Eindrapport RK - Onderzoek ondermijning Harderwijk

De ondermijningsaanpak zal “in het bijzonder” worden gericht op zorgfraude, synthetische drugs en het buitengebied. Er wordt gekozen voor voortzetting van het Damocles-beleid (aanpak drugspanden) en er zal intensiever gebruik gemaakt worden van het Bibob-instrument. Op locaties en branches “waar risico’s samenkomen” wordt integraal gestalte gegeven aan toezicht en handhaving. De informatiepositie ten aanzien van ondermijning moet worden verbeterd, als onderdeel van werkprocessen van gemeenten en binnen RIEC-structuren. Binnen de gemeente dient “breed’ in de organisatie alertheid te bestaan op mogelijke ondermijning: “bewustwording van risico’s”. Ook dient werk te worden gemaakt van bestuurlijke weerbaarheid (geen ondermijnende invloeden) en van maatschappelijke weerbaarheid. Daartoe dienen ondernemers, inwoners en instellingen te worden geïnformeerd over de risico’s die ze lopen en hoe zij dienen op te treden. Er wordt een Plan van Aanpak Ondermijning aangekondigd en er wordt geopperd om op basisteamniveau een programmaleider Ondermijning op te stellen. Dat wordt uiteindelijk (per september 2022) een Regisseur Ondermijning. Opmerkingen op basis van ons veldwerk Tijdens ons veldwerk wordt het Plan van Aanpak Ondermijning opgeleverd. Het wordt gepresenteerd en geanalyseerd in de volgende paragraaf.

Er moet veel werk worden verzet om de gemeentelijke ondermijningsaanpak van de grond te tillen, zo volgt uit de tekst van het IVP: het dient in te worden gebed in de ambtelijke organisaties en er is behoefte aan meer informatie. Hoewel een informatietekort wordt gesignaleerd valt wel op dat al drie concrete prioriteiten worden benoemd: zorgfraude, (de productie van) synthetische drugs en het buitengebied. Onze respondenten agenderen de zorgfraude, maar ze kennen veel meer gewicht en urgentie toe aan drugshandel en aan (daarmee samenhangend) territoriaal geweld. De focus op van synthetische drugs komt als het ware uit de lucht vallen; dat is qua productie geen wezenlijk lokaal probleem. Bij de drugshandel kan het in beeld komen als een 38

drugssoort dat wordt verkocht; dan is echter drugshandel hét probleem en niet perse synthetische drugs. Het buitengebied (als mogelijke vindplaats van drugsproductie; maar dan eerder of vaker hennepteelt dan synthetische drugs) is een blinde vlek, maar dat geldt ook voor de bedrijventerreinen. Voorts is het – zo constateren respondenten – ook goed om met een ondermijningsbril naar de vakantieparken te kijken. Die parken zijn een prioriteit op zich (zie punt 5). 3. Cybercrime / gedigitaliseerde criminaliteit In het kader van deze prioriteit wordt gewezen op het ‘hacken’ van digitale systemen en op oplichting of financiële criminaliteit langs digitale weg. Ook wordt aandacht gevraagd voor online stalking, cyberpesten en zedendelicten, alsook op het digitaal aanjagen van verstoringen van de openbare orde. Ook wordt het internet genoemd als marktplaats voor illegale goederen en criminele activiteiten. Het IVP wil meer inzicht krijgen in daders en slachtoffers, wenst (met voorlichting) het risicobewustzijn te versterken onder bewoners en ondernemers en wenst daartoe publiek-private samenwerking. Opmerkingen op basis van ons veldwerk De omschrijving van gedigitaliseerde criminaliteit in het IVP is weinig precies of helder. Bij onderzoek door het land stuiten we op digitale criminaliteit als een vorm van ondermijning.

Digitale criminaliteit is dan - net als en vaak ook samen met drugscriminaliteit - ingebed in groepjes en netwerken waarin het verdienen van (snel) misdaadgeld een doel op zich is. 42 Dergelijk crimineel opportunisme lijkt te botsen met de know how die is vereist om digitaal slachtoffers te maken. Toch gaat dat samen. Op het darkweb kunnen digitale tools worden gekocht, waardoor digitale criminaliteit eenvoudiger is dan het lijkt. Bij het veldwerk zijn we nauwelijks gestuit op (informatie over) dergelijke daders of dadergroepen in Harderwijk. Respondenten zien geen verwevenheid tussen drugsmisdaad en digitale criminaliteit. Wel zien ze dat er jonge daders zijn die zich richten op digitale criminaliteit; respondenten denken dat het om een aparte categorie gaat. De gemeente start een project om te voorkomen dat mensen actief worden als geldezel; dat wil zeggen dat ze buitgemaakt geld (tegen vergoeding) op hun bankrekening laten storten, zodat de organiserende criminelen het in bezit krijgen.43 Slachtoffers worden ook gemaakt in de gemeente Harderwijk, al geldt dat de daders dan niet in Harderwijk hoeven te wonen. 4. Informatievoorziening Het is de bedoeling om het veiligheidsbeleid te baseren op informatie en analyse: informatiegestuurd werken.

Er wordt gewezen op informatie die ‘in huis’ beschikbaar is, dus op andere gemeentelijke afdelingen en onder andere gemeenteambtenaren dan louter op het veiligheidsdomein.

42

Er zijn verschillende vormen van digitale fraude. Bijvoorbeeld bankhelpdeskfraude. Daarbij wordt ogenschijnlijk gebeld via het telefoonnummer van de bank. Dit is als zodanig herkenbaar op de telefoon van het (beoogde) slachtoffer. In het gesprek wordt getracht mensen zover te krijgen om fraudegevoelige gegevens (inlogcode, wachtwoord of pincode) prijs te geven en een pinpas op te sturen. Ook phishing is een veelvoorkomende vorm van digitale criminaliteit. Hierbij wordt, via een e-mail, sms-bericht of website, gevraagd naar persoonlijke gegevens. Deze mail is zogenaamd gestuurd door bijvoorbeeld een bank of ander bedrijf. 43 Bron: https://www.harderwijkercourant.nl/lokaal/politiek/870053/collegeplannen-harderwijk-voor-komendevier-jaar-aanpak-crimina

39

Opmerkingen op basis van ons veldwerk Dit is een belangrijke opdracht wat betreft de ondermijningsaanpak, want er bestaan de nodige informatietekorten of blinde vlekken. Genoemd worden onder meer de bedrijventerreinen, de havens, zorgfraude, het buitengebied en in zekere zin de gang van zaken op de vakantieparken. 5. Veilige, vitale vakantieparken Het streven naar veilige en vitale vakantieparken wordt voortgezet: leefbaarheid en veiligheid worden ingebed in economisch en ruimtelijk beleid. Behoud van de recreatiefunctie staat voorop, al worden zo nodig alternatieve paden bewandeld; (gedeeltelijke) functieverandering en eventueel sluiting van een park. Qua aanpak wordt ingezet op toezicht en handhaving, gericht op bestemmingsplannen. Boa’s worden ingezet om de gang van zaken op de parken te normaliseren. Er wordt ook een specifieke opdracht geformuleerd, namelijk het voorkomen en signaleren van ondermijnende criminaliteit. In het verlengde daarvan dient gestalte te worden gegeven aan de gerichte inzet van “(…) fenomenen als witwassen, vastgoedfraude en arbeidsuitbuiting/mensenhandel op de parken”. Opmerkingen op basis van ons veldwerk In de gemeente Harderwijk zijn functieveranderingen doorgevoerd op vakantieparken. Er is een begin gemaakt aan het opzetten van integrale controles.

Het signaleren en in beeld brengen van mogelijke (ondermijnende) georganiseerde misdaad staat in de kinderschoenen. Wat ondermijning betreft zijn de parken in de gemeente Harderwijk in hoge mate een blinde vlek. 6. Gemeente Harderwijk: vier lokale prioriteiten In het IVP worden per gemeente lokale prioriteiten benoemd. Dat zijn er vier voor de gemeente Harderwijk, namelijk: a. Jeugd en Veiligheid Het gaat om jeugdige daders en slachtoffers. Wat de daders betreft kunnen overlast en criminaliteit door groepen een “stevige impact” hebben. Er is oog voor kwetsbaarheden (door de gezinssituatie, omstandigheden op school of vanwege alcohol- en drugsgebruik) die kunnen leiden tot slachtofferschap. Scholen worden getypeerd als “vindplaatsen”. Bij de integrale aanpak wordt onder meer een beroep gedaan op jongerenwerkers, wijkagenten en boa’s. Er zal speciale aandacht zijn “voor preventie en handhaving van alcohol, drugs en andere genotsmiddelen”. Opmerkingen op basis van ons veldwerk Het blijkt wat betreft overlast en criminaliteit niet alleen te gaan om minderjarigen of jeugdigen, maar ook om twintigers. De “stevige impact” wordt herkend in de gemeente Harderwijk, zowel door professionele respondenten als door burgers waarmee we spraken. We stuiten op beleidsmatige inspanningen om het alcoholgebruik onder jongeren terug te dringen.

