of financiële gevolgen voor de betrokkene of zijn gezin heeft. Het moet volgens de CRvB gaan om gevallen waarin iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand is. Het college moet in die gevallen een individuele afweging van alle relevante omstandigheden maken. Degene die een beroep doet op dringende redenen, moet die zelf aannemelijk maken.99 Geen verwijtbaarheid Het college legt geen bestuurlijke boete op als de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten (artikel 5:41 Awb). Volgens de CRvB is het vanwege het bestraffende karakter van de boete essentieel dat de betrokkene persoonlijk een verwijt valt te maken van de schending van de inlichtingenplicht. Als de belanghebbende bij de aanvraag om bijstand onvoldoende informatie heeft verstrekt om de aanvraag te kunnen beoordelen, dan vormt dat waarschijnlijk een schending van de inlichtingenplicht. Vanwege het ontbreken van verwijtbaarheid (een aanvrager is niet of nauwelijks op de hoogte van de inlichtingenplicht) hoeft over het algemeen geen boete opgelegd te worden. Bij het bewust achterhouden van informatie of het verstrekken van valse informatie kan dat anders liggen.

Ook kan het college geen boetes opleggen aan gezinsleden die de inlichtingenplicht niet verwijtbaar hebben geschonden (bijvoorbeeld omdat zij de informatie die gemeld moest worden niet kenden).100 Verder kunnen ontoerekeningsvatbaarheid of (psychische) overmacht betekenen dat geen sprake is van verwijtbaarheid.101 Rechtvaardigingsgrond Als er een (strafrechtelijke) rechtvaardigingsgrond is voor de overtreding, legt het college geen boete op (artikel 5:5 Awb). Hier moet de belanghebbende een beroep op doen en/of er moeten aanwijzingen voor zijn. De strafrechtelijke rechtvaardigingsgronden102 zijn: — noodweer; — overmacht-noodtoestand (conflict van plichten); — handelen ter uitvoering van een wettelijk voorschrift; — handelen ter uitvoering van een bevoegd gegeven ambtelijk bevel. Aangifte bij het OM Schending van de inlichtingenplicht levert ook een strafbaar feit op.103 In lijn met artikel 5:44 Awb moet het college daarom afstemming zoeken met het OM en kiezen tussen een boete of aangifte bij het OM; dit kan niet allebei (ne bis in idem-principe). De OM-Aanwijzing sociale zekerheidsfraude bepaalt dat het college in zaken met een bruto benadelingsbedrag lager dan € 50.000 (categorie I) in principe een boete oplegt; bij een bruto benadelingsbedrag van € 50.000 of hoger (categorie II) is het OM aan zet.

Hiervan kan worden afgeweken in een aantal bijzondere situaties, bijvoorbeeld als de fraude is gepleegd in georganiseerd verband.

99 Zie bijvoorbeeld CRvB 23 februari 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:487. 100 Zie onder meer CRvB 30 januari 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:538. In die zaak ging het om een WW-uitkering die een van de

belanghebbenden bewust voor haar partner had verzwegen. Het college had daarom aan de andere partner geen boete mogen opleggen. Wel is ieder gezinslid hoofdelijk aansprakelijk voor het betalen van de boete (artikel 18a lid 9 Participatiewet). 101 Kamerstukken II 2003/04, 29702, 3, p. 134-135. 102 Kamerstukken II 2003/04, 29702, 3, p. 86-88. 103 Artikel 227a, 227b, 447c en 447d Sr.

43

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

Voor dezelfde overtreding is al een bestuurlijke boete opgelegd Volgens artikel 5:43 Awb legt het college geen bestuurlijke boete op als aan de overtreder wegens dezelfde overtreding als eerder een bestuurlijke boete is opgelegd of een kennisgeving dat geen boete wordt opgelegd104 is bekendgemaakt. Ook na vernietiging van een boetebesluit in (hoger) beroep kan het college geen nieuw boetebesluit nemen voor dezelfde overtreding.105 Vervaltermijn voor het opleggen van de boete Volgens artikel 5:45 Awb en artikel 5:53 Awb vervalt de bevoegdheid voor het opleggen van een boete: — als een boete van meer dan € 340 kan worden opgelegd: vijf jaar na de overtreding; — als een boete van €340 of minder kan worden opgelegd: drie jaar na de overtreding. Bij bezwaar of beroep tegen de boete wordt de vervaltermijn opgeschort tot daarop onherroepelijk is beslist. Belanghebbende is overleden Het college legt geen bestuurlijke boete op als de overtreder is overleden (artikel 5:42 Awb). 5.2.4

Waarschuwing in plaats van bestuurlijke boete Het college kan in twee situaties in plaats van een bestuurlijke boete een schriftelijke waarschuwing opleggen (artikel 18a, vierde lid Participatiewet in samenhang met artikel 2aa Boetebesluit): 1. Het benadelingsbedrag is niet hoger dan € 150,00; of 2. De betrokkene heeft alsnog binnen een redelijke termijn (maximaal 60 dagen) uit eigen beweging de juiste inlichtingen verstrekt (de zogenoemde ‘zelfmelder’). Dit moet belanghebbende vóór de constatering van de overtreding hebben gedaan, en niet in het kader van toezicht op de naleving van de inlichtingenplicht. Uitsluitend in deze gevallen kan het college een waarschuwing geven, heeft de CRvB bepaald.106 Het college kan geen waarschuwing geven als het in de twee jaar vóór de schending al eens een waarschuwing heeft gegeven. Ook moet het gemeentelijke beleid niet in de weg staan aan het geven van een waarschuwing.

