Bijlage 2 - Nota van bevindingen Keuzes in taakuitvoering

Uit de tekst van een GR moet blijken op welke voorgenomen besluiten de gemeenteraden een zienswijze kunnen geven (artikel 10 Wgr). Er kan ook geregeld worden dat de raad in geen enkel geval een zienswijze kan indienen. Bestaat de mogelijkheid wel en dient een gemeenteraad een zienswijze in, hoe werkt het dan? Het Dagelijks Bestuur of het bestuur van de GR stelt voorafgaand aan de besluitvorming, de gemeenteraden schriftelijk en gemotiveerd in kennis van het oordeel over de zienswijze en de eventuele conclusies die het daaraan verbindt. Ook het Algemeen Bestuur - als dat aanwezig is - wordt op de hoogte gesteld. Iedere GR moet een bepaling bevatten over de evaluatie van de regeling. De bepaling kan inhouden dat niet wordt geëvalueerd. Wordt wel geëvalueerd, dan zullen de bepalingen gaan over wat wordt geëvalueerd, hoe vaak en op welke wijze (nieuw artikel 11a Wgr). Er geldt een algemene informatieverplichting voor het bestuur van de GR: het moet de raden van alle deelnemende gemeenten ongevraagd alle inlichtingen verstrekken die zij nodig hebben voor de uitoefening van hun taken (artikel 17 Wgr). De informatieplicht is dus niet beperkt tot te nemen of genomen besluiten. In de GR moet worden vastgelegd op welke wijze de inlichtingen worden verstrekt (van Soest, 2022). De Wet gemeenschappelijke regelingen onderscheidt verschillende vormen van gemeenschappelijke regelingen (art.

8 Wgr). Een van die vormen betreft de bedrijfsvoeringsorganisatie. De Nota Verbonden Partijen merkt hierover het volgende op: “De bedrijfsvoeringsorganisatie is een organisatievorm die rechtspersoonlijkheid heeft met een enkelvoudig bestuur. Dus geen geleed bestuur met een Algemeen Bestuur en een Dagelijks Bestuur. De bedrijfsvoeringsorganisatie kan hierdoor zelf direct en slagvaardig haar organisatie aansturen, eigen personeel in dienst nemen, opdrachten geven en overeenkomsten sluiten. Hiermee wordt recht gedaan aan de bedrijfsmatige aard van de taken, bijvoorbeeld personeel, informatievoorziening, organisatie, financiën, inkoop en huisvesting. Ook uitvoerende taken zonder of met geringe beleidsmatige component kunnen in een bedrijfsvoeringsorganisatie worden ondergebracht, omdat dergelijke taken naar hun aard geen of weinig bestuurlijke aansturing en controle vragen. Denk aan taken waarbij geen beleidsmatige keuzes nodig zijn, zoals het opleggen van belastingaanslagen en het invorderen van belastingen, groenvoorziening, afvalinzameling, gemeentereiniging, leerlingenvervoer en het uitvoeren van de Leerplichtwet. Voor een bedrijfsvoeringsorganisatie kan ook worden gekozen indien sprake is van uitvoerende taken waarbij wel enige keuzeruimte mogelijk is maar dan alleen om tot een zo efficiënt en effectief mogelijke bedrijfsvoering te komen.

Onder bedrijfsvoering wordt verstaan de sturing en beheersing van bedrijfsprocessen met als uiteindelijk doel beleidsdoelstellingen te kunnen realiseren” (Nota Verbonden Partijen, 2021, p. 36).

| 23 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

Met betrekking tot de begroting en de jaarrekening, wordt in de Nota Verbonden Partijen de volgende besluitvormingsprocedure beschreven. “Het Dagelijks Bestuur zendt vóór 15 april de algemene financiële en beleidsmatige kaders voor de begroting aan de raden van de deelnemende gemeenten (nieuwe bepaling). Tenminste acht weken vóór de vaststelling van de begroting door het Algemeen Bestuur zendt het Dagelijks Bestuur de ontwerpbegroting aan de deelnemers (in de praktijk is dat ​ 1 juni of eerder). De deelnemers kunnen hun zienswijze op de ontwerpbegroting kenbaar maken aan het Dagelijks Bestuur, dat deze zienswijzen bundelt en aan het Algemeen Bestuur zendt. Het Algemeen Bestuur stelt de begroting vóór 1 augustus (was 15 juli) vast en het Dagelijks Bestuur stuurt deze daarna aan Gedeputeerde Staten en zo nodig aan de deelnemers. Het Dagelijks Bestuur zendt vóór 15 april de voorlopige jaarrekening aan de raden van de deelnemende gemeenten (nieuwe bepaling). Het Algemeen Bestuur stelt de jaarrekening vóór 15 juli vast en het Dagelijks Bestuur zendt deze daarna aan Gedeputeerde Staten” (Nota Verbonden Partijen, 2021, p. 61). In de gewijzigde wet worden andere termijnen aangehouden. Zo dienen de algemene financiële en beleidsmatige kaders en de voorlopige jaarrekening voor 30 april verzonden te worden aan de raden (art. 34b, Wgr).

De ontwerpbegroting dient twaalf weken voor de vaststelling van de begroting te worden aangeboden aan de raden (art. 35 Wgr). De mogelijkheid om een zienswijze in te brengen op een jaarrekening van een gemeenschappelijke regeling is in de Wet gemeenschappelijke regelingen niet geregeld. Het staat een gemeenschappelijke regeling niettemin vrij om deze voorhangprocedure zelf verplicht te stellen. Bij vier gemeenschappelijke regelingen waaraan Haarlem deelneemt is geregeld dat aan de deelnemende raden een zienswijze wordt gevraagd op de jaarrekening: Bereikbaarheid Zuid-Kennemerland, Cocensus, het Recreatieschap Spaarnwoude en de VRK (Nota Verbonden Partijen, 2021, p. 65).

3.3 Inkoop Op 23 maart 2021 besluit het college het Strategisch Inkoopbeleid 2021 vast te stellen, en het Inkoopbeleid- en aanbestedingsbeleid gemeente Haarlem 2011-2014 in te trekken. Een en ander onder de voorwaarde dat de bespreking in de commissie Bestuur niet tot wijziging van dit besluit leidt (Besluitenlijst college, 23 maart 2021). Het collegevoorstel maakt duidelijk welke functie aan inkoop en aanbesteden wordt toegedicht: “Het op een goede wijze inkopen en aanbesteden van werken, diensten en leveringen is van groot belang voor gemeenten. Een goed functionerende inkoop zorgt ervoor dat er meer kan worden bereikt met de beschikbare middelen. Het gaat bij inkoop niet enkel om op de juiste wijze de (Europese) regelgeving te volgen, maar ook om het inzetten van inkoop als een strategisch instrument om gemeentelijke beleidsdoelstellingen te behalen. Bij het uitgeven van het beschikbare inkoopvolume (op dit moment circa 250 miljoen euro per jaar) kan de gemeente Haarlem op de verwezenlijking van de beleidsdoelen sturen” (Collegevoorstel Strategisch Inkoopbeleid 2021, p. 2). Uit het collegevoorstel kan tevens worden opgemaakt, dat de gemeente ambities heeft op het vlak van sociale en ecologische duurzaamheid.

Het inkoopbeleid wordt daarbij als instrument aangemerkt op het gebied van lokale economie, sociaal inkopen en duurzaamheid (Collegevoorstel Strategisch Inkoopbeleid 2021, p. 4). Tevens is aansluiting gezocht bij het inkoopbeleid van de provincie Noord-Holland. Met betrekking tot de governancestructuur merkt het collegevoorstel het volgende op: “Een governancestructuur ondersteunt het strategisch inkoopbeleid bij het daadwerkelijk behalen van resultaten. Het inkoopbeleid wordt georganiseerd door middel van een indeling in tien inhoudelijke inkoopcategorieën met bijbehorende categorie-eigenaren (op directieniveau). Het doel van deze governancestructuur is

| 24 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

om handvatten te hebben bij de beslechting van het spanningsveld tussen primaire inkoopbehoefte en gemeentebrede beleidsdoelstellingen, en tussen de beleidsdoelstellingen onderling. De governancestructuur wordt ondersteund door een interne inkooporganisatie op drie niveaus: strategisch (directie/inkoopcommissie), tactisch (inkoopoverleg en een inkoopfunctie bij de afdeling Juridische Zaken en de afdeling PCM) en operationeel (budgethouders en contractmanagers)” (Collegevoorstel Strategisch Inkoopbeleid 2021, p. 6). Het strategisch inkoopbeleid wordt op 8 april 2021 besproken in de commissie Bestuur. Tijdens deze behandeling worden door de portefeuillehouder enkele toezeggingen gedaan. De aangepaste versie van het strategische inkoopbeleid wordt ter kennisname aan de commissie aangeboden, zo wordt tijdens de commissievergadering van 8 april 2021 besloten (Toezegging, Bestuurlijke agendazaak 2021/207609). Op 5 oktober 2021 wordt de aangepaste versie door het college vastgesteld. De aanpassingen hebben betrekking op de juridische ruimte voor lokaal aanbesteden, het uitnodigingsbeleid voor lokale marktpartijen en op de (werking van de) gemeentelijke inkoopkalender voor geïnteresseerde ondernemers (Collegevoorstel, 5 oktober 2021).

Deze aangepaste versie wordt op 9 december 2021 besproken in de commissie Bestuur en geconstateerd wordt dat alle toezeggingen zijn afgedaan (Vergadering commissie Bestuur, 9 december 2021). Het strategisch inkoopbeleid zelf verwijst eveneens naar de inkoopdoelstellingen op het gebied van lokale economie, sociale doelstellingen en duurzaamheid. Daarbij wordt onderkend dat niet alle inkoopdoelstellingen tegelijkertijd gerealiseerd kunnen worden: “Niet elke inkoopdoelstelling kan bij elke inkoopcategorie in hetzelfde tempo opgepakt worden. Zo zal de inkoopdoelstelling van circulair inkopen bij de categorie van flexibele arbeid niet toepasbaar zijn, maar de doelstelling van diversiteit juist wel. Voor de inkoopcategorie van Grond-, Weg- en Waterbouw zal dat weer net andersom zijn” (Strategisch inkoopbeleid, 2021, p. 5). De doelstelling op het gebied van lokale economie wordt als volgt uitgewerkt: “Het uitgangspunt is dat inkopen bij lokale marktpartijen bijdraagt aan het versterken van de lokale en regionale economie. Daarom zal bij meervoudig onderhandse aanbestedingen gekeken worden naar het lokaal aanbesteden van opdrachten. Dergelijke aanbestedingen zijn vooral interessant voor het Midden- en Klein Bedrijf. Het MKB is goed voor 60% van het bbp en 70% van de werkgelegenheid in Nederland. Het MKB wordt daarom ook wel de motor van de Nederlandse economie genoemd.

Zo bestaat de mogelijkheid om bij onderdrempelige opdrachten lokale partijen uit te nodigen, mits ook andere ondernemers een eerlijke kans krijgen om de opdracht gegund te krijgen. In Haarlem is een uitnodigingsbeleid van kracht sinds 2018 en dat wordt in de praktijk ook toegepast. Verder bevat de Aanbestedingswet een percelenregeling, die bedoeld is om het MKB in staat te stellen mee te dingen met overheidsopdrachten” (Strategisch inkoopbeleid, 2021, p. 6). De doelstellingen op het gebied van sociaal inkopen worden als volgt uitgewerkt: “Social Return on Investment (SROI) gaat over het creëren van extra banen, werkervaringsplekken of stageplekken voor mensen die dat nodig hebben. Dit kan meegenomen worden in aanbestedingen. Om het effect van SROI te vergroten is in november 2019 een Protocol Social Return On Investment, arbeidsmarktregio Zuid-Kennemerland en IJmond tot stand gekomen. De doelstellingen hiervan zijn het vergroten van (arbeids)participatie van mensen met een aantoonbare afstand tot de arbeidsmarkt, het voorkomen en terugdringen van voortijdige schooluitval, het verbinden van onderwijs en arbeidsmarkt en een bijdrage leveren aan de maatschappelijke doelen. Hiermee is regionale afstemming van en samenwerking bij SROI tot stand gekomen. De gemeente Haarlem wil specifiek werkgelegenheid stimuleren voor mensen met een achterstand of een beperking.

Paswerk is het leerwerkbedrijf voor de sociale werkvoorziening van de vier gemeenten in de regio Zuid-Kennemerland: Bloemendaal,

| 25 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

Haarlem, Heemstede en Zandvoort. Het bedrijf heeft de structuur van een Gemeenschappelijke Regeling (samenwerkingsverband van overheden) en heeft een zodanige relatie met de gemeenten dat ze beschouwd kan worden als een gemeentelijke dienst, ook al is dat formeel niet het geval. Omdat dit valt onder de definitie van quasi-inbesteding, heeft de gemeente Haarlem het recht zonder voorgaande aankondiging desgewenst opdrachten rechtstreeks bij Paswerk weg te zetten” (Strategisch inkoopbeleid, 2021, p. 7). De inkoopdoelstellingen op het gebied van duurzaamheid worden als volgt verwoord: “In mei 2018 is binnen de Metropool Regio Amsterdam de intentieverklaring Circulair Inkopen ondertekend, wat een jaar later geresulteerd heeft in een Roadmap Circulair Inkopen & Opdrachtgeverschap. Hiermee hebben 32 gemeenten, 2 provincies en 1 vervoersregio afgesproken om in 2022 minimaal 10% en in 2025 50% circulair in te kopen. Daarna willen de overheden van de MRA zo snel mogelijk doorgroeien naar 100% circulair inkopen en opdrachtgeverschap, bij voorkeur in 2030. Uit de eerste meting van medio 2020 blijkt Haarlem al boven de ambities voor 2022 te zitten. Toch is er geen reden om op de lauweren te rusten, de opgave en noodzaak blijft groot. De gemeente Haarlem gaat daarom verder met circulair inkopen en zet in op een vooruitstrevend (gevorderd) ambitieniveau.

Bij circulair inkopen wordt inkoop ingezet om productie en (her)gebruik van circulaire producten en diensten te stimuleren en daarmee het aanjagen van de circulaire economie. Binnen de MRA is afgesproken dat een product of dienst circulair is, als het leidt tot minimale toepassing van nieuwe materialen en fossiele energie, zowel in het productieproces als bij het gebruik van de producten en diensten, en/of maximaal inzet op lange levensduur en daarna hoogwaardige herbruikbaarheid van het product of de materialen daarin. Verspilling van grondstoffen wordt tegengegaan door de herbruikbaarheid van producten en materialen te maximaliseren en waardevernietiging te minimaliseren. De circulaire benadering gaat verder dan recyclen: primair moet voorkomen worden dat producten worden geproduceerd die niet of nauwelijks worden gebruikt: het efficiënter omgaan met producten. De zogenoemde R-ladder wordt gebruikt om de mate van circulariteit van de inkoop met elkaar te vergelijken” (Strategisch inkoopbeleid, 2021, p. 10). Het inkoopbeleid besteedt tevens aandacht aan de administratieve lastendruk: “De gemeente heeft aandacht voor de administratieve lastendruk van aanbestedingen. Zowel de gemeente als ondernemers verrichten vele handelingen tijdens een inkooptraject.

De gemeente verlicht de lasten door proportionele eisen en criteria te stellen en door een efficiënte inkoopprocedure uit te voeren. ​ In principe vergoedt de gemeente Haarlem geen tenderkosten bij reguliere aanbestedingen met een normale inspanning. Acquisitie en het opstellen van een offerte behoren immers tot de normale bedrijfsactiviteiten. Dit kan echter anders zijn als een gedeelte van de te plaatsen opdracht moet worden uitgevoerd om de inschrijving te kunnen indienen of als er sprake is van een aanzienlijke tot extreme inspanning” (Strategisch inkoopbeleid, 2021, p. 12). De algemene aanbestedingsbeginselen (proportionaliteit, transparantie, objectiviteit en non-discriminatie) hanteert de gemeente Haarlem voor al haar inkopen. Hiermee onderstreept de gemeente het belang van openbare controle op bestuurlijke en ambtelijke integriteit, de effectieve besteding van publieke gelden en een “faire” omgang tussen overheid en bedrijfsleven (Strategisch inkoopbeleid, 2021, p. 13). De strategische inkoopdoelstellingen kunnen soms op gespannen voet staan met de financiële kaders en met een doelmatige procesvoering. Het inkoopbeleid vermeldt op dit punt: “Inkoop is een strategisch middel dat effectief ingezet kan worden om zowel het primaire inkoopresultaat te behalen als de gemeentelijke beleidsdoelstellingen.

De effectiviteit van Inkoop staat voorop, zodat binnen financiële en juridische kaders de gewenste inkoopresultaten zo veel mogelijk behaald worden en we

| 26 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

de ambitie om met inkoop meer te bereiken, kunnen vervullen. Hierbij kan een spanningsveld ontstaan tussen financiële kaders en het streven naar inkoopdoelstellingen als duurzaamheid” (Strategisch inkoopbeleid, 2021, p. 11). (..) “Het vervullen van de primaire inkoopbehoefte enerzijds en het bereiken van inkoopdoelstellingen, bijvoorbeeld maatschappelijk verantwoord inkopen anderzijds, kunnen wel eens op gespannen voet met elkaar komen te staan. Om dit spanningsveld te beslechten, is een afwegingskader nodig en duidelijkheid over de governance daarvan” (Strategisch inkoopbeleid, 2021, 16) De inkoopdoelstellingen worden via inkoopopdrachten gerealiseerd. Die inkoopopdrachten zijn gegroepeerd in inkoopcategorieën. Per inkoopcategorie wordt een categorieplan opgesteld, waarin de vertaling van de inkoopdoelstellingen wordt gemaakt. Het inkoopbeleid merkt hierover het volgende op: “Met het gemeentelijk inkoopbeleid zijn de inkoopdoelstellingen vastgelegd. Daarna begint de uitwerking en implementatie van deze doelstellingen. De specifieke uitwerking zal echter per inkoopopdracht kunnen verschillen. Bij de inhuur van uitzendkrachten zal bijvoorbeeld minder de nadruk liggen op circulaire inkoop dan bij kantoormeubilair, maar zal er juist wel naar inclusief inkopen met oog voor diversiteit gekeken kunnen worden.

PIANOo, het landelijk expertisecentrum inzake inkopen en aanbesteden van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat, heeft tien inkoopcategorieën vastgesteld, waarin samenhangende leveringen, diensten en producten zijn gegroepeerd. Deze inkoopcategorieën zijn een hulpmiddel om te komen tot categorieplannen, waarbij een vertaling van de inkoopdoelstellingen van de organisatie plaatsvindt naar een strategie per inkoopcategorie. Een categorieplan geeft de vertaling van de inhoudelijke doelen en inkoopdoelen per inkoopcategorie en legt de acties en prioriteiten vast voor die inkoopcategorie. Niet alles kan immers tegelijkertijd opgepakt worden. Bij het opstellen van de categorieplannen worden de gesprekken met de markt, de kennis bij de Urban Agenda, de landelijk ontwikkelde MVI-criteria en de circulaire ambities van de MRA meegenomen. Op grond van zo’n categorieplan wordt richting gegeven aan individuele inkooptrajecten en kunnen de aanbestedings- en afdelingsoverstijgende inkoopdoelstellingen gerealiseerd worden, zonder dat men blijft hangen in het enkel vervullen van de primaire inkoopbehoefte. Een categorieplan geeft dus houvast” (Strategisch inkoopbeleid, 2021, p. 16).

In het "Organisatiestatuut van de gemeente Haarlem 2018", de "Financiële verordening gemeente Haarlem" uit 2020, de "Budgethoudersregeling gemeente Haarlem 2019" en het "Mandateringsbesluit gemeente Haarlem" zijn de huidige ambtelijke bevoegdheden verdeeld op basis waarvan verplichtingen aangegaan kunnen worden. Hierbij zijn de principes van integraal management leidend (Strategisch inkoopbeleid, 2021, p. 14). De inhoudelijke inkoopbehoefte en de budgetverantwoordelijkheid (en daarmee de procesverantwoordelijkheid) liggen bij de budgethouder, de resultaatverantwoordelijk manager in het primair proces. Dat betekent dat in het inkoopproces integraal management het uitgangspunt is en dat budgethouders zelf de verantwoordelijkheid hebben voor de (wijze van) invulling van de inkoopbehoefte. Onder integraal management valt ook de verantwoordelijkheid van het toezien op de uitvoering, dus contractbeheer en contractmanagement. Contractmanagement is de methodiek om actief te kunnen sturen op de afspraken met partijen (Strategisch inkoopbeleid, 2021, p. 17). Met de indeling in inkoopcategorieën kan categoriemanagement ingevoerd worden. Dat houdt in dat er sturing plaatsvindt op de realisatie van de inkoopdoelstellingen binnen een inkoopcategorie door middel van categorieplannen.

De directie/inkoopcommissie heeft de eindverantwoordelijkheid voor de realisatie van de inkoopambities van Haarlem. Er wordt niet getornd aan bestaande inkooprollen binnen de gemeente. Wel komt er een rol bij, namelijk die van categorie-eigenaar. Dat is een lid van de directie/inkoopcommissie.

| 27 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

Indien er bij een specifiek aanbestedingstraject verschil van inzicht bestaat tussen de actoren over de te volgen strategie, de te lopen risico's of te benutten kansen, kan een escalatiemiddel nodig zijn. De categorie-eigenaar is dan voor een bepaalde inkoopcategorie verantwoordelijk voor het doorhakken van knopen en maakt daarbij integraal de afweging tussen de verschillende inkoopdoelstellingen. Daarmee kan de budgethouder overruled worden (Strategisch inkoopbeleid, 2021, p. 18). Met betrekking tot de monitoring staat de gemeente het volgende voor: “Monitoring kan geschieden door te kijken naar de input, de output en het bereikte effect (outcome). Dat laatste is de stip op de horizon, omdat daarmee de maatschappelijke impact bekeken kan worden. Dit kan echter vaak niet eenvoudig vastgesteld worden en is een inhoudelijk vraagstuk dat dit strategisch inkoopbeleid te boven gaat. Door te beginnen met de output of zelfs maar de input kan in ieder geval al koers gezet worden in de juiste richting en de voortgang in de gaten gehouden worden. Bij monitoring zal op verschillende niveaus gekeken worden. Allereerst kan er per inkooptraject gekeken worden. Daarbij schat het Tactisch InkoopOverleg aan de hand van de inkoopkalender vooraf per traject in waar de kansen op het bereiken van de doelstellingen liggen.

Een inkoopkalender is een belangrijk instrument om geïnteresseerde partijen tijdig te informeren over ophanden zijnde opdrachten. Daaraan gekoppeld is het doen van vooraankondigingen aan lokale partijen een hulpmiddel om ze in staat te stellen zich goed voor te bereiden op een inschrijving. De inkoopkalender is een dynamisch document en geeft de actuele inkoopbehoefte van de gemeente weer. De kalender bevat omschrijvingen van opdrachten plus de opdrachtwaarde, en geeft de start- en einddatum van de aanbestedingsprocedure aan. Een ‘publieksvriendelijke’ versie van de inkoopkalender staat op de gemeentelijke website” (Strategisch inkoopbeleid, 2021, p. 18). “Een tweede insteek is het monitoren per inkoopdoelstelling. Daarbij kan een vergelijking met de jaren ervoor gemaakt worden en gekeken of de bestuurlijke ambities gehaald worden, zoals de ambitie om 50% circulair inkopen in 2025. De rechtmatigheid van de gemeentelijke inkoop wordt via rapportage van de interne controle op aanbestedingen bijgehouden. Hiermee worden de ontwikkelingen in de geconstateerde risico’s en (financiële & formele) onrechtmatigheden in de gaten gehouden” (Strategisch inkoopbeleid, 2021, p. 19). De te volgen inkoopprocedure kan als volgt worden gevisualiseerd:

| 28 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

(Gids Proportionaliteit, 2e herziening, januari 2020) De groene kleur geeft aan welke procedure het meest geschikt geacht wordt bij een bepaalde opdrachtwaarde en de rode kleur geeft aan welke procedure niet of slechts bij zeer hoge uitzondering met een goede motivatie mogelijk is. Vanuit het opzoeken van de regelruimte voor meer effectiviteit worden binnen de gemeente Haarlem op voorhand de oranje blokken niet als disproportioneel aangemerkt, vanwege de bijbehorende transactiekosten voor de aanbestedende dienst en de inschrijvers, het overzienbaar aantal potentiële inschrijvers, de beperkte omvang van de opdracht, het gewenste eindresultaat, de beperkte complexiteit van de opdracht en het lokale karakter en de uitstraling van de opdracht. Indien er gronden zijn om ”lichtere” procedures toe te passen dient er overeenstemming te zijn tussen de budgethouder én team Inkoop & Aanbesteding, waarbij team Inkoop met name let op de aanbestedingsrechtelijke kaders. Bij afwijkende standpunten tussen de betreffende budgethouder en team Inkoop & Aanbesteding wordt de kwestie ter besluitvorming voorgelegd aan de categorie-eigenaar. De categorie-eigenaar is bevoegd een dergelijk verzoek integraal te bekijken en hierin de doorslaggevende beslissing te nemen (Strategisch inkoopbeleid, 2021, p. 22).

Om een keuze te maken tussen inkoop en het verstrekken van subsidie, hanteert de gemeente het volgende afwegingskader (waarvan het overigens onduidelijk is door wie dit kader wanneer is vastgesteld):

| 29 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

Factor

Vraag

Inkoop versus subsidie

Bezwarende titel

Is de ontvanger verplicht de prestaties volledig te realiseren? (Levert constructie een ‘schriftelijke overeenkomst onder bezwarende titel’ op?)

Ja: opdracht. Nee: subsidie. Toelichting: Nakoming is niet mogelijk in subsidierecht, als nakoming vereist is, is inkoop het goede instrument. Ja: opdracht. Nee: subsidie. Toelichting: Nakoming is niet mogelijk in subsidierecht, als nakoming vereist is, is inkoop het goede instrument. Ja: opdracht. Nee: subsidie. Toelichting: Bij een wettelijke taak kan er sprake van dienstverlening aan de gemeente zijn (let op btwrisico) maar kan nakoming ook een vereiste zijn. Inkoop is dan mogelijk passender (er bestaan btwvrijstellingen). Verstrekker: opdracht. Ontvanger: subsidie. Bij subsidie ligt het initiatief primair bij de ontvanger. Inkoop gebeurt op initiatief van de gemeente.

Wil de gemeente nakoming kunnen eisen?

Is het een wettelijke taak van de gemeente die uitgevoerd moet worden?

Initiatief

Welke partij heeft voorgesteld om de activiteiten te verrichten?

| 30 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

Beschrijving casus

.

Kwalificatie als subsidie of inkoop?

Factor

Vraag

Inkoop versus subsidie

In hoeverre bepaalt de gemeente de invulling van de activiteiten?

Hoge mate: opdracht. Lage mate: subsidie. Dit is een indicator in hoeverre het initiatief bij de ontvanger ligt. Ja: inkoop. Nee: subsidie. Hoe meer eisen de gemeente stelt, ook aan de uitvoering en inhoud van de activiteiten, hoe minder het initiatief en de vrijheid van invulling bij de ontvanger ligt. Subsidie is een minder passend instrument. Algemeen of niet vooraf aanwijsbare derde: subsidie. Gemeentebelang: opdracht. Levering van goederen en diensten voldoet niet aan het subsidiebegrip en subsidie is dan niet mogelijk. Nee: inkoop. Ja: subsidie. Als derden de voordelen van de activiteiten genieten, is vaak sprake van subsidie (jurisprudentie).

Stelt de gemeente niet-doelgebonden eisen die onder subsidieregime niet passend zouden zijn?

Doel/belang

Gaat het om algemeen belang/belang van derden, of gemeente-/eigen belang? Aan wie komen de activiteiten en vergoeding ten goede?

Genieten derden van de gerealiseerde prestatie?

| 31 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

Beschrijving casus

Kwalificatie als subsidie of inkoop?

Factor

Vraag

Inkoop versus subsidie

Commerciële activiteit

Kan de activiteit door meerdere partijen worden gerealiseerd, i.e. bestaat er een (potentiële) markt voor?

Ja: opdracht. Nee: subsidie. Subsidie is in principe bedoeld in situaties waar marktmechanis-​ men niet in (kunnen) voorzien. Als meerdere partijen de activiteit kunnen realiseren is er mogelijk een markt met concurrentie. Subsidie zou dan de concurrentie kunnen verstoren. Ja: opdracht. Nee, vergoeding is maximaal kostendekkend: subsidie. Onderneming kan duiden op een commerciële activiteit waar subsidie niet passend is. Vergoeding van winst duidt op inkoop. Bij subsidie kan geen winst worden vergoed (wel reservevorming bij exploitatie-​ subsidies). Subsidie voorziet voornamelijk in dekking van een tekort en niet meer dan dat.

Uitvoering door onderneming, met winstoogmerk en marktconforme vergoeding? (onderneming in de ruime interpretatie: elke eenheid die een economische activiteit uitvoert, ongeacht rechtsvorm)

| 32 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

Beschrijving casus

Kwalificatie als subsidie of inkoop?

Factor

Vraag

Verband prestatie en vergoeding

In hoeverre bepaalt de prestatie de vergoeding?

Inkoop versus subsidie

Beschrijving casus

Kwalificatie als subsidie of inkoop?

Prijs per eenheid: inkoop, of subsidie met mogelijke btw (prijssubsidie). Afrekenen op werkelijke kosten: subsidie (geen vergoeding winst!). Een sterke P*Qcomponent en afrekening op P*Q duidt snel op inkoop omdat hier een specifiek gedefinieerde en meetbare prestatie is (let ook op btwrisico). (Afwegingskader, gemeente Haarlem, ongedateerd) Op de vraag of dit afwegingskader is vastgesteld, reageert de gemeente als volgt: “’Hierbij het afwegingskader subsidie of inkoop (bijgevoegd) dat als handvat gebruikt wordt door m.n. het Subsidiebureau en JZ. Zoals eerder aangegeven, is niet formeel in een gremium vastgesteld” (Reactie gemeente, 10 maart 2025). Later wordt hierop aangevuld: "Interne (accountantscontrole) heeft toen ook meegekeken, was begin Q2 2020" (Reactie gemeente, 19 maart 2025). Met betrekking tot de inkoopprocedure die gevolgd moet worden, hanteert de gemeente een stappenplan. In de eerste stap dient bepaald te worden of sprake is van een levering/dienst of van een werk. Diensten zijn bijvoorbeeld het inhuren van personeel, de inkoop van verzekeringen of computerdiensten. Leveringen zijn de aankoop, huur, lease of huurkoop van producten. Werken betreffen bouwkundige en civieltechnische werken. Te denken valt dan aan de bouw van een kantoor. Bij een aanbesteding voor werken dient een aparte procedure gevolgd te worden.

In deze eerste stap dient ook de geraamde waarde bepaald te worden. Daarbij dient men uit te gaan van de opdrachtsom exclusief btw. De waarde over de gehele looptijd van de overeenkomst, inclusief eventuele verlengingen, dient meegenomen te worden bij deze raming. Als het om een opdracht voor onbepaalde tijd gaat, dan dient de waarde te worden vastgesteld door het maandbedrag te vermenigvuldigen met een factor 48. Ook dient in deze stap de homogeniteit te worden bezien. Homogene opdrachten bestaan uit leveringen en/of diensten die met elkaar samenhangen. De waarden van samenhangende opdrachten dienen bij elkaar opgeteld te worden. Van samenhang kan sprake zijn wanneer met een opdracht die uit verschillende delen bestaat, eenzelfde doel wordt beoogd. Ook als het om één functioneel samenhangende opdracht gaat, dus wanneer de opdracht in één Programma van Eisen als één geheel kan worden opgenomen, kan sprake zijn van samenhang. Tot slot kan sprake zijn van samenhang als de gehele opdracht bij één leverancier kan worden afgenomen. Wanneer de betreffende leverancier een brede dienstverlening aanbiedt of een ruim productaanbod aanbiedt, dan behoeft niet per se sprake te zijn van homogeniteit (stap 1, interne documentatie).

| 33 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

Vervolgens dient gecontroleerd te worden of er al een overeenkomst bestaat, waaronder de inkoop geplaatst kan worden. Hiertoe moet gebruik worden gemaakt van een interne applicatie (Verseon) (stap 2, interne documentatie). In de derde stap dient gecontroleerd te worden of budget beschikbaar is. Als de betreffende ambtenaar zelf geen budgethouder is, dient de voorgenomen inkoop besproken te worden met de budgethouder (stap 3, interne documentatie). Als budget beschikbaar is en als de inkoopbehoefte € 70.000 (exclusief btw) of groter is, dan dient de inkoop aangemeld te worden via een FIX-melding. De inkoopbehoefte wordt dan opgenomen in de inkoopkalender (stap 4, interne documentatie). In de vijfde stap wordt de inkoopprocedure bepaald. De te volgen procedure is afhankelijk van de geraamde waarde van de inkoopbehoefte. Bij een inkoopbehoefte van minder dan ​ € 70.000 kan volstaan worden met een enkelvoudige onderhandse aanbesteding. De procedure kan dan zelfstandig gevolgd worden. Bij een inkoopbehoefte van € 70.000 of meer, zal een meervoudige onderhandse aanbesteding gevolgd moeten worden. Deze kan eveneens zelfstandig gevolgd worden. Als de inkoopbehoefte echter € 215.000 of meer bedraagt, dan komt men boven het Europese drempelbedrag uit en wordt de procedure begeleid door een inkoopadviseur (stap 5, interne documentatie).

In de zesde stap wordt eerst uiteengezet hoe een enkelvoudige onderhandse procedure gevolgd moet worden. Eerst dient nagegaan te worden of er al een overeenkomst bestaat met de beoogde leverancier, waaronder de inkoop gedaan kan worden. Daarbij dient gecontroleerd te worden wat de spend (de uitgaven) is aan deze leverancier over de afgelopen vier jaar. Deze kan worden opgevraagd bij de financieel adviseur. Indien de spend meer dan € 70.000 of € 221.000 is, en dit betreffen uitgaven aan homogene diensten of leveringen, dan moet alsnog meervoudig onderhands dan wel Europees aanbesteed worden. Uiteraard moet ook gecheckt worden of het benodigde budget beschikbaar is. Als sprake is van een inkoop met een ICT-component, dan dient contact opgenomen te worden met de informatiemanager van de betreffende afdeling. Vervolgens dient een offerteaanvraag te worden opgesteld. Hierbij dient eventueel een jurist betrokken te worden om een concept overeenkomst op te stellen. Als sprake is van het delen van persoonsgegevens, dient separaat een verwerkersovereenkomst te worden opgesteld. Als sprake is van de inhuur van een persoon of de externe inzet van een persoon, dient de model integriteitsverklaring als bijlage mee te worden gestuurd. Inkoopdoelstellingen kunnen eventueel betrokken worden door het opnemen van duurzaamheidscriteria en SROI-eisen.

Verklaard moet worden dat de toepasselijke AIV van toepassing is en voorwaarden van de leverancier of opdrachtnemer dienen van de hand te worden gewezen. Via e-mail dient één partij uitgenodigd te worden. Daarbij dient gemotiveerd te worden waarom voor deze leverancier wordt gekozen. Bij de selectie van deze leverancier dienen de maatschappelijke en economische uitgangspunten, zoals benoemd in het inkoopbeleid, in ogenschouw te worden genomen. Te denken valt dan aan het betrekken van het (lokale) MKB, duurzaamheidsaspecten en het niet altijd uitnodigen van dezelfde leverancier. Onderbouwing van de keuze dient te worden vastgelegd binnen de vakafdeling en het inkoopdossier. Daarna wordt onderhandeld met de geselecteerde leverancier en wordt een opdrachtbrief opgesteld. Deze brief wordt ondertekend door de budgethouder. Deze overeenkomst dient (eventueel) ondertekend te worden. Daarnaast wordt in deze zesde stap uiteengezet hoe een meervoudig onderhandse aanbesteding gevolgd moet worden. Deze procedure is overeenkomstig de enkelvoudige onderhandse procedure, maar verschilt op sommige onderdelen. Zo kan bij de vormgeving van een offerteaanvraag eventueel gewerkt worden met een inkoopprojectplan.

Bij het opstellen van de offerteaanvraag hoeft niet meer verklaard te worden dat de toepasselijke AIV van toepassing is en dat de voorwaarden van de leverancier van de hand worden gewezen. Drie tot vijf partijen dienen te worden geselecteerd en uitgenodigd. Vervolgens zal een Nota van inlichtingen (vragenronde) vormgegeven moeten worden, waarin de uitgenodigde partijen vragen kunnen stellen. Een deadline moet gesteld worden voor het

| 34 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

stellen van vragen, de vragen en antwoorden moeten in één document en geanonimiseerd verzameld worden en dit document moet geaccordeerd worden door de formele opdrachtgever. Deze nota wordt vastgelegd in het inkoopdossier en wordt verstuurd aan de leveranciers. De ingediende offertes moeten beoordeeld worden op de eisen en wensen, zoals deze zijn opgenomen in de offerteaanvraag. Deze beoordeling wordt vastgelegd in het inkoopdossier. Als maar één partij een passende offerte heeft ingediend dan kan de opdracht aan deze partij gegund worden, zonder een bezwaartermijn te hanteren. Vervolgens wordt een gunningsadvies opgesteld, waarin duidelijk wordt aan welke leverancier de opdracht gegund wordt en op basis van welke gronden. Dit gunningsadvies geldt enkel als intern document en wordt geaccordeerd door de opdrachtgever. Daarna wordt een voorlopige gunningsbrief opgesteld voor de geselecteerde leverancier en een afwijzingsbrief voor de overige leveranciers. Deze brieven worden ondertekend door de budgethouder en alle brieven worden op hetzelfde moment verstuurd naar de leveranciers. Hierna volgt een verificatiegesprek met de gegunde leverancier tijdens de bezwaartermijn en hier wordt een gespreksverslag van opgemaakt. Uiteindelijk wordt de overeenkomst of opdrachtbrief ondertekend (stap 6, interne documentatie).

Tevens wordt in de interne documentatie de rol van de inkoopadviseur toegelicht. Bij de inkoopadviseur kunnen ambtenaren terecht met vragen over inkopen en aanbestedingen van leveringen en diensten. De inkoopadviseur begeleidt de Europese aanbestedingen. Hiertoe vertaalt de inkoopadviseur de vraag naar inkopen op de markt in geschiktheidseisen en gunningscriteria en stelt hiertoe de aanbestedingsdocumenten op. Daarnaast bewaakt de inkoopadviseur de kwaliteit van de documenten en de voortgang van het aanbestedingsproces. Het inkopen is een gezamenlijke productie tussen budgethouder en inkoopadviseur. Een niet-Europese aanbesteding voert de budgethouder in principe zelfstandig uit, maar uiteraard is het mogelijk dat een inkoopadviseur hierbij ondersteunt (interne documentatie).

| 35 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

H4 | Praktijk binnen de gemeente Haarlem In dit hoofdstuk wordt aan de hand van een drietal casestudies een illustratie van de praktijk op het gebied van inkoop, samenwerking binnen een gemeenschappelijke regeling en samenwerking met een andersoortige verbonden partij gegeven. Eerst wordt echter stilgestaan bij de vraag hoe de afweging met betrekking tot verbonden partijen, inkoop of zelf doen in het algemeen in de gemeentelijke praktijk wordt gemaakt.

4.1 De Nota Verbonden Partijen en het inkoopbeleid in de praktijk Er is nog geen grote beslissing genomen waarin het afwegingskader uit de Nota Verbonden Partijen een rol heeft gespeeld, zo stellen respondenten (interview, 1 april 2025). Over de rol van de raad in zijn algemeenheid wordt opgemerkt dat de raad niet volgzaam is. Er zijn altijd een aantal raadsleden die de stukken goed hebben doorgenomen en kritische bestuurlijke vragen stellen. Dit gebeurt niet uit wantrouwen, maar eerder vanuit een positieve grondhouding (interview, 1 april 2025). Het voorland van de Nota Verbonden Partijen was de situatie in 2018 waarin een nieuw college aantrad waarin de aandeelhoudende portefeuillehouder ook de opdrachtgevende portefeuillehouder was. Dit is toen uit elkaar getrokken en de aandeelhoudende rol is belegd bij de wethouder financiën. Concerncontrol fungeert als een kritische partij. Ook als de gemeente een kleine speler is in een verbonden partij, dan nog is men kritisch en geeft men adviezen mee aan de aandeelhoudende wethouder. Er wordt tevens een kritische rol gepakt richting de opdrachtgever. Men wil een gezonde bedrijfsvoering en daar is de opdrachtgever ook bij gebaat. Ook binnen concerncontrol is de knip gemaakt tussen de opdrachtgevende rol en de aandeelhoudende rol.

Buiten control zit de opdrachtgevende rol bij de domeinen waar een bedrijf inhoudelijk betrekking op heeft. De aandeelhoudersrol wordt niet buiten control ingevuld (interview, 1 april 2025). In de praktijk is de aandeelhoudende portefeuillehouder sneller geïnformeerd dan de opdrachtgevende portefeuillehouder. Als de aandeelhouder meedenkt, dan moet de opdrachtgever ook meedenken en snel handelen. Maar de opdrachtgever kan niet altijd in hetzelfde tempo meekomen. In het geval van escalatie wordt er geïnformeerd en vindt er een goed gezamenlijk gesprek plaats. Wanneer wordt geëscaleerd naar de aandeelhoudende portefeuillehouder dan wordt er geadviseerd om gelijktijdig te escaleren naar de opdrachtgevend portefeuillehouder (interview, 1 april 2025). Prestatieafspraken worden geïnitieerd vanuit het primaire proces. Overeenkomsten worden in beginsel opgesteld door lijnverantwoordelijken. Bestuurlijke besluitnota’s worden geparafeerd door de controller na een check op zakelijkheid en inhoud en daarna gaan deze door naar het college. Er zijn intern afspraken gemaakt over hoeveel tijd de controller nodig heeft om zaken te beoordelen. Wanneer zaken te laat binnenkomen dan wordt er geëscaleerd naar de concerncontroller die vervolgens contact opneemt met de wethouder financiën. Bij te grote belangen wordt er op deze manier ingegrepen, maar dit gebeurt tegenwoordig bij hoge uitzondering.

De voortgang op contracten wordt beoordeeld door lijnfunctionarissen. De accounthouder levert input aan voor P&C-stukken en daar is een toets op vanuit control (interview, 1 april 2025).

| 36 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

In jaarrekeningen en begroting is de risicoclassificatie opgenomen in de paragraaf verbonden partijen. Dit gebeurt al 15 jaar conform NARIS, een kwantitatieve methode. Een score boven de 25 punten leidt in principe tot verzwaard toezicht, tenzij kan worden onderbouwd dat dat niet nodig is. De primaire inschatting wordt daarbij door businesscontrol gedaan. Concerncontrol voert hier vervolgens een controle op uit (interview, 1 april 2025). Over de rol van de raad wordt door respondenten het volgende opgemerkt. Het heeft 1,5 à 2 jaar geduurd voor de Nota Verbonden Partijen kon worden vastgesteld. Haarlem heeft een zeer actieve raad in dit verband in de opzet. In de werking blijkt dat als er wat speelt bij het aangaan van samenwerking in verbonden partijen er altijd raadsleden zijn die meekijken. De begrotingen worden doorgaans niet voorzien van zienswijzen. De raad is ook actief door control meegenomen in de aanpassing van de Wet op de gemeenschappelijke regelingen. Raadsleden stellen ook vragen, gaan ook naar regionale bijeenkomsten van verbonden partijen, zoals Buurts, en komen ook wel langs in technische sessies van de raad (interview, 1 april 2025). De inkoopfunctie is binnen Haarlem belegd bij verschillende afdelingen. De strategische inkoop is belegd bij Concerncontrol, terwijl de tactische inkoop is belegd bij een team dat onder Juridische Zaken valt (JZ Inkoop).

Strategische inkoop gaat over de vraag hoe inkoop kan worden ingezet om beleidsdoelen optimaal te kunnen bereiken, bijvoorbeeld op het gebied van duurzaamheid. Tactische inkoop betreft de vertaling van strategisch beleid naar concrete inkoopprocedures. Tactische inkoop betreft tevens de trajecten die worden doorlopen rond Europese aanbestedingen en het (indien gewenst) adviseren bij meervoudige aanbestedingenvragen. JZ Inkoop heeft ook een coördinerende functie bij het opstellen van de inkoopkalender waarop alle inkooptrajecten staan die worden verwacht voor de komende periode (interview, 2 april 2025). Er zit soms spanning op het onderscheid tussen strategische en tactische inkoop. Het is namelijk niet altijd duidelijk welke afdeling (Concerncontrol, JZ, anders) verantwoordelijk is voor de registratie en monitoring van de realisatie van strategische doelstellingen op het gebied van inkoop. Bij onderhands aanbesteden of bij het aanbesteden van fysieke werken vervult JZ Inkoop geen begeleidende rol, zodat monitoring lastig is. Hoewel de inkoopkalender aanvullend overzicht biedt, zijn in dit overzicht niet altijd alle onderhandse aanbestedingen opgenomen. De respondent kan geen reden voor het organisatorische onderscheid tussen strategische en tactische inkoop aangeven.

In de praktijk wordt van JZ Inkoop zeker ook strategisch vermogen verwacht, bijvoorbeeld bij het opstellen van afwegingskaders. De respondent heeft minder zicht op het gebruik van afwegingskaders op het gebied van inkoop en hier zou sterker op kunnen worden ingezet. Tegelijkertijd is tevens de praktijk dat strategie doorgaans belegd wordt bij Concerncontrol (interview, 2 april 2025). De inkooptrajecten van werken binnen het fysiek domein worden begeleid door inkopers binnen het fysieke domein. Deze trajecten worden wel door JZ Inkoop uitgevraagd met het oog op de volledigheid van de inkoopkalender, maar worden niet begeleid door JZ Inkoop. De respondent kan niet aangeven waarom voor deze werkwijze gekozen is. Wellicht gaat men ervan uit dat het begeleiden van trajecten in het fysiek domein andere procedures en inhoudelijke kennis vereisen dan trajecten rondom leveringen en diensten. Bij mengvormen wordt er gekeken naar wat het merendeel van de opdracht behelst en op basis daarvan wordt de keuze gemaakt voor de inkoopprocedure en de plaats waar het inkooptraject doorlopen wordt. Dit gebeurt in overleg tussen de inkopers van JZ Inkoop en het fysiek domein. Het komt volgens de respondent niet voor dat dit tot spanningen leidt.

Ook blijft het een aangelegenheid van het fysiek domein wanneer een traject voor het inkopen of aanbesteden van werken toch een Europese aanbesteding wordt (interview, 2 april 2025).

| 37 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

Het strategisch en tactisch inkoopoverleg zijn bij elkaar gevoegd. Het is de intentie dat budgethouders aanschuiven bij dit overleg, maar in de praktijk werkt dit niet naar voldoening. Er wordt ten tijde van dit onderzoek gezocht naar een andere vorm van overleg waarbij op domeinniveau overleg plaatsvindt. Tijdens dit overleg, waarin tevens de afdelingsmanagers van de domeinen participeren, kunnen inkoopdoelstellingen en -procedures geagendeerd worden. Hoewel daarmee steun vanuit het management gemobiliseerd kan worden, worden op de domeinagenda’s uiteraard tal van andere zaken besproken. Daarnaast rijst de vraag in hoeverre de managers doelstellingen op het gebied van inkoop adequaat kunnen concretiseren naar een specifieke inkoopcasus (interview, 2 april 2025). Het strategisch inkoopbeleid wordt door strategische inkoop (Concerncontrol) vormgegeven en aan het college voorgelegd. De afdeling Juridische Zaken stelt de inkoopkalender op. Aan het begin van het jaar wordt opgehaald welke inkooptrajecten men voor ogen heeft en deze worden op de inkoopkalender geplaatst. Als het traject van start gaat, dan legt de vakafdeling contact met JZ Inkoop. Vanuit JZ Inkoop wordt de vragende partij begeleid bij bijvoorbeeld het type procedure dat doorlopen gaat worden en vindt begeleiding in de vragenrondes plaats.

De vakafdeling kan in de praktijk voor een te lichte procedure kiezen, maar dat wordt dan bij de interne audit en door de accountant gesignaleerd. Als managers frequent opteren voor een te lichte procedure, dan worden zij daar binnen Haarlem op aangesproken. Het is daarnaast mogelijk om een afwijkingsverzoek in te dienen. Dit verzoek dient gericht te zijn aan de betreffende directeur die daarop advies inwint van JZ Inkoop. Er wordt geregistreerd hoeveel verzoeken, voor welke waarden en vanuit welke afdelingen jaarlijks worden ingediend. Omdat het in de praktijk niet op voorhand duidelijk is of een opdracht verlengd moet worden, zet JZ Inkoop in op de lijn om zoveel mogelijk verlenging op voorhand in te calculeren. Het koppelen van samenhangende opdrachten levert in de praktijk niet veel problemen op. Soms komen vragen binnen over de mogelijkheid om opdrachten gefaseerd op de markt te brengen, hetgeen neer kan komen op “knippen”. Bewust knippen is niet toegestaan, maar in de praktijk kan altijd ruimte voor interpretatie bestaan en de gemeente legt het accent dan eerder op de bedoeling van de wet dan op de letterlijke formulering van de regel. De interne accountant is erg scherp op de naleving van de inkoop- en aanbestedingsregels (interview, 2 april 2025). De spendanalyse wordt door de auditors uitgevoerd.

Dit levert in de praktijk geen noemenswaardige problemen op, aldus de respondent (interview, 2 april 2025). Op het gebied van inkoop is de rol van de raad beperkt. Wel worden over specifieke cases raadsvragen gesteld. Men vraagt dan bijvoorbeeld hoe de gemeente bij een bepaalde leverancier is uitgekomen en of de gemeente wel goed heeft onderhandeld. Wel wordt gesteld dat de raad actief heeft meegedacht bij de wording van het strategisch inkoopbeleid (interview, 2 april 2025). Op hoofdlijnen stelt de gemeente zich de vragen: Is het belangrijk dat de gemeente het zelf doet of kan een andere partij het beter? Zitten er voordelen aan samenwerking met andere partijen? En daarbinnen: kan die samenwerking dan het beste met andere gemeenten (GR) of met marktpartijen (privaatrechtelijk domein, BV of NV) plaatsvinden? De Nota Verbonden Partijen is het uitgangspunt. In de Nota Verbonden Partijen staat ook de beslisboom die wordt gehanteerd (interview, 9 april 2025). Er is sprake van een splitsing van rollen bij verbonden partijen, deze zijn voor elke verbonden partij bij twee collegeleden belegd, waarbij de wethouder Financiën de rol van aandeelhouder vervult. De vorige wethouder Financiën had ook openbare ruimte in de portefeuille en toen werden de rollen nog wel door één wethouder ingevuld.

Daar is de raad toen op aangeslagen en heeft men nadien de rollen bij andere portefeuillehouders ondergebracht. De opdrachtgever heeft immers niet altijd hetzelfde belang als de aandeelhouder. Als de diverse belangen botsen, vindt overleg plaats tussen de

| 38 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

opdrachtgever, de aandeelhouder en de partij zelf. Deze spanningen kunnen zich zeker weleens voordoen, aldus de respondent. Ook ambtelijk zijn de rollen belegd bij verschillende onderdelen (interview, 9 april 2025). De respondent geeft aan de criteria om partijen onder verscherpt toezicht te stellen niet te kennen. ​ Er wordt door de gemeente Haarlem in het kader van risicomanagement echter wel gekeken naar de risicoparagraaf in de P&C-stukken van de GR’en (interview, 9 april 2025). Sommige partijen vinden een GR een onvoldoende democratisch construct. Er is weinig discussie over GR’en in de raad van Haarlem. De aanpassing van de Wgr is verwerkt in de diverse GR’en waarin de gemeente participeert. De respondent heeft weinig gemerkt van een andere werkwijze binnen de raad als gevolg van de wetswijziging. Er worden ook weinig zienswijzen ingediend door de raad van Haarlem, terwijl dat door raden van andere gemeenten wel wordt gedaan (interview, 9 april 2025). In Haarlem is er tevredenheid over hoe het college zich opstelt in GR’en. Zorgen zijn er wel ten aanzien van Spaarnelanden. Daar worden ook wel zienswijzen ingediend, omdat er zorgen zijn over de financiële situatie. Spaarnelanden is ook langs geweest in de raad. Recent is er een motie ingediend om onderzoek te doen naar de doelmatigheid van de bedrijfsvoering van Spaarnelanden (interview, ​ 9 april 2025).

De opkomst van raadsleden bij technische sessies is beperkt. Bij aanvang van de raadsperiode zijn er wel werkbezoeken bij GR’en georganiseerd. De beperkte aandacht vanuit de raad valt mogelijkerwijs ook te verklaren vanuit het gegeven dat de aansturing van dit soort partijen gemandateerd is aan het college. In sommige gevallen worden vragen gesteld door raadsleden bij het bespreken van de P&Cstukken. Deze vragen zijn dan doorgaans beleidsmatig van aard, bijvoorbeeld met betrekking tot de duurzaamheidsambities van de gemeente (interview, 9 april 2025).

4.2 Casusselectie Ter toelichting op de casusselectie lijkt het raadzaam om eerst de functie van een casestudy toe te lichten. Een casestudy dient ertoe om beter inzicht te krijgen in de manier waarop beleid in de praktijk gestalte krijgt. Een casestudy biedt de mogelijkheid om onderliggende factoren en verklaringen te traceren die relevant kunnen zijn voor de beantwoording van de onderzoeksvraag. Een casestudy heeft dus altijd een zeker inductief karakter en versterkt de interne validiteit van een onderzoek. Op basis van een casestudy kunnen weliswaar patronen achterhaald worden die mogelijk ook relevant kunnen zijn voor andere beleidsvelden, maar een casestudy kan niet leiden tot generaliseerbare conclusies. Wel beschouwd biedt een casestudy een illustratie van de praktijk. Om die reden vindt een casusselectie doorgaans at random plaats, tenzij op voorhand sprake is van een cruciale variabele die centraal staat in het onderzoek. De invloed van deze variabele vormt dan een expliciet object van onderzoek. In dit onderzoek vormt de samenwerkingsrelatie zo’n variabele. Daarom wordt per samenwerkingsrelatie minimaal één casus geselecteerd. Uiteraard kunnen daarnaast andere criteria in stelling worden gebracht die men kan gebruiken om tot een casusselectie te komen. Deze criteria zijn evenwel tot op zekere hoogte subjectief.

Bij iedere selectie van criteria dient men zich bewust te zijn van het feit dat ook andere criteria mogelijk zouden zijn geweest. Als meerdere criteria gekozen worden, ontstaat vervolgens het probleem dat een casus op het ene criterium hoog kan scoren en op het andere criterium juist laag. Een weging van de criteria is dan noodzakelijk om tot een rangorde te komen en ook het toekennen van gewichten aan de

| 39 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

criteria is in hoge mate subjectief. Een bijkomende complicatie wordt gevormd door het gegeven dat de criteria veelal niet zonder meer te operationaliseren zijn in kwantitatieve termen. Zo is het risicoprofiel van een casus een veelgebruikt criterium, maar zeer lastig te kwantificeren. Zelfs het financieel belang dat de gemeente heeft in een bepaald samenwerkingsverband kan niet eenduidig gekwantificeerd worden. Daarbij zal immers onderscheid moeten worden gemaakt tussen verstrekt eigen vermogen, vreemd vermogen of eventuele subsidies die de gemeente op jaarbasis verstrekt. Een en ander heeft tot gevolg dat het aanbrengen van een objectieve kwantitatieve rangorde niet mogelijk is. Het presenteren van een dergelijke rangorde zou in dit verband zelfs misleidend kunnen zijn. Met inachtneming van het bovenstaande hanteren we voor de casusselectie verschillende nevengeschikte criteria, namelijk: ●​ Verschillende typen samenwerkingsrelaties ○​ 1 inkooprelatie ○​ 1 gemeenschappelijke regeling ○​ 1 andersoortige verbonden partij ●​ Spreiding over gemeentelijke domeinen ○​ Fysiek domein ○​ Sociaal domein ○​ Bedrijfsvoering ●​ Er moet sprake zijn van een zeker risico (financieel, politiek-bestuurlijk) voor de gemeente om inzichtelijk te kunnen maken hoe de gemeente hierop in de besluitvorming anticipeert.

●​ Er moet sprake zijn van keuzevrijheid bij de gemeente bij het aangaan van de samenwerkingsrelatie om de onderbouwing van de gemaakte keuzes te kunnen analyseren. ●​ Er moet sprake zijn van variatie in de duur van de samenwerkingsrelatie om inzichtelijk te kunnen maken hoe keuzes door de gemeente werden gemaakt en onderbouwd, hoe dat nu is en welke ontwikkelingen zich daarin voordoen. Met inachtneming van de bovenstaande noties zijn de volgende cases geselecteerd: 1.​ Inkooprelatie: taakgerichte bekostiging met Buurts, ‘Gewoon in de wijk’, van de afdeling MO. 2.​ Gemeenschappelijke regeling: GR Cocensus: Uitvoerende werkzaamheden met betrekking tot het heffen en invorderen van gemeentelijke belastingen en heffingen. a.​ Domein: bedrijfsvoering. b.​ De GR heeft volgens het jaarverslag 2023 een relatief hoge risicoscore, maar er is geen sprake van verhoogd toezicht. Mogelijke risico’s van samenwerking in een dergelijke GR zijn financieel (kostenoverschrijdingen) en politiek-bestuurlijk (ontevredenheid inwoners in combinatie met een verlies van autonomie en minder transparantie) van aard. c.​ Het is een vrije keuze van de gemeente om in deze samenwerking te participeren. d.​ Het is een langlopende samenwerkingsrelatie (sinds 2007). 3.​ Andersoortige verbonden partij: HVC: De Gemeente Haarlem is per 1 februari 2023 aandeelhouder geworden van HVC.

HVC is een energie- en afvalbedrijf waarbij 51 gemeenten uit de provincies Noord-Holland, Zuid-Holland en Flevoland zijn aangesloten, alsmede acht waterschappen. HVC houdt zich bezig met de uitvoering van verwerkingswerkzaamheden met betrekking tot de huishoudelijke afvalstromen restafval, groente-, fruit- en tuinafval en grof restafval. a.​ Domein: fysiek.

| 40 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

b.​ Voor HVC is nog geen risicoscore vastgesteld. Mogelijke risico’s van samenwerking in een dergelijke verbonden partij zijn financieel (kostenoverschrijdingen) en politiek-bestuurlijk (ontevredenheid inwoners in combinatie met een verlies van autonomie en minder transparantie, impact op groene ambities Haarlem) van aard. c.​ Het is een vrije keuze van de gemeente om in deze samenwerking te participeren. d.​ Het betreft een relatief nieuwe samenwerkingsrelatie (huidige raadsperiode).

4.3 Inkooprelatie: Gewoon in de Wijk De gemeente kent vele inkooprelaties die betrekking hebben op tal van diensten en producten. De relaties variëren daarbij van een eenmalige inkoop tot het aangaan van langdurige relaties. De afweging Gewoon in de Wijk is een integrale opdracht met één budget, om ondersteuning te bieden aan inwoners bij redzaam zijn in het dagelijks leven en meedoen in de samenleving. Die ondersteuning is dichtbij, laagdrempelig en herkenbaar en sluit aan bij de leefwereld en de mogelijkheden van inwoners en hun omgeving. Binnen de opdracht zijn drie onderdelen te onderscheiden: de Sociale Basis, het Sociaal Wijkteam en Aanvullende Ondersteuning. Voor inwoners zal deze ondersteuning meer in samenhang, minder versnipperd en zonder schotten beschikbaar zijn. Door Gewoon in de Wijk verminderen de administratieve lasten en blijft de ondersteuning betaalbaar (Informatienota Monitoring en Verantwoording, 2023). In de trendrapportage 2023 wordt in dit verband het volgende geformuleerd: “De opdracht Gewoon in de Wijk omvat alle ondersteuning en activiteiten aan inwoners van Haarlem bij het redzaam zijn in het dagelijks leven en meedoen in de samenleving. Met deze opdracht geeft de gemeente een andere invulling aan de samenwerkingsafspraken in de stad.

Geen losse opdrachten, met losse budgetten bij verschillende partners, maar één integrale opdracht met één budget bij één samenwerkingsverband. Dit met als hoofddoel dat ondersteuning dichtbij, laagdrempelig, herkenbaar en aansluitend op de mogelijkheden en leefwereld van de inwoners en hun omgeving geboden wordt. Binnen de opdracht zijn drie onderdelen te onderscheiden: de Sociale Basis, de Wijkteams en Aanvullende Ondersteuning. Voor inwoners zal de ondersteuning meer in de eigen leefomgeving, in samenhang, minder versnipperd en zonder schotten beschikbaar zijn. Door Gewoon in de Wijk verminderen de administratieve lasten en blijft de ondersteuning betaalbaar” (trendrapportage 2023, p. 3). De hoofdopgave van Gewoon in de Wijk kan als volgt verwoord worden: “De eerste jaren na de decentralisatie heeft de gemeente Haarlem zich gericht op de transitie van de nieuwe taken en is er samen met partners in de stad hard gewerkt om te voorkomen dat inwoners tussen wal-en-schip zouden belanden. Dat is gedaan door grote(re) en kleine(re) aanbieders, en de vele initiatieven die Haarlem kent. Met het inrichten van Sociale Wijkteams in 2013 is een start gemaakt met het bieden van ondersteuning in de leefwereld van de inwoners van Haarlem. We stellen echter vast dat we op dit moment nog niet alle inwoners duurzaam helpen.

Te vaak zetten we duurdere vormen van ondersteuning in waar een investering in het versterken van de redzaamheid en het eigen netwerk een duurzamer effect kan hebben. Door demografische ontwikkelingen (de inwoners van Haarlem worden steeds ouder) en vanwege de verdergaande ambulantisering van de meer gespecialiseerde vormen van ondersteuning, is de komende jaren een nieuwe impuls nodig binnen het sociaal domein (Jeugd, Wmo, Werk en Inkomen, Schulden en Minima). De hoofdopgave is daarbij het realiseren van een toekomstbestendig en betaalbaar sociaal domein dat duurzaam ondersteuning biedt voor inwoners die dat nodig hebben. Uitgangspunt daarbij is behouden

| 41 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

wat goed gaat en transformeren waar dat nodig is. Op die manier creëren we een sociaal domein dat er is voor inwoners van Haarlem; voor mensen – van alle leeftijden, culturele achtergronden en sekse – die een vraag hebben en mensen die iets voor een ander willen betekenen. We willen dat bereiken door in te zetten op laagdrempelige en herkenbare ondersteuning in de wijken en buurten van Haarlem waar iedereen welkom is. (..) Het eindigen van de contracten voor de Wmo-maatwerkvoorzieningen Ambulante Begeleiding en Dagopvang, de evaluatie van de Sociale Wijkteams, de nieuwe afspraken die gemaakt moeten worden voor de subsidies in de Sociale Basis en de invoering van de Wet gemeentelijke Schuldhulpverlening, vormen de basis om deze ondersteuning in één opdracht en in samenhang te organiseren. Zo ontstaat voor inwoners en professionals de ruimte om ‘te doen wat nodig is’ en is het een vertrekpunt voor onze gemeente naar een toekomstbestendige inrichting van een groot deel van het lokale sociaal domein” (uitnodiging tot inschrijving, p. 7). Gewoon in de Wijk is niet aan te merken als een ‘gewone’ inkooporder.