Bevindingenrapport jb Lorenz Jeugdzorg Haarlemmermeer.pdf

27

of hun ouders/verzorgers (de vertellers) een ervaring delen en dat is 41 keer gedaan, wat redelijk betrouwbare data oplevert voor dit soort onderzoek. Deze ervaring konden ze daarna zelf duiden aan de hand van een aantal vragen welke de kwantitatieve gegevens opleverde. Meer informatie over de methode staat in bijlage 8. De resultaten staan in bijlage 6. gemeente zijn gedaan. Denaar emoties diedat erbijde genoemd zijn, zijn vooral blij en dankbaar. Ook Uit dit ervaringsonderzoek komt voren vertellers overwegend (ongeveer 70%) positief zijn over geven de vertellers aan dat ze bij de zoektocht naar passende hulp hebben ervaren dat de hun ervaring met jeugdhulp hetgeen overeenkomt met de informatie uit de Transformeermonitor 2019 en verwijzers vooral kijken maar wat dedie jeugdige voor zorg heeft en ook naar de gedegen CliëntErvaringsOnderzoeken jaarlijks door denodig gemeente zijnniet gedaan. Dewelke emoties die erbij genoemdverschillende zijn, zijn vooral blij en dankbaar. Ook geven de zijn. vertellers aan dat ze bij de zoektocht naar zorgaanbieders hiervoor beschikbaar passende hulp hebben ervaren dat de verwijzers vooral kijken maar wat de jeugdige voor zorg nodig heeft en niet ook naar welke verschillende zorgaanbieders hiervoor beschikbaar zijn. Figuur 3: Woordwolk van woorden in de titel die vertellers aan hun verhaal geven

Figuur 3: Woordwolk van woorden in de titel die vertellers aan hun verhaal geven

Ondanks de overwegend positieve ervaringen zijn er ook minder positieve ervaringen. Zo is ongeveer 25% Ondanks de overwegend positieve ervaringen zijn er ookteleurgesteld minder positieve Zo van de ervaren emoties een negatieve emotie (gefrustreerd, en ervaringen. boos). De negatieve is ongeveer 25% van de ervaren emoties een negatieve emotie (gefrustreerd, teleurgesteld en boos). De negatieve ervaringen gaan vooral over óf het zoeken/krijgen van hulp óf over het effect van de ontvangen hulp. Ook dit komt overeen met de uitkomsten van de Transformeermonitor en de CliëntErvaringsOnderzoeken. De vertellers met een negatieve ervaring hebben vooral ervaren dat het vinden van de juiste hulp, het krijgen van hulp of het dat het effect van de ontvangen hulp niet is gegaan zoals werd verwacht. Ook waren de vertellers negatiever op het thema ‘hoe hulpverleners met mij omgaan’, waarbij “slechte communicatie” en “niet actief luisteren” als reden wordt genoemd. Dit zijn dus aandachtpunten voor de gemeente om mee te nemen in verschillende gesprekken.

28

19

hulp of het dat het effect van de ontvangen hulp niet is gegaan zoals werd verwacht. Ook waren d ellers negatiever op het thema ‘hoe hulpverleners met mij omgaan’, waarbij “slechte communica niet actief luisteren” als reden wordt genoemd. Dit zijn dus aandachtpunten voor de gemeente om te nemen in verschillende gesprekken. Figuur 4: Belangrijkst in de ervaring

r 4: Belangrijkst in de ervaring

httijd lijkt geen groot issue te zijn voor de vertellers. Zij worden pas echt negatief als ze langer da nden hebben moeten wachten, maar bij de redenen blijkt het dan vooral om het lang zoeken naa e hulp/organisatie gaat. Van de vertellers heeft 70% de hulp binnen 3 maanden gekregen. Wachttijd lijkt geen groot issue te zijn voor de vertellers. Zij worden pas echt negatief als ze

het CJG en het onderwijs waren de vertellers alleen maar positief. Over de hulpverleners die nie langer dan zes maanden hebben moeten wachten, maar bij de redenen blijkt het dan vooral om e) instellingen werkzaam zijn waren de verhalen óf zeer negatief óf zeer positief. Met betrekking het lang zoeken naar de juiste hulp/organisatie gaat. Van de vertellers heeft 70% de hulp binnen rote) jeugdhulpinstellingen waren de vertellers negatiever wanneer zij wisselingen in personeel 3 maanden gekregen. en ervaren en waren ze negatiever over hoe met jeugdigen/ouders werd omgegaan.

Over het CJG en hetvoor onderwijs waren de vertellers maar positief. Over de hulpverleners Verklarende factoren stijgende kostenalleen jeugdhulp die niet bij (grote) instellingen werkzaam zijn waren de verhalen óf zeer negatief óf zeer positief.

rlemmermeer in vergelijking met andere gemeenten

Met betrekking tot de (grote) jeugdhulpinstellingen waren de vertellers negatiever wanneer

asis van relevante selectiecriteria zijn mogelijke benchmarkgemeenten geselecteerd (zie bijlage 5 zij wisselingen in personeel hadden ervaren en waren ze negatiever over hoe met jeugdigen/ olgens is met behulp van wegingsfactoren, waarbij gekeken is naar onder meer het aantal inwon ouders werd omgegaan. e demografische- en sociale kenmerken, gekozen om een benchmark uit te voeren met de gemee tland en Haarlem. Hierbij is ingezoomd op de kosten en het gebruik van de jeugdzorg in 2019. Van 1.4. Verklarende factoren voor stijgende kosten jeugdhulp en eerder zijn jammer genoeg in de landelijke databases geen gegevens beschikbaar van Haarlemmermeer in vergelijking met andere gemeenten lemmermeer door de gemeentelijke fusie in 2019. Over 2020 zijn nog geen gegevens beschikbaa Op basis van relevante selectiecriteria zijn mogelijke benchmarkgemeenten geselecteerd (zie Nederlandse gemeenten. Opgemerkt wordt dat als gevolg van de verschillende wijze waarop bijlage 5). Vervolgens is met behulp van wegingsfactoren, waarbij gekeken is naar onder meer eenten hun gegevens aanleveren aan het CBS een goede vergelijking tussen gemeenten lastig is. het aantal inwoners en de demografische- en sociale kenmerken, gekozen om een benchmark ndanks kunnen op basis van de beschikbare gegevens wel een aantal constateringen worden ged uit te voeren met de gemeenten Westland en Haarlem.

Hierbij is ingezoomd op de kosten en

hetHaarlem gebruik van de op jeugdzorg 2019.alleen Van 2018 en eerdermaar zijn in ook de landelijke eleken met valt dat erinniet absoluut relatiefdatabases (12% in geen vergelijking met gegevens beschikbaar van Haarlemmermeer door de gemeentelijke fusie in 2019. Over arlem) meer jongeren in zorg zijn. Het aantal jongeren in zorg in vergelijking met2020 Westland bevin op een vergelijkbaar niveau (beiden 12%).

otale kosten in 2019 per jeugdige cliënt in Haarlemmermeer en Westland zijn nagenoeg gelijk en 29 dan de kosten per jeugdige cliënt in Haarlem. Vergeleken met het Nederlands gemiddelde liggen drie gemeenten boven het landelijk gemiddelde. Wanneer naar de zorgvorm wordt gekeken dan

zijn nog geen gegevens beschikbaar van alle Nederlandse gemeenten. Opgemerkt wordt dat als gevolg van de verschillende wijze waarop gemeenten hun gegevens aanleveren aan het CBS een goede vergelijking tussen gemeenten lastig is. Desondanks kunnen op basis van de beschikbare gegevens wel een aantal constateringen worden gedaan. Vergeleken met Haarlem valt op dat er niet alleen absoluut maar ook relatief (12% in vergelijking met 10% in Haarlem) meer jongeren in zorg zijn. Het aantal jongeren in zorg in vergelijking met Westland bevindt zich op een vergelijkbaar niveau (beiden 12%). De totale kosten in 2019 per cliënt in Haarlemmermeer en Westland zijn nagenoeg gelijk en zijn lager dan de kosten per cliënt in Haarlem. Vergeleken met het Nederlands gemiddelde liggen deze drie gemeenten boven het landelijk gemiddelde. Wanneer naar de zorgvorm wordt gekeken dan blijkt dat de gemeente Haarlemmermeer in vergelijking met Haarlem en Westland lagere kosten per cliënt heeft met betrekking tot jeugdhulp zonder verblijf. De kosten van jeugdhulp met verblijf daarentegen ligt per cliënt hoger. Wanneer naar het landelijk gemiddelde wordt gekeken dan vallen ook hier de hoge kosten in Haarlemmermeer van jeugdhulp met verblijf op. Opvallend zijn ook de hogere kosten per cliënt bij Jeugdbescherming in Haarlemmermeer. in Haarlemmermeer van jeugdhulp met verblijf op.

Opvallend zijn ook de hogere kosten per cliënt bij Jeugdbescherming in Haarlemmermeer. Tabel 2: CBS gegevens van de drie gemeenten over het jaar 2019, gemiddelde kosten per jeugdige en aantal jeugdigen

Tabel 2: CBS gegevens van de drie gemeenten over het jaar 2019, gemiddelde kosten per jeugdige en aantal jeugdigen Jeugdhulp kosten (CBS: 2019)

Nederland

Haarlemmermeer

Haarlem

Westland

Jeugdhulp cliënten totaal

€ 5.841

€ 7.685

€ 10.842

€ 7.746

Jeugdhulp cliënten zonder verblijf

€ 2.238

€ 5.614

€ 8.548

€ 7.826

Jeugdhulp cliënten met verblijf

€ 9.260

€ 33.283

€ 27.009

€ 1.749

Jeugdhulp cliënten Jeugdbescherming

€ 1.629

€ 9.637

€ 6.669

€ 211

Jeugdhulp cliënten Jeugdreclassering

€ 2.100

€-

€ 4.113

€ 27.525

Jeugdhulp cliënten (CBS: 2019)

Nederland

Haarlemmermeer

Haarlem

Westland

Kosten per client

Jeugdhulp per 1000 jeugdigen Jeugdhulp cliënten totaal

126

119

100

116

Jeugdhulp cliënten zonder verblijf

121

116

95

113

Jeugdhulp cliënten met verblijf

13

8

10

9

Jeugdhulp cliënten Jeugdbescherming

12

7

9

8

Jeugdhulp cliënten Jeugdreclassering

3

1

2

2

Ook zijn de totale kosten en de stijging daarvan voor Haarlemmermeer en de benchmarkgemeenten bekeken. Daaruit blijkt dat de kosten in Haarlem en Westland in 2019 ten opzichte van 2018 zijn gestegen met respectievelijk 11% en 12%. Voor Haarlemmermeer is dat 21%. Dit geeft aan dat Haarlemmermeer in 2019 een aanzienlijk grotere stijging van de kosten heeft gehad dan de andere twee gemeenten. De stijging van 2019 naar 2020 is op basis van de declaratiedata 11%, maar dat kon door het ontbreken van gegevens bij het CBS niet worden vergeleken met Haarlem en Westland.

30 Landelijk onderzoek naar oorzaken oplopende tekorten

De oplopende tekorten in het sociaal domein en specifiek de jeugdzorg is niet iets van het afgelopen jaar

Ook zijn de totale kosten en de stijging daarvan voor Haarlemmermeer en de benchmarkgemeenten bekeken. Daaruit blijkt dat de kosten in Haarlem en Westland in 2019 ten opzichte van 2018 zijn gestegen met respectievelijk 11% en 12%. Voor Haarlemmermeer is dat 21%. Dit geeft aan dat Haarlemmermeer in 2019 een aanzienlijk grotere stijging van de kosten heeft gehad dan de andere twee gemeenten. De stijging van 2019 naar 2020 is op basis van de declaratiedata 11%, maar dat kon door het ontbreken van gegevens bij het CBS niet worden vergeleken met Haarlem en Westland.

Landelijk onderzoek naar oorzaken oplopende tekorten De oplopende tekorten in het sociaal domein en specifiek de jeugdzorg is niet iets van het afgelopen jaar en doet zich niet alleen in de gemeente Haarlemmermeer voor; er is landelijk sprake van stijgingen van het gebruik en kosten in de jeugdhulp, waarbij aangetekend wordt dat de praktijkvariatie groot is. De afgelopen jaren zijn diverse onderzoeksrapporten verschenen waarin wordt ingegaan op de kostenontwikkelingen in de jeugdzorg. Dit betreffen onderzoeken die op gemeentelijk en landelijk niveau verklaren wat de oorzaken van de kostenstijgingen zijn en welke beheersmaatregelen genomen kunnen worden. Een van deze landelijke onderzoeken is het onderzoek van AEF (stelsel in groei, een onderzoek naar de financiële tekorten in de jeugdzorg”, december 2020) naar de structurele tekorten bij de gemeenten in het sociaal domein. In dit onderzoek wordt aangegeven dat de gemeenten structureel meer geld uitgeven aan jeugdhulp ten opzichte van de middelen die gemeenten jaarlijks ontvangen. Ook geeft het onderzoek aan dat gemeenten efficiënter en effectiever kunnen werken door het doorvoeren van beheersmaatregelen. In hoofdstuk 3.1 wordt hier nader op ingegaan. Daarnaast is een aantal beleidstheorieën getoetst en (gedeeltelijk) ontkracht of bekrachtigd.

Met betrekking tot het verkrijgen van structureel extra middelen is het zwaarwegende advies van de Commissie van wijzen12 belangrijk. Het Ministerie van VWS had op 22 april 2021 al aangegeven dat er incidenteel extra geld beschikbaar gesteld wordt voor het oplossen van acute problemen zoals de uitbreiding van de crisiscapaciteit jeugd GGZ en het wegwerken c.q. voorkomen van wachtlijsten in de specialistische jeugdzorg voor het jaar

Uitspraak en advies van de arbitragecommissie inzake het geschil tussen Rijk (ministerie van VWS) en gemeenten (VNG) over de

12

structurele financiering van de jeugdzorg d.d. 18-5-2021

31

2021. In deze brief wordt een aantal beheersmaatregelen benoemd, die gericht zijn op de structurele houdbaarheid van de uitvoering van de Jeugdwet. Hierbij wordt gewezen op het werken met tariefdifferentiatie en standaardisatie van de uitvoering, vereenvoudiging van de jeugdbescherming, toepassing van de doorbraakmethode13, uitsluitend verwijzen naar gecontracteerd aanbod en het breder invoeren van een praktijkondersteuner jeugd GGZ bij de huisarts. Ook wordt opgeroepen tot versterking van de samenwerking tussen de uitvoerende organisaties (een teammodel in plaats van een estafettemodel waar meerdere organisaties de cliënt doorverwijzen) en meer transparantie over de uitvoering. Een aantal van deze maatregelen wordt al in de gemeente Haarlemmermeer toegepast, een aantal andere (nog) niet. Daarnaast heeft het kabinet recent bekendgemaakt dat zij het advies van de Commissie van wijzen volgt en voor het jaar 2022 extra middelen toevoegt aan het gemeentefonds. Voor de structurele bijdrage na 2022 heeft het demissionair kabinet besloten dat dit aan een nieuw kabinet is om te besluiten. Op lokaal en regionaal niveau heeft de gemeente Haarlemmermeer de Visitatiecommissie van de VNG uitgenodigd onderzoek te doen.

Ook zijn in de afgelopen periode diverse rapporten verschenen met betrekking tot specifieke onderwerpen zoals het onderzoek van AEF in NoordHolland rondom de gecertificeerde instellingen14. Ook het rapport van de commissie Sint (maatregelen financiële beheersbaarheid Jeugd, april 2021) en het SER advies (Jeugdzorg van systeem naar mensen, mei 2021) gaan in op dilemma’s en beheersmaatregelen in de jeugdzorg.

De verklaring van de oplopende tekorten volgens het college Bestaand beleid en maatregelen In het beleidskader15 2019-2023 ‘Koersvast, steeds beter’ geeft de gemeente aan dat de afgelopen jaren een goede basis is gelegd voor de vormgeving van het sociaal domein in Haarlemmermeer. Tegelijkertijd nemen het zorggebruik en de kosten toe. In de analyse van de gemeente wordt aangegeven dat de oorzaken daarvoor deels buiten de invloed van de gemeente liggen. Uit het beleidskader:

 www.doorbraakmethode.nl

13

Gecertificeerde instellingen voeren maatregelen uit in het kader van de jeugdreclassering en jeugdbescherming.

14

 https://onlinehaarlemmermeer.nl/bis/Raadsplein_2020_inc_stukken/Raadsplein_16_januari_2020/Agenda_en_stukken/

15

Raadsvergadering/Stemmingen/Koersvast_steeds_beter_Beleidskader_voor_het_sociaal_domein_2019_2023

32

1. Inwoners die buiten andere wetten vallen komen terecht bij gemeenten16. 2. Veranderende rijksregelingen (zoals de aangescherpte meldcode kindermishandeling en de rol van Veilig Thuis) leiden tot kostenverhoging bij gemeenten. 3. De keuzevrijheid van inwoners in combinatie met het ontbreken van heldere grenzen waar de verantwoordelijkheid van de gemeente ophoudt. 4. De Wmo en de Jeugdwet zijn open-einderegelingen met een zorgplicht voor gemeenten met een begrensd budget. 5. Bij de jeugdhulp speelt daarbij nog dat gemeenten weinig invloed hebben op de wettelijke verwijzers zoals huisartsen en medisch specialisten, die verantwoordelijk zijn voor een groot deel van de verwijzingen. 6. De kosten van de zorg zijn gestegen mede door de krappe arbeidsmarkt, de administratieve lasten en de problematiek van de lange wachttijden. Het college concludeerde eind 2019 in het beleidskader dat het Haarlemmermeers model als sturingsmodel van de gemeente Haarlemmermeer goed gewerkt heeft. Gegeven de tekorten en beheersbaarheid is volgens het college wel een aanscherping van het model nodig om de kwaliteit en betaalbaarheid van zorg en ondersteuning in balans te houden.

Het college geeft aan dat zij voor een aanscherping kiest van het sturingsmodel langs drie hoofdlijnen: de markt (aanbieders van zorg en ondersteuning), de toegang tot de zorg en ondersteuning en de gemeente zelf die als volgt uitgewerkt zijn:

* Er komen collectieve afspraken met aanbieders om de medeverantwoordelijkheid binnen het budget te blijven, te benadrukken. Dat betekent wellicht ook het aanpassen van de inkoopcontracten.

* Opvallende ontwikkelingen in de verwijzingen kunnen aanleiding zijn voor gerichte acties. Ook worden afspraken gemaakt met de wettelijke ‘medische’ verwijzers.

* De gemeente gaat data-analyses gebruiken om het zorggebruik te monitoren. * Een aanscherping van de gemeentelijke verantwoordelijkheid binnen de Wmo en de

Jeugdwet. Dat betekent het maken van afspraken met partners over de grensgebieden zoals passend onderwijs, de Wet langdurige zorg en de Zorgverzekeringswet.

16

Denk aan de Zorgverzekeringswet en de Wet langdurige zorg.

33

In oktober 2020 heeft het college zes maatregelen geanalyseerd om het tekort in het sociaal domein te verminderen. Van de zes mogelijke maatregelen, worden er drie gezien als meest realistisch. Deze hebben alle drie betrekking op de Wmo en de Jeugdwet, waar de tekorten het grootst zijn.

* Sturen op wettelijke verwijzers. Doel is om gezamenlijk meer grip te krijgen op verwijzingen en kosten. Dat kan door in te zetten op normaliseren, het vergroten van de kwaliteit van indicaties en het vergroten van het kostenbewustzijn van verwijzers.

* Eenzijdig niet of gedeeltelijk indexeren van huidige tarieven. Doel is om verdere kostenstijging te voorkomen.

* Invoeren van een budgetplafond voor aanbieders. Doel is om een besparing te realiseren,

het kostenbewustzijn van aanbieders te vergroten en ervoor te zorgen dat zorg sneller wordt afgeschaald.

Belangrijke opmerking bij maatregel 2 en 3 is dat het college zelf concludeert dat deze ingaan tegen de bepalingen zoals vastgelegd in de raamovereenkomsten. Denk aan de uitgangspunten zoals ruimte voor en vertrouwen in de professionals. Verwijzers bepalen welk type zorg het meest geschikt is, aanbieders bepalen de duur en intensiteit van de zorg. Daarnaast is het niet mogelijk om ‘zomaar’ eenzijdig een raamovereenkomst aan te passen. Het college concludeert dat het voor de uitvoering van deze maatregelen noodzakelijk is om het partnerschap met de aanbieders te versterken. In het beleidskader ‘Koersvast, steeds beter‘ is ervoor gekozen om het Haarlemmermeers model verder te verbeteren. ‘Dit geldt voor de kwaliteit van zorg en ondersteuning en het toegangsproces, maar ook voor de financiële beheersbaarheid.’ De verbeteringen volgen volgens het college twee routes: transformatie (ruimte voor de professionals, zorg en ondersteuning zo licht als mogelijk en zo zwaar als nodig, één gezin één plan, oplossingsgericht werken) en focus op vijf thema’s (werk en inkomen, wonen met zorg, veiligheid, gezondheid en meedoen). Het college geeft aan dat algemene, toegankelijke, voorzieningen het fundament zijn van het sociaal domein. Het is de basis waarop lichtere en zwaardere vormen van zorg en ondersteuning voortbouwen.

Een stevige sociale basis en passende vormen van lichte ondersteuning moeten ertoe leiden dat geïndiceerde zorg niet onnodig groot wordt.

34

Beleidskader versus maatregelen Wanneer het beleidskader uit november 2019 naast de voorgenomen maatregelen van oktober 2020 (B&W nota Maatregelen oplopend tekort jeugdhulp en Wmo, 2020.0002643) worden gelegd, dan kan worden geconstateerd dat er weinig relatie is tussen de inhoud van beide documenten. Twee van de drie maatregelen die het college voorstelt, hebben betrekking op ingrepen aan de financiële kant van zorg en ondersteuning. De verbeterroutes uit het beleidskader hebben vooral betrekking op het voorkomen van zorg oftewel preventie. De 2 maatregelen staan dus op gespannen voet met de verbeterroutes en wat in het beleidskader wordt aangegeven: ‘Door vanuit de uitgangspunten van het het Haarlemmermeers model aan de slag te gaan en dit proces te volgen, ontstaat zicht op de ontwikkeling in het sociaal domein op basis waarvan we leren, ontwikkelen en waar nodig bijsturen.’. Beleidskader in relatie tot het programma van eisen voor de zorgaanbieders In dit onderzoek is ook gekeken naar de relatie tussen het beleidskader en de voorgestelde maatregelen van oktober 2020*en het programma van eisen (10 juli 2017) dat is opgesteld voor potentiële zorgaanbieders. In het programma van eisen staan een aantal eisen en wensen die rechtstreeks te herleiden zijn tot het Haarlemmermeers model.

Dit zijn mogelijke, reeds bestaande, sturingsinstrumenten voor de gemeente die inhoudelijk passen binnen de verbeterroutes uit het beleidskader maar die interfereren of overlap hebben met de voorgestelde maatregelen van oktober 2020.

Voorbeelden bij de verbeterroute transformatie

Eis 1.3: Opdrachtnemer committeert zich en draagt bij aan de ambities geformuleerd *  binnen het Haarlemmermeers model. Dit wordt gekenmerkt door een proactieve houding ten opzichte van het realiseren van de doelstellingen (bijvoorbeeld van zwaar naar lichte zorg, integraliteit en samenwerking et cetera). Eis 1.5: Opdrachtnemer verdiept zich en maakt zich het systeem van gemandateerde *  professionals eigen, die binnen de gemeente beschikkingen afgeven.

Voorbeelden bij de verbeterroute focus

* Eis 3.2: De Opdrachtnemer ziet erop toe dat met behulp van het toekomstplan van de betreffende jeugdige planmatig en gestructureerd wordt gewerkt aan

de te regelen zaken vanaf het 18e jaar levensjaar, zoals huisvesting, financiële

35

verplichtingen, eventuele noodzakelijke (in)formele vervolg hulp. Ook komen doelen aan de orde op het gebied van vrije tijd, netwerk, opleiding, werk en school.

* Eis 3.3: De Opdrachtnemer meldt de betreffende jeugdige altijd tijdig met een

toekomstplan voor hun 18e verjaardag aan (uiterlijk op het moment dat ze 17,5 jaar zijn) bij de oorspronkelijke verwijzer of een lokaal team van de gemeente (het ondersteuningsteam, CJG of het Meer-team). Hiermee wordt gerealiseerd dat voor deze jongere tijdig duidelijk is wat geregeld is aan ondersteuning, wonen, werk en inkomen op het moment dat de jeugdige 18 jaar wordt.

De gemeente Haarlemmermeer beschikt over sturingsinstrumenten binnen het sociaal domein die bekend zijn bij de zorgaanbieders. Zorgaanbieders voelen zich niet aangesproken op deze, en andere eisen uit het programma van eisen blijkt uit de interviews. Ze hebben bovendien te maken gehad met veel wisselingen van aanspreekpunten aan de kant van de gemeente waardoor de dialoog haperde. Vastgesteld kan dan ook worden dat met behulp van de bestaande sturingsinstrumenten van de gemeente rendement te behalen is voor de gemeente.

De verklarende objectieve factoren voor de oplopende tekorten Er is in het kader van dit onderzoek een kwantitatieve analyse uitgevoerd die gericht is op de oorzaken van de stijging van de kosten. Deze analyse is gebaseerd op door zorgaanbieders ingediende declaraties. Er is een analyse gemaakt van de kostenstijgingen vanuit verschillende invalshoeken. Een van deze invalshoeken betrof de zorgkosten per wijk. Uit de analyse blijkt dat hier weinig bruikbare informatie uit naar voren kwam zodat daar ook verder niet op wordt ingegaan. De andere invalshoeken leveren wel interessante informatie op die hieronder nader is uitgewerkt. De volledige analyse staat in bijlage 4. De aard van de kostenstijgingen Uit de declaraties blijkt dat in de periode 2018-2020 de gedeclareerde kosten zijn gestegen van € 24,3 miljoen euro naar € 32,6 miljoen euro, een stijging van € 8,3 miljoen euro, ofwel een stijging van 34% in twee jaar. Wanneer deze toename naar de aard van de kostenstijgingen wordt geanalyseerd dan blijkt dat de stijging van de kosten voor een relatief klein deel te maken heeft met de toename van het aantal inwoners en specifiek de groei van het aantal jeugdigen

36

onder de bevolking. Meer jongeren betekent ook meer kosten voor jeugdhulp. Uit onderstaande analyse blijkt dat deze toename circa 1,4 miljoen euro van de kostenstijgingen verklaart. De groei van het aantal cliënten en de toename van de zorgkosten per cliënt blijken de grootste veroorzakers te zijn van de kostenstijgingen voor respectievelijk 3,5 en 3,4 miljoen euro. Een andere vaak gehoorde verklaring van de zorgkosten in Nederland betreft de toename van de looptijd van de zorgtrajecten. Voor zover dat uit de beschikbare data te halen is dan blijkt in Haarlemmermeer de meeste jeugdzorg een looptijd van 1 tot 2 jaar kent. Zo heeft 70% van de cliënten in 2019 al meer dan een jaar zorg ontvangen. In 2020 heeft 43% van de cliënten al meer dan 2 jaar zorg ontvangen. De kostenstijgingen worden voornamelijk veroorzaakt door deze langere behandeltrajecten. De nog langere behandeltrajecten (2 jaar en meer) daarentegen laten wel een afname van de kosten zien met name door de sterke afname van het aantal cliënten met een lang (meer dan 2 jaar) behandeltraject. Uit de data blijkt ook dat de gemiddelde looptijd niet is toegenomen zodat dit geen verklarende factor vormt voor de gestegen kosten in Haarlemmermeer. De oorzaak ligt in de toename van het aantal jeugdigen die een zorgtraject van 1 tot 2 jaar zitten..

Grafiek 1: Stijging per factor 2018-2020

De zorgkosten in relatie tot de soort zorg Wanneer naar de soort zorg wordt gekeken dan blijkt dat ongeveer 90% van de kosten betrekking heeft op de kosten van specialistische GGZ (40%), ambulante jeugdhulp (20%), zorg met verblijf (20%) en begeleiding (10%). Het blijkt dat de groei van het aantal cliënten de afgelopen drie jaar het grootst is geweest bij de specialistische GGZ, de begeleiding, de zorg met verblijf 37 en de basis GGZ (deze laatste bijna een verdubbeling). Hoewel niet direct veroorzakers voor de kostenstijgingen, is het wel opmerkelijk dat het aantal jongeren onder Jeugdbescherming en Jeugdreclassering is verdubbeld van 49 in 2018 naar 104 in

De zorgkosten in relatie tot de soort zorg Wanneer naar de soort zorg wordt gekeken dan blijkt dat ongeveer 90% van de kosten betrekking heeft op de kosten van specialistische GGZ (40%), ambulante jeugdhulp (20%), zorg met verblijf (20%) en begeleiding (10%). Het blijkt dat de groei van het aantal cliënten de afgelopen drie jaar het grootst is geweest bij de specialistische GGZ, de begeleiding, de zorg met verblijf en de basis GGZ (deze laatste bijna een verdubbeling). Hoewel niet direct veroorzakers voor de kostenstijgingen, is het wel opmerkelijk dat het aantal jongeren onder Jeugdbescherming en Jeugdreclassering is verdubbeld van 49 in 2018 naar 104 in 2020 (per 1.000 jeugdigen). Ook het aantal cliënten in crisishulp is fors gestegen van 78 in 2018 naar 104 in 2020. De gemiddelde zorgkosten per jeugdige zijn in de periode 20182020 het sterkst gestegen bij de specialistische GGZ (28%), zorg met verblijf (22%) en landelijk ingekochte zorg (250%). De zorgkosten in relatie tot de leeftijd De leeftijdscategorie jeugdigen van 4 t/m 11 jaar neemt met € 13 miljoen het grootste deel van de gemaakte zorgkosten voor zijn rekening in 2020. De grootste stijging van de zorgkosten wordt veroorzaakt door de leeftijdsgroepen 4 t/m 11 jaar en 16 t/m 17 jaar. Samen zorgen ze voor een stijging van de zorgkosten van ruim € 5,5 miljoen in de periode 2018-2020.

De stijging van de gemiddelde zorgkosten per jeugdige is het hoogst in de leeftijdscategorie 16 t/m 17 jaar. De zorgkosten in relatie tot de verwijzers In totaal zijn er 23 (wettelijke) verwijzers die jeugdigen naar de jeugdzorg verwijzen. Voor een deel zijn dit verwijzers die wettelijk bevoegd zijn om jongeren te verwijzen naar zorg en voor een deel zijn dit door de gemeente gemandateerde verwijzers. De huisarts is de grootste verwijzer naar de jeugdzorg. In 2018 zijn zij verantwoordelijk voor 45% van de instroom (2.002 unieke jeugdigen). In 2020 is 40% van instroom van de jeugdigen in de jeugdzorg afkomstig vanuit de huisarts (2.508 unieke jeugdigen). Dit is wel een afname maar nog steeds hoger dan het gemiddelde landelijke percentage van 35% instroom vanuit de huisarts. Geconstateerd kan worden dat er een sterke toename in de instroom van het aantal jeugdigen in de jeugdzorg vanuit de Gecertificeerde Instellingen is opgetreden. In 2020 is het aantal unieke jeugdigen namelijk 160% hoger dan in 2018. Daarnaast blijkt dat de gemiddelde zorgkosten

38

voor een jeugdige die wordt doorverwezen door een Gecertificeerde instelling is gestegen van € 7.331 in 2018 naar € 14.364 in 2020. Het aantal verwijzers dat naar zichzelf verwijst (de zogenaamde zelfverwijzers) stijgt in 2020 ook sterk ten opzichte van 2018, hier is sprake van een stijging van 125 naar 547 jongeren in zorg via zelfverwijzing, een stijging van 338%. Een deel van deze stijging komt door een aangepaste werkwijze van de gemeente. Het aantal jeugdigen dat instroomt via de medisch specialisten is in 2020 met 24% afgenomen ten opzichte van 2018. De zorgkosten in relatie tot de zorgaanbieders De gemeente Haarlemmermeer werkt met een systematiek vergelijkbaar met het open house model wat veel zorgaanbieders met zich meebrengt. Wanneer naar de gedeclareerde kosten wordt gekeken dan blijkt dat 22 zorgaanbieders van de 189 verantwoordelijk zijn voor 80% van de kosten. Wanneer gekeken wordt waar de toename van het aantal cliënten terecht is gekomen dan blijkt dat veelal niet bij de 10 grootste zorgaanbieders te zijn, maar bij de aanbieders met minder dan 100 cliënten. Wanneer naar de declaratieomvang wordt gekeken dan is er zowel sprake van aanbieders die minder kosten declareren als aanbieders die meer kosten zijn gaan declareren in de periode 2018-2020.

Het zorgsysteem en de mechanismen Als gekeken wordt naar de wijze waarop in Haarlemmermeer het lokale jeugdhulpstelsel is ingericht, dan kan worden vastgesteld dat de uitvoering door gemeente, verwijzers en zorgaanbieders conform de uitgangspunten van het Haarlemmermeers model plaatsvindt. Duidelijk is dat het Haarlemmermeers model positieve effecten heeft op de kwaliteit van de ervaren zorg en het voorkomen en beheersen van wachtlijsten. Ook ervaren professionals veel autonomie en vertrouwen vanuit de gemeente. Er zijn echter ook een aantal aandachtspunten. De gekozen vorm van bekostiging (inspanningsgericht) bevat niet of nauwelijks prikkels ten aanzien van inzet op preventie, eigen kracht, samenwerking tussen ketenpartners en het afschalen van zorg. Dat is ook terug te zien in het doorverwijsgedrag. Zij verwijzen relatief veel door naar (dure) tweedelijnszorg. Het gekozen contractering-model (vergelijkbaar met het Open House) biedt maximale keuzevrijheid voor inwoners, maar samenwerking tussen ketenpartners wordt door de grote hoeveelheid aanbieders, beperkt. Afstemming in de zorgketen bevordert de efficiëntie van jeugdhulp proces doordat hulp beter op elkaar aansluit. Deze afstemming komt vanuit de mechanismen in het systeem van Haarlemmermeer slechts beperkt voor.

39

1.5 Conclusie

Het college geeft aan dat de oorzaak van de toenemende tekorten in de jeugdzorg ligt bij onvoldoende financieringsmiddelen vanuit de Rijksoverheid en de stijging van het aantal cliënten en de stijging van de gemiddelde kosten per cliënt waarbij de gemeente slechts beperkte invloed heeft op het indammen van deze groei. De aan de inrichting van de jeugdzorg ten grondslag liggende beleidskaders en het inspanningsgerichte bekostigingsmodel worden niet mede als oorzaak van de oplopende tekorten gezien waarbij opgemerkt wordt dat het college wel heeft voorgesteld om in de verordening sociaal domein de jeugdhulp scherper af te willen bakenen. Deze beleidskaders en het bekostigingsmodel staan wat het college betreft verder niet ter discussie. Het college ziet wel mogelijkheden tekorten terug te dringen via enkele aanvullende maatregelen. Uit de data blijkt dat een toename van het aantal jongeren inderdaad een belangrijke oorzaak van de toenemende tekorten in de jeugdhulp is. Deze toename is met name zichtbaar bij de GGZ begeleiding, de zorg met verblijf en de basis GGZ. Uit dit onderzoek komt naar voren dat er ook nog andere oorzaken aan de toenemende tekorten in de jeugdhulp ten grondslag liggen. Zo blijkt dat de kosten per cliënt toenemen, met name bij jeugdhulp met verblijf.

Een andere belangrijke oorzaak ligt bij het Haarlemmers- uitvoeringsmodel waarbij sprake is van beperkte prikkels richting zorgaanbieders om te sturen op de kosten. Dat er ook sprake is van onvoldoende sturingsinformatie wordt door het college onderkend gelet op de voorgestelde maatregel om de processen op basis van betere data-analyses beter te gaan monitoren. De oorzaken van de kostenstijgingen liggen dus breder dan alleen bij het toenemend aantal cliënten en de toename van de gemiddelde kosten per cliënt. Deze aanvullende inzichten bieden handvaten voor aanvullende beheersmaatregelen bovenop de maatregelen die het college voorstelt. Duidelijk is dat deze beheersmaatregelen kunnen helpen bij het beperken of terugdringen van de kosten.

40

2. De kaders van de gemeenteraad en de controle op de uitvoering 2.1 De kaderstellende en controlerende rol van de raad

Raadsleden zijn niet alleen volksvertegenwoordiger, maar hebben ook andere belangrijke rollen in de lokale democratie: het stellen van kaders en het controleren van het college. Kaderstellen en controleren zijn met elkaar verbonden en kunnen niet zonder elkaar. De raad controleert of het beleid en de taakuitvoering van het college past binnen de kaders van de raad. Kaders en controle stellen raadsleden ook in staat om verantwoording af te leggen aan de samenleving. Waar het om de kaderstellende rol van de gemeenteraad gaat, is een onderscheid te maken tussen kaderstelling door middel van regelgeving (verordeningen) en budgettering (begroting) en kaderstelling door middel van politiek-bestuurlijke instrumenten, zoals de vaststelling van beleidsnota’s of moties. De gemeenteraad stelt beleidsinhoudelijke, politieke en financiële kaders. Kaderstelling vraagt om een meerjarige strategische visie op de gemeente in het algemeen en op de verschillende beleidsterreinen in het bijzonder. Raadsleden maken hierbij keuzes, stellen prioriteiten en geven richting aan het te voeren beleid: wat willen we bereiken, wat gaan we ervoor doen en wat mag het kosten? Om te weten of het de goede kant opgaat met de geformuleerde visies en gestelde kaders heeft de gemeenteraad de beschikking over meerdere controle-instrumenten waarvan een belangrijk deel gericht is op informatievergaring.

Gemeenteraadsleden kunnen de ontvangen verantwoordingsinformatie van het college naast de gestelde kaders leggen om vast te kunnen stellen of de uitvoering van het beleid op koers ligt. Dit is veelal een reactieve wijze van controle. De gemeenteraad kan ook zelf actief het initiatief tot controle nemen door vragen te stellen aan het college of door aan de griffie, de accountant of de rekenkamercommissie te vragen te helpen met het duiden van de effecten van beleid. Dit onderzoek is hier een voorbeeld van. Voor de gemeenteraad kwam met de decentralisatie van het sociaal domein in 2015 ook een nieuw beleidsterrein aan de orde. Door het ontbreken van ervaring uit voorgaande jaren is de eerste jaren sprake geweest van verordeningen en financiële budgettering gebaseerd op informatie van derden gekoppeld aan lokaal geformuleerde visies. In die zin had de eerste jaren van het sociaal domein het karakter van uitproberen en bijsturen waar nodig. Doordat in de eerste jaren na 2015 nog geen sprake was van forse budgetkortingen vanuit de rijksoverheid

41

en het aantal cliënten beperkt toenam, was er aanvankelijk bij veel gemeenten geen sprake van overschrijding van de door de gemeenteraad beschikbaar gestelde budgetten. Inmiddels hebben de gemeenten zes jaar ervaring met het sociaal domein en worden op basis hiervan verordeningen herzien en wordt door de oplopende tekorten sterk gestuurd op de beschikbare financiële middelen. Niet alleen in Haarlemmermeer maar bij vrijwel alle Nederlandse gemeenten. Externe onderzoeken (waaronder het rapport van het bureau AEF in december 2020) geven aan dat de gemeenten nog eens vijf jaar nodig hebben om de processen adequaat in te richten en meer grip op de budgetten te krijgen. Dit is ook in de gemeente Haarlemmermeer waarneembaar waarbij het college werkt aan een nieuwe verordening en nieuwe financiële beheersmaatregelen voorstelt. Ook bij de nieuwe verordening is de vraag aan de orde in welke mate de gemeenteraad ruimte wil geven aan het college. Hoe breder de kaders, hoe meer bewegingsvrijheid het college heeft. In de huidige verordening heeft het college een ruim mandaat van de gemeenteraad gekregen. Dit werkt door in de mogelijkheden voor de raad om het college te controleren: bij een ruim mandaat valt er minder (gedetailleerd) te controleren.

En of het mandaat van het college nu ruim of krap is, adequate controle door de gemeenteraad valt of staat met een goede informatiepositie van diezelfde raad.

2.2 De informatiepositie van de gemeenteraad

Voor een adequate controle door de gemeenteraad is het van belang dat de gemeenteraad over een goede informatiepositie beschikt ten aanzien van de financiële informatie en de effecten van ingezet beleid. In dit hoofdstuk worden beide aspecten vanuit de praktijk in Haarlemmermeer tegen het licht gehouden. De P&C cyclus Het college van burgemeester en wethouders informeert de gemeenteraad periodiek via de P&C cyclus (programmabegroting, voor- en najaarsrapportage, jaarstukken). Daarnaast wordt de gemeenteraad specifiek via een kwartaalrapportage programma Zorg en Werk geïnformeerd over de gang van zaken binnen dit begrotingsprogramma en de verwachte ontwikkelingen. Naast de periodieke rapportages ontvangt de gemeenteraad sinds 2020 ook afzonderlijke raadsinformatiebrieven van het college over onder meer voorgenomen beheersmaatregelen in de jeugdhulp en krijgt de raad informatie via informatieve bijeenkomsten. Daarnaast ontvangt de gemeenteraad jaarlijks de Transformeermonitor.

42

Financiële informatie over het tekort op het sociaal domein is in de P&C rapportages aan de gemeenteraad beperkt aanwezig. Het vraagt voor raadsleden het nodige zoekwerk in de begroting en de jaarverantwoording om iets te weten te komen over de financiële situatie rondom de jeugdhulp. In de bijlagen zijn wel kosten terug te vinden (taakveld 6.72) maar zonder verdere analyse zodat niet snel duidelijk is of sprake is van een tekort en zo ja hoe groot dat tekort is. Af en toe wordt in algemene bewoordingen in de paragraaf Ontwikkelingen van de rapportages iets opgemerkt over de jeugdhulp. In de voor- en najaarsrapportages wordt wel melding gemaakt van tekorten maar niet uitgesplitst in hogere kosten en lager inkomsten uit rijksbijdragen. In de kwartaalrapportages daarentegen is wel gerichte financiële informatie over jeugdhulp terug te vinden met in toenemende mate ook inhoudelijke analyses over effecten van getroffen beheersmaatregelen. Het college rapporteert volgens de door de gemeenteraad vastgestelde procedures, dat wil zeggen dat er alleen op afwijkingen van eerdere rapportages wordt gerapporteerd. Hierdoor ontbreekt voor raadsleden een historisch overzicht van de kostenontwikkelingen.

In de kwartaalrapportages die ter informatie aan de gemeenteraad worden toegezonden en daarmee geen besluitvormend P&C document vormen, is wel informatie over de ontwikkelingen in de tijd terug te vinden. De begroting van een volgend jaar wordt gebaseerd op de beschikbare informatie in het voorjaar van het lopende jaar. Opmerkelijk is dat de begroting zoals die door de gemeenteraad in november is behandeld niet is geactualiseerd op basis van nieuwe inzichten over majeure afwijkingen op basis van realisatiecijfers over 2020. De raad is hier bij brief wel over geïnformeerd door het college, maar dit is cijfermatig niet verwerkt in de concept-begroting. Pas bij de voorjaarsnota in het volgende jaar is dit verwerkt in de begroting. Het college kan ervoor kiezen om een begrotingswijziging toe te voegen bij de concept-begroting c.q. via actieve informatievoorziening actuele informatie te geven bij de concept-begroting. Hierdoor wordt de gemeenteraad op een eerder moment dan de voorjaarsnota in het volgende jaar vanuit het college geïnformeerd over nieuwe inzichten.

43

Een illustratie van het feit dat het lastig is voor een gemeenteraadslid om te achterhalen of er al dan niet een probleem is met het budget voor de jeugdzorg: In de voorjaarsrapportage 2020 wordt melding gemaakt van een voorzien tekort van 1,9 miljoen op de Jeugdhulp en de Wmo en wordt met betrekking tot het risico openeinderegeling Sociaal Domein (R6) aangegeven dat er een kans is op hogere kosten. Deze informatie roept nog niet direct het beeld op dat de kosten van jeugdhulp nog harder gaan stijgen. Om te weten te komen wat de ontwikkeling is van het Jeugdhulpbudget moet een raadslid noodgedwongen teruggrijpen op de begroting 2020 en eventuele begrotingswijzigingen in de loop van 2020. Wanneer vervolgens de begroting 2020 erop nageslagen wordt dan wordt bij de toelichting op het programma Zorg en Werk geen melding gemaakt van toenemende (verwachte) kosten op de jeugdhulp. Wanneer een raadslid vervolgens verder graaft in de financiële begroting 2020-2024 dan is in tabel 295 informatie te vinden over de budgetten voor de taakvelden 6,71 (Maatwerkdienstverlening 18-), 6,72 (Maatwerkdienstverlening 18+), 6.81 (Geëscaleerde zorg 18+) en 6.82 (Geëscaleerde zorg 18-). Hierbij wordt duidelijk dat de kosten voor maatwerkdienstverlening 18-, taakveld A voor 2020 bijna 20 miljoen euro naar verwachting zullen zijn.

Dit terwijl in dezelfde tabel, maar dan de werkelijke cijfers over 2018 betreffend, aangegeven wordt dat de kosten op dit taakveld in 2018 € 23,3 bedroegen. Dit suggereert een afname van de kosten maatwerkdienstverlening 18- taakveld A in plaats van een toename van de kosten in 2020. Wanneer naar het totale budget jeugdzorg wordt gekeken dan wijkt het begrote bedrag voor 2020 (totaal € 35.670.000) niet wezenlijk af van de werkelijke kosten in 2018 (€ 35.394.000. ) Dit alles doet vermoeden dat er nog steeds geen groot probleem is met het budget voor de jeugdhulp totdat in de najaarsrapportage 2020 wel specifiek een tekort op de jeugdhulp wordt vermeld, namelijk 4,7 miljoen euro met de opmerking dat het risico op hogere kosten is “aangepast”. Inzicht in de onderbouwing van dit tekort (verhoging kosten c.q. verlaging van de inkomsten of beide) wordt niet gegeven.

Wanneer naar de opeenvolging van informatie over de tekorten op de jeugdhulp wordt gekeken dan kan het volgende worden vastgesteld. De eerste keer dat de gemeenteraad geconfronteerd werd met financiële problemen in het sociaal domein was bij de Voorjaarsrapportage 2018.

44

Dit betreft dan niet tekorten op de jeugdhulp maar op andere onderdelen van het sociaal domein. Hierbij is door het college een taakstellende bezuiniging op het budget sociaal domein aangekondigd van € 1 miljoen in 2019 oplopend tot € 1,5 miljoen in 2020. Vervolgens is de raad op verschillende momenten al dan niet specifiek geïnformeerd over de (oplopende) tekorten in de jeugdhulp. Opmerkelijk is dat een half jaar na de voorjaarsrapportage van 2020 het tekort een stuk hoger blijkt te zijn, het tekort blijkt namelijk van € 1.9 miljoen opgelopen te zijn naar € 7,6 miljoen. In de brief Tussentijdse informatie over oplopend tekort sociaal domein d.d. 24 september 2020 informeert het college, vooruitlopend op de Najaarsrapportage 2020, de gemeenteraad over het te verwachten tekort in 2020 en de reden van het grote verschil tussen de Voorjaarsrapportage 2020 en de Najaarsrapportage 2020. Als oorzaak hiervoor wordt genoemd dat de Voorjaarsrapportage 2020 uitsluitend gebaseerd was op het de cijfers sociaal domein in de jaarrekening 2019. Informatie over actuele cijfers op basis van de eerste kwartaalrapportage 2020 kon in de voorjaarsnota niet worden meegenomen omdat die er niet beschikbaar was. Aangegeven is dat dit het gevolg was van het uitbreken van de coronacrisis waardoor niet zoals gebruikelijk het eerste kwartaal met de aanbieders administratief afgesloten kon worden.

Weer een half jaar later bij de eerste kwartaalrapportage 2021 wordt gesproken over een tekort van € 9.7 miljoen. In onderstaande tabel is de informatievoorziening vanuit de besluitvormende P&C cyclus richting de gemeenteraad in de loop van de tijd aangegeven.

45

voorjaarsnota niet worden meegenomen omdat die er niet beschikbaar was. Aangegeven is dat dit het gevolg was van het uitbreken van de coronacrisis waardoor niet zoals gebruikelijk het eerste kwartaal met de aanbieders administratief afgesloten kon worden. Weer eHQ half jaar later bij de eerste kwartaalrapportage 2021 wordt gesproken over een tekort van € 9.7 miljoen. In onderstaande tabel is de informatievoorziening vanuit de besluitvormende P&C cyclus richting de gemeenteraad in de loop van de tijdaan aangegeven. Tabel 2: Tijdlijn van rapportages en inhoud de gemeenteraad Tabel 2: Tijdlijn van rapportages en inhoud aan de gemeenteraad

Datum Nov 2017

Rapportagemoment najaarsrapportage 2017

Gemeld structureel tekort beleidsdoel A+B Geen melding van tekorten in de jeugdhulp

Mei 2018

voorjaarsrapportage 2018

€ 1,5 miljoen tekort op totale sociaal domein maar geen tekort op de jeugdhulp.

Nov 2018

najaarsrapportage 2018

Mei 2019

voorjaarsrapportage 2019

Juni 2019

jaarrekening 2018

Geen specifieke melding van verder oplopende tekorten in de jeugdhulp. Uitsluitend wordt opgemerkt dat een tekort op het totale sociaal domein verwacht wordt van € 1.75 miljoen. Melding dat de eerder gemelde tekorten zich doorzetten ( voor 2019 voor beleidsdoel B een tekort van € 4 miljoen verwacht) zonder vermelding van een specifiek bedrag voor de jeugdzorg Melding wordt gemaakt van een ten opzichte van de najaarsnota 2018 toename van een tekort op jeugd en WMO van € 4,1 miljoen

Nov 2019

najaarsrapportage 2019

2019

begrotingswijzigingen

Dec 2019

begroting 2020

Geen melding van een (oplopend) tekort. Begroot bedrag 2020 ligt in lijn met de begroting 2019.

Mei 2020

voorjaarsrapportage 2020

€ 1,9 miljoen tekort beleidsveld A en B met vermelding dat het risico op kostenstijgingen hoger wordt ingeschat.

Juni 2020

jaarrekening 2019

Aangegeven is dat aansluitend op de gewijzigde begroting nog sprake is van een extra tekort van ruim € 5 miljoen op taakveld 6.72, beleidsdoel A. Verder geen toelichting.

Nov 2020

najaarsrapportage 2020

€ 7,6 miljoen tekort beleidsveld A en B (waarvan 4,7 miljoen jeugdhulp).

2020

begrotingswijzigingen 2020

Via begrotingswijzigingen zijn de verwachte kosten op taakveld 6.72, beleidsdoel A met 9 miljoen euro verhoogd en beleidsveld B met € 1,4 miljoen.

Nov 2020

begroting 2021

De verwachte kosten voor 2021 e.v. zijn lager dan de werkelijke kosten in 2020. Geen informatie over de hoogte van het tekort.

Mei 2021

1e kwartaalrapportage 2021

€ 9,7 miljoen structureel tekort op beleidsveld A en B.

Mei 2021

jaarrekening 2020

Tekort op beleidsveld A en B bedraagt in totaal € 11.4 miljoen. Verder geen toelichting

Geen specifieke melding van verder oplopende tekorten in de jeugdhulp behalve dan dat de stijging van de PGB kosten 30 verband houden met jeugdhulp en hiervoor een begrotingswijziging wordt voorgesteld. Via begrotingswijzigingen zijn de verwachte kosten op taakveld 6.72 beleidsdoel B met ruim € 4 miljoen ten opzichte van de oorspronkelijke begroting verhoogd.

Deze rapportagemomenten omtrent het tekort op de 46 jeugdhulp kan als volgt grafisch worden weergegeven: Grafiek 2: Toename gerapporteerde tekorten

Deze rapportagemomenten omtrent het tekort op de jeugdhulp kan als volgt grafisch worden weergegeven:

Grafiek 2: Toename gerapporteerde tekorten

Nadat de gemeenteraad in reactie op de brief van 24 september 2020 had aangegeven min of meer overvallen te zijn door het college, is het college de gemeenteraad actiever gaan informeren over de financiële ontwikkelingen en beheersmaatregelen door middel van kwartaalrapportages. Nadat de gemeenteraad in reactie op de brief van 24 september 2020 had aangegeven min Uit interviews met de gemeentelijke organisatie blijkt dat het college opdracht heeft gegeven voor het of meer overvallen te zijn college, is het college actiever maken van een dashboard omdoor beterhet inzicht in de ontwikkeling vande hetgemeenteraad sociaal domein te krijgen. gaan In de eerste kwartaalrapportage 2021 wordt aangegeven dat de eerste versie van het dashboard live is. informeren over de financiële ontwikkelingen en beheersmaatregelen door middel vanDe gemeenteraad is niet betrokken geweest bij de totstandkoming van dit dashboard omdat het als een kwartaalrapportages. instrument voor de interne beheersing wordt gezien. Dit verklaart waarom informatie vanuit dit dashboard niet is meegenomen in de eerste kwartaalrapportage 2021. De gemeenteraad wordt wel jaarlijks over ontwikkelingen in het zorggebruik geïnformeerd via de Transformeermonitor. De laatste Uit interviews met de gemeentelijke organisatie blijkt dat het college opdracht heeft gegeven monitor is in mei 2020 verschenen.

Vanuit de gemeenteraad wordt aangegeven dat deze informatie van belang is maar in hoeverre informatie gebruikt wordt inindede controlerende rolvan van het de gemeenteraad is voor het maken van eendeze dashboard om beter inzicht ontwikkeling sociaal domein niet duidelijk. Een verbinding tussen de informatie uit de transformeermonitor en de periodieke financiële te krijgen. In de eerste kwartaalrapportage 2021 wordt aangegeven dat de eerste versie van het rapportages in de P&C cyclus ontbreekt. dashboard live is. De gemeenteraad is niet betrokken geweest bij de totstandkoming van dit Uit de interviews met de ambtelijke organisatie is duidelijk geworden dat gestreefd wordt naar een dashboard omdat het als een instrument voor de interne beheersing wordt Dit verklaart optimale informatievoorziening richting de gemeenteraad. Tegelijkertijd is volgens de gezien. ambtelijke organisatie sprake vanvanuit weinigdit respons vanuit de gemeenteraad op de aangeleverde Dit laatste waarom informatie dashboard niet is meegenomen in de eerste informatie. kwartaalrapportage roept de vraag op bij de ambtelijke organisatie of de vorm en inhoud van de informatie voldoende aansluit 2021. De gemeenteraad wordt wel jaarlijks over ontwikkelingen in het zorggebruik geïnformeerd bij de behoefte van de gemeenteraad. In het interview met de betrokken wethouders is aangegeven dat via de Transformeermonitor.

De laatste monitor in mei 2020 verschenen. de en zo het lastig is om een balans te vinden tussen het strevenisom de gemeenteraad op eenVanuit transparante volledig mogelijke wijze te informeren en tegelijkertijd de gemeenteraad niet te overvoeren met informatie. Hierbij speelt ook de complexiteit van het sociaal domein een rol die specifieke kennis van zaken vraagt om de informatie te kunnen duiden. Het gaat derhalve niet om de vraag of de informatie vanuit het college juist, tijdig of volledig is maar meer of deze aansluit bij de informatiebehoefte van de 47 te kunnen geven. gemeenteraad om zijn controlerende rol effectief inhoud Prognoses

gemeenteraad wordt aangegeven dat deze informatie van belang is maar in hoeverre deze informatie gebruikt wordt in de controlerende rol van de gemeenteraad is niet duidelijk. Een verbinding tussen de informatie uit de transformeermonitor en de periodieke financiële rapportages in de P&C cyclus ontbreekt. Uit de interviews met de ambtelijke organisatie is duidelijk geworden dat gestreefd wordt naar een optimale informatievoorziening richting de gemeenteraad. Tegelijkertijd is volgens de ambtelijke organisatie sprake van weinig respons vanuit de gemeenteraad op de aangeleverde informatie. Dit laatste roept de vraag op bij de ambtelijke organisatie of de vorm en inhoud van de informatie voldoende aansluit bij de behoefte van de gemeenteraad. In het interview met de betrokken wethouders is aangegeven dat het lastig is om een balans te vinden tussen het streven om de gemeenteraad op een transparante en zo volledig mogelijke wijze te informeren en tegelijkertijd de gemeenteraad niet te overvoeren met informatie. Hierbij speelt ook de complexiteit van het sociaal domein een rol die specifieke kennis van zaken vraagt om de informatie te kunnen duiden. Het gaat derhalve niet om de vraag of de informatie vanuit het college juist, tijdig of volledig is maar meer of deze aansluit bij de informatiebehoefte van de gemeenteraad om zijn controlerende rol effectief inhoud te kunnen geven.

Deze aansluiting bij de informatiebehoefte dient verbeterd te worden. Prognoses De informatievoorziening door het college aan de gemeenteraad richt zich op het lopende jaar (voor- en najaarsnota en de kwartaalrapportages) en het volgende jaar (de begroting). In de begroting is ook een financiële meerjarenprognose te vinden. Binnen de gemeente Haarlemmermeer wordt al geruime tijd gewerkt met een intern ontwikkelde prognosemodellen. De gemeenteraad is door het college op 16 december 2020 echter voor de eerste keer geïnformeerd over deze voorspellende modellen die worden gebaseerd op de meest actuele informatie van de 45 grootste zorgaanbieders in Haarlemmermeer. De voorspellingen worden drie keer per jaar geactualiseerd. Zo wordt in de eerste kwartaalrapportage 2021 aan de gemeenteraad gemeld dat de in de kwartaalrapportage aangegeven financiële ontwikkeling voor het jaar 2021 onder meer gebaseerd is op het verwachte zorggebruik. Niet aangegeven wordt hoe dat verwachte gebruik is opgebouwd naar

48

soort zorg en leeftijd (zoals in de Transformeermonitor is aangegeven) en wat de verwachte ontwikkelingen zijn voor de volgende jaren. Opmerkelijk is dat de (meerjaren) begrotingscijfers niet aansluiten op de meest recente financiële inzichten. Zo is bij de verwachte kostenontwikkeling in de begroting 2021 op het taakveld 6.72 (maatwerkdienstverlening 18-) geen rekening gehouden met de in de loop van 2020 bekend geworden sterke stijging van de kosten. In de begroting 2021 wordt uitgegaan van een kostenbedrag van 24,0 miljoen euro terwijl via begrotingswijzigingen in 2020 het budget voor dit taakveld aanmerkelijk verhoogd was. Uit de inmiddels gepresenteerde jaarrekening 2020 blijkt dat de kosten voor beleidsveld A voor het jaar 2020 uitkomen op 29,7 miljoen euro. Aanzienlijk hoger dus dan waar bij de begroting 2021 van was uitgegaan. Inzicht in de effecten van ingezette maatregelen van beleid Het is voor de gemeenteraad niet alleen van belang om periodiek geïnformeerd te worden over de financiële effecten van de beheersmaatregelen maar ook op de effecten ervan op de kwaliteit van de zorg zodat tijdig door de gemeenteraad bepaald kan worden of de ingezette beheersmaatregelen effectief zijn of bijstelling behoeven. In de door het college aan de gemeenteraad verstrekte informatie in de afgelopen jaren werd tot voor kort beperkt ingegaan op de effecten van beleid.

In de eerste kwartaalrapportage 2021 wordt ingegaan op onder meer het effect van de inzet van de praktijkondersteuners en de toepassing van de doorbraakmethode.

2.3 Versterking van de controlerende positie van de gemeenteraad Controle op de uitvoering van beleid vraagt om kaders en normen waaraan getoetst moet

worden en om adequate informatie vanuit het college over de uitvoering van het beleid om deze vervolgens te confronteren aan deze kaders en de normen. De kaders en normen voor de jeugdzorg zijn te vinden in de verordeningen en beleidskaders met betrekking tot de jeugdhulp. Op dit moment wordt door het college gewerkt aan nieuwe verordeningen en beleidskaders die aan de gemeenteraad voorgelegd gaan worden. De gemeenteraad kan een voorstel hierover van het college afwachten. De raad kan evenwel ook pro-actief optreden door aan het college aan te geven welke visie aan deze beleidsstukken ten grondslag moet liggen, wat de beoogde maatschappelijke effecten van het nieuwe beleid zijn, welke beheersmaatregelen getroffen moeten worden en op welk informatieniveau de raad gerapporteerd wilt worden over de uitvoering van het beleid. De huidige visie op jeugdzorg is

49

neergelegd in het “Haarlemmermeers model”. De vraag is of in de nieuwe verordening deze visie ongewijzigd overgenomen wordt dan wel aanpassing behoeft gelet op de gewenste beperking van de tekorten in de jeugdzorg. De gemeenteraad loopt hier tegen dilemma’s aan. In hoofdstuk drie wordt hier verder op ingegaan. Tot nu toe heeft de gemeenteraad de beoogde maatschappelijke effecten van het jeugdbeleid niet geformuleerd. Door dit wel te doen beschikt de raad niet alleen over een belangrijk toetsingsinstrument om controle uit te oefenen op de uitvoering van beleid maar maakt het tegelijkertijd ook voor het college duidelijk waar de raad over gerapporteerd wil worden. Vanuit geformuleerde maatschappelijke effecten kunnen concrete doelstellingen en daarop gebaseerde prestatie indicatoren worden geformuleerd die het college vervolgens in de opzet en uitvoering van de monitoringsinformatie kan meenemen. Met betrekking tot de voor de controle vereiste adequate informatie is hiervoor opgemerkt dat hier nog verbeterslagen in te maken zijn. Het college is daar ook mee bezig. Duidelijk is dat zowel de juistheid, de volledigheid als de tijdigheid van de verstrekte informatie aandacht vraagt.

De kwaliteit van de prognoses bepalen in belangrijke mate of de in de (meer)jarenramingen opgenomen aantallen en bedragen, op basis van bepaalde uitgangspunten en aannames, juist en volledig zijn en daarmee of deze toekomstgerichte informatie betrouwbaar is. De periodieke financiële informatie, de kwartaalrapportages, en de Transformeermonitor worden in belangrijke mate gebaseerd op de door de zorgaanbieders verstrekte informatie. Het is aan het college om ervoor te zorgen dat deze informatie tijdig, juist en betrouwbaar is om niet voor verrassingen te komen staan. Het feit dat ook het college overvallen is door de snel stijgende tekorten de afgelopen twee jaar geeft het belang hiervan aan. De informatie van het college is juist, maar op de betrouwbaarheid van de prognoses valt wat aan te merken. De periodieke financiële informatie wordt slechts voor een deel gebaseerd op informatie van zorgaanbieders. Een meer gedisciplineerd en regelmatig declaratiepatroon van de zorgaanbieders draagt zeker bij aan de toename in betrouwbaarheid van de cijfers. De begroting/prognose van de zorgkosten is echter niet, zoals in het fysiek domein en in het geval van subsidieverlening, op basis van planning. Een goede informatiepositie van de gemeenteraad is van belang om de controlerende rol effectief in te kunnen vullen. Dit vraagt onder meer om inhoudelijke analyses bij de cijfers.

Het college is via tussentijdse informatievoorziening en een informatieve bijeenkomst in 2020 is ingegaan op de analyse van de tekorten. Echter zijn deze inhoudelijke analyses niet

50

meegenomen in de rapportages van de P&C-cyclus aan de raad. Niet alleen worden er slechts beperkt verbanden gelegd tussen de financiële ontwikkelingen en de ontwikkelingen zoals die in Transformeermonitor worden aangegeven maar ook beperken de analyses zich veelal tot de constatering dat de kosten sterk stijgen door een toename van het aantal jongeren in zorg en de stijging van de kosten van de zorg. Uit de kwantitatieve analyses en de benchmarkvergelijking in hoofdstuk 1 blijkt dat de informatiepositie van de gemeenteraad verrijkt kan worden met aanvullende informatie die het mogelijk maakt dat het inzicht van de gemeenteraad verbetert en daarmee ook de kostenontwikkeling en de oorzaken van de tekorten. Dit helpt de gemeenteraad verder in de controle op de kosten van jeugdhulp en de kwaliteit van de geboden zorg.

51

3. Wat zijn de belangrijkste thema’s & dilemma’s voor de raad bij het stellen van kaders voor beleid voor jeugdhulp? In hoofdstuk 1 is duidelijk geworden dat het college de oorzaak van de toenemende tekorten in de jeugdzorg verklaart uit onvoldoende middelen vanuit de Rijksoverheid, de stijging van het aantal jeugdige cliënten en de stijging van de gemiddelde kosten per cliënt waarbij de gemeente slechts beperkte invloed heeft op het indammen van deze groei. De aan de inrichting van de jeugdzorg ten grondslag liggende beleidskaders en het Haarlemmermeers uitvoeringsmodel worden niet mede als oorzaak van de oplopende tekorten gezien. Deze staan wat het college betreft niet ter discussie. Uit dit onderzoek komt naar voren dat er ook nog andere oorzaken aan de toenemende tekorten in de jeugdhulp ten grondslag liggen. Doordat de oorzaken van de kostenstijgingen breder liggen dan alleen het toenemend aantal cliënten kan ook gekeken worden naar aanvullende beheersmaatregelen. Daarmee is een belangrijk thema voor de gemeenteraad genoemd: de toereikendheid en effectiviteit van maatregelen om kosten voor jeugdhulp te beheersen. Duidelijk is dat nieuwe en aanvullende beheersmaatregelen de stijging van de kosten kunnen beperken of terugdringen. De aanvullende beheersmaatregelen vragen om meer regie door de gemeente op de zorgprocessen.