Het strafrechtelijk optreden tegen drugshandel wordt niet geprioriteerd in het IVP: respondenten doen dat wel en de politie is er alert op, (ook) tijdens de reguliere surveillance. Er wordt, in het kader van jeugd en veiligheid, samengewerkt tussen onderwijsinstellingen (middelbare scholen 40

en ROC’s), politie en gemeente om criminele paktijken te voorkomen of anders te signalen, om tot een gepaste reactie te komen. De aanpak is pril; een bijeenkomst op het stadhuis in juni 2023 - waarbij het convenant Veilige School werd afgesloten was min of meer het startsignaal. b. Actieve veiligheidszorg rond en met het AZC Harderwijk telt een AZC, met 800 opvangplaatsen, waarvan 53 plekken bestemd zijn voor opvang van alleenreizende minderjarige vluchtelingen. “Bijzondere aandacht blijft nodig voor de veiligheid op en rond het Asielzoekerscentrum”, aldus het IVP. Opmerkingen op basis van ons veldwerk Het AZC neemt heel wat werk met zich mee: voor politie, voor boa’s, voor ambtenaren openbare orde en veiligheid en ook voor burgerzaken/BRPmedewerkers. Wat dit laatste betreft: baliemedewerkers krijgen te maken met complexe casus44 en er zijn mensen die voor het eerst in Nederland worden ingeschreven. Er zijn incidenten rondom het AZC (overlast, criminaliteit), al geldt de locatie als ‘beheersbaar’ (en daarmee in zekere zin als een voorbeeld). Respondenten wijzen niet op signalen wat betreft rekrutering van AZC-bewoners, bijvoorbeeld voor zwart of grijs werken, voor illegale prostitutie of drugscriminaliteit. In Harderwijk is gestalte gegeven aan een gemeenschappelijke ketenaanpak. c.

Veilig Thuis Het IVP stuurt aan op een integrale aanpak (preventief en reactief) van huiselijk geweld. Over Harderwijk wordt gemeld dat de omvang van deze problematiek niet bekend is, maar dat beschikbare cijfers niet gerust stemmen: jaarlijks doet de politie “honderden” zorgmeldingen bij Veilig Thuis. Opmerkingen op basis van ons veldwerk De zorgen over dit geweld zijn in lijn met de sociale kwetsbaarheden in de gemeente Harderwijk waarop respondenten en andere bronnen wijzen. d. Verkeersveiligheid Bij amendement heeft de gemeenteraad van Harderwijk op 7 januari 2021 verkeersveiligheid op laten nemen als lokale IVP-prioriteit. Er worden inspanningen verricht wat betreft gedragsbeïnvloeding, handhaving en fysieke ingrepen. Opmerkingen op basis van ons veldwerk Grove verkeersovertredingen maken – naast overlast, intimidatie, geweld en drugshandel - onder meer deel uit van de gedragingen door jongvolwassenen op hotspots in Harderwijk. 7. Evenementenveiligheid Er zijn in Harderwijk veel evenementen. Het IVP wijst op het belang van veiligheidsbeleid, met bijzondere aandacht voor het proces van vergunningverlening. 44

Een respondent geeft een voorbeeld: de inschrijving van een kind door een man, terwijl de moeder is getrouwd met iemand die in het buitenland verblijft.

41

Opmerkingen op basis van ons veldwerk Geen. 8. Lokale beleidsthema’s die in Harderwijk worden voortgezet Het IVP vermeldt tot slot negen veiligheidsthema’s waarvoor geldt dat de beleidsmatige inspanningen worden voortgezet: a. Vermogenscriminaliteit b. Veilig winkelgebied en bedrijventerrein: de bestaande aanpak, zoals het keurmerk Veilig Ondernemen, dient onder meer te worden verbonden met de ondermijningsaanpak. c. Veiligheid rond het uitgaan (horeca) d. Brandveiligheid e. Externe veiligheid f. Crisisbeheersing g. Radicalisering en polarisatie h. Ambtelijke en bestuurlijke integriteit i. Veilige Publieke Taak Opmerkingen op basis van ons veldwerk Het IVP bevat alles bij elkaar wel erg veel (bovenlokale en sub-lokale) prioriteiten en lokale beleidsthema’s, namelijk tien prioriteiten plus nog eens negen veiligheidsthema’s. Wie tien prioriteiten benoemt, stelt in feite geen prioriteiten; het is een opsomming van beleidsterreinen die ertoe doen, zonder dat duidelijk wordt wat het meeste gewicht dient te krijgen of waarom. Naast deze 19 (!) IVP-prioriteiten en -veiligheidsthema’s krijgen veiligheidsambtenaren bovendien te maken met alledaagse werkzaamheden en met onvoorzien werkaanbod: de ‘waan van de dag’. Het gaat dan bijvoorbeeld om boerendemonstraties, de jaarwisseling of een piek in de drugs- en jeugdoverlast.

Juist het onvoorziene werkaanbod kan al met al een groot beslag leggen op veiligheidsambtenaren. Het IVP vraagt of claimt geen ruimte voor dit dynamische werkaanbod. Toch is dit deels voorzienbaar, in die zin dat er elk jaar onverwachte inspanningen moeten worden geleverd, al staat niet bij voorbaat vast waar het omgaat, wanneer het speelt en wat de personele inzet is. Een voorbeeld is de coronapandemie. Dit alles betekent dat het ondermijningsdossier met tal van issues en beleidsopdrachten concurreert bij claims op personele inzet. 4.3

Plan van Aanpak Ondermijning

Er is in 2022 een Plan van Aanpak Ondermijning opgesteld voor de gemeenten Ermelo, Putten en Harderwijk. Dit plan memoreert dat ondermijning een IVP-prioriteit is en wijst op enkele concrete verschijningsvormen: drugscriminaliteit, mensenhandel, witwassen, illegaal gokken en zorg- en vastgoedfraude. Er wordt benadrukt dat de ondermijningsaanpak vraagt om een lange adem en om inspanningen van verschillende ambtelijke afdelingen. Genoemd worden burgerzaken, evenementen, economische zaken, wmo-zorg en jeugdhulp, vastgoed, en toezicht en handhaving. Het plan presenteert – in afstemming met het zogenoemde driehoeksoverleg45 waar dit in juni 2022 op de agenda stond - drie speerpunten. 45

Periodiek overleg tussen burgemeester of burgemeesters, de plaatselijke politiechef en de officier van justitie.

42

Ten eerste dient de basis op orde te worden gebracht. Dit vergt alertheid onder bestuurders en ambtenaren op mogelijke ondermijning. Het is onder andere zaak om te voorkomen dat onbewust ondermijning wordt gefaciliteerd, bijvoorbeeld door aan een onbetrouwbare partij een vergunning te verstrekken. Het betekent ook dat belangrijke en primaire beleidsinstrumenten worden ingezet, zoals de Wet Bibob en het sluiten van panden waar drugs is aangetroffen; het zogenoemde Damoclesbeleid, met behulp van artikel 13b Opiumwet. Naast het versterken van de interne alertheid zullen particuliere partijen worden gewezen op mogelijke ondermijning en op manieren om dit te melden of om erop te reageren. Genoemd worden scholieren en studenten, maar ook worden ondernemers benaderd: in algemene zin en meer in het bijzonder op bedrijventerreinen en in het buitengebied. Ten tweede wordt door de drie gemeenten deelgenomen aan het provincie-brede project Veilig Buitengebied. In juni 2022 besloot de driehoek tot deelname aan dit project, zo vermeldt het plan. Er zal onder meer (per gemeente) een veiligheidsanalyse worden uitgevoerd, als opmaat tot een plan van aanpak op dit thema. Ten derde wordt gestalte gegeven aan een casus-gerichte aanpak van ondermijning.

In het zogenoemde lokale ondermijningsoverleg wordt, per gemeente, bezien of er geschikte signalen zijn om aan te pakken binnen RIEC-structuren, op basis van het afgesloten convenant. Idealiter is dit de opmaat tot een interventie door meer dan één partij. Opmerkingen op basis van ons veldwerk Het is vooruitgang dát er een plan van aanpak ondermijning is, net als een regisseur om dit aan te jagen. Er bestaat, op voorhand, wel een kloof tussen ambities en de professionele inzet. Op één subprioriteit van het IVP worden tal van voornemens geformuleerd, terwijl de trekkersrol in handen wordt gelegd van één deeltijd-ambtenaar (de regisseur); er werd een formatie van slechts 24 uur per week beschikbaar gesteld, voor drie gemeenten. Het bleek onmogelijk om hiervoor iemand te werven. De professional die is aangesteld kreeg een voltijds aanstelling kreeg; de 24 uur worden door de gemeente Harderwijk aangevuld tot een volledige baan, want aldaar is deze ambtenaar ook voor twaalf uur OOV-ambtenaar. Per gemeente is de beschikbare capaciteit daarmee nog steeds mager, zeker in Ermelo en Putten. De regisseur maakt vele overuren. 4.4

De ambtelijke veiligheidsorganisatie

De ambtenaren openbare orde en veiligheid (verder: OOV-ambtenaren) maken deel uit van het zogenoemde team Bestuur & Organisatie. Dit team vervult niet alleen de ambtelijke OOV-functie, want het geeft daarnaast onder meer gestalte aan bestuurlijke advisering en ondersteuning. Voor deze studie is relevant dat het team onder meer is belast met coördinatie van de Wet Bibob en van horecazaken en met de beleidsontwikkeling en -uitvoering op het gebied van de openbare orde en veiligheid, crisisbeheersing en (integrale) handhaving. Er is 5,5 fte beschikbaar voor het brede OOV-terrein, inclusief crisisbeheersing. Een ambtenaar (1,0 fte) is belast met crisisbeheersing, bestuurlijke advisering en diverse vormen van politieoverleg. Een tweede ambtenaar (1,0 fte) geeft invulling aan Bibob-coördinatie en -toetsing, het Keurmerk Veilig Ondernemen (verder: KVO) en juridische kwesties. Een derde OOV-ambtenaar (0,8 fte) werkt aan vier thema’s, te weten de veiligheid en leefbaarheid op en rondom het AZC, het jeugddossier, radicalisering en zogenoemde High Impact Crimes (zoals woninginbraak). Er is een gespecialiseerde ambtenaar (0,8 fte) voor taken op het terrein van zorg en veiligheid: van beleid en

43

advisering tot aan uitvoering.46 Voor het aansturen en coördineren van maatregelen die zijn gericht op veiligheid in en rondom horecazaken is 0,7 fte beschikbaar. OOV telt ook en (handhavings-)jurist (o,83 fte). Tot slot beschikt de gemeente Harderwijk sinds september 2022 voor 8 uur over een regisseur ondermijning; dit is een tijdelijke functie. De ambtenaar die deze regiefunctie bekleedt, is tevens voor 12 uur OOV-ambtenaar; bij elkaar is dat 0,6 fte. Als we in dit rapport schrijven over de regisseur ondermijning bedoelen we telkens deze dubbelfunctie. De gemeente Harderwijk heeft 14,5 fte beschikbaar als buitengewoon opsporingsambtenaar (boa); dat is inclusief 2 senior-medewerkers. Er zijn twee boa’s die zich, naast andere/reguliere werkzaamheden, richten op de ondermijningsaanpak; als zogenoemd taakaccent. De gespecialiseerde veiligheidsambtenaren leveren veel werk en boeken prestaties, al lopen ze ook tegen uitdagingen of grenzen aan. Dit heeft in de kern te maken met drie omstandigheden of patronen (die zich overigens door het hele land heen aftekenen), namelijk: 1. De dubbele groei van de veiligheidstaak.

De gemeentelijke veiligheidsorganisatie is kwetsbaar door een groei van het takenpakket langs verschillende kanalen: a.) de (doorlopende) taakverschuiving van politie naar gemeente (hetgeen met name voelbaar is binnen de boa-organisatie (zie punt 2); b.) meer veiligheidstaken voor gemeente en burgemeester in de afgelopen decennia en jaren (o.a. Damoclesbeleid, de Wet Bibob, gebiedsverboden, huisverboden, de crisismaatregel in de Wvvggz en de Wet aanpak woonoverlast); c.) meer inwoners en een groot aantal toeristen en bezoekers, inclusief illegale en niet-geregistreerde bewoners; en d.) meer complexe problematiek, zoals mogelijke zorgfraude, illegale praktijken op vakantieparken, georganiseerde drugshandel, hardnekkige overlast en intimidatie op enkele hotspots en verwarde personen die in de knel raken en de opdracht om de gang van zaken rondom het AZC in goede banen te leiden. Op dossier- en casusniveau wordt steeds gevraagd om ambtelijke scherpte: vanwege gevoeligheden, bij bestuurlijke advisering en vanwege aangescherpte juridische toetsing (b.v. toetsing aan het evenredigheidsbeginsel bij het sluiten van een pand). 2. De boa-taak: in ontwikkeling en veelzijdig. De uitvoerende boa’s (12,5 fte) dienen te kiezen wat ze doen en laten.

Dit komt door het aantal inwoners (bijna vijftigduizend), het grote aantal bezoekers en toeristen en het aanzienlijke oppervlak (bijna vijftig vierkante kilometer), inclusief een buitengebied. Het werkaanbod van de boa’s groeit: meer meldingen en taken die van de politie verschuiven naar de boa’s. Wat dit laatste betreft wijzen respondenten onder meer op de groei van de taak wat betreft verkeershandhaving; dat behelst inmiddels veel meer dan parkeren. Er wordt goed samengewerkt met de politie; de verhoudingen zijn goed en de wijkindeling van politie en gemeente correspondeert, waardoor wijkagenten en wijk-boa’s als het ware worden gekoppeld. De boa’s hebben grofweg vier hoofdopdrachten: a.) het afhandelen van meldingen; b.) gebiedsgerichte inspanningen en aanwezigheid (er zijn wijkboa’s, die samenwerken met wijkagenten en deels taken overnemen van deze politiemensen); c.) taakspecialisatie (b.v. jeugd, horeca of ondermijning); en d.) algemeen toezicht en handhaving. Dit is een breed en zwaar takenpakket, mede omdat boa’s ook werken buiten kantooruren: doordeweeks en op zondag tot 22:00 uur (al kan dit op zondag worden uitgebreid) en op vrijdag en zaterdag tot 01:00 uur. In het toeristenseizoen vergt de Boulevard en omgeving veel tijd en energie van de boa-organisatie. Ook werken boa’s vaak in koppels en dienen zij hun beroepsvaardigheden op peil te houden met trainingen en 46

Op dit terrein wordt bestuurlijk afstemmingsoverleg gevoerd tussen burgemeester en wethouder zorg.

44

examens. Dit ‘drukt’ de beschikbare capaciteit; het is lastig om voor alle taken en locaties boa’s in te roosteren. Boa’s voeren horecacontroles uit en hebben een aandeel in integrale controles op onder meer vakantieparken of in het buitengebied. Als de ogen en oren op straat, hebben boa’s een signalerende functie. Die signaalfunctie omvat ondermijning. 3. Veiligheid: ambtelijke positionering vergt tijd en energie (ook bij ondermijning). Het kost tijd en energie van de handvol OOV-ambtenaren om veiligheid als gemeentelijke taak te positioneren in de ambtelijke organisatie. Dat is een lastige uitdaging, want er zijn meer prioriteiten dan OOV-ambtenaren. Veel veiligheidsinspanningen zijn bovendien aspectbeleid; dat zijn beleidsinspanningen waarbij op onderdelen medewerking nodig is van interne (en externe) partijen. Deze afstemming vergt tijd en energie, maar ook kwaliteiten, kennis van de ambtelijke organisatie en het vermogen om als het ware ‘in te breken’ op werkprocessen op andere afdelingen; inclusief afdelingen die een meer traditionele status hebben dan veiligheid, zoals ruimtelijke ordening of het sociaal domein. Op het ondermijningsdossier is dit een hele opgave die schuilgaat achter voornemens in Harderwijk om de ondermijningsaanpak ambtelijk te verbreden en om daartoe te zorgen voor bewustwording en medewerking (o.a. signalering) in het gemeentelijk apparaat.

De regisseur ondermijning pakt de handschoen inmiddels op: hij zoekt en vindt zijn weg in het interne (en externe) professionele netwerk. Vanaf de volgende paragraaf zoomen we in op de ondermijningsaanpak. 4.5

De beleidstheorie van de ondermijningsaanpak: in de actiestand

Er is een Plan van Aanpak ondermijning opgesteld. Dit presenteert enkele elementen van de beleidstheorie voor de ondermijningsaanpak. Er dient een ambtelijk aanjager te zijn, omdat er intern en extern coalities moeten worden gesmeed om resultaten te boeken. Er zijn talrijke vormen van ondermijning en de betrokkenheid van ambtelijke afdelingen is nodig: het komt aan op het organiseren van ambtelijke signalering en actie. Dit dient, volgens het plan, te worden gericht op het buitengebied; dat is onontgonnen terrein en zijn onder meer kansenstructuren voor drugsproductie. Daar dient samenwerking te worden gezocht met agrarische ondernemers. Zodra er signalen zijn over mogelijke ondermijning, wordt bezien of een casus zich leent voor een RIEC-aanpak: dan dient de materie zwaar genoeg te zijn en dient het een meerwaarde te zijn als enkele RIEC-partners samen actie ondernemen. Tot zover staat het op papier. Dat is nog niet veel en het is ook niet erg duidelijk wat er nu moet gebeuren of welke maatschappelijke resultaten worden nagestreefd. De verhouding tussen het Plan van Aanpak Ondermijning en de IVP-prioriteiten is niet geheel duidelijk. Het plan staat op afstand van de lokale ondermijnende praktijken of zorgen die respondenten benoemen in de interviewronde.

Drugshandel, de daarmee samenhangende overlast en intimidatie, mogelijke zorgfraude en de situatie op de vakantieparken staan duidelijk hoger op de prioriteitenlijst van respondenten dan het buitengebied. Voor de regisseur ondermijning, en andere OOV-ambtenaren, is dit geen probleem: het plan en de aanstelling van de regisseur worden gezien als een kans en opdracht om een impuls te geven aan de ondermijningsaanpak. De insteek die daarbij wordt gehanteerd, wordt gekenmerkt door actiegerichtheid, een pragmatische instelling en coalitievorming. De coalitievorming heeft geresulteerd in een klein professioneel netwerk, binnen en rondom de gemeente, dat beschikt over ervaring, kennis en energie ten behoeve van de ondermijningsaanpak. De centrale speler in dit netwerk is de regisseur ondermijning. In de ambtelijke organisatie trekt hij onder andere op met de handhavingsjurist, met de horecacoördinator en met de 45

klantmanager bijzondere wetten van het team vergunningverlening, informatievoorziening en beheer; deze functionaris voert Bibob-toetsen uit. Er zijn ook externe sleutelpartners. Bij de politie gaat het om de operationeel specialist die onder meer is belast met ondermijning (en mensenhandel) en om RIEC-medewerkers. De regisseur ondermijning is sinds ruim een jaar, met anderen, trekker van de ondermijningsaanpak. Er is al doende een werkwijze of benadering van de grond getild; het is vooral een actietheorie, waarbij op onderdelen gebruik wordt gemaakt van het IVP of het Plan van Aanpak. Die stukken legitimeren in elk geval dat ze actie ondernemen en organiseren. Die actietheorie kent enkele bouwstenen: a. b. c. d. e.

Presentaties over ondermijning: bekend en alert maken Zwerven door organisatie en netwerk Informatie halen en stapelen Actie organiseren: grenzen stellen en helpen Lopende zaken benutten

Ad a.) Presentaties over ondermijning: bekend en alert maken De regisseur ondermijning heeft een presentatie gemaakt over ondermijning die hij heeft benut om een ronde te maken langs gemeentelijke teams en professionals die belangrijk zijn bij de aanpak: als vindplaats van signalen en informatie en om samen op te trekken bij het treffen van maatregelen. Er is bewust voor gekozen om geen externe partij in te zetten als trainer, maar om zelf de presentatie te verzorgen en zo een klik te maken; als een soort startpunt van samenwerking (de regisseur begon in september 2022). De presentatie is onder meer gegeven aan handhaving (boa’s), burgerzaken, het klant- en contactcentrum en bouw- en woningtoezicht. In de eerste ronde is gekozen voor ambtenaren die in direct contact staan met burgers. Meer presentaties volgen, ook om het meldpunt ondermijning verder onder de aandacht te brengen. Ad b.) Zwerven door organisatie en netwerk Er wordt onderkend dat het belangrijk is om werkrelaties op te bouwen met professionals binnen de gemeentelijke organisatie en daarbuiten. De regisseur voert veel gesprekken ‘buiten de deur’; over de telefoon en per mail, maar ook door professionals persoonlijk op te zoeken. De politie vond het bijvoorbeeld prettig dat de regisseur mee ging bij prostitutiecontroles; om te zien wat er werd aangetroffen, maar ook om zo nodig een vervolgtraject te organiseren.

Het gaat dan bijvoorbeeld om de sluiting van een pand, maar eerst en vooral om hulp aan iemand die in de knel is geraakt; mogelijk als slachtoffer van seksuele uitbuiting (al valt dat lastig aan te tonen). Er werden ook bezoeken gebracht aan medewerkers op het sociaal domein; traditioneel (volgens respondenten) een onderdeel waar professionals problemen definiëren als sociaal vraagstuk met weinig oog voor criminele invloeden. Inmiddels worden meldingen gedaan over mogelijke ondermijning bij de regisseur, omdat wordt ingezien dat (ook sociale) problemen pas kunnen worden opgelost als tegen misdaad wordt opgetreden. Er werd onder meer melding gemaakt van mogelijke mensenhandel en van onverklaarbare geldstortingen op de rekening van iemand met een uitkering. Een OOVrespondent met enige afstand tot de ondermijningsaanpak ziet een trend: “Er is ingezet op voorlichting bij teams die niet bij ons betrokken zijn. Sinds die tijd weten ze ons te vinden. Dat blijft wel onderhoud vragen”. Het resulteert in een toestroom van casus: “dat vergt keuzes”, want de combinatie van contacten leggen, onderhouden en casus oppakken “werd op een gegeven moment wel heel veel”. Het laat in elk geval zien dat het ‘zwerfgedrag’ vruchten afwerpt en leidt tot vooruitgang. De contacten van de regisseur en zijn directe OOV-collega’s blijven niet beperkt tot de 46

operatie of tot het beleidsniveau. De gemeentesecretaris, de ambtelijke top en de burgemeester zijn dichtbij: “korte lijnen”. Er wordt zo nodig direct geschakeld tussen een werkbezoek of controle op locatie en de gemeentelijke top. Dat helpt om zaken vlot te trekken of een snel vervolg te geven. Ad c.) Informatie halen en stapelen Bij de ondermijningsaanpak wordt uitgegaan van de gedachte dat ondermijning een afgeschermd delict is en dat er dus actief gezocht dient te worden naar informatie over concrete verschijningsvormen. Het gaat om haal-delicten: de overheid moet bij afgeschermde delicten of overtredingen naar buiten om straatinformatie te verzamelen. Het is hooguit zo nu en dan een breng-delict waarover burgers zaken melden. Als burgers of professionals zaken melden, dan gaat het vaak om vermoedens of signalen. Voor de regisseur ondermijning (en andere sleutelfiguren in zijn professionele netwerk) is het vanzelfsprekend dat vervolgens dient te woerden uitgezocht wat er precies aan de hand is. Een signaal (bijvoorbeeld over drugshandel) wordt niet terzijde geschoven, zeker niet bij verschillende signalen over een locatie of fenomeen, omdat het nog niet is bewezen. Dit lijkt een open deur, maar dat is het niet: vaak genoeg wachten ambtelijke trekkers af of er signalen komen en worden zachte signalen niet uitgelopen (zie Van der Torre, 2023).

Het is de tweede natuur van de regisseur (en zijn netwerk) om uit te zoeken hoe het zit. Signalen en vermoedens over mogelijke ondermijning worden gezien als een plicht of kans om opvolging te organiseren: analyse, navraag en het organiseren van actie om uit te zoeken wat er speelt, zoals een controle, surveillance/toezicht of navraag doen bij burgers. Bijvoorbeeld controles op een vakantiepark, op een bedrijventerrein of het inventariseren en beoordelen van signalen over mogelijke ondermijning in het buitengebied. De gedachte is dat dergelijke acties de kans op nuttige interventies vergroot en leidt tot meer inzicht in de lokale ondermijning. Het resultaat is dat de informatiepositie langzaam is verbeterd: blinde vlekken verdwijnen en de kennis over geagendeerde problemen neemt toe. Ad d.) Actie organiseren: grenzen stellen en helpen Er is bij de ondermijningsaanpak voortdurend interesse in informatie, ook in zachte informatie, als opmaat tot actie. Binnen de gemeentelijke organisatie – onder OOV-ambtenaren, in het team bestuur & organisatie – is het gevoel ontstaan dat de aanpak van ondermijning vraagt om blijvende aandacht en actie. Dit kwam door de drugshandel en botte overlast, maar ook doordat controles en casus of signalen steeds weer wezen op misstanden.

Bijvoorbeeld illegale bewoning, verloedering van vakantieparken, mensen die in de knel raakten (geen woning of alleen illegaal, verslaafde en verwarde personen of illegale prostitutie) en gerichte intimidatie en overlast om mensen wakker te houden en/of af te straffen als ze zaken hadden gemeld bij politie of gemeente. Bij het organiseren van concrete actie gaat het deels om het opzetten van - integrale - controles (b.v. op een vakantiepark), maar ook om een casus- of persoonsgerichte aanpak. Daarbij wordt repressie (grenzen stellen, handhaving) gecombineerd met sociale interventies (helpen). Als een kwetsbaar persoon zijn of haar woning ter beschikking stelt voor illegale praktijken (b.v. illegale prostitutie), wordt - nog voordat de controle wordt uitgevoerd - (als de omstandigheden daarom lijken te vragen) op voorhand een multidisciplinair overleg-traject opgestart: “Vanuit verschillende hoeken kijken we dan wat die persoon nodig heeft (…). In plaats van aanpakken zorgen we dan voor hulp, in wat voor vorm dan ook.” Actie kan ook bestaan uit een traject dat qua insteek is gericht op handhaving. In RIEC-verband worden tijdens ons veldwerk bijvoorbeeld vier casus integraal aangepakt; op basis van analyse wordt gezocht naar interventiekansen. Deze casus zijn vertrouwelijk; qua fenomenen gaat het onder meer over drugshandel, witwassen, fraude en dubieuze bedrijfsactiviteiten.

Ad e.) Lopende zaken benutten 47

Bij de ondermijningsaanpak wordt aangehaakt bij beleidsprojecten die toch al liepen. Deels omdat daartoe aanleiding bestaat vanwege de lokale problematiek, maar ook omdat op die manier geprofiteerd kan worden van beschikbare budgetten, van kennis en van personele capaciteit. Het betreft de aanpak van vakantieparken (door de gemeente en provincie-breed in het kader van het project Ariadne), een integrale aanpak van ondermijning op bedrijventerreinen (project Theseus; een project waarbij een projectteam van de omgevingsdienst ondersteuning geeft aan gemeenten bij de ondermijningsaanpak op Gelderse bedrijventerreinen) en het opzetten van een aanpak in het buitengebied (dit is ook en provincie-brede aanpak, gebaseerd op de Agenda Veilig Buitengebied, met behulp van het Keurmerk Veilig Buitengebied (KVB) dat is ontwikkeld door het CCV en PVO OostNederland). Er worden ten behoeve van de gemeentelijke ondermijningsaanpak verschillende interne en externe overlegvormen benut. Het overleg wordt, onder meer door de regisseur ondermijning, benut om het interne en externe netwerk te onderhouden en om de aanpak aan te jagen. Dit komt aan bod in paragraaf 4.6; daarbij wordt ook ingegaan op grenzen en knelpunten van de aanpak. 4.6

De gemeentelijke ondermijningsaanpak: prestaties en grenzen

4.6.1 Vooruitgang: meters maken De gemeentelijke ondermijningsaanpak wordt gedragen en aangejaagd door enkele ambtelijke sleutelfiguren. Daarbij wordt samengewerkt: binnen de gemeente en met externe partners (zie over dat laatste paragraaf 4.7). Er zijn drie gespecialiseerde gemeentelijke overlegvormen die hierbij worden benut. Het belangrijkste overleg is het zogenoemde lokaal Ondermijningsoverleg dat eens in de zes weken plaatsheeft. Dit overleg telt de volgende vaste deelnemers: de Omgevingsdienst, de politie (de operationeel expert met ondermijning in portefeuille of een senior politiemedewerker die zich - naast regulier werk - toelegt op ondermijning en milieutaken), het RIEC (de casuscoördinator), een gemeentelijke jurist omgevingsrecht, de gemeentelijke handhavingsorganisatie (o.a. een boa) en de regisseur ondermijning. Op basis van de aard van een signaal of casus dat wordt besproken, nemen relevante ambtenaren deel aan het overleg. Bijvoorbeeld de Wmo-toezichthouder bij vermoedens omtrent fraude of oneigenlijk gebruik van zorggelden. Er zijn daarnaast nog twee overlegvormen van belang bij de gemeentelijke ondermijningsaanpak. De regisseur ondermijning neemt ook deel aan soortgelijke overleggen van de gemeenten Ermelo en Putten.

Dit heeft betekenis voor Harderwijk vanwege grensoverschrijdende ondermijnende praktijken en/of vanwege (mogelijke) verplaatsing tussen de gemeenten. Ook is beleidsmatige afstemming tussen deze drie gemeenten wenselijk op het ondermijningsdossier. Voorts is er eens in de zes weken een intergemeentelijk overleg tussen Harderwijk, Ermelo en Putten. Dat betreft overleg tussen de regisseur ondermijning en OOV-beleidsadviseurs OOV van de drie gemeenten. Er worden prestaties geboekt bij de ondermijningsaanpak. Op verschillende manieren zijn of worden meters gemaakt: a. b. c. d.

Bibob: coördinatie, toetsing en poortwachtfunctie Sinds jaren: Damocles-beleid en handhaving op basis van de APV Vakantieparken: de volgende ronde (onder meer toezicht en controle) Informatie ophalen (1): in het buitengebied (hetgeen wederom wijst op drugshandel, overlast en intimidatie) e. Informatie ophalen (2): op bedrijventerreinen 48

f.

Informatie ophalen (3): signalen uit de organisatie

Ad a.) Bibob: coördinatie, toetsing en poortwachtfunctie Er wordt werk gemaakt van Bibob-toetsing: er is een Bibob-coördinator actief en diegene heeft in het bijzonder veel ervaring met het uitvoeren van Bibob-toetsing in de horeca. Daarbij is een werkwijze ontwikkeld om dit in te bedden in directe contacten met ondernemers/ aanvragers, zodat er voor betrokken ondernemers steeds duidelijkheid is over toetsen die worden uitgevoerd. Dit draagt bij aan de poortwachtfunctie: duidelijk maken dat de gemeente Harderwijk alert is op mogelijk misbruik van een vergunning, om zo eerlijke concurrentie te realiseren voor ondernemers. In de praktijk wordt Bibob-toetsing wel voornamelijk uitgevoerd in de horecasector, met 121 toetsen tussen 2019 en juni 2023. Op basis van de Wabo zijn sinds 2019 40 Bibob-toetsen uitgevoerd; het betreft aanvragen met een bouwsom boven de € 750.000,-. Het Bibob-beleid werd tijdens ons veldwerk aangepast; daarna werd het op 28 november 2023 vastgesteld door het college (zie de bijlage voor een overzicht).

Ad b.) Sinds jaren: Damocles-beleid en handhaving op basis van de APV De Wet Damocles geeft, via artikel 13b Opiumwet, burgemeesters de discretionaire bevoegdheid om woningen of lokalen te sluiten bij het aantreffen van soft- of harddrugs.47 Het Damocles-beleid van de gemeente Harderwijk is geactualiseerd in 2019; zie bijlage X voor een weergave van het handhavingsbeleid. De gemeente legt regelmatig bestuursrechtelijke sancties op, gebaseerd op artikel 13b Opiumwet. Tussen 2019 en november 2023 gaat het in totaal om 21 sluitingen, 24 waarschuwingen en vijf keer een last onder dwangsom. Er kunnen ook bestuursrechtelijke maatregelen worden getroffen op basis van de APV. Ook dit wordt regelmatig toegepast in de gemeente Harderwijk. In de periode van 2019 tot en met november 2023 ging het om: 38 keer een last onder dwangsom, acht waarschuwingen en één sluiting. Dit handhavingsbeleid is dus in gang gezet (ruim) voordat het Plan van Aanpak Ondermijning werd opgesteld; het wordt doorgetrokken. Ad c.) Vakantieparken: de volgende ronde (onder meer toezicht en controle) Er is in de gemeente Harderwijk een transitieproces doorgevoerd, waarbij de recreatiefunctie van een deel van de parken is omgevormd tot de mogelijkheid om er legaal (permanent of tijdelijk) te wonen. Jarenlang domineerde dit het beleid ten aanzien van de vakantieparken.

Inmiddels is een lijn in gang gezet met toezicht en controles, mogelijk gevolgd door handhaving. Er zijn ten aanzien van een camping, vanuit het Ariadne-project, bijvoorbeeld bijna honderd “constateringen” aangeleverd, als opmaat tot mogelijke handhaving.48 Dit legde de basis om achttien keer een last onder dwangsom op te leggen; tijdens ons veldwerk zijn er vijf voornemens voor een last onder dwangsom verstuurd. Op een vakantiepark is in oktober 2023 een ronde gemaakt, ook in het kader van het Ariadne-project. Tijdens die ronde werd gezien dat 42 objecten niet-recreatief worden gebruikt; voor vijftien objecten gold een gedoogstatus. Van de overige 27 objecten werden er twaalf gebruikt voor huisvesting van arbeidsmigranten. Tijdens ons veld wijzigt deze situatie; het zou (begin december 2023) nog gaan om vijf objecten. Het bovenstaande is een tussenbalans, op basis van uitgevoerde controles. Respondenten 47

Het sluiten van woningen op grond van dit artikel is een last onder bestuursdwang; als herstelsanctie heeft het tot doel om een overtreding te stoppen of herhaling te voorkomen. Er is de nodige jurisprudentie over dit soort Damocles-sluitingen; er wordt streng getoetst op evenredigheid, zeker bij de tijdelijke sluiting van en woning. Is er alternatieve huisvesting, zeker als het kinderen betreft en is de situatie ernstig genoeg om zonder waarschuwing over te gaan tot sluiting? 48 Opbrengsten gebaseerd op mail van de regisseur ondermijning.

49

formuleren de opdracht om blijvend de vinger aan de pols te houden; op alle parken of campings, dus ook met een woonfunctie. Daar moet blijvend worden gelet op mogelijke onrechtmatigheden, maar ook zijn controles of aanwezigheid nodig om te bezien of er mensen wonen of verblijven met (nijpende) sociale problemen. Ad d.) Informatie ophalen (1): in het buitengebied (hetgeen wederom wijst op drugshandel, overlast en intimidatie) In het kader van het project ‘Veilig Buitengebied’ wordt tijdens ons veldwerk een veiligheidsanalyse uitgevoerd. Naast registraties en interviews wordt onder meer een enquête uitgezet onder xx ondernemers en wordt een schouw uitgevoerd op locaties die aldus in beeld komen. De respons van de enquête was niet hoog, namelijk 14 procent en 143 ingevulde enquêtes. Toch geeft het een kwalitatief beeld. Daarbij valt op dat niet zozeer wordt gewezen op ondermijning die doorgaans wordt verondersteld in het buitengebied, zoals drugsproductie of -opslag (in agrarisch vastgoed) of milieucriminaliteit. Er wordt namelijk vooral gewezen op rondhangen van verdachte personen, drugshandel en drugsgebruik; in mindere mate wordt gewezen op intimidatie en op (ogenschijnlijke voorverkenningen met het oog op) inbraak of diefstal.

Er wordt onder meer gewezen op de volgende locaties: de Kleine Akkers (dichtbij een hotspot in Ermelo, op de Fokko Kortlanglaan met overlast, criminaliteit en geweld, hetgeen door burgers wordt toeschreven aan jonge zorgcliënten); de Korhoenlaan en de nabijgelegen omgeving voetbalvereniging VVOG; het gebied van/rond de Leuvenumseweg, het Paviljoenplein en de Sonnevancklaan; de Parallelweg (langs A28); en de Zuiderzeestraatweg. Reeds is in hoofdstuk 3 een (korte) toelichting gegeven op deze locaties. Kortom, bij een analyse van het buitengebied geldt hetzelfde dominante veiligheids- en ondermijningsvraagstuk als in het dichtbebouwde deel van Harderwijk, namelijk drugshandel en overlast, soms inclusief intimidatie. Ad e.) Informatie ophalen (2): op bedrijventerreinen Er zijn controles uitgevoerd op bedrijventerreinen: Lorentz I, Lorentz II en Overveld. Dit wordt deels uitgevoerd onder de vlag van het provinciale project Theseus. Het Theseus-project is een samenwerking tussen het Openbaar Ministerie, politie, Gelderse omgevingsdiensten en provincie Gelderland. Alle gemeenten in Gelderland, dus ook Harderwijk, wordt door een projectteam geholpen bij de aanpak van ondermijning op bedrijventerreinen. Het projectteam ondersteunt gemeenten bij data-analyse en bij het opzetten van (preventieve) controles.

De gemeente Harderwijk haakte aan; daarbij werd intern samengewerkt door OOV-ambtenaren en boa’s; bouw- en woningtoezicht sloot niet aan vanwege de beperkte capaciteit en andere prioriteiten. De controles hebben onder andere geresulteerd in twee casus-gerichte aanpakken, onder meer omdat een adres opvallend veel KvK-inschrijvingen telt en nauwelijks bezoekers. Naast integrale controles wordt ook monodisciplinair actie ondernomen. Bijvoorbeeld een politiecontrole op verkeer en gericht op ondermijning. Dit leidt ertoe dat de politie in oktober 2021 onder meer € 30.000, - in beslag neemt en een persoon aanhoudt die nog 72 dagen gevangenisstraf open heeft staan.49 Ad f.) Informatie ophalen (3): signalen uit de organisatie Er komen langzaamaan ook signalen over mogelijke ondermijning vanuit de ambtelijke organisatie richting de regisseur ondermijning. Dit gaat via het ingestelde lokale ondermijningsoverleg of in directe contacten. Ook blijkt het nuttig dat de ‘oude’ signalenlijst – die was opgesteld toen het vertrouwelijke ondermijningsbeeld in 2020 werd opgesteld door het RIEC – wordt her-beoordeeld 49

Bron: Omroep Gelderland, Politiecontrole op industrieterrein levert 30.000 euro op, 19 oktober 2021.

50

met nieuwe informatie; signalen worden afgevoerd, geparkeerd of juist nader geanalyseerd als mogelijke opmaat tot interventie. Langs de interne kanalen komen onder meer signalen in beeld over mogelijke zorgfraude of oneigenlijk gebruik van zorggeld, onverklaarbare geldstromen, kwetsbare personen die geen baas lijken in hun eigen woning en over locaties met drugsgebruik, drugshandel en/of overlast. 4.6.2 De gemeentelijke aanpak: grenzen en opdrachten Met de ondermijningsaanpak worden prestaties geboekt, al loopt die aanpak ook tegen grenzen en kwetsbaarheden aan. Het betreft: ▪

Bepalende sleutelfiguren. Er zijn en worden werkwijzen opgebouwd, al rust de ondermijningsaanpak op de schouders van enkele ambtenaren, in het bijzonder de regisseur ondermijning en Bibob-coördinator. Daarbij geldt dat de regisseur ondermijning in feite een deeltijdambtenaar is, op een functie die voor twee jaar is gefinancierd. Het idee om hem voor 24 uur aan te stellen in drie gemeenten (Ermelo, Putten en Harderwijk) was onwerkbaar aldus respondenten. Het liet ook zien dat de ondermijningsaanpak nog niet écht hoog op de agenda stond in deze drie gemeenten; zo’n opgeknipte deeltijdbaan past in elk geval niet bij de formele prioritering van ondermijning in het IVP. In Harderwijk is de aanstelling van de regisseur opgeplust naar 24 uur die daarmee een voltijdsbaan kreeg. Toch blijft het kwetsbaar op een zwaarwegend dossier, temeer omdat het regisseurswerk noodzakelijk blijkt om de ondermijningsaanpak aan te jagen.

▪

Tweesnijdend zwaard: informatie ‘halen’ levert (veel) werk op. Bij de huidige ondermijningsaanpak wordt meer en meer informatie opgehaald. Dit is belangrijke vooruitgang, al resulteert het in een groeiende werkvoorraad: signalen, casus en meer interne of externe uitnodigingen of afspraken voor de regisseur ondermijning. Dit legt een claim op de ambtelijke capaciteit. Het zorgt voor overvraging van de regisseur, die actief is in drie gemeenten. Hij staat volgens respondenten altijd ‘aan’ (ook buiten werkuren); dat trekt zaken vlot maar wijst ook op een capaciteitsprobleem. Ook is de ambtelijke organisatie nog niet klaar voor een flinke hoeveelheid extra werk, inclusief complexe vraagstukken, zoals kwetsbare personen die onder druk staan of het oppakken van signalen over mogelijke zorgfraude. Harderwijk krijgt te maken met de informatie-paradox: meer informatie is nodig en wenselijk, maar als informatiestromen eenmaal op gang zijn gebracht laten deze zich lastig begrenzen en verwerken.

▪

Actie op basis van verzamelde informatie: vooruitgang, maar verdieping is nodig. Bij de ondermijningsaanpak wordt thans actie ondernomen op basis van verzamelde en beoordeelde signalen. Dit helpt om de aanpak van de grond te tillen, intern onder de aandacht te brengen en overlegvormen en werkwijzen te ontwikkelen. In de nabije toekomst zal behoefte bestaan aan verdieping; signalen als opmaat tot analyse en analyse ter voorbereiding op controle en toezicht.

▪

Informatiehuishouding: basis op orde brengen. Naast verdieping is het ook nodig om - wat de informatiepositie betreft - de basis op orde te brengen. Het is thans niet mogelijk om relevante en deels basale overzichten te genereren. Bijvoorbeeld: de aanleiding en aard van een bestuursrechtelijke maatregel of de precieze locatie (het type pand, de wijk of het 51

bedrijventerrein) van geconstateerde feiten; een overzicht van uitgevoerde controles, de personele inzet en de directe opbrengsten daarvan; een overzicht van meldingen die langs verschillende kanalen zijn ontvangen (zoals: via het lokale ondermijningsoverleg, in direct contact met ambtenaren, via het meldpunt ondermijning dat via een e-mailadres bereikbaar is of via Meld Misdaad Anoniem). Dergelijke overzichten zouden inzicht geven in de gang van zaken en helpen bij het aansturen en (later) verantwoorden van uitgevoerde activiteiten. Voorts ontbreekt een (betrouwbaar en beveiligd) digitaal systeem om signalen en andere informatie op te slaan. Tot slot bestaat binnen de gemeente onduidelijkheid over de grondslag van informatie-uitwisseling; een daartoe opgesteld privacy-protocol ontbreekt.

4.7

▪

Ambtelijke alertheid op ondermijning: een wereld te winnen. Het RIEC constateert dat de gemeentelijke alertheid op ondermijning (‘bewustzijn’) gestalte krijgt, maar dat dit proces pril is en tamelijk recent op gang is gekomen. Het RIEC constateert begin 2023 dat het niveau van bewustzijn verschilt per medewerker en dat de (aanpak van) ondermijning nog niet is verankerd in de ambtelijke organisatie en dagelijkse werkpraktijk. Het meldpunt ondermijning wordt bijvoorbeeld niet gebruikt. Meer specifiek constateert het RIEC dat de aanpak van zorgfraude niet toereikend is; dat wordt getypeerd als zorgelijk omdat kwetsbare cliënten hiervan de dupe kunnen zijn.

▪

Ondermijningsdossiers: meerjarige opdrachten. De ondermijningsaanpak is op verschillende dossiers een meerjarige opdracht. Het betreft in de eerste plaats de drugshandel, overlast en intimidatie: in de bebouwde kom én in het buitengebied. Voorts vergen de vakantieparken en bedrijventerreinen (deze zijn vandaag de dag in veel opzichten een blinde vlek) langdurige inzet en aandacht. Dit is een forse werklast en dat zet andere beleidsinspanningen, ook op het terrein van openbare orde en veiligheid, onder druk.

▪

Bibob-toetsing en onderzoek ‘aan de voorkant’: (door)ontwikkelen. Het Bibob-beleid wordt in feite vooral toegepast in de horecasector en bij een categorie bouwvergunningen. Er wordt geopperd om het bereik van de Bibob-toetsen in de praktijk uit te breiden of om in elk geval beter onderzoek te doen aan de voorkant. Met dit laatste wordt bedoeld dat een licht onderzoek wordt gedaan naar externe partijen, op basis van open bronnen, zoals KvKinformatie. Zo’n vooronderzoek naar de integriteit van partijen maakt geen deel uit van werkprocessen; toch is dit vandaag de dag steeds gangbaarder (en soms verplicht), ook in de private sector. Denk bijvoorbeeld aan banken. De gemeente actualiseert tijdens ons veldwerk het Bibob-beleid (dit wordt door het college vastgesteld op 28 november 2023). Externe samenwerking: kansen opzoeken

De ambtelijke trekkers van de ondermijningsaanpak werken (ook) extern samen, op zoek naar mogelijkheden tot - een integrale aanpak met partners. Hiertoe wordt deelgenomen aan verschillende overlegvormen. Ook wat dit betreft is het zes-wekelijkse lokaal ondermijningsoverleg de belangrijkste overlegvorm. Het verbindt sleutelfiguren bij de gemeente met trekkers bij politie en RIEC. Bij het RIEC betreft het in de regel de casuscoördinator en vanuit de politie de operationeel expert (met ondermijning in portefeuille) deel aan het overleg. Naast de formele overlegmomenten is er hoogfrequent - wekelijks, vaak meerdere keren per week – contact tussen de regisseur 52

ondermijning en de politie: naast de operationeel expert ook de operationeel specialist (in de teamleiding belast met ondermijning) en/of een senior-medewerker. Politie en RIEC zijn tevreden over het opstarten van dit lokale overleg, alsook over de toegenomen en goede bereikbaarheid van de gemeente op dit dossier. Er wordt over en weer gesproken over korte lijnen, over zaken die (meteen) samen worden opgepakt, over nieuwe signalen of informatie en over controles die worden voorbereid. Het RIEC merkt dat sinds ruim een jaar de signalen over mogelijke ondermijning niet alleen worden ingebracht door Belastingdienst of politie, maar ook en (steeds) vaker vanuit de gemeente. Door de trekkers en deelnemers aan dit lokale overleg zijn verschillende externe initiatieven of projecten in gang gezet, zoals: controles op bedrijventerreinen (project Theseus) en op vakantieparken; controles en huisbezoeken in het buitengebied en prostitutiecontroles door politie en gemeente. Er wordt niet afgewacht; kansen om informatie te verzamelen en actie te ondernemen, worden opgezocht en benut. Sinds of kort voor de aanstelling van de regisseur ondermijning, in september 2022, zijn verschillende integrale controles uitgevoerd: -

Oktober 2022: Controles van garageboxen. Mei 2022: Controle op vakantiepark De Konijnenberg. Tussen april en begin juni 2023: controles op bedrijventerreinen Lorentz I, Lorentz II en Overveld Juni 2023: prostitutiecontroles, controle opslagboxen (Lorentz III), en controle van bepaalde horecazaken

De drugshandel staat op de agenda. Dit heeft onder meer geresulteerd in alertheid door de politie: niet alleen bij meldingen, maar ook in de alledaagse (‘blauwe’) surveillance. Er wordt actie ondernomen bij strafrechtelijke verdenking; daarbij kan gebruikgemaakt worden van ANPR-hits, namelijk als voertuigen - die vanwege drugscriminaliteit in het politiesysteem staan - worden herkend als ze naar of door Harderwijk rijden. Naast het genoemde overleg is er viermaandelijks overleg op bovenlokaal niveau, namelijk met de gemeenten Apeldoorn en de andere gemeenten in Noord- en West Veluwe. Aan het zogenoemde RIEC-ondermijningscentrum nemen daarnaast deel: het OM, de politie (basisteam, districtsrecherche en informatie-organisatie), de Belastingdienst, Nederlandse arbeidsinspectie, het UWV en het RIEC. Dit overleg gaat over fenomenen en over de aanpak daarvan. Vanuit dezelfde organisaties wordt, ook maandelijks, zogenoemd Informatieplein-overleg gevoerd. Hier worden in RIEC-verband signalen en casus besproken, om te bezien of een interventie opportuun is, en zo ja, dan wordt bezien door wie welke interventies worden opgezet en uitgevoerd. Als is besloten dat wordt getracht interventies uit te voeren, ontstaat een interventie-overleg. Tijdens ons veldwerk lopen er vier RIEC-casus in de gemeente Harderwijk.

Respondenten zijn al met al te spreken over de vooruitgang die is geboekt bij de integrale aanpak van ondermijning. Daar staan grenzen of opdrachten tegenover: -

-

Er wordt bij een integrale aanpak in beperkte mate gebruikgemaakt van strafrechtelijke inspanningen door politie of Arbeidsinspectie. Het blijkt lastig om gestalte te geven aan het idee van ingebed strafrecht; interventies waarbij het strafrecht meerwaarde krijgt doordat het wordt afgestemd met andere actie en sancties. Er bestaan grenzen aan de integrale aanpak door schaarse capaciteit bij partners of deelnemende afdelingen. Controles dienen daardoor soms ver van tevoren worden ingepland. 53

-

-

4.8

De rapporten van het RIEC worden (door gemeenterespondenten) gewaardeerd, zoals het ondermijningsbeeld en de weerbaarheidsscan. Het betreft echter vertrouwelijke rapporten die ondermijning binnen de gemeente Harderwijk nog niet écht op de politiek-bestuurlijke kaart hebben weten te zetten.50 Bij de casusgerichte aanpak had het RIEC tot 2022 weinig waarde op gemeenteniveau vanwege het geringe aantal casus. Thans lopen er vier; dat is substantieel. De strafrechtelijke bijdrage van de politie aan de lokale (integrale) ondermijningsaanpak in Harderwijk komt tot uitdrukking in een substantieel aantal registraties voor drugsbezit of drugshandel: precies 200 van 2019 tot en met november 2023. Tussen januari 2023 en november 2023 werd 40 keer drugsbezit geregistreerd en 9 keer drugshandel. Dit roept wel de vraag op of politie en justitie voldoende ruimte krijgen of nemen om onderzoek te doen naar drugshandel. Een dieperliggend probleem is dat daders of kleine netwerken die de lokale drugshandel organiseren vaak buiten schot blijven; loopjongens/uitvoerders worden aangehouden en de organisatoren niet. De lokale politiek: steun voor de aanpak

In de politieke opstelling op het veiligheidsdossier, met ondermijning (en de aanpak daarvan) als onderdeel, komen in Harderwijk enkele patronen in beeld die bekend zijn uit de literatuur (Van der Torre-Eilert e.a., 2010; Van der Torre e.a., 2015). Ten eerste laten raadsleden ruimte aan de burgemeester bij het veiligheidsbeleid en bestaat daarover (op hoofdlijnen) tevredenheid. Ten tweede bewaren veel raadsleden afstand tot (het debat over) het functioneren van de politie. Er bestaat doorgaans tevredenheid over politiemensen, maar ook zorgen over de lokale beschikbaarheid en over de lokale prestaties van de politie. In Harderwijk wordt in november 2023 bijvoorbeeld het ontwerp Meerjarenbeleidsplan Politie voor de periode van 2024 tot en met 2027 aangeboden. Hiermee wordt ingestemd. Ten derde vervult de gemeenteraad vooral een legitimerende rol bij (het vaststellen van) veiligheidsplannen. Er bestaat doorgaans, ook in Harderwijk, politieke steun voor die plannen en voor de gestelde prioriteiten. Dit komt tot uitdrukking in de steun voor het Integraal Veiligheidsplan (IVP) 2020-2024: in de commissievergadering op 26 november 2020 en in de raadsvergadering op 7 januari 2021. Bij amendement laat de gemeenteraad wel verkeersveiligheid opnemen als lokale prioriteit in het IVP.

In mei 2023 wordt politiek ingestemd met het collegevoorstel om het IVP 2020-2024 met twee jaar te verlengen, dus tot en met 2026. Het Plan van Aanpak Ondermijning is niet met de gemeenteraad besproken; het werd beschouwd als ‘uitvoerend beleid” in het kader van het Integraal Veiligheidsplan. In de veiligheidsplannen is ondermijning een thema. Ook is er veel tijd en energie gestoken in de (gedeeltelijke) transitie van vakantieparken; van recreatie naar wonen, inclusief de huisvesting van arbeidsmigranten. Op 2 juli 2020 wordt een motie aangenomen, die oproept tot het inrichten van een lokaal klachtenmeldpunt voor arbeidsmigranten, om zo uitbuiting te voorkomen. De motie wijst erop dat uitbuiting met name kan ontstaan als wonen en werken aan elkaar worden gekoppeld tevens de woonruimte. In het groepsgesprek met raadsleden blijkt behoefte te bestaan aan nadere informatie over de aard en impact van ondermijnende praktijken in de gemeente Harderwijk. Diverse raadsleden constateerden dat dit beeld onvolledig is. Raadsleden wijzen van hun kant op diverse fenomenen of 50

Getuige bijvoorbeeld de afstand die binnen de ambtelijke organisatie wordt bewaard tot de ondermijningsaanpak en het geringe aantal uren (24 uur) dat beschikbaar werd gesteld voor een ondermijnings-regisseur in drie gemeenten: Ermelo, Putten en Harderwijk.

54

zorgen die volgens hen spelen in Harderwijk, namelijk: digitale criminaliteit, illegale huisvesting van arbeidsmigranten, misstanden in de zorg en met vastgoed, de gang van zaken op vakantieparken (ook na transitie) en drugshandel. Bij dit laatste wordt gewezen op enkele concrete locaties. De politieke aandacht voor digitale misdaad draagt eraan bij dat de gemeente een project start om te voorkomen dat mensen – als geldezel – geld op hun bankrekening laten storten dat is buitgemaakt met deze criminaliteit. Dit staat in het collegeprogramma 2022-2026, net als het voornemen om in het bijzonder de drugscriminaliteit terug te dringen. We zijn bij ons veldwerk niet gestuit op voortgangsrapportages of op tussenevaluaties van het IVP 2020-2024 of van de ondermijningsaanpak. In mei 2020 is er wel een brief over ondermijning naar de gemeenteraad gestuurd. Na het beëindigen van ons veldwerk (december 2023) is de ‘Beleidsregel voor de toepassing van de Wet Bibob gemeente Harderwijk 2024’ naar de gemeenteraad gestuurd.

55

4.9

Afsluiting

De onderzoeksbevindingen die in dit hoofdstuk (en in de hoofdstukken 2 en 3) zijn gepresenteerd, worden - in antwoord op de onderzoeksvragen - samengevat in het volgende hoofdstuk. De bestuurskundige bevindingen uit dit hoofdstuk worden ook geresumeerd in bijlage 1, op basis van het gehanteerde normenkader.

56

Hoofdstuk 5 In antwoord op de onderzoeksvragen Dit hoofdstuk geeft antwoord op de onderzoeksvragen. Daartoe worden eerst twee criminologische vragen beantwoord en vervolgens de bestuurskundige vragen. 5.1

Criminologische vragen

Deze paragraaf beantwoordt de criminologische vragen. Over de criminele gelegenheidsstructuren trekken we de volgende conclusies: ▪

Situationele factoren. Harderwijk is een ‘kleine stad’ met buitengebied, plus een groot aantal toeristen, met een centrale ligging. Namelijk langs de A28, met goede bereikbaarheid uit tal van steden. De fysieke ligging plaatst Harderwijk in de omgeving van verschillende drugsmarkten, namelijk die in Amersfoort en Nijkerk; in Lelystad en Almere; en in de directe omgeving (Ermelo, Putten en Zeewolde). De goede bereikbaarheid en de economische infrastructuur met bedrijven, bedrijventerreinen en havens (kunnen) worden gebruikt bij (drugs)criminaliteit. Het buitengebied biedt kansen voor afgeschermde criminaliteit. Er verblijven - vanwege het toerisme - meer mensen in de redelijk uitgestrekte gemeente dan het inwonertal (ruim 48.000 inwoners) doet vermoeden; toch zijn de politiesterkte en de gemeentebegroting in belangrijke mate gebaseerd op het aantal inwoners.