Brief Platform Overijssel - Verzoek financieel forensisch onderzoek door lokale rekenkamers van partners Omgevingsdienst IJsselland

3 Hoe verliep het inhuurproces? 4 Was bij de inhuur sprake van schending van aanbestedingsregelgeving? 5 6

Was bij de inhuur sprake van belangenverstrengeling? Was bij de eventuele belangenverstrengeling en/of de eventuele schending van aanbestedingsregelgeving het maatschappelijk belang in het geding?

1.3.2

AFBAKENING Het onderzoek richt zich op een vermoede misstand bij de inhuur van personen verbonden aan een specifieke netwerkorganisatie (hierna: de Netwerkorganisatie)^ door de Omgevingsdienst. Hierbij komt onder meer het volgende aan bod: de aard en omvang van de inhuur van deelnemers van de Netwerkorganisatie in de periode 2020 tot en met 2022; de opzet van de Netwerkorganisatie en de daaraan gelieerde stichting®; de opdrachtformulering, selectie en eventuele aanbesteding, totstandkoming van de overeenkomsten, de facturering en betaling;

#

eventuele afwijking van het inkoopbeleid van de Omgevingsdienst; eventuele schending van aanbestedingsregelgeving; eventuele (schijn van) belangenverstrengeling; eventuele afwijking van het interne integriteitsbeleid van de Omgevingsdienst.

De volgende aspecten blijven in dit onderzoek buiten beschouwing: •

inhuur van personen die niet verbonden zijn aan de Netwerkorganisatie;

•

de algemene uitvoering van aanbestedingen door de Omgevingsdienst;

•

de boekhouding en financiële verslaglegging door de Omgevingsdienst;

•

de algemene uitvoering van de interne auditfunctie;

•

de rolinvulling door de extern accountant.

Ter beantwoording van de onderzoeksvraag betrok het Huis informatie met betrekking tot de situatie en ontwikkelingen bij de Omgevingsdienst vanaf 2020 tot ongeveer Juni 2023 (uiteraard voor zover relevant voor de onderzoeksvraag).

^ De Netwerkorganisatie is op zichzeif geen juridische entiteit maar een samenwerkingsverband van zeifstandig ondernemers. Zie voor een beschrijving paragraaf 2.3. 'Zie paragraaf 2.3 voor een beschrijving van deze stichting en hoe deze zich verhoudt tot de Netwerkorganisatie.

10

Misstandonderzoek naar integriteit en inhuur bij een omgevingsdienst

1.4

AANPAK ONDERZOEK

1.4.1

DOCUMENTENSTUDIE Het Huis voerde een documentenstudie uit. Het betrof documenten uit openbare bronnen, documenten aangeleverd door de Omgevingsdienst en documenten aangeleverd door de Netwerkorganisatie en de daaraan gelieerde stichting. De documentatie betrof onder meer: •

openbare bronnen zoals websites van de Netwerkorganisatie en uittreksels en

•

wervingsdocumenten, facturen, betalingsoverzichten, opdrachtbevestigingen,

statuten uit het Handelsregister van de Kamer van Koophandel; beleidsdocumenten, interne regelingen et cetera, aangeleverd door de Omgevingsdienst; •

factuur- en betalingsoverzichten, reglementen et cetera van de Netwerkorganisatie en de daaraan gelieerde stichting.

Gedurende het onderzoek stelde het Huis nadere schriftelijke vragen aan zowel de Omgevingsdienst als de stichting. De antwoorden op deze vragen maken eveneens deel uit van het onderzoeksdossier. Het Huis heeft alle documentatie bestudeerd en voor zover relevant toegevoegd aan het onderzoeksdossier. 1.4.2

INTERVIEWS De volgende (voormalige) medewerkers van de Omgevingsdienst zijn als getuigen onder ede geïnterviewd’: • de (huidige) concerncontroller®; •

het hoofd bedrijfsbureau;

•

de toenmalige concerncontroller (tot oktober 2020);

•

een voormalige inkoopmedewerker;

•

de directeur.

Van de interviews zijn verslagen opgesteld, waarna de geïnterviewde personen de gelegenheid hebben gekregen daarop te reageren. Van deze reactiemogelijkheid hebben de geïnterviewde personen gebruikgemaakt. Hun opmerkingen bij de voorgelegde verslagen werden, conform de vaste werkwijze, integraal onderdeel van de definitieve verslagen. Hoewel de informatie van verzoeker in combinatie met openbare bronnen aanleiding vormde voor het onderzoek, interviewde het Huis verzoeker niet als getuige. Verzoeker beschikte over informatie op hoofdlijnen, aangezien verzoeker een functie op een andere afdeling bekleedde dan de afdeling waar de vermoede misstand plaatsvond. Verzoeker had zelf geen directe of indirecte betrokkenheid bij de inhuurtrajecten.

’ De betreffende personen zjn inmiddels niet meer in deze functies werkzaam voor de Omgevingsdienst. Voor de wijze waarop het Huis in dit onderzoeksrapport personen en medewerkers aanduidt, wordt verwezen naar paragraaf 1.6 Leeswijzer. “ Deze concerncontroiler is inmiddeis niet meer in functie. Bij deze concerncontroller gebruikt het Huis in dit onderzoeksrapport echter waar nodig de toevoeging 'huidige’ om deze concerncontroller te onderscheiden van diens voorganger

11

Misstandonderzoek naar integriteit en inhuur bij een omgevingsdienst

1.5

ONDERZOEKSRAPPORT Het Huis heeft de feiten geanalyseerd, de deelvragen beantwoord en als conclusie een antwoord geformuleerd op de onderzoeksvragen. Dit is eerst vastgelegd in een conceptrapport waarop de Omgevingsdienst en verzoeker schriftelijk commentaar hebben kunnen geven, conform de werkwijze als bedoeld in artikel 17 van de Wet Hvk. Daarnaast hebben het hoofd bedrijfsbureau, de concerncontroller (zie ook noot 8) en de aan de Netwerkorganisatie gelieerde stichting schriftelijk commentaar kunnen geven op het conceptrapport, gezien hun specifieke betrokkenheid in de voor het onderzoek relevante feiten en omstandigheden. De verwerking van het commentaar door het Huis is samengevat in bijlage 1. Het eindresultaat is voorliggend geanonimiseerd onderzoeksrapport dat antwoord geeft op de onderzoeksvragen. Dit onderzoeksrapport wordt via de website van het Huis gepubliceerd.

1.6

LEESWIJZER In het onderzoeksrapport duidt het Huis de betrokken personen aan met hun (voormalige) functienaam bij de Omgevingsdienst. Sommige benamingen van organisatieonderdelen en functies binnen de Omgevingsdienst veranderden in de loop van de tijd of kennen diverse aanduidingen, zoals het bedrijfsbureau (ook wel stafbureau) en het hoofd bedrijfsbureau (ook wel manager bedrijfsvoering). Omwille van het begrip en de leesbaarheid hanteert het Huis consequent dezelfde aanduiding. Dit geldt ook voor de aanduiding van personen: het Huis duidt deze aan met de functie die ze ten tijde van dit onderzoek binnen de Omgevingsdienst bekleedden. Dit betekent ook dat het Huis extern ingehuurde medewerkers met een eigen onderneming, zoals bijvoorbeeld het hoofd bedrijfsbureau en de concerncontroller, steeds met die functienamen aanduidt. Bij de (huidige) concerncontroller dient daarbij in ogenschouw genomen te worden dat deze eerst drie maanden als adviseur bedrijfsondersteuning voor de Omgevingsdienst werkte en daarna de functie van concerncontroller overnam van de toenmalige concerncontroller. Het navolgende hoofdstuk beschrijft achtereenvolgens de relevante feiten. Hoofdstuk 3 en Hoofdstuk 4 bevatten respectievelijk de analyse en de conclusies.

12

Misstandonderzoek naar integriteit en inhuur bij een omgevingsdienst

2.

FEITENRELAAS

2.1

DE ORGANISATIE

2.1.1

OMCEVINCSDIENSTEN IN NEDERLAND De organisatie is één van de 29 omgevingsdiensten in Nederland. Omgevingsdiensten verlenen omgevingsvergunningen en houden toezicht op de naleving van de algemene regels van het Activiteitenbesluit en de omgevingsvergunning. Daarnaast geven omgevingsdiensten advies over onder meer milieutaken. De omgevingsdiensten voeren hun taken uit voor gemeenten en provincies. Gemeenten en provincies zijn zowel opdrachtgever als eigenaar van de omgevingsdienst in hun gebied. Iedere omgevingsdienst is een zogeheten gemeenschappelijke regeling; een publiekrechtelijk samenwerkingsverband in de vorm van een openbaar lichaam, op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen (hierna: Wgr). De Wgr regelt daarnaast dat een openbaar lichaam (zoals een omgevingsdienst) rechtspersoonlijkheid heeft opdat het zelfstandig kan optreden in het maatschappelijk verkeer. Omgevingsdiensten zijn overheidsorganisaties en de medewerkers in dienst van een omgevingsdienst hebben een ambtenarenstatus. Omgevingsdiensten hebben een algemeen bestuur en een dagelijks bestuur, waarbij de leden bestaan uit burgemeesters, wethouders en gedeputeerden van de deelnemende gemeenten en provincies.

2.1.2

DE OMGEVINGSDIENST De Omgevingsdienst waarop het onderzoek van het Huis zich richt, heeft een governancestructuur met een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een directeur die onder verantwoordelijkheid van het dagelijks bestuur belast is met de leiding van de ambtelijke organisatie. De directeur fungeert tevens als secretaris van het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur. De Omgevingsdienst kent vier afdelingen: Advies, Vergunningen, Toezicht & Handhaving en het Bedrijfsbureau. Het managementteam bestaat uit de directeur en de afdelingshoofden van deze vier afdelingen. De Omgevingsdienst heeft een concerncontroller, die de directeur en het dagelijks en algemeen bestuur ondersteunt en onafhankelijk adviseert op het gebied van sturing en beheersing.

OMGEVINGSDIENST Algemeen bestuur

Dagelijks bestuur

Directeur

(Totaal ongeveer 100 medewerkers)

Concerncontroller

r

T

Afdeling

Afdeling

Advies

Vergunningen

Afdeling Toezicht & Handhaving

Bedrijfsbureau

13

Misstandonderzoek naar integriteit en inhuur bij een omgevingsdienst

De Omgevingsdienst is relatief jong en was de afgelopen Jaren nog in ontwikkeling. De organisatie had in 2018 ruim 100 medewerkers. Het uitgangspunt was in eerste instantie dat de Omgevingsdienst voldoende zou hebben aan een klein bedrijfsbureau. Dat leek voldoende in 2018 en 2019, aangezien de organisatie nog in ontwikkeling was en om die reden enig krediet had bij het algemeen bestuur. Gedurende die Jaren werd duidelijk dat de toenmalige bedrijfsvoering van de Omgevingsdienst niet volstond. Er was een concerncontroller die tevens de dagelijkse leiding over het bedrijfsbureau had, een secretariaatsmedewerker, een medewerker contractbeheer, een communicatiemedewerker en ten slotte een HR-adviseur. In 2020 liep het spaak, zo gaf de directeur aan bij het Huis. De behoefte van de organisatie aan sturing, verantwoording en planning en ook de behoeften van zowel het algemeen bestuur als ook de ambtelijk betrokkenen vanuit de deelnemende gemeenten en de provincie, waren groter dan waar het kleine bedrijfsbureau in kon voorzien. Het bedrijfsbureau was kwalitatief en kwantitatief onderbemenst. Dit leidde ertoe dat de directeur inzette op het toekomstbestendig maken van de organisatie. Onderdeel daarvan vormde de professionalisering en uitbreiding van het bedrijfsbureau. 2.1.3

INKOOPBELEID VAN DE OMGEVINGSDIENST Het dagelijks bestuur van de Omgevingsdienst stelde in 2018 het eigen inkoop- en aanbestedingsbeleid (hierna: het inkoopbeleid) vast. Het inkoopbeleid van de Omgevingsdienst beschrijft onder andere dat voor de leveringen en diensten (waaronder de inhuur van personeel) de volgende regels gelden: •

Een enkelvoudig onderhandse aanbesteding is toegestaan bij een opdrachtwaarde tot € 30.000,- exclusief btw. Dit houdt in dat de Omgevingsdienst in dat geval kan volstaan met het opvragen van een offerte bij één aanbieder.

•

Een meervoudig onderhandse aanbesteding is toegestaan bij een opdrachtwaarde tot het Europese drempelbedrag € 214.000,- exclusief btw.^ Dit houdt in dat de Omgevingsdienst offertes dient op te vragen bij minimaal drie aanbieders.

•

Een Europese aanbesteding is (wetteliJk) verplicht vanaf een opdrachtwaarde van € 214.000,- exclusief btw.

Onder opdrachtwaarde verstaat de Omgevingsdienst de totale geraamde waarde van de opdracht, exclusief btw en inclusief mogelijke opties en verlengingen. In beginsel wijkt de Omgevingsdienst niet af van het eigen inkoopbeleid. Mocht het niettemin nodig zijn om af te wijken, dan geldt de volgende procedure: de HR-medewerker legt in afstemming met de verantwoordelijk manager een voorstel voor aan het managementteam. In dat voorstel wordt gemotiveerd waarom afwijken noodzakelijk wordt geacht. Ook dient er een advies van de afdeling inkoop- en contractmanagement bijgevoegd te worden.'° Als het managementteam instemt met dit voorstel, wordt het dagelijks bestuur gevraagd een besluit te nemen op het voorstel. De bevoegdheid om af te wijken van het inkoopbeleid ligt bij het dagelijks bestuur van de Omgevingsdienst.

’ De Europese Commissie stelt iedere twee jaar het Europese drempelbedrag vast. in 2020 en 2021 was dit € 214.000,- en in 2022 en 2023 € 215,000-, Omgevingsdienst, Inkoop- en aanbestedingsbeleid: het betreft een advies van de afdeling inkoop- en contractmanagement van de shared service organisatie waar de Omgevingsdienst diverse ondersteunende diensten van betrok.

14

Misstandonderzoek naar integriteit en inhuur bij een omgevingsdienst

2.2

TOEPASSING VAN HET INKOOPBELEID De Omgevingsdienst huurde in toenemende mate externe medewerkers in: in 2020 voor ongeveer € 0,8 mln., in 2021 voor ongeveer € 1,9 mln. en in 2022 voor ongeveer € 2,6 mln. Dit zijn medewerkers die anders dan op basis van een arbeidsovereenkomst werkzaamheden verrichtten voor de Omgevingsdienst. Het gaat bijvoorbeeld om uitzendkrachten, medewerkers op detacheringsbasis of zelfstandigen zonder personeel (hierna: zzp’ers). Er zijn zeventien organisaties via welke de Omgevingsdienst medewerkers inhuurt, of die helpen bij de werving van personeel van de Omgevingsdienst. Daarnaast huurde de Omgevingsdienst ook rechtstreeks zelfstandige professionals in (ook wel aangeduid als freelance medewerkers of zzp’ers). Vanaf september 2020 huurde de Omgevingsdienst successievelijk vijf medewerkers in die deelnemer waren van de Netwerkorganisatie. Deze vijf medewerkers vervulden tot in het tweede kwartaal van 2023 een functie bij de Omgevingsdienst. De kosten van inhuur van deze vijf deelnemers van de Netwerkorganisatie in de periode 2020 tot en met 2022 bedroegen € 999.855,- exclusief btw, hetgeen 19% van de totale inhuursom in die periode bedroeg. Het ging om: •

€ 52.870,- in 2020 (7% van de totale inhuur in 2020);

•

€ 375.670,- in 2021 (20% van de totale inhuur in 2021);

•

€ 571.315,- in 2022 (22% van de totale inhuur in 2022).

Hieronder worden de inhuurtrajecten van deze vijf medewerkers nader toegelicht. 2.2.1

INHUURTRA3ECT CONCERNCONTROLLER De Omgevingsdienst had in augustus 2020 behoefte aan een adviseur bedrijfsondersteuning." Het betrof een tijdelijke vacature voor de periode september tot eind december 2020. Het ging om diverse werkzaamheden ter ondersteuning van de toenmalige concerncontroller en de directeur. De Omgevingsdienst zette de vacature zoals gebruikelijk uit via een specifieke bemiddelingsorganisatie voor decentrale overheden. De (huidige) concerncontroller - toen nog niet in die functie’^ - reageerde als enige kandidaat op deze vacature en werd na een selectiegesprek met ingang van (eind) september 2020 ingehuurd als adviseur bedrijfsondersteuning. Hij kwam niet in dienst op basis van een arbeidsovereenkomst, maar de Omgevingsdienst huurde hem in als zzp’er. Het inhuurtraject was een meervoudig onderhandse aanbesteding voor de functie van adviseur bedrijfsondersteuning. In het najaar van 2020 stond de Omgevingsdienst onder zware druk. De behoefte aan sturing, verantwoording en planning was groter dan waar het bedrijfsbureau in kon voorzien. Het bedrijfsbureau kwam (gekwalificeerde) mensen tekort, aldus de directeur. De toenmalige concerncontroller kon in die periode het werk en de zwaarte daarvan niet meer aan. Hij bekleedde op dat moment twee functies.

Naast zijn rol als toenmalige concerncontroller was hij ook belast met de dagelijkse aansturing van het bedrijfsbureau. In het formatieplan van de Omgevingsdienst was geen aparte functie voor de aansturing van het bedrijfsbureau opgenomen. De inhuur van een adviseur bedrijfsondersteuning was bedoeld om de taakuitvoering door de toenmalige concerncontroller te ondersteunen. Er was medio oktober 2020 nog geen plan om de toenmalige concerncontroller te vervangen door de huidige concerncontroller. De toenmalige concerncontroller verrichtte tot in oktober 2020 nog werkzaamheden voor de Omgevingsdienst en verliet de organisatie.

” In de vacaturetekst ook wel aangeduid als 'adviseur bedrijfsvoering'. Dezelfde functie wordt in verschillende documenten met deze twee termen aangeduid. Deze persoon wordt in dit onderzoeksrapport, zoals beschreven onder l.A.2, aangeduid als de (huidige) concerncontroller.

15

Misstandonderzoek naar integriteit en inhuur bij een omgevingsdienst

Eind 2020 moest de Omgevingsdienst onder meer aanvangen met het opstellen van de jaarrekening en het Jaarverslag. Op dat moment was de huidige concerncontroller - die op dat moment nog de functie van adviseur bedrijfsondersteuning bekleedde - degene met de kwaliteiten om die stukken te kunnen opstellen. De directeur oordeelde dat deze persoon had getoond te voldoen als adviseur bedrijfsondersteuning en tevens had laten zien de benodigde kennis, deskundigheid en vaardigheden te bezitten voor de functie van concerncontroller. Een aanbesteding voor (het tijdelijk invullen van) de functie van concerncontroller achtte de directeur dan ook niet nodig. Daarnaast stond de Omgevingsdienst volgens de directeur voor het blok, aangezien de functie op korte termijn ingevuld moest worden. De directeur accordeerde eind 2020 de opdrachtbevestiging voor het invullen van de functie van concerncontroller in de periode van 1 Januari 2021 tot 1 mei 2021, met een mogelijkheid tot verlenging. Het inhuurtraject verliep via een enkelvoudig onderhandse aanbesteding. De huidige concerncontroller (toen nog adviseur bedrijfsondersteuning) werd gevraagd te offreren en kreeg met ingang van 2021 de functie van concerncontroller. 2.2.2

INHUURTRAJECT HOOFD BEDRIJFSBUREAU In oktober 2020 was het de directeur duidelijk dat het voor de dóórontwikkeling van de bedrijfsvoering van de Omgevingsdienst nodig was om op interim-basis een verandermanager aan te trekken. Deze zou dan onder andere leiding geven aan het -verder te ontwikkelen - bedrijfsbureau. Tot dan toe was er (bij de toenmalige concerncontroller) sprake geweest van een gecombineerde functie concerncontroller/ dagelijkse aansturing bedrijfsbureau. In de beoogde nieuwe situatie zouden er twee aparte functies zijn: concerncontroller en hoofd bedrijfsbureau. De directeur deed een uitvraag via de eerder genoemde specifieke bemiddelingsorganisatie voor decentrale overheden. Daarnaast benaderde de directeur rechtstreeks enkele potentiële kandidaten. Dit leverde curricula vitae (hierna; cv’s) en offertes van vier kandidaten op. Na een selectie op basis van de cv’s is besloten om twee kandidaten op gesprek uit te nodigen. De directeur en het afdelingshoofd Advies voerden de gesprekken. Op basis van de gesprekken selecteerde de Omgevingsdienst het hoofd bedrijfsbureau. Het hoofd bedrijfsbureau en de directeur kenden elkaar vóór dit selectietraject nog niet.

In het kader van het selectietraject raakte de directeur op de hoogte van het bestaan van de Netwerkorganisatie die het hoofd bedrijfsbureau had opgericht en van het feit dat de concerncontroller en het hoofd bedrijfsbureau elkaar kenden en beiden deelnemer waren van dezelfde Netwerkorganisatie (zie verder paragraaf 2.3). Het hoofd bedrijfsbureau begon op 9 november 2020 met werkzaamheden voor de Omgevingsdienst. Het inhuurtraject verliep via een meervoudig onderhandse aanbesteding voor de functie van hoofd bedrijfsbureau.

2.2.3

INHUURTRAJECT OVERIGE MEDEWERKERS Het hoofd bedrijfsbureau was vanaf november 2020 verantwoordelijk voor de werving en selectie van medewerkers voor het bedrijfsbureau. Kort na het aantreden van het hoofd bedrijfsbureau, in december 2020, nam de enige (vaste) HR-medewerker van de Omgevingsdienst ontslag. Hiermee verliet relevante kennis de organisatie. Deze HR-medewerker had namelijk kennis van zowel het dynamisch aan koopsysteem, een systeem gericht op borging van rechtmatig extern inhuren, als van interne procedures en (integriteits)richtlijnen. Een destijds betrokken medewerker gaf bij het Huis aan dat sommigen binnen het managementteam afzagen van het gebruik van het dynamisch aankoopsysteem, waardoor risico’s op nietrechtmatige inhuur ontstonden. Het Huis heeft dit niet nader onderzocht omdat dit 16

Misstandonderzoek naar integriteit en inhuur bij een omgevingsdienst

buiten de scope van het onderzoek viel: het onderzoek richtte zich uitsluitend op inhuur van personen uit of via de Netwerkorganisatie. De directeur stond op afstand en was zelf alleen rechtstreeks betrokken bij de werving en selectie voor managementfuncties of de concerncontroller. De verantwoordelijkheid voor werving binnen de afdelingen, zoals het bedrijfsbureau, lag bij de afdelingshoofden, zoals het hoofd bedrijfsbureau. Zij hadden een ondermandaat voor de werving en aanstelling van tijdelijk of vast personeel.’^ Het hoofd bedrijfsbureau huurde namens de Omgevingsdienst meerdere medewerkers in. Drie daarvan waren deelnemer van de Netwerkorganisatie. Het betrof de inhuur in april 2021, in september 2021 en in Januari 2022 van respectievelijk medewerker A, medewerker B en medewerker C. Deze drie medewerkers waren allen deelnemer van de Netwerkorganisatie en het hoofd bedrijfsbureau kende hen al meerdere Jaren. Het hoofd bedrijfsbureau gaf voorafgaand aan het inhuurtraject van deze medewerkers binnen de Omgevingsdienst aan dat er in het netwerk van het hoofd bedrijfsbureau mensen zaten die geschikt waren voor de functies. De afweging van het hoofd bedrijfsbureau was dat er zoveel speelde en zoveel inzet binnen de Omgevingsdienst nodig was, dat het fijn was om te kunnen werken met mensen uit het eigen netwerk van wie het hoofd bedrijfsbureau wist wat ze konden.

Het belang van het hoofd bedrijfsbureau was dat ze gezamenlijk de klus bij de Omgevingsdienst geklaard kregen, zo lichtte het hoofd bedrijfsbureau toe aan het Huis. De inhuur van de medewerkers A, B en C verliep via enkelvoudig onderhandse aanbestedingen; er zijn geen gesprekken met andere kandidaten gevoerd. Het hoofd bedrijfsbureau stemde deze werkwijze door middel van een voorstel af met het managementteam en de directeur, waarna deze personen zijn ingehuurd. 2.2.4

HET INKOOPBELEID IN DE PRAKTDK In dit onderzoek stuitte het Huis op twee gevallen waarbij de Omgevingsdienst gekozen had voor enkelvoudig onderhandse aanbesteding, terwijl het opdrachtbedrag hoger lag dan € 30.000,- exclusief btw. Het betrof in de eerste plaats de inhuur van de concerncontroller voor de functie van concerncontroller van de Omgevingsdienst met ingang van 1 Januari 2021. De concerncontroller was tot dat moment nog werkzaam als adviseur bedrijfsondersteuning bij de Omgevingsdienst. Het betrof dus een contract voor een nieuwe functie en geen contractverlenging. De opdrachtwaarde bedroeg afgerond € 41.000,- exclusief btw.'* Het inkoopbeleid vermeldt dat de Omgevingsdienst bij een opdrachtwaarde hoger dan € 30.000,- exclusief btw meervoudig onderhands aanbesteedt. Hiervan kan volgens het inkoopbeleid ‘slechts op basis van een deugdelijk gemotiveerd besluit’ worden afgeweken. De directeur van de Omgevingsdienst was verantwoordelijk voor de inhuur van de concerncontroller. De directeur heeft geen afwijkingsvoorstel besproken met het managementteam of ter besluitvorming voorgelegd aan het dagelijks bestuur. Hij liet dit achterwege gezien de beperkte overschrijding in combinatie met de noodzaak om voortvarend te handelen, zo geeft de Omgevingsdienst aan.

De Algemene wet bestuursrecht beschrijft mandaat: als de bevoegdheid om in naam van een bestuursorgaan besluiten te nemen. Ondermandaat is de figuur waarbij de gemandateerde op zijn beurt mandaat verleent aan een ander. “ De opdrachtbevestiging ging uit van 24-32 uur per week. Uitgaande van 24 uur lag de opdrachtwaarde op € 41.000,- exclusief btw en uitgaande van 32 uur op € 55.000.- exclusief btw. De daadwerkelijke besteding in die contractperiode (januari tot en met april 2021) bedroeg overigens afgerond € 59.000,- exclusief btw.

17

Misstandonderzoek naar integriteit en inhuur bij een omgevingsdienst

Het tweede geval betrof de inhuur van medewerker A in 2021. De opdrachtwaarde bedroeg afgerond € 39.000,- exclusief btw.’^ Deze opdrachtwaarde lag eveneens boven € 30.000,- exclusief btw; het bedrag waarbij de Omgevingsdienst volgens het eigen beleid meervoudig onderhands zou moeten aanbesteden. Het hoofd bedrijfsbureau was verantwoordelijk voor de inhuur van medewerker A. Ze besprak de inhuur van medewerker A binnen het managementteam, maar stelde niet aan de orde dat er sprake was van afwijking van het inkoopbeleid. Er is voor de inhuur van medewerker A in 2021 geen afwijkingsvoorstel ter besluitvorming voorgelegd aan het dagelijks bestuur. Het hoofd bedrijfsbureau meldde eind 2021 aan de directeur dat er een probleem dreigde met de externe inhuur. Op advies van het hoofd bedrijfsbureau en in opdracht van het managementteam is daarop een organisatiebrede inventarisatie gedaan om zicht te krijgen op de inhuur in relatie tot het inkoopbeleid. De uitkomst van de inventarisatie was dat het nodig was om voor negen ingehuurde medewerkers, waaronder medewerkers A en B, af te wijken van het inkoopbeleid. Voor zowel het hoofd bedrijfsbureau als voor de concerncontroller gold dat de opgetelde inhuurbedragen in de loop van 2022 de Europese drempelwaarde zouden gaan overschrijden.

Het hoofd bedrijfsbureau stelde hierover een nota voor het managementteam op en besprak de kwestie met het volledige managementteam. Op basis daarvan besloot het managementteam de kwestie met een beslisnota aan het dagelijks bestuur voor te leggen. Uit de formulering van de beslisnota blijkt dat het hoofd bedrijfsbureau en/of de concerncontroller deze zelf opstelde; 'Dus als we Europees moeten aanbesteden zijn er in theorie 2 mogelijkheden: een formeel traject met het risico dat 1 van ons beiden of allebei buiten de boot vallen of een traject waarbij op voorhand vaststaat dat wij het worden.'. De door het hoofd bedrijfsbureau opgestelde beslisnota voor het dagelijks bestuur vermeldde de volgende drie argumenten om af te wijken van het inkoopbeleid (samengevat): a Door verlenging van de inhuurperiode kan de uitvoering van noodzakelijke werkzaamheden en projecten worden gecontinueerd met ingewerkte en goed functionerende tijdelijke medewerkers. b De ontwikkeling van het bedrijfsbureau brengt een aanpassing van het inrichting- en organisatieplan met zich mee. Op het moment dat duidelijk is welke functies daarin worden opgenomen kunnen en zullen de betreffende taken structureel worden belegd. Tot die tijd is de Omgevingsdienst gebaat bij flexibiliteit en afhankelijk van de inzet van tijdelijke kwaliteit en capaciteit.

c Er is onvoldoende capaciteit om nieuwe mensen in te werken en daarom is het belangrijk om de bestaande inhuur te verlengen. Als risico werd benoemd dat het afwijken van de reguliere procedure en aanbestedingsregels tot een opmerking van de accountant bij de Jaarrekening zou kunnen leiden. Om die reden was het belangrijk om het besluit om af te wijken bewust en onderbouwd te nemen en vast te leggen. In de vergadering van het dagelijks bestuur van 13 Januari 2022 gaf het hoofd bedrijfsbureau een toelichting op de kwestie. Daarop besloot het dagelijks bestuur in die vergadering om voor de contractverlenging van negen inhuurmedewerkers voor het Jaar

De opdrachtbevestiging ging uit van 12 uur per week. Hiermee lag de opdrachtwaarde op € 39 000,- exclusief btw, De daadwerkelijke besteding in die contractperiode (22 april 2021 tot en met 31 december 2021) bedroeg overigens afgerond € 38.000,- exclusief btw.

18

Misstandonderzoek naar integriteit en inhuur bij een omgevingsdienst

2022 eenmalig af te wijken van de reguliere wijze van aanbesteden. Met betrekking tot de inhuur van het hoofd bedrijfsbureau en de concerncontroller voor het jaar 2022 besloot het dagelijks bestuur eerst een juridische toets uit te laten voeren door de provincie, alvorens in de volgende vergadering tot een besluit te komen. De daarop uitgevoerde juridische toets van de provincie - uitgezet door het hoofd bedrijfsbureau ging met name in op de vraag of de aanstelling van het hoofd bedrijfsbureau en de concerncontroller in strijd was met de Wet deregulering beoordeling arbeidsrelaties. De vraag of de Omgevingsdienst voor de voortzetting van de inhuur van het hoofd bedrijfsbureau en de concerncontroller een Europese aanbesteding zou moeten doen, werd in de juridische toets niet beantwoord. De aan het dagelijks bestuur voorgelegde bijlage met de juridische toets vermeldde met betrekking tot Europese aanbestedingsregels uitsluitend: 'Niet voldoen aan de Europese aan bestedingsregels betekent dat we niet rechtmatig handelen. Dat kan leiden tot een opmerking van de accountant'. In de vergadering van het dagelijks bestuur van 10 februari 2022 gaven de concerncontroller en de directeur een toelichting over de contractverlenging van het hoofd bedrijfsbureau en de concerncontroller.

De conclusie was dat de verlenging op basis van inhoudelijke argumenten goed te beargumenteren was en dat het risico gering was, waarbij aangenomen werd dat de initiële aanbesteding correct was verlopen. De directeur meldde het dagelijks bestuur op 24 februari 2022 per e-mail in aanvulling daarop: ‘Ook de strijdigheid met Europese aanbestedingsregels Is er niet of hooguit zeer beperkt omdat beiden geworven zijn via een formele sollicitatieprocedure en de verlenging van hun (zeer noodzakelijke) inzet expliciet door u besloten is.'. Hierop besloot het dagelijks bestuur op 28 februari 2022 akkoord te gaan met de verlenging van de contracten van het hoofd bedrijfsbureau en de concerncontroller. De (cumulatieve) inhuurbedragen voor de periode van eind 2020 tot eind 2022 voor zowel het hoofd bedrijfsbureau (€ 365.000,-) als voor de concerncontroller (€ 323.555,-) overstegen in de loop van 2022 het Europese drempelbedrag van € 214.000,-.'® Voor beide functies gold dat de Omgevingsdienst bij aanvang niet leek te weten hoe lang deze functies op interim-basis ingevuld zouden worden. De opdrachtwaarde van de eerste contracten van het hoofd bedrijfsbureau en de concerncontroller lagen onder het drempelbedrag voor een Europese aanbesteding.

De Omgevingsdienst benoemde daarnaast bij het Huis dat zowel het hoofd bedrijfsbureau als de concerncontroller ieder meerdere (deel)opdrachten uitvoerden, met verschillende CPV-codes, die afzonderlijk bezien niet boven de grens voor Europees aanbesteden uitkwamen.'’ Deze verschillende opdrachten zijn niet door de Omgevingsdienst als verschillende opdrachten uitgezet en ook niet afzonderlijk vermeld in de opdrachtbevestigingen, facturen en betalingsafschriften met betrekking tot de inhuur van het hoofd bedrijfsbureau en de concerncontroller.

2.3

MOCELI3KE (SCHIJN VAN) BELANGENVERSTRENGELING Het hoofd bedrijfsbureau, de concerncontroller en de drie medewerkers (A, B en C), zoals beschreven in paragraaf 2.2.3, zijn allen deelnemer van de Netwerkorganisatie. Deze Netwerkorganisatie telt (ten tijde van het onderzoek) 18 deelnemers en profileert zich op internet onder een eigen naam als samenwerkingsverband van zzp'ers.

In 2020 en 2021 gold het Europese drempelbedrag van € 214.000,- en in 2022 en 2023 € 215.000,-. ” CPV staat voor Common Procurement Vocabulary. Het betreft een gemeenschappelijke woordenlijst van de EU. Alle mogelijke soorten overheidsopdrachten voor diensten, leveringen en werken hebben een eigen code. Aanbestedende diensten moeten bij Europese aanbestedingen dit classificatiesysteem gebruiken.

19

Misstandonderzoek naar integriteit en inhuur bij een omgevingsdienst

Het hoofd bedrijfsbureau heeft het concept en de naam van de Netwerkorganisatie bedacht. In 2009 startte het hoofd bedrijfsbureau de Netwerkorganisatie, samen met de concerncontroller en enkele anderen. De oorspronkelijke bedoeling van de Netwerkorganisatie was om vraag naar en aanbod van arbeidskrachten bij elkaar te brengen. In de loop van de tijd is de opzet gewijzigd. De deelnemers van de Netwerkorganisatie zijn zelfstandige ondernemers. In 2016 werd ten behoeve van de Netwerkorganisatie een stichting opgericht. Doel van de stichting is volgens haar statuten het ontwikkelen van het zakelijk netwerk, door middel van het onderhouden en uitbouwen van het relatiebeheer inclusief acquisitie, ontwikkelen en uitbreiding van kennis en kunde van aangesloten deelnemers. Het hoofd bedrijfsbureau en de concerncontroller vormen samen met vijf anderen het bestuur van de stichting. De Netwerkorganisatie organiseert kennisuitwisselingsactiviteiten en sociale activiteiten voor haar deelnemers. Daarnaast biedt de Netwerkorganisatie de deelnemers een financieel vangnet. De website van de Netwerkorganisatie vermeldt hierover: ‘Mocht een aangesloten [deelnemer] langer dan een bepaalde tijd geen opdracht hebben dan kan hij of zij vanuit een soort fondsgedachte een beroep doen op de stichting. De regels van de Netwerkorganisatie zijn vastgelegd in het huishoudelijk reglement van de stichting.

Hieruit blijkt dat de deelnemers enerzijds zelfstandige ondernemers zijn, die niet contractueel gebonden zijn aan de Netwerkorganisatie. Anderzijds blijkt ook dat deelname aan de Netwerkorganisatie verplichtingen met zich meebrengt die maken dat de Netwerkorganisatie functioneert als ware het een onderneming. Het huishoudelijk reglement vermeldt onder andere dat: • de deelnemers alle leads en mogelijke opdrachten moeten doorgeven aan de Netwerkorganisatie, die in overleg met de deelnemer de verdere afhandeling en follow up verzorgt; •

dat alle offertes en opdrachtbevestigingen vanuit de Netwerkorganisatie moeten

•

worden verstuurd; de Netwerkorganisatie in beginsel de tariefonderhandelingen voor de deelnemers voert en daarbij een zo hoog mogelijk tarief probeert te realiseren;

•

de Netwerkorganisatie bepaalt welke deelnemer op welke opdracht wordt voorgesteld.

Ook beschrijft het huishoudelijk reglement het provisiemodel. Dit provisiemodel bestaat eruit dat de stichting alle deelnemers een bepaald percentage van hun omzet in rekening brengt.’® De helft van het provisiebedrag gaat naar het hoofd bedrijfsbureau, de concerncontroller en de twee andere oprichters. Als initiator en bedenker van de Netwerkorganisatie, ontvangt het hoofd bedrijfsbureau daarbij een groter deel dan de andere oprichters. De stichting gebruikt de andere helft van het provisiebedrag om de activiteiten van de stichting te bekostigen. De gedachte is dat de activiteiten van de stichting ten goede komen aan alle deelnemers van de Netwerkorganisatie. Het bedrag dat na betaling van alle uitgaven van de stichting aan het einde van het Jaar resteert, wordt verdeeld en uitgekeerd aan alle deelnemers. Het hoofd bedrijfsbureau was binnen de Omgevingsdienst verantwoordelijk voor (het professionaliseren van) het bedrijfsbureau en het aannemen of inhuren van medewerkers daarvoor. Tegelijkertijd had het hoofd bedrijfsbureau persoonlijk, als

’ Het Huis kent deze percentages en heeft de opzet van het provisiemodel kunnen inzien en kunnen controleren. Vanwege de vertrouwelijkheid van deze gegevens beschrijft het Huis deze financiële constructie slechts op hoofdlijnen.

20

Misstandonderzoek naar integriteit en inhuur bij een omgevingsdienst

initiator en medeoprichter van de Netwerkorganisatie, door het provisiemodel zelf financieel baat bij de inhuur door de Omgevingsdienst van deelnemers van de Netwerkorganisatie. Streven van de Netwerkorganisatie is bovendien dat haar deelnemers tegen een zo hoog mogelijk tarief worden ingehuurd.'® Verder had het hoofd bedrijfsbureau belang bij onder andere een financieel gezonde stichting en bij tevreden deelnemers (en medeoprichters) van de Netwerkorganisatie. De gedachte achter de Netwerkorganisatie is ‘samen ben Je sterker dan alleen'. De samenwerkingsafspraken die daarbij horen, maken onderdeel uit van het verdienmodel, zo gaf het hoofd bedrijfsbureau aan bij het Huis. Het hoofd bedrijfsbureau had binnen de Omgevingsdienst een bepalende invloed op het aantrekken van drie externe medewerkers die tevens deelnemer waren van de Netwerkorganisatie. Deze drie medewerkers-A, B en C - betaalden maandelijks provisie aan de stichting, waarvan zoals beschreven de helft ten goede kwam aan de oprichters van de Netwerkorganisatie, onder wie het hoofd bedrijfsbureau en de concerncontroller (die overigens geen bepalende invloed had op de inhuur door de Omgevingsdienst van deelnemers van de Netwerkorganisatie). Het financiële belang bedroeg voor het hoofd bedrijfsbureau ongeveer € 2.300,- per Jaar en voor de concerncontroller ongeveer € 1.500,- per Jaar.

“ Het hoofd bedrijfsbureau en de concerncontroller weerspraken bij het Huis dat ze financieel baat hadden bij de inzet van de drie deelnemers specifiek voor de Omgevingsdienst, aangezien deze deelnemers al werkzaam waren voor andere opdrachtgevers. Hierdoor was er - aldus het hoofd bedrijfsbureau en de concerncontroller - geen (extra) financieel belang voor hen beiden om deze deelnemers in te zetten voor de Omgevingsdienst en niet (meer) voor andere opdrachtgevers. Het hoofd bedrijfsbureau en de concerncontroller meldden aan de Omgevingsdienst niet dat zij financieel baat hadden bij de inhuur van de drie betreffende externe medewerkers. ZIJ meldden dit niet omdat zij van mening waren (en zijn) dat er geen sprake is van een financieel belang en omdat het in hun ogen niet relevant was om het provisiemodel van de Netwerkorganisatie kenbaar te maken aan de Omgevingsdienst. De Omgevingsdienst was naar eigen zeggen dan ook niet op de hoogte van de omzetafdracht door de ingehuurde deelnemers van de Netwerkorganisatie. Overigens vermeldt de Netwerkorganisatie op haar eigen website - in het algemeen, zonder daarbij in te gaan op specifieke opdrachtgevers als de Omgevingsdienst - dat onderdeel van haar werkwijze is dat deelnemers omzet afdragen aan de stichting. De opzet en omvang van deze omzetafdracht zijn daarbij niet vermeld.

Ook meldden het hoofd bedrijfsbureau en de concerncontroller niet aan de Omgevingsdienst dat ze beiden medebestuurder waren van de stichting; de (directeur van de) Omgevingsdienst was hier niet van op de hoogte. Ook ten aanzien van de andere drie deelnemers beschikte de Omgevingsdienst niet over meldingen van hun financiële verplichtingen Jegens de stichting. Naar aanleiding van berichtgeving in de media besloot het dagelijks bestuur een verkenning te doen. Medio oktober 2022

” Het streven van de Netwerkorganisatie om een zo hoog mogelijk tarief te realiseren ligt vast in het huishoudelijk reglement van de stichting. Het hoofd bedrijfsbureau en de concerncontroller leverden ten behoeve van dit onderzoek een berekening aan waaruit volgens hen een financieel voordeel van € 1.300,- per jaar voor het hoofd bedrijfsbureau zou blijken. Zij wezen erop dat zijzelf ook afdragen aan de stichting. Het Huis acht die afdracht niet relevant voor het financieel belang van beiden (verbonden aan de inzet van deelnemers van de Netwerkorganisatie) en komt op basis van de door hen aangeleverde berekening tot de in de hoofdtekst genoemde cijfers.

21

Misstandonderzoek naar integriteit en inhuur bij een omgevingsdienst

spraken de voorzitter van het dagelijks bestuur en de portefeuillehouder financiën met de concerncontroller. In dit gesprek concentreerden zij zich primair op de opdrachtverstrekking, de wijze van handelen conform de geldende regels en de gehanteerde tariefstelling. Ook stelden zij, buiten de feitelijke kernvragen, verdiepende vragen over de interne verrekenmethodiek binnen de Netwerkorganisatie. Het dagelijks bestuur concludeerde dat er geen onregelmatigheden hadden plaatsgevonden en dat de gehanteerde inhuurtarieven marktconform waren. In deze verkenning heeft het dagelijks bestuur geen stukken opgevraagd ter onderbouwing van de door de concerncontroller geschetste provisiemethodiek, geen zicht gekregen op de provisiepercentages of-bedragen en ook is het hoofd bedrijfsbureau niet bevraagd. De directeur van de Omgevingsdienst begreep naar eigen zeggen in die periode van het hoofd bedrijfsbureau dat het financiële belang voor het hoofd bedrijfsbureau in de ordegrootte van ‘honderden euro's op jaarbasis lag.

2.4

INTECRITEITSBELEID De Omgevingsdienst legde zijn integriteitsbeleid vast in de Regeling ambtseed, ambtsbelofte en integriteits- en geheimhoudingsverklaring (hierna: de regeling). Deze regeling schrijft onder meer voor dat extern ingehuurde medewerkers verplicht zijn om een integriteits- en geheimhoudingsverklaring te ondertekenen. Door ondertekening verklaren extern ingehuurde medewerkers kennis te hebben genomen van de integriteitsregels en de Gedragscode en zich overeenkomstig te zullen gedragen. Eind september 2020 ondertekende de concerncontroller (ongedateerd) de integriteitsen geheimhoudingsverklaring. De concerncontroller deed dit naar eigen zeggen op aangeven van de toenmalige HR-medewerker, op de eerste werkdag bij de Omgevingsdienst. Het hoofd bedrijfsbureau kreeg naar eigen zeggen deze verklaring in de periode 2020 tot en met 2022 niet voorgelegd. Ook ten aanzien van de medewerkers A, B en C beschikte de Omgevingsdienst in 2021 en 2022 niet over een ondertekende integriteits- en geheimhoudingsverklaring. Volgens de regeling dient de integriteits- en geheimhoudingsverklaring te worden afgelegd bij het afdelingshoofd, hetgeen impliceert dat voor het hoofd bedrijfsbureau de directeur had moeten toezien op ondertekening en voor medewerkers A, B en C het hoofd bedrijfsbureau zelf.

De directeur weet niet waarom dit niet is gebeurd en duidt het aan als een administratieve omissie. In een verklaring aan het Huis gaf de Omgevingsdienst aan dat de verantwoordelijkheid voor de naleving van de regeling bij de HR-medewerkers ligt (en dus niet bij het afdelingshoofd of de directeur). HR-medewerkers van de Omgevingsdienst maken onderdeel uit van het bedrijfsbureau en worden aangestuurd door het hoofd bedrijfsbureau. In april of mei 2023 hebben het hoofd bedrijfsbureau en medewerkers A, B, en C de integriteits- en geheimhoudingsverklaring alsnog (ongedateerd) ondertekend. De Gedragscode van de Omgevingsdienst vermeldt onder meer het volgende: •

'Je bent je ervan bewust dat activiteiten die je naast jouw werk verricht het functioneren van de Omgevingsdienst op een of andere manier kunnen raken. Voorbeelden van nevenactiviteiten zijn bestuursfuncties, commissariaten, vrijwilligerswerk, een eigen bedrijfje en vennoot- of aandeelhouderschap.’

22

Misstandonderzoek naar integriteit en inhuur bij een omgevingsdienst

•

‘Je meldt een (voorgenomen) nevenactiviteit bij Jouw leidinggevende als de activiteit raakvlakken heeft met Jouw functle-uitoefening. Een raakvlak is in elk geval aanwezig als Je activiteiten verricht voor een organisatie, instantie of bedrijf dat op een of andere manier banden heeft met de Omgevingsdiensf^’

•

‘Je meldt activiteiten die (kunnen) leiden tot een botsing of onverenigbaarheid met belangen van de Omgevingsdienst waar Je in Jouw functie mee te maken hebt'

•

‘Je realiseert Je dat ook het oordeel van de buitenwereld van belang is. Je kunt Jouw “petten" misschien zonder probleem scheiden, maar als Jouw nevenactiviteit de schijn van belangenverstrengeling wekt, is dit ook schadelijk voor het vertrouwen in de overheid.’

•

‘Ook financiële belangen In de privésfeer (bijvoorbeeld het hebben van aandelen) kunnen een onafhankelijke besluitvorming in de weg staan of de schijn daarvan hebben. Als de organisatie niets weet van Jouw financiële belangen, ben Je de enige die kan inschatten of dat belang zich verdraagt met Jouw functie-uitoefening. Heb Je in Jouw functie een relatie met een bedrijf waar Je persoonlijk een financieel belang in hebt, vermijd dan risico's en bespreek dit met Jouw leidinggevende.'

Het hoofd bedrijfsbureau, de concerncontroller en de andere drie deelnemers van de Netwerkorganisatie hebben (de aard en financiële omvang van) hun betrokkenheid bij de Netwerkorganisatie niet gemeld bij de Omgevingsdienst. Uit de bestudeerde documenten en de gevoerde gesprekken blijkt niet hoe het toezicht op het volgen van de integriteitsregels bij externe inhuur binnen de Omgevingsdienst is geborgd. De directeur geeft hierover aan dat hij als directeur eindverantwoordelijk is, maar dat bij inhuurprocedures het toezicht op de uitvoering van procedures een samenspel is tussen het desbetreffende afdelingshoofd en HR. Uit het onderzoek van het Huis blijkt dat noch de directeur, noch het hoofd bedrijfsbureau, noch de concerncontroller toezagen op handelen conform de integriteitsregels en de Gedragscode in dit verband.

2.5

TOETSING DOOR ACCOUNTANT In oktober 2022, gedurende het onderzoek door het Huis, nam het dagelijks bestuur contact op met de (externe) controlerend accountant van de Omgevingsdienst. Het dagelijks bestuur legde de accountant als opdrachtformulering de door het Huis gehanteerde onderzoeksvraag en deelvragen voor (zie paragraaf 1.3.1). De concerncontroller ondersteunde het dagelijks bestuur bij het contact met de accountant en overlegde op 1 november 2022 ook zelf met de accountant over diens onderzoek. De accountant berichtte het dagelijks bestuur dat hij als 'eigen accountant’ op basis van de gedrags- en beroepsregels alleen een oordeel kon geven over de algehele Jaarrekening van de Omgevingsdienst. Dit zou neerkomen op bevindingen in de vorm van een herbevestiging bij de eerder door de accountant afgegeven controleverklaring. Het was hem namelijk als vaste controlerend accountant niet toegestaan zich te beperken tot één onderdeel, zoals de inhuur van externen behorend tot de Netwerkorganisatie. Dat zou een forensisch onderzoek inhouden en hij mocht - als controlerend accountant van de Omgevingsdienst - een dergeliJk forensisch onderzoek niet uitvoeren, zo begreep de Omgevingsdienst van de accountant. Met het dagelijks bestuur is dat besproken en het dagelijks bestuur besloot daarop om geen forensisch

De toelichting op de Gedragscode vermeldt dat de begrippen nevenfunctie, nevenwerkzaamheid, nevenactiviteit en privé-activiteit op één lijn zijn gesteld. Er wordt geen onderscheid gemaakt tussen betaalde en onbetaalde activiteiten.

23

Misstandonderzoek naar integriteit en inhuur bij een omgevingsdienst

onderzoek te (laten) starten. In plaats daarvan gaf het dagelijks bestuur de accountant de extra opdracht om op systeemniveau het inkoopbeleid en de feitelijke inkoop en aanbesteding in 2021 kritisch te beschouwen. Zowel bij de initiële controle van de Jaarrekening 2021 als bij de herbevestigingsopdracht zijn ook inhuurtrajecten van de Netwerkorganisatie in de steekproef gevallen en door de accountant bekeken. Het onderzoek leidde tot een herbevestiging van de eerder door de accountant afgegeven controleverklaring over dejaarrekening 2021 van de Omgevingsdienst: ‘Wij hebben naar aanleiding van de uitgevoerde werkzaamheden geen indicatie dat de jaarrekening 2021 in ernstige mate tekortschiet’. Het rapport van de accountant aan het dagelijks bestuur bevatte geen bevindingen over de (rechtmatigheid van de) externe inhuur. De accountant meldde het dagelijks bestuur dat de Autoriteit Financiële Markten (hierna: AFM) naar aanleiding van berichtgeving in de media contact met de accountant had gezocht en vragen had gesteld. Volgens de accountant kon de AFM zich vervolgens vinden in de door de accountant beschreven werkstappen. De accountant gaf op 4 april 2023 ook een goedkeurende controleverklaring af over de Jaarrekening 2022. Dejaarrekening en de controleverklaring bevatten geen nadere informatie over de (rechtmatigheid van de) inhuur van externen.

24

Misstandonderzoek naar integriteit en inhuur bij een omgevingsdienst

3.

ANALYSE De onderstaande paragrafen belichten aan de hand van de deelvragen achtereenvolgens het inhuurproces, de aanbestedingen in relatie tot wet- en regelgeving, de mogelijke belangenverstrengeling en de nnaatregelen die de Omgevingsdienst trof.

3.1

BEOORDELING INHUURPROCES De deelvragen die in deze paragraaf worden beantwoord, zijn: •

Waaruit bestond de inhuur?

•

Hoe verliep de besluitvorming met betrekking tot de inhuur?

•

Hoe verliep het inhuurproces?

Inhuur tijdeiijke medewerkers Tussen september 2020 en Januari 2022 huurde de Omgevingsdienst achtereenvolgens vijf medewerkers in die deelnemer waren van de Netwerkorganisatie: de concerncontroller, het hoofd bedrijfsbureau en medewerkers A, B en C. In alle vijf gevallen ging het om inhuur van zelfstandige professionals door de Omgevingsdienst om tijdelijk functies te vervullen of specifieke werkzaamheden te verrichten. Zoals aangegeven vervulden deze vijf medewerkers tot in het tweede kwartaal van 2023 een functie bij de Omgevingsdienst. Het Huis constateert dat de Omgevingsdienst ervoor koos om gedurende meerdere Jaren cruciale functies door tijdelijke medewerkers te laten vervullen. Dit is een bedrijfseconomische afweging die aan de Omgevingsdienst is. Het Huis heeft deze afweging op zichzelf, gezien de reikwijdte van het onderzoek, niet onderzocht en oordeelt daarover niet. Besluitvorming en inhuurproces De directeur van de Omgevingsdienst besloot in het najaar van 2020 tot de inhuur van de adviseur bedrijfsondersteuning - die kort daarna concerncontroller werd - en het hoofd bedrijfsbureau. De Omgevingsdienst had behoefte aan deze externe ondersteuning, de besluitvorming hierover viel binnen het mandaat van de directeur en de inhuur verliep conform de door het interne inkoopbeleid voorgeschreven procedure hiervoor (meervoudig onderhandse aanbesteding).

Het Huis ziet geen bijzonderheden in de aanvang van deze twee inhuurtrajecten. Eind 2020 besloot de directeur dat de adviseur bedrijfsondersteuning de aangewezen persoon was om de functie van concerncontroller op zich te nemen. Het inhuurtraject verliep via een enkelvoudig onderhandse aanbesteding voor de functie van concerncontroller. De directeur accordeerde eind 2020 de opdrachtbevestiging voor het invullen van de functie van concerncontroller in de periode van 1 Januari 2021 tot 1 mei 2021, met een mogelijkheid tot verlenging. De opdrachtwaarde voor het inhuurtraject van de concerncontroller bedroeg afgerond € 41.000,- exclusief btw. Het hoofd bedrijfsbureau huurde namens de Omgevingsdienst in april 2021, in september 2021 en in Januari 2022 respectievelijk medewerker A, medewerker B en medewerker C in, allen deelnemers van de Netwerkorganisatie. Als afdelingshoofd had het hoofd bedrijfsbureau het ondermandaat om externe medewerkers in te huren. Het betrof enkelvoudig onderhandse aanbestedingen; er zijn geen gesprekken met andere kandidaten gevoerd. Het hoofd bedrijfsbureau stemde deze werkwijze door middel van 25

Misstandonderzoek naar integriteit en inhuur bij een omgevingsdienst

een voorstel af met het managementteam en de directeur, waarna deze personen zijn ingehuurd. De opdrachtwaarde voor het inhuurtraject van medewerker A bedroeg afgerond € 39.000,- exclusief btw. Het Huis constateert dat het inkoopbeleid van de Omgevingsdienst voorschrijft dat bij een opdrachtwaarde tussen € 30.000,- exclusief btw en het Europese drempelbedrag van € 214.000,- exclusief btw, de Omgevingsdienst een meervoudig onderhandse aanbesteding dient te doen en offertes bij drie ondernemingen dient op te vragen. De Omgevingsdienst koos zowel bij de inhuur van de concerncontroller als bij de inhuur van medewerker A voor een enkelvoudig onderhandse aanbesteding. De opdrachtwaarden van deze twee inhuurtrajecten bedroegen respectievelijk € 41.000,- exclusief btw en € 39.000,- exclusief btw. Volgens het inkoopbeleid had de Omgevingsdienst in deze gevallen een meervoudig onderhandse aanbesteding moeten doen. Bij deze twee inhuurtrajecten week de Omgevingsdienst af van het eigen inkoopbeleid. De directeur en het hoofd bedrijfsbureau legden geen afwijkingsvoorstel ter besluitvorming voor aan het dagelijks bestuur. Er was daardoor geen sprake van instemming van het dagelijks bestuur met deze afwijking.

Resumerend Het Huis constateert dat de aanbestedingstrajecten van twee van de vijf ingehuurde deelnemers van de Netwerkorganisatie niet conform het inkoopbeleid van de Omgevingsdienst zijn verlopen.

3.2

BEOORDELING SCHENDING AANBESTEDINCSRECELGEVINC De deelvraag die in deze paragraaf wordt beantwoord, is: • Was bij de inhuur sprake van schending van aanbestedingsregelgeving? Het wettelijk kader bestaat uit de Aan bested ingswet 2012, waarmee de betreffende Europese richtlijnen in nationale wetgeving zijn omgezet. Wanneer de opdrachtwaarde van een dienst zoals externe inhuur hoger ligt dan het drempelbedrag van € 214.000,exclusief btw, dan dient de Omgevingsdienst een Europese aanbesteding uit te schrijven voor dit externe inhuurtraject. Dat vloeit voort uit de Aanbestedingswet 2012 (in het bijzonder 'Deel 2. Overheidsopdrachten en prijsvragen voor overheidsopdrachten’ van deze wet). De Omgevingsdienst heeft de plicht om te voldoen aan deze regelgeving overigens opgenomen in zijn inkoop- en aanbestedingsbeleid. De opgetelde inhuurbedragen voor zowel het hoofd bedrijfsbureau als voor de concerncontroller overstegen in de loop van 2022 het Europese drempelbedrag. Als de Omgevingsdienst vanaf het begin voor ogen had gehad beiden voor deze duur in te huren, dan had de Omgevingsdienst voor elk van beide inhuurtrajecten een Europese aanbesteding moeten uitschrijven. Uit de documenten en interviews blijkt echter niet welke duur de Omgevingsdienst voor ogen had.

Er was in beide gevallen sprake van een overeenkomst met een niet gespecificeerde verlengingsoptie, die meerdere keren werd verlengd.

26

Misstandonderzoek naar integriteit en inhuur bij een omgevingsdienst

De kern van de vraag is of de Onngevingsdienst deze overeen konnsten meerdere keren mocht verlengen, met de overschrijding van het Europese drempelbedrag als gevolg. In beginsel mag een aanbestedende dienst (de Omgevingsdienst in dit geval) een contract met een dienstverlener verlengen. Hierbij gelden twee wetteliJk voorgeschreven voorwaarden. In de eerste plaats moet het oorspronkelijke contract de mogelijkheid tot verlenging bevatten. Daaraan is zowel wat betreft het inhuurcontract van het hoofd bedrijfsbureau als dat van de concerncontroller voldaan. In de tweede plaats moet de aanbestedende dienst voor het bepalen van aanbestedingsprocedure de opdrachtwaarde inschatten c.q. de geraamde waarde bepalen. De geraamde waarde moet gebaseerd zijn op het totale bedrag, exclusief btw, zoals geraamd door de aanbestedende dienst, met inbegrip van opties en verlengingen van het contract.^^ De wetgever wil met deze bepaling voorkomen dat een aanbestedende dienst een initieel contract aangaat dat qua waarde onder de Europese drempel ligt, dat contract vervolgens verlengt en daarmee de Europese aanbestedingsplicht ontloopt door de facto een langdurig contract met een waarde boven de Europese drempel aan te gaan.

De Koninklijke Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants (NBA) stelt hierover 'Op het moment dat de aanbestedende dienst geen zorgvuldige raming kan overleggen, is de conclusie dat de opdracht Europees had moeten worden aanbesteed en dat de bovendrempelige besteding onrechtmatig is.'}^ De Omgevingsdienst stelde geen raming op, rekening houdend met alle mogelijke verlengingen en voldeed daarmee niet aan de tweede voorwaarde. Dit leidt tot de constatering dat de Omgevingsdienst de opdrachten niet had mogen verlengen, maar opnieuw (als nieuwe opdracht) had moeten aanbesteden. Het hoofd bedrijfsbureau signaleerde dit vraagstuk toen zij eind 2021 aan de directeur meldde dat er een probleem dreigde met de externe inhuur. In de daarop door de provincie uitgevoerde Juridische toets werd de vraag of de Omgevingsdienst voor de voortzetting van de inhuur van het hoofd bedrijfsbureau en de concerncontroller een Europese aanbesteding zou moeten doen, niet beantwoord. De Omgevingsdienst leek zich daarbij vooral zorgen te maken over een mogelijk toekomstig oordeel van de accountant en niet zozeer over de essentie van het onrechtmatig handelen, getuige de opmerking ‘Niet voldoen aan de Europese aanbestedingsregels betekent dat we niet rechtmatig handelen. Dat kan leiden tot een opmerking van de accountant.'.

De directeur concludeerde dat er inhoudelijke argumenten voor de verlenging waren, dat het risico gering was en dat er niet of hooguit zeer beperkt sprake was van strijdigheid met Europese aanbestedingsregels omdat de initiële aanbestedingen correct waren verlopen en het dagelijks bestuur expliciet besloten had de contracten te verlengen (in afwijking van het eigen inkoopbeleid). Zoals hiervoor aangeduid ontbrak in beide gevallen een raming die rekening hield met alle mogelijke verlengingen. Het Huis constateert daarnaast dat - in tegenstelling tot wat de directeur aangaf - de initiële aanbesteding voor de concerncontroller niet correct is verlopen. Bij de inhuur van de concerncontroller week de Omgevingsdienst af van het eigen inkoopbeleid door te kiezen voor een enkelvoudig onderhandse aanbesteding. Dit houdt in dat de Omgevingsdienst andere marktpartijen niet in de gelegenheid bracht te offreren voor deze opdracht. De (directeur van de) Omgevingsdienst ging er daarbij ten onrechte

^ Aanbestedingswet 2012, artikel 2.15, tweede lid; 'De aanbestedende dienst baseert de berekening van de geraamde waarde van een overheidsopdracht op het totale bedrag, exclusief omzetbelasting, met inbegrip van opties en verlengingen van het contract zoals uitdrukkelijk vermeld in de aanbestedingsstukken.'. Koninklijke Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants, Sectorcommissie Decentrale Overheden (SDO), Notitie Uitvoering van de controle op aanbestedingsrechtmatigheid bij dejaarrekeningcontrole van decentrale overheden. 17 januari 2019.

27

Misstandonderzoek naar integriteit en inhuur bij een omgevingsdienst

vanuit dat een besluit van het dagelijks bestuur zou volstaan om op deze wijze af te wijken van Europese aanbestedingsregelgeving. De Omgevingsdienst bracht in gesprekken met het Huis in dat zowel het hoofd bedrijfsbureau als de concerncontroller ieder meerdere (deel)opdrachten uitvoerden. Deze (deel)opdrachten zouden verschillende CPV-codes hebben, waarmee deze ook met het oog op een Europese aanbesteding als afzonderlijke deelopdrachten zouden kunnen gelden. De deelopdrachten zouden afzonderlijk bezien niet boven de grens voor Europees aanbesteden uitkomen. Het Huis gaat niet mee in deze redenering, omdat de inhuurtrajecten voor zowel het hoofd bedrijfsbureau als voor de concerncontroller als ongedeelde opdrachten in de markt zijn gezet. Bovendien geven de opdrachtbevestigingen, facturen en betalingsafschriften met betrekking tot de inhuur van het hoofd bedrijfsbureau en de concerncontroller geen blijk van dergelijke verschillende (deel)opdrachten met specifieke CPV-codes.

Resumerend Het Huis constateert dat de Omgevingsdienst bij de inhuur van het hoofd bedrijfsbureau en de concerncontroller voorschriften uit de Aanbestedingswet 2012 schond.

3.3

BEOORDELING BELANGENVERSTRENGELING De deelvraag die in deze paragraaf wordt beantwoord, is: • Was bij de inhuur sprake van belangenverstrengeling? Onderstaande figuur is een schematische weergave van de inhuur door de Omgevingsdienst van personen uit de Netwerkorganisatie, en de daaraan gerelateerde (financiële) belangen en nevenfuncties.

Sestuurden stichting up-en droQen » onuet af

OM6EV1NGSOIEN51 Atgenv^n beflinir

ftetaimgen

öesfüurdcr-;

vwTciainafiprak.

n«j5rti|ks

(lotao! ongeveer 100 medewerken)

/f t^\ //

\

"

9u (extern ingehuurd)

-f \\ \ I I

Airtefing

Afdeling

Advies

Vergurmingen

Bedri|fsbureatj

f

f V

t I I I

f

!/

»/ ƒ Drie extern ingehuurde medewerkers

NETWERKORGAHTSATIE (zzp-ers)

28

Misstandonderzoek naar integriteit en inhuur bij een omgevingsdienst

Belangenverstrengeling Er was bij de externe inhuur door de Omgevingsdienst sprake van belangenverstrengeling. Het hoofd bedrijfsbureau was binnen de Omgevingsdienst verantwoordelijk voor het (professionaliseren van) het bedrijfsbureau en het aannemen of inhuren van medewerkers daarvoor. Tegelijkertijd had het hoofd bedrijfsbureau persoonlijk, als initiator van de Netwerkorganisatie en medeoprichter van de stichting door het provisiemodel, (net als de concerncontroller) een financieel belang bij de inhuur door de Omgevingsdienst van deelnemers van de Netwerkorganisatie. Dit financiële belang bestond er in ieder geval uit dat (de ondernemingen van) het hoofd bedrijfsbureau en de concerncontroller via de stichting provisiegelden ontvingen afkomstig van de bij de Omgevingsdienst ingezette deelnemers van de Netwerkorganisatie. Het hoofd bedrijfsbureau en de concerncontroller argumenteren dat er geen sprake is van een financieel belang, aangezien zij dezelfde provisie zouden ontvangen als de betreffende deelnemers van de Netwerkorganisatie voor andere opdrachtgevers (dan de Omgevingsdienst) zouden werken. Het Huis gaat niet mee in deze redenering. De feitelijke situatie is dat het hoofd bedrijfsbureau in de positie was om erop te sturen dat specifieke deelnemers van de Netwerkorganisatie gedurende een langere periode in opdracht van de Omgevingsdienst konden werken.