5.2.5

De ‘lichte’ en de ‘zware’ boeteprocedure (afdeling 5.4.2 Awb) De Awb stelt voorschriften aan de procedure om een boete op te leggen. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen de zogenaamde ‘lichte’ en ‘zware’ boeteprocedure; voor de ‘zware’ boeteprocedure gelden aanvullende voorschriften. De zogenaamde ‘zware’ boeteprocedure (artikel 5:53 Awb) moet worden gevolgd, als een boete van meer dan € 340 kan worden opgelegd.107 Boeterapport of proces-verbaal Artikel 5:48, eerste lid Awb bepaalt dat van de overtreding een rapport opgemaakt kan worden; bij de zware boeteprocedure is dit verplicht. Het rapport moet gedateerd zijn en de naam

104 Artikel 5:50 , tweede lid onder a Awb. 105 CRvB 4 september 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2734. 106 CRvB 12 mei 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:1116. 107 Het gaat dan om het maximaal mogelijke boetebedrag volgens artikel 18a Participatiewet, niet de boete die uiteindelijk wordt

opgelegd na eventuele matiging.

44

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

van de overtreder, de overtreding en het overtreden voorschrift, en zo nodig een aanduiding van de plaats waar en het tijdstip waarop de overtreding is geconstateerd, vermelden.108 Als het bruto boetebedrag boven de grens van € 50.000 uit de OM-Aanwijzing sociale zekerheidsfraude ligt, moet een proces-verbaal worden opgemaakt. Dit proces-verbaal treedt in de plaats van het rapport (artikel 5:48, vierde lid Awb). Zienswijze Bij de lichte boeteprocedure kan het college de overtreder in de gelegenheid stellen zijn zienswijze naar voren te brengen. Bij de zware boeteprocedure moet het college dit doen. Dit kan schriftelijk en mondeling (horen). Artikel 5:50 bevat regels over de zienswijze, zoals dat het boeterapport bij de uitnodiging aan de belanghebbende wordt toegestuurd en dat het college voor een tolk moet zorgen ‘als de verdediging van de overtreder dat redelijkerwijs vergt’. Als het college na de zienswijze/het horen beslist dat geen bestuurlijke boete zal worden opgelegd, of de overtreding alsnog aan de officier van justitie zal worden voorgelegd, wordt dit schriftelijk aan de overtreder medegedeeld. Cautie Bij bestraffende sancties heeft de overtreder zwijgrecht; hij/zij is niet verplicht tot antwoorden (artikel 5:10a Awb en artikel 6 EVRM).

Dit moet het college hem voor het horen of voor het schriftelijk geven van een zienswijze meedelen: de cautie (artikel 5:10a, tweede lid Awb). Dit hoeft (nog) niet voor zover het college inlichtingen vraagt om de rechtmatigheid van de uitkering te beoordelen (dat valt immers onder de inlichtingenplicht), maar wel zodra het verzoek om inlichtingen/verklaringen het opleggen van een boete betreft vanwege een schending van de inlichtingenplicht.109 Als de cautie niet is gegeven terwijl dat wel had gemoeten, kan het college de verklaring niet als bewijs gebruiken. Beslistermijn Artikel 5:51 Awb bepaalt dat als een boeterapport is opgemaakt, het college binnen dertien weken na de datum van het rapport moet beslissen over het opleggen van een boete. Dit is een zogenoemde termijn van orde; de bevoegdheid om een boete op te leggen vervalt pas na drie of vijf jaar (zie hiervoor). Eisen beschikking Artikel 5:9 Awb stelt als algemene eisen dat in de boetebeschikking een omschrijving van de overtreding en het overtreden voorschrift moet staan, en daarnaast zo nodig de plaats waar en het tijdstip waarop de overtreding is geconstateerd. Verder moeten de naam van de overtreder en het boetebedrag in het besluit staan (artikel 5:52 Awb). Volgens artikel 4:86 en 4:87 Awb moet het college ook de termijn waarbinnen de boete moet zijn betaald in het besluit vermelden.

Dit is binnen zes weken na bekendmaking van het besluit, tenzij er een andere termijn in het besluit staat. Functiescheiding Artikel 10:3, vierde lid Awb bepaalt dat het mandaat tot het opleggen van een bestuurlijke boete niet wordt verleend aan degene die het boeterapport of proces-verbaal heeft opgemaakt, als de zware boeteprocedure van toepassing is. 108 CRvB 19 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3806. 109 Zie bijvoorbeeld CRvB 21 november 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BY3772.

45

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

5.2.6

De hoogte van de boete Algemeen Het college moet bij alle overtredingen van de inlichtingenplicht sinds die datum een individuele evenredigheidstoets doen om een proportionele boete te bepalen (zie ook hoofdstuk 2). Bij deze evenredigheidstoets moeten de volgende punten aan de orde komen: — de aard en ernst van de overtreding; — de mate van verwijtbaarheid; — de omstandigheden van het geval. Als tussen het moment van de overtreding en het moment van het opleggen van de boete de regels zijn veranderd, dan gelden de voor de belanghebbende gunstigste regels (lex mitiorprincipe).110 Benadelingsbedrag Het benadelingsbedrag (de bijstand die onterecht of te veel is ontvangen door de schending van de inlichtingenplicht) is de maximale hoogte van de boete. Het college moet bij het bepalen van de hoogte van de boete uitgaan van het netto benadelingsbedrag;111 het mag eventuele brutering bij de terugvordering dus niet meenemen bij de boete. Van een onterecht of te hoog bedrag aan bijstand is alleen sprake, als het recht op bijstand is herzien of ingetrokken vanwege de schending van de inlichtingenplicht. Als er geen benadelingsbedrag is en het college niet besluit om alleen een schriftelijke waarschuwing te geven, legt het een boete van € 150 op, behalve als een ander bedrag noodzakelijk is voor een evenredige boete (artikel 2, eerste lid Boetebesluit).

Tot 1 januari 2017 gold bij een zeer laag benadelingsbedrag (lager dan € 150) een minimumboete van € 150, maar nu geldt dat het college altijd een indringende evenredigheidstoets moet doen aan de hand van het benadelingsbedrag en de mate van verwijtbaarheid. Mate van verwijtbaarheid Volgens artikel 2 Boetebesluit weegt de mate van verwijtbaarheid op de volgende manier mee bij de vaststelling van de boete: — — — —

Opzet op overtreding inlichtingenplicht: 100% van het benadelingsbedrag Grove schuld aan overtreding inlichtingenplicht: 75% van het benadelingsbedrag Geen opzet op en geen grove schuld aan overtreding inlichtingenplicht: 50% van het benadelingsbedrag Verminderde verwijtbaarheid : 25% van het benadelingsbedrag.

Het college kan en moet deze percentages zo nodig verlagen voor de vaststelling van een evenredige boete (artikel 2 lid 8 Boetebesluit). De criteria voor de gradaties van verwijtbaarheid staan in artikel 2a Boetebesluit: Artikel 2a Boetebesluit

110 Zie bijvoorbeeld CRvB 26 april 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:953 over de nieuwe beslagvrije voet van 95%. 111 Kamerstukken II 2011/12, 33207, 3, p. 43 en CRvB 16 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2378.

46

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

1. Bij de bepaling van de hoogte van de bestuurlijke boete wordt de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten beoordeeld naar de omstandigheden waarin betrokkene verkeerde op het moment dat hij de inlichtingenverplichting had moeten nakomen. 2. Bij de beoordeling van de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten, leiden in ieder geval de volgende criteria tot verminderde verwijtbaarheid: a. de betrokkene verkeerde in onvoorziene en ongewenste omstandigheden, die niet tot het normale levenspatroon behoren en die hem weliswaar niet in de feitelijke onmogelijkheid brachten om aan de inlichtingenverplichting te voldoen, maar die emotioneel zo ontwrichtend waren dat hem niet volledig valt toe te rekenen dat de inlichtingen niet tijdig of volledig zijn verstrekt; b. de betrokkene verkeerde in een zodanige geestelijke toestand dat hem de overtreding niet volledig valt aan te rekenen; c. de betrokkene heeft wel inlichtingen verstrekt, die echter onjuist of onvolledig waren, of heeft anderszins een wijziging van omstandigheden niet onverwijld gemeld, maar uit eigen beweging alsnog de juiste inlichtingen verstrekt voordat de overtreding is geconstateerd, tenzij de betrokkene deze inlichtingen heeft verstrekt in het kader van toezicht op de naleving van een inlichtingenverplichting; d.

de overtreding van de inlichtingenverplichting of de hoogte van het benadelingsbedrag is mede te wijten aan het bestuursorgaan dat bevoegd is de bestuurlijke boete op te leggen, of e. er is sprake van een samenloop van omstandigheden die elk op zich niet, maar in hun onderlinge samenhang beschouwd wel leiden tot verminderde verwijtbaarheid. 3. Bij de beoordeling van de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten, kunnen de volgende criteria leiden tot grove schuld: a. de betrokkene heeft bij herhaling geen of onjuiste informatie verstrekt, terwijl ten aanzien van deze overtredingen ten minste sprake is geweest van een normale verwijtbaarheid, of b. er is sprake van een samenloop van omstandigheden die elk op zich normale verwijtbaarheid opleveren, maar in hun onderlinge samenhang beschouwd wel leiden tot grove schuld. 4. Bij de beoordeling van de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten, kunnen de volgende criteria leiden tot opzet: a. betrokkene heeft al dan niet in het kader van een handhavingsonderzoek, zelf aangegeven en toegegeven dat hij de inlichtingenverplichting niet is nagekomen om te voorkomen dat hij een lagere uitkering zou ontvangen of de uitkering zou verliezen; b. het verzwijgen van werkzaamheden of uitbreiding van de werkzaamheden en daarmee gemoeide inkomsten, of c.

het verzwijgen van de gezinssamenstelling, de inkomsten van de gezinsleden of het bezit van vermogen of goederen van waarde.

Deze criteria zijn bij verminderde verwijtbaarheid niet limitatief en geven ruimte aan het college voor verdere uitwerking/aanvulling. Bij opzet en grove schuld is dat niet zo, want dit zijn verzwarende omstandigheden; dit verschil is te zien aan de woorden ‘in ieder geval’. Bij het invullen van de begrippen opzet, grove schuld en verminderde verwijtbaarheid kan het college aansluiten op de invulling daarvan in het strafrecht. Belangrijk is dat de bewijslast voor verzwarende omstandigheden (opzet en grove schuld) bij het college ligt, en bij verzachtende omstandigheden (verminderde verwijtbaarheid) bij de belanghebbende. Belangenbehartiger Het handelen of nalaten van een belangenbehartiger, zoals een bewindvoerder, wordt volgens de CRvB in principe toegerekend aan de belanghebbende. Strikt juridisch gezien mag dan

47

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

worden aangenomen dat de belanghebbende zijn inlichtingenplicht heeft geschonden.112 Het college kan dit gegeven meenemen bij het bepalen van de verwijtbaarheid. (Ex)-partners Eerder kwam al ter sprake dat voor het opleggen van een boete aan gehuwden/partners nodig is dat elke belanghebbende persoonlijk een verwijt kan worden gemaakt van schending van de inlichtingenplicht. Ook de mate van verwijtbaarheid moet het college per persoon beoordelen.113 Het college mag de resultaten daarvan vervolgens niet zomaar bij elkaar optellen; artikel 18a, eerste lid Participatiewet stelt immers een maximum aan de hoogte van de boete. De maximale daadwerkelijke boete die het stel moet betalen is opgebouwd uit het benadelingsbedrag en de hoogste mate van verwijtbaarheid die het college bij een van de belanghebbenden heeft vastgesteld. Als het college bij de ene partner normale verwijtbaarheid heeft vastgesteld en bij de andere verminderde verwijtbaarheid, dan kan de maximale boete 50% van het benadelingsbedrag zijn.114 Voor ex-partners geldt volgens de CRvB een apart beoordelingskader.115 Maximale hoogte van de boete bij hoog benadelingsbedrag Artikel 18a, eerste lid Participatiewet en artikel 2, zevende lid Boetebesluit stellen maxima aan de hoogte van de boete. Hierbij is een onderscheid gemaakt tussen de verschillende gradaties van verwijtbaarheid; dit wordt hieronder toegelicht. — —

Bij opzet: boete maximaal het bedrag van de vijfde categorie van artikel 23, vierde lid Sr; Bij grove schuld: boete maximaal het bedrag van de derde categorie van artikel 23, vierde lid Sr.

Als het benadelingsbedrag hoger is dan 100/75 keer het bedrag van de derde categorie van artikel 23, vierde lid Sr, dan geldt het volgende: — Bij normale verwijtbaarheid: boete maximaal 50/75 keer het bedrag van de derde categorie van artikel 23, vierde lid Sr; — Bij verminderde verwijtbaarheid: boete maximaal 25/75 keer het bedrag van de derde categorie artikel 23, vierde lid Sr. De bedragen van artikel 23, vierde lid Sr worden elke twee jaar aangepast. De derde categorie bedraagt per 1 januari 2020 € 8.700; de vijfde categorie € 87.000.

Hierbij geldt dat het moment dat de schending van de inlichtingenplicht is begonnen bepalend is voor de hoogte van de boete, tenzij de regels gunstiger zijn op het moment dat de schending is geconstateerd. Dan wordt het bedrag, zoals dat op dat tijdstip gold, tot uitgangspunt genomen vanwege het lex mitior- (gunstigste regels)-principe.116 Bij recidive (herhaalde overtreding van de inlichtingenplicht, zie verder onder Recidive) is de maximumboete 150% van het benadelingsbedrag. Als dat hoger uitkomt dan 100/75 keer de derde categorie van artikel 23, vierde lid Sr, dan gelden ook de hierboven genoemde maxima. Ook hier moet het college deze factoren verlagen als dat nodig is voor een evenredige boete (artikel 2, achtste lid Boetebesluit). 112 CRvB 27 oktober 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:3760 en CRvB 11 oktober 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3577. 113 CRvB 30 januari 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:538 en CRvB 13 maart 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1065. 114 Rb Rotterdam 19 december 2014, ROT 14/3597 CRVB 11 december 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:4120. 115 CRvB 11 december 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:4120. 116 Zie bijvoorbeeld CRvB 1 december 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:3307.

48

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

Bijzondere omstandigheden Vervolgens moet het college bekijken of er bijzondere omstandigheden zijn die (verdere) matiging van de boete rechtvaardigen. Het begrip ‘bijzondere omstandigheden’ is moeilijk af te bakenen en geeft dus ruimte aan de uitvoering. Het hangt af van de individuele situatie. Te denken valt bijvoorbeeld aan psychische, sociale of financiële omstandigheden. Zo oordeelde de CRvB in 2018 dat een boete moest worden gematigd vanwege bijzondere omstandigheden, omdat belanghebbende, anders dan op het moment van het nemen van het boetebesluit, nu in een inrichting woonde.117 Fictieve draagkracht Er kan aanleiding zijn om de boete (verder) te matigen vanwege de financiële situatie van belanghebbende(n). Het uitgangspunt is volgens de CRvB dat de belanghebbende de boete binnen een redelijke termijn van maximaal twee jaar moet kunnen aflossen, rekening houdend met de beslagvrije voet.118 Daarbij mag het college ervan uitgaan dat al het inkomen boven de beslagvrije voet aan de boete kan worden besteed; andere betalingsverplichtingen kunnen dus buiten beschouwing blijven. Ook vermogen onder de vrijlatingsgrens mag worden meegenomen.

Het gaat om het inkomen en vermogen op het moment van het te nemen boetebesluit (‘fictieve draagkracht’).119 Bij ex-partners moet het college de draagkracht bij allebei individueel bekijken.120 121 De maximale aflossingstermijn mag zijn: — Bij opzet op overtreding inlichtingenplicht: twee jaar — Bij grove schuld aan overtreding inlichtingenplicht: achttien maanden — Bij normale verwijtbaarheid: een jaar — Bij verminderde verwijtbaarheid: zes maanden Als het inkomen ruim boven de bijstandsnorm ligt, is matiging vanwege financiële omstandigheden niet aan de orde. Als de boete al is betaald, hoeft het college de boete niet verder te matigen vanwege weinig draagkracht.122 Verdere matiging is ook niet aan de orde als belanghebbende geen inkomen heeft, omdat hij geen bijstand meer heeft aangevraagd na intrekking of beëindiging.123 Afronden van de boete Tot 1 januari 2017 moest volgens artikel 2 , tweede lid Boetebesluit de boete worden afgerond op een veelvoud van € 10. Sindsdien is daarvoor door de wijziging van dit artikel geen wettelijke basis meer. Recidive In artikel 18a, vijfde lid Participatiewet staat wanneer sprake is van recidive:

117 CRvB 9 januari 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:61. 118 De beslagvrije voet is 95% van de bijstandsnorm; de norm uit de Wet vereenvoudiging beslagvrije voet, die op 1 januari 2021

in werking is getreden. De beslagvrije voet was daarvoor 90%. Vanwege het lex mitior-principe moet de voor belanghebbende gunstigste beslagvrije voet sinds het begin van de overtreding worden gebruikt. Als de kostendelersnorm van toepassing is, dan is vanwege de beslagvrije voet 5% van de kostendelersnorm het uitgangspunt voor de fictieve draagkracht. 119 Zie bijvoorbeeld CRvB 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:12 en . 120 Zie bijvoorbeeld CRvB 8 december2020, ECLI:NL:CRVB:2020:3304. 121 Bij een bestuurlijke boete voor het verzwijgen van een gezamenlijke huishouding, mag het college het inkomen en vermogen van de verzwegen partner meerekenen met de draagkracht. Dit geldt als beide partners inkomen/vermogen hebben. Als alleen de verzwegen partner inkomen en/of vermogen heeft, mag de beslagvrije voet voor de helft verlaagd worden met het inkomen/vermogen van de verzwegen partner. 122 Zie bijvoorbeeld CRvB 8 september 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:2115. 123 CRvB 26 juni 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1876.

49

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

— —

— —

er is een benadelingsbedrag; er is binnen vijf jaar vóór de nieuwe overtreding een onherroepelijke bestuurlijke boete of strafrechtelijke sanctie opgelegd voor een eerdere schending van de inlichtingenplicht; deze termijn is tien jaar, als belanghebbende voor de eerdere overtreding een onvoorwaardelijke gevangenisstraf heeft gekregen (artikel 18a lid 6 Participatiewet); gedragingen van vóór 1 januari 2013 (inwerkingtreding van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving) tellen niet mee, tenzij de overtreding daarna voortduurde.

Als er recidive is, is de maximale boete 150% van het benadelingsbedrag. Bij ‘dubbele’ recidive kan de boete niet nog hoger worden. Op dit bedrag moet het college nog de verwijtbaarheidspercentages toepassen (artikel 2 lid 6 Boetebesluit). Ook geldt bij recidive nog steeds het boeteplafond van 100/75 x het bedrag van de derde boetecategorie van artikel 23, vierde lid Sr zoals dat gold bij het begin van de schending van de inlichtingenplicht. Is 150% van het benadelingsbedrag hoger dan dat bedrag, dan gelden de hiervoor onder Maximale hoogte van de boete bij hoog benadelingsbedrag besproken maximumbedragen (artikel 2, zevende lid Boetebesluit). Het college verlaagt ook het percentage van 150% voor recidive, als dat nodig is voor een evenredige boete (artikel 2 lid 8 Boetebesluit). Ook moet het college bij recidive nog steeds kijken of (verdere) matiging van de boete vanwege bijzondere omstandigheden en/of de fictieve draagkracht nodig is. Bij de berekening van de fictieve draagkracht mag het college de maximale aflostermijn (bijvoorbeeld twaalf maanden bij normale verwijtbaarheid) vermenigvuldigen met 150%. Dit is een bevoegdheid, geen verplichting van het college; hier zit dus beleidsruimte. 5.2.7

Rechtsbescherming Als in bezwaar of beroep wordt geoordeeld dat de boete onterecht is opgelegd, moet het college de boete terugbetalen, voor zover die al is betaald. Het college is wettelijke rente schuldig over de periode tussen betaling en terugbetaling van de boete (artikel 4:102 Awb). Een wijziging van de boete naar aanleiding van bezwaar of beroep mag in principe niet in het nadeel van de belanghebbende; dit heet het verbod op reformatio in peius (voor beroep vastgelegd in artikel 8:69 Awb). Alleen als in bezwaar uit informatie van belanghebbende zelf blijkt dat het benadelingsbedrag toch hoger was, mag ook het boetebedrag, dat immers daarvan afhangt, worden herzien.124 Artikel 18a, twaalfde lid Participatiewet bepaalt dat de rechter het boetebedrag wel in het nadeel van de belanghebbende mag wijzigen, in afwijking van artikel 8:69 Awb.

5.3 5.3.1

Heerenveens beleid Inleiding In deze paragraaf staat de vraag centraal in hoe het gemeentebestuur zijn beleidsruimte op het gebied van boetes heeft ingevuld in verordeningen, beleidsregels en andere documenten. We beschrijven de geformuleerde uitgangspunten. Daarnaast bekijken we of de invulling van

124 CRvB 23 juli 2002, ECLI:NL:CRVB:2002:AE6822.

50

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

de beleidsruimte in deze documenten in overeenstemming is met de hogere wet- en regelgeving. 5.3.2

Beleid specifiek over de bestuurlijke boete Tot en met 2016 stonden de regels over de bestuurlijke boete in hoofdstuk 8 (artikel 21 t/m 25) van de Beleidsregels handhaving 2015. Op 1 januari 2017 traden de Beleidsregels bestuurlijke boete gemeente Heerenveen 2017 in werking. Het hoofdstuk over de boete in de Beleidsregels handhaving kwam daarmee te vervallen. Ook in de Handhavingsverordening zijn enkele bepalingen over de bestuurlijke boete te vinden. In algemene zin valt op dat de Handhavingsverordening en de beleidsregels voor een behoorlijk deel de wettelijke kaders herhalen. Hierin is geen specifieke Heerenveense inkleuring terug te vinden. Artikel 7 Handhavingsverordening Participatiewet, IOAW en IOAZ gemeente Heerenveen 2015 en 2021 regelt bijvoorbeeld dat als sprake is van een schending van de inlichtingenplicht overeenkomstig de wet een bestuurlijke boete opgelegd wordt. Een ander voorbeeld is de inzet van een strafrechtelijk traject. Artikel 4 Beleidsregels handhaving 2015 geeft inzicht in de vraag wanneer het college een strafrechtelijke traject inzet. Deze regels zijn gelijk aan wat in paragraaf 5.2 is beschreven over aangifte bij het OM. Ook de bepaling van de hoogte van de boete (artikel 21 van de Beleidsregels handhaving 2015) zijn inhoudelijk identiek aan de hierboven beschreven wettelijke kaders.

Beleidsregels handhaving 2015 Waarschuwing De Beleidsregels handhaving 2015 bepalen dat het college in geval van schending van de inlichtingenplicht zonder dat dit tot een benadelingsbedrag heeft geleid volstaat met het geven van een schriftelijke waarschuwing. In paragraaf 5.2.4 kwam naar voren dat dit een discretionaire bevoegdheid is (kan-bepaling). Afzien van een boete In paragraaf 5.2.3. is beschreven dat het college in bepaalde omstandigheden kan afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete. Artikel 22 van de Beleidsregels handhaving 2015 bepaalt dat het college (altijd) afziet van een bestuurlijke boete, als belanghebbende geen verwijt kan worden gemaakt (dit wordt nader ingekleurd); dringende redenen aanwezig zijn of uit eigen beweging alsnog de juiste informatie heeft verstrekt. Hoogte van de boete Artikel 23 en 24 van de Beleidsregels handhaving 2015 gaan in op het bepalen van de verwijtbaarheid. Het college heeft zijn beleidsruimte bij het invullen van de criteria voor verwijtbaarheid en het bepalen van een evenredige boete nauwelijks ingevuld. In de beleidsregels zijn vooral de regels en de invulling van de gradaties van verwijtbaarheid uit de wet, het Boetebesluit en de jurisprudentie van de CRvB, zoals die toen golden, op schrift gesteld.

Alleen het criterium ‘zelfmelder’ uit artikel 2a Boetebesluit125 heeft het college niet overgenomen in artikel 23 (Verminderde verwijtbaarheid). In plaats daarvan is het meer open criterium ‘andere omstandigheden’ opgenomen. In de toelichting op artikel 23 (Verminderde verwijtbaarheid) 125 Artikel 2a, onder c Boetebesluit t/m 31 december 2016: ‘de betrokkene heeft wel inlichtingen verstrekt, die echter onjuist of

onvolledig waren, of heeft anderszins een wijziging van omstandigheden niet onverwijld gemeld, maar uit eigen beweging alsnog de juiste inlichtingen verstrekt voordat de overtreding is geconstateerd, tenzij de betrokkene deze inlichtingen heeft verstrekt in het kader van toezicht op de naleving van een inlichtingenverplichting.’

51

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

schrijft het college: ‘Hier worden enkele situaties genoemd, maar de beoordeling is altijd individueel. Ook andere omstandigheden kunnen leiden tot verminderde verwijtbaarheid.’ De criteria voor opzet en grove schuld zijn ontleend aan het strafrecht, blijkt uit de toelichting op de beleidsregels. Beleidsregels bestuurlijke boete gemeente Heerenveen 2017 Aanleiding voor deze nieuwe beleidsregels waren de uitspraken van de CRvB. Het college overweegt: ‘Uitgangspunt blijft dat het schenden van de inlichtingenverplichting gesanctioneerd moet worden met een bestuurlijke boete, maar dat in alle gevallen een indringende toets aan het evenredigheidsbeginsel moet plaatsvinden en dat elke overtreding van de inlichtingenplicht individueel beoordeeld moet worden op de ernst van de overtreding en de omstandigheden van het geval.’ Ook deze beleidsregels volgen grotendeels letterlijk deze regels en jurisprudentie. Desalniettemin bevatten zij meer inkleuring van de beleidsruimte dan het voorgaande beleid. Hieronder lichten we er een aantal relevante en/of opvallende punten uit. Qua systematiek is opvallend dat in de toelichting op de Beleidsregels een aantal aanvullende uitgangspunten is geformuleerd (die het karakter van werkinstructies lijken te hebben).

Evenredigheidstoets en boeteonderzoek Het college legt expliciet vast dat het boeteonderzoek tenminste het onderzoek naar de gedraging, het onderzoek naar de zienswijze van belanghebbende, een indringende toets aan het evenredigheidsbeginsel en individuele beoordeling bevat (artikel 2, tweede lid). Bij het opleggen van de boete wordt er rekening gehouden met alle individuele omstandigheden van de persoon en diens gezin (maatwerk) ten tijde van het begaan van de schending van de inlichtingenplicht. Tot slot wordt onderzoek gedaan naar de draagkracht van belanghebbende en diens gezin. Hieronder is uiteengezet hoe het onderzoek dient te verlopen. Het onderzoek naar de gedraging bevat volgens de toelichting op de Beleidsregels in ieder geval de volgende stappen: a) de ernst van de overtreding; b) de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten; c) rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd; en d) dringende redenen. Bij stap a) wordt de schending van de inlichtingenplicht geconstateerd. Aan de hand van deze constatering wordt beoordeeld of de gedraging opzet, grove schuld, verwijtbaarheid of verminderde verwijtbaarheid betreft (stap b).

De zienswijze van belanghebbende leidt ertoe dat er een beoordeling wordt gemaakt over het opleggen van een boete, de hoogte van de boete inclusief het eventueel matigen van een boete of het afzien van het opleggen van een boete (stap c). Bij het maken van deze beoordeling wordt gekeken naar alle omstandigheden van de belanghebbende en diens gezin. Hierbij kan gedacht worden aan de woonsituatie, financiële positie, lichamelijke en/of geestelijke toestand van belanghebbende en diens gezin. Kortom, er wordt maatwerk toegepast. Als er sprake is van dringende redenen dan kan er worden afgezien van het opleggen van een bestuurlijke boete (stap d). Een dringende reden is aanwezig als oplegging van een boete leidt tot onaanvaardbare gevolgen voor belanghebbende. Het enkele feit dat belanghebbende onvoldoende middelen heeft om in de kosten van het bestaan te voorzien, is onvoldoende om te spreken van zeer dringende redenen.

52

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

Artikel 6 bepaalt bovendien dat bij schuldhulpverlening maatwerk moet worden geleverd. In beginsel kan een boete worden opgelegd, maar hierbij dient een toets plaats te vinden aan het evenredigheidsbeginsel. De volgende werkwijze wordt voorschreven: ‘Onderzocht moet worden of het opleggen van de boete onevenredige gevolgen heeft voor het traject. Naast het opleggen van de volledige boete, is het ook mogelijk om de boete te matigen. Het matigen van de boete kan leiden tot en met een percentage van 0%. Dit is maatwerk.’ Het valt op dat in de Beleidsregels geen nadere invulling is gegeven wat verstaan kan worden onder dringende redenen; aan wat voor onaanvaardbare gevolgen valt te denken? Start boeteonderzoek Uit de toelichting op de Beleidsregels volgt dat het boeteonderzoek wordt opgestart, nadat de bezwaartermijn van de terugvorderingsbeschikking is verstreken. Als bezwaar wordt gemaakt, dan wordt eerst een besluit op bezwaar genomen. Afhankelijk van de uitkomst van deze procedure wordt vervolgens een boeteonderzoek opgestart. De beroepstermijn van zes weken bij de rechtbank wordt niet afgewacht. Zienswijze Artikel 5, eerste lid van de Beleidsregels schrijft voor dat bij ieder boeteonderzoek een gesprek moet plaatsvinden met de belanghebbende. Op dit punt maakt het college geen onderscheid tussen de lichte en zware boeteprocedure (zie paragraaf 5.2.5).

Het gesprek is bedoeld om ‘een goede afweging’ te kunnen maken, zo volgt uit de toelichting. Belanghebbende kan hierbij zijn/haar zienswijze naar voren brengen en de eventuele bijzondere omstandigheden uitleggen. Voor aanvang van het boetegesprek moet altijd de cautie aan belanghebbende worden opgelegd. Als geen cautie is opgelegd, mag een bezwarende verklaring niet worden gebruikt. Uit de toelichting volgt dat, als belanghebbende niet reageert op de uitnodiging/geen zienswijze wil geven, in principe een boete ter hoogte van maximaal 50% van het benadelingsbedrag wordt opgelegd. Hierbij wordt wel opgemerkt dat als op basis van dossieronderzoek recente informatie bekend is waardoor het percentage verlaagd moet worden, dit mogelijk is. Bovendien is beschreven dat eerst onderzocht moet worden waarom de belanghebbende niet ingaat op de uitnodiging om een zienswijze te geven. Als de belanghebbende niet kon verschijnen, dan wordt hij/zij nogmaals in de gelegenheid gesteld om te verschijnen. Bij niet kunnen verschijnen kan volgens de Beleidsregels bijvoorbeeld gedacht worden aan een belanghebbende die door een taalbarrière de inhoud van de brief niet goed begrijpt maar eigenlijk wel op de afspraak had willen komen, of waarvan omstandigheden bekend zijn dat belanghebbende niet kan verschijnen omdat hij of zij in het ziekenhuis ligt en dit bekend is.

Overwogen wordt dat het onderscheid tussen het niet kunnen en niet willen verschijnen soms lastig te maken zal zijn. De medewerker kan in dat geval contact opnemen met de belanghebbende. Criteria verwijtbaarheid In de Beleidsregels bestuurlijke boete heeft het college de verschillende gradaties van verwijtbaarheid gedefinieerd. Hierbij wordt ten dele aangesloten bij de omschrijvingen in het Boetebesluit. Opvallend is dat niet alle criteria uit het Boetebesluit zijn overgenomen in de Beleidsregels. Zo wordt verminderde verwijtbaarheid gedefinieerd als ‘een samenloop van omstandigheden die elk op zich niet, maar in onderlinge samenhang beschouwd wel leiden tot verminderde verwijtbaarheid’ (identiek aan het criterium in artikel 2a, tweede lid onder e

53

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

Boetebesluit); de andere criteria onder a tot en met d die kunnen wijzen op verminderde verwijtbaarheid zijn niet overgenomen. Ook zijn geen aanvullende criteria/aandachtspunten bij de toepassing van deze criteria geformuleerd. Uitzondering is ‘opzet’. De Beleidsregels bestuurlijke boete geven hiervan een nadere uitwerking in verschillende gradaties, die aansluiten bij het strafrecht.126 Schriftelijke waarschuwing in plaats van een boete Volgens artikel 9 Beleidsregels bestuurlijke boete ziet het college in de in paragraaf 5.2.4 omschreven situaties (die rechtstreeks volgen uit wet en jurisprudentie) af van een boete en legt het in plaats daarvan een schriftelijke waarschuwing op. T/m 2016 kon dat volgens de Beleidsregels handhaving alleen bij het ontbreken van een benadelingsbedrag; nu zijn de criteria ruimer. Net als in de Beleidsregels handhaving 2015 kiest het college dus altijd voor een waarschuwing in deze situaties, terwijl de Participatiewet deze bevoegdheid als kan-bepaling heeft geformuleerd. Draagkracht In Heerenveen wordt vermogen – ook boven de vrijlatingsgrens – bij het bepalen van de fictieve draagkracht niet als draagkracht gezien (artikel 1, onder b Beleidsregels bestuurlijke boete). Maximumboete bij hoog benadelingsbedrag In artikel 1, onder e van de Beleidsregels bestuurlijke boete wordt ingegaan op de maximale boetehoogte.

Maximumboete: het bedrag waarop de boete in voorkomende gevallen moet worden gemaximeerd, te weten € 8.200,00 bij boetes gebaseerd op een percentage van 25%, 50% en 75% en € 82.000,00 bij boetes gebaseerd op 100% van het netto boetebedrag.

Dit artikel maakt niet de koppeling met de boetecategorieën van artikel 23, vierde lid Sr en de berekening van artikel 2, zevende lid Boetebesluit en artikel 18a, eerste lid Participatiewet (waaronder de toepassing van het lex mitior-beginsel; zie paragraaf 5.2.6). Bovendien zijn de genoemde bedragen de in 2017 geldende bedragen. Deze bedragen zijn niet langer actueel, aangezien deze periodiek worden herzien. Hardheidsclausule Artikel 16 Beleidsregels bestuurlijke boete bevat een hardheidsclausule, waarmee het college in bijzondere gevallen ten gunste van de belanghebbenden kan afwijken van de bepalingen in de beleidsregels. Dit kan, als de strikte toepassing ervan tot onbillijkheden van overwegende 126 Art. 1, onder h Beleidsregels bestuurlijke boete verstaat onder opzet: het willens en wetens handelen of nalaten, waardoor

de inlichtingenplicht niet of niet behoorlijk wordt nagekomen. Toelichting: In opzet bestaan vier verschillende gradaties, te weten: 1. Opzet als oogmerk. Dit wil zeggen dat de overtreder de overtreding (= het handelen of nalaten) als doel had; 2. Opzet als noodzakelijkheidsbewustzijn. Dit wil zeggen dat de overtreder de overtreding niet als doel had, maar dat de overtreding noodzakelijk is voor wat zijn doel wel was; 3. Opzet als waarschijnlijkheidsbewustzijn. In dit geval is ook de overtreding niet het doel van de overtreder, verschil hierbij is echter dat de gevolgen van de overtreding waarschijnlijk wel zullen plaats vinden; 4. Voorwaardelijke opzet. Dit houdt in dat de overtreder de overtreding niet als het beoogde doel had, maar het risico dat de overtreding toch gebeurt willens en wetens op de koop toe heeft genomen.

54

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

aard zou leiden. Uit de toelichting volgt dat het hierbij niet gaat om omstandigheden die dringende redenen kunnen worden, maar dat het gaat om (andere) onbillijke situaties. Wat daaronder verstaan zou kunnen worden, wordt niet toegelicht.

55

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

6 De Heerenveense praktijk - organisatie en cultuur

6.1

Inleiding In de hoofdstukken 6 tot en met 8 is beschreven hoe de gemeente Heerenveen in de praktijk omgaat met terugvordering en boetes. In dit hoofdstuk worden de algemene bevindingen over het terugvorderings- en boeteproces uiteengezet (die niet voor een van de twee onderwerpen gelden/relevant zijn, maar voor allebei). Hierbij wordt achtereenvolgens ingegaan op de rolverdeling, de cultuur en het beleid binnen de gemeente Heerenveen.

6.2

Rolverdeling Binnen de Maatschappelijke Ondersteuning zijn meerdere medewerkers (primair) betrokken bij de terugvorderings- en boetebesluiten, namelijk de medewerkers van team Inkomen, team Handhaving en team Terugvordering en Verhaal. Zij kunnen – waar nodig – de adviseur kwaliteit inschakelen bij hun werkzaamheden.

6.2.1

Rechtmatigheidsonderzoek Aan een terugvorderingsbesluit gaat altijd een rechtmatigheidsonderzoek vooraf. Immers, het recht op bijstand moet opnieuw vastgesteld worden. De omvang van dat onderzoek hangt af van de feitelijke omstandigheden. Dit rechtmatigheidsonderzoek kan zowel door handhavingsmedewerkers als door inkomensmedewerkers (Specialisten Inkomen) worden uitgevoerd. Wie dit oppakt, hangt van de situatie af. Wanneer er sprake is van een signaal van een mogelijke schending van de inlichtingenplicht, kunnen handhavingsmedewerkers worden betrokken. Gesprekspartners geven aan dat handhavingsmedewerkers worden ingeschakeld wanneer ‘specialistische onderzoeksmethoden’ moeten worden toegepast om vast stellen of er sprake is van een schending van de inlichtingenplicht. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer er een vermoeden bestaat dat een belanghebbende zwartwerkt of samenwoont. In dit soort gevallen is uitgebreid(er) onderzoek nodig en is team Handhaving verantwoordelijk voor het rechtmatigheidsonderzoek. In het rechtmatigheidsonderzoek van Handhaving moet onderzoek gedaan worden naar de vaststelling van het recht op bijstand en/of de inlichtingenplicht is geschonden. Ook is het

56

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

onderzoek bedoeld om de context in beeld te brengen waarin deze eventuele schending is begaan. De hoofdvraag die in het rechtmatigheidsonderzoek centraal staat, is of een belanghebbende rechtmatig bijstand heeft ontvangen. In paragraaf 7.3 wordt uitgebreider ingegaan op de inhoud en vorm van het rechtmatigheidsonderzoek. De relevante feiten en omstandigheden worden vervolgens door de handhavingsmedewerkers vastgelegd in een rapportage. Het rapport heeft het karakter van een advies aan de Specialist Inkomen. De Specialisten Inkomen zijn verantwoordelijk voor het opstellen van terugvorderings- en boetebesluiten; zij kunnen besluiten om van het advies af te wijken. Besluiten worden in mandaat ondertekend door Hoofd afdeling Werk, Inkomen en Maatschappelijke Ondersteuning. Wanneer er geen specialistische onderzoeksmethoden (zoals waarnemingen of een huisbezoek) moeten worden toegepast om te bepalen of bijstand rechtmatig is verstrekt, kan een Specialist Inkomen zelfstandig een rechtmatigheidsonderzoek (heronderzoek) uitvoeren. Dit is het geval bij eenvoudig vast te stellen feiten. Een voorbeeld dat door medewerkers in dit kader is genoemd, is een belanghebbende die door omstandigheden langer dan vooraf doorgegeven in het buitenland verbleef.127 Hierdoor kan het zijn dat belanghebbende geen recht meer heeft op bijstand, waardoor overgegaan moet worden tot een terugvordering.