Bijlage 2 - Nota van bevindingen Keuzes in taakuitvoering

​

Keuzes in taakuitvoering In de gemeente Haarlem

​ Nota van bevindingen | november 2025

Partners in verbetering

Inhoudsopgave H1 | Onderzoek naar keuzes in taakuitvoering​

1

1.1 Aanleiding​

1

1.2 Doel- en vraagstelling​

2

1.3 Onderzoeksmethoden​

3

H2 | Normenkader​

5

2.1 Verschillende sturingsvormen​

5

2.2 Beleid en procedures​

6

2.3 Uitvoering​

6

2.4 Monitoring​

6

2.5 De rol van de raad​

7

2.6 Drie rationaliteiten​

11

H3 | Beleid van de gemeente​

14

3.1 Verbonden partijen​

14

3.2 Gemeenschappelijke regelingen​

22

3.3 Inkoop​

24

H4 | Praktijk binnen de gemeente Haarlem​

36

4.1 De Nota Verbonden Partijen en het inkoopbeleid in de praktijk​

36

4.2 Casusselectie ​

39

4.3 Inkooprelatie: Gewoon in de Wijk​

41

4.4 GR Cocensus​

84

4.5 HVC​

111

H5 | Analyse​

134

5.1 Buurts​

134

5.2 Cocensus​

153

5.3 HVC​

167

5.4 Lessen geleerd uit het onderzoek​

182

Bijlage 1 | Lijst van bestudeerde publicaties​

187

Bijlage 2 | Lijst van geanalyseerde documenten​

190

Dit document (inclusief eventuele bijlagen) is opgesteld door BMC en de (auteurs)rechten met betrekking tot de inhoud en het format van dit document berusten bij BMC. Dit document is uitsluitend bedoeld voor gebruik door de opdrachtgever en mag niet worden gepubliceerd of aan anderen ter beschikking worden gesteld zonder uitdrukkelijke voorafgaande toestemming van BMC.

Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

H1 | Onderzoek naar keuzes in taakuitvoering 1.1 Aanleiding De energietransitie, schaarste op de arbeidsmarkt, kansenongelijkheid, woningtekort, klimaatverandering en veranderende institutionele verhoudingen zijn uitdagingen waar gemeenten op dit moment mee worden geconfronteerd. Hoewel er op tal van terreinen beleidsdoelen en maatregelen zijn geformuleerd, worden deze vaak niet, of niet op tijd, gerealiseerd. De beleidsuitvoering hapert op veel terreinen, met als gevolg dat de doelen en ambities van de overheid de laatste jaren maar heel beperkt worden gerealiseerd. De uitvoeringskracht van overheden staat onder druk en dit wordt beïnvloed door verschillende factoren, waaronder de complexe aard van de opgaven waar gemeenten mee geconfronteerd worden en een tekort aan specialistische kennis en capaciteit binnen gemeenten. Gemeenten staan steeds vaker voor de strategische keuze om taken zelf uit te (blijven) voeren, al dan niet samen met externe partijen, om taken gezamenlijk met andere gemeenten op te pakken in bijvoorbeeld een gemeenschappelijke regeling of om taken uit te besteden.

De Rekenkamer van de gemeente Haarlem wil graag weten welke overwegingen ten grondslag liggen om taken zelf uit te voeren (al dan niet met de inzet van externen) of om taken juist gezamenlijk met andere gemeenten op te pakken en wat de (mogelijke) gevolgen zijn van de gemaakte keuzes voor het realiseren van de gemeentelijke doelstellingen. Enkele begrippen nader geduid Inkoop is het overkoepelende proces waarbij de gemeente goederen of diensten betrekt van een externe partij, waarbij aanbesteding een specifieke gereguleerde methode van inkopen is (Ministerie van Economische Zaken en Klimaat, 2022). Bij inbesteding besluit de gemeente om bepaalde taken of diensten intern uit te voeren in plaats van deze in te kopen bij externe partijen. Bij quasi inbesteding gunt de gemeente een opdracht aan een andere rechtspersoon, maar oefent de gemeente toezicht uit op deze rechtspersoon en voert de rechtspersoon 80% van de activiteiten uit voor de gemeente. Bij uitbesteding wordt een dienst die eerst intern werd uitgevoerd, nu extern belegd.

| 1 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

1.2 Doel- en vraagstelling De doelstelling van dit onderzoek is tweeledig, namelijk: ●​ Inzicht krijgen in de onderbouwing van de keuzes om gemeentelijke taken zelf op te pakken, al dan niet met inzet van externen (inkoop), dan wel op te pakken in samenwerking met andere gemeenten. ●​ Inzicht krijgen in de mogelijke gevolgen van deze keuzes voor het realiseren van de beleidsdoelen van de gemeente Haarlem. Op basis van deze doelstelling is de volgende hoofdvraag geformuleerd: Op basis van welke overwegingen worden beleidskeuzes voor inkoop of samenwerking binnen de gemeente Haarlem gemaakt en in hoeverre leiden deze keuzes tot een doelmatige realisatie van gemeentelijke doelstellingen? De Rekenkamer heeft deze hoofdvraag verder geoperationaliseerd in een aantal deelvragen.

Achtergrond 1.​ Wat zijn de voor- en nadelen van het uitvoeren van gemeentelijke taken met de inzet van externe partijen (inkoop)? a.​ Wat zijn de mogelijke gevolgen hiervan voor de doelmatigheid van het realiseren van de beleidsdoelen van een gemeente? b.​ Welke lessen kunnen er worden getrokken uit ervaringen in andere gemeenten? 2.​ Wat zijn de voor- en nadelen van het samenwerken met andere gemeenten bij de uitvoering van gemeentelijke taken? a.​ Wat zijn de mogelijke gevolgen hiervan voor de doelmatigheid van het realiseren van de beleidsdoelen van een gemeente? b.​ Welke lessen kunnen er worden getrokken uit ervaringen bij andere gemeenten? Kaders 3.​ Welk beleid en welke richtlijnen zijn er binnen de gemeente Haarlem rondom keuzes voor het inkopen van goederen en/of diensten van externe partijen? 4.​ Welk beleid en welke richtlijnen zijn er binnen de gemeente Haarlem rondom keuzes voor het samenwerken met andere gemeenten bij de uitvoering van gemeentelijke taken? Uitvoering 5.​ Hoe komen in de praktijk de keuzes voor het inkopen van goederen en/of diensten van externe partijen tot stand en wat zijn daarbij de belangrijkste overwegingen? 6.​ Hoe komen in de praktijk de keuzes voor het samenwerken met andere gemeenten bij de uitvoering van gemeentelijke taken tot stand en wat zijn daarbij de belangrijkste overwegingen? Monitoring 7.​ In hoeverre en op welke wijze

monitort de gemeente de uitvoering van gemeentelijke taken door externe partijen? En in hoeverre wordt hierop gestuurd? 8.​ In hoeverre en op welke wijze monitort de gemeente de samenwerking met andere gemeenten bij de uitvoering van gemeentelijke taken? En in hoeverre wordt hierop gestuurd?

| 2 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

9.​ In hoeverre dragen de gemaakte keuzes bij aan een doelmatige realisatie van de doelstellingen van de gemeente Haarlem? Rol van de gemeenteraad 9.​ Welke rol heeft de gemeenteraad bij de afweging voor het inkopen van goederen en/of diensten van externe partijen? 10.​Welke rol heeft de gemeenteraad bij de afweging voor het samenwerken met andere gemeenten bij de uitvoering van gemeentelijke taken? 11.​In hoeverre is de gemeenteraad in staat om zijn controlerende taak uit te oefenen met betrekking tot externe partijen die gemeentelijke taken uitvoeren? 12.​In hoeverre is de gemeenteraad in staat om zijn controlerende taak uit te oefenen ten aanzien van samenwerkingsverbanden met andere gemeenten? Leren 13.​Welke verbeteringen kan de gemeente Haarlem doorvoeren in de keuzes die worden gemaakt ten aanzien van de uitvoering van gemeentelijke taken met het oog op een doelmatige realisatie van gemeentelijke doelstellingen?

1.3 Onderzoeksmethoden Dit onderzoek is gestart met een literatuurstudie. Door middel van een analyse van eerder (rekenkamer)onderzoek is inzichtelijk gemaakt wat de voor- en nadelen en mogelijke gevolgen zijn van het uitvoeren van gemeentelijke taken met externe partijen dan wel in samenwerking met andere gemeenten. Hierbij werd onder meer gebruikgemaakt van inzichten uit eerder door ons uitgevoerde (rekenkamer)onderzoeken bij andere gemeenten. Deze theoretische verkenning diende tevens als basis voor een normenkader, waar tijdens de latere analyse het gemeentelijk beleid en de praktijk tegen werden afgezet. Om vervolgens inzicht te krijgen in de kaders die de gemeente hanteert, is een documentenanalyse uitgevoerd. Deze analyse had betrekking op de beleidsmatige kaders die door de gemeente Haarlem zijn opgesteld en die zich richten op de afweging om taken zelf uit te voeren, al dan niet met de inzet van externen, of om taken gezamenlijk met andere gemeenten uit te voeren, de overwegingen die daaraan ten grondslag liggen en de mogelijke gevolgen daarvan. In deze documentenanalyse werden beleidsdocumenten, verantwoordingsdocumenten, visies, procesbeschrijvingen, moties en schriftelijke raadsvragen betrokken. Om een beeld te krijgen van de uitvoering in de praktijk, werd een vergelijkende casestudie uitgevoerd.

Deze methode diende ertoe om specifieke samenwerkingsrelaties met externe partijen en andere gemeenten binnen de gemeente dieper te analyseren. Door diepgaand onderzoek naar deze cases uit te voeren, werd inzicht verkregen in de praktijk en in eventuele verbetermogelijkheden. Bij de selectie van de cases werd rekening gehouden met onder meer een spreiding over gemeentelijke domeinen, typen samenwerkingsrelaties, financiële omvang van het belang in de relatie en het risicoprofiel. Zowel tijdens de analyse van de beleidsmatige kaders als tijdens de casestudie werden interviews afgenomen. Informatie uit documenten gaat immers pas leven als deze in een gesprek door betrokkenen wordt toegelicht en ingekleurd, waardoor achtergronden en onderliggende factoren duidelijk worden. De interviews waren dus bedoeld om enerzijds het overzicht te completeren, onduidelijkheden te verhelderen, maar anderzijds ook en vooral om de visie en overwegingen in beeld

| 3 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

te brengen ten aanzien van de keuzes die worden gemaakt bij het al dan niet zelf uitvoeren van gemeentelijke taken. Naast gesprekken met een meer algemeen karakter, werd gesproken met zowel de bestuurlijk als de ambtelijk verantwoordelijken en de directeuren/besturen van de samenwerkingsrelaties die in de casestudies nader bekeken worden. Ter voorbereiding op de interviews werd een interviewprotocol opgesteld met de aanleiding en het doel van het onderzoek en de onderwerpen van gesprek. Van elk interview werd een gespreksverslag opgesteld dat ter verificatie werd voorgelegd aan de geïnterviewde(n).

| 4 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

H2 | Normenkader Om de gemeentelijke kaderstelling en de daadwerkelijke praktijk van reflectie te voorzien, kan een normenkader worden opgesteld. Dit kader is gebaseerd op een theoretische verkenning, waarbij eerder uitgevoerd onderzoek nader is geanalyseerd.

2.1 Verschillende sturingsvormen Een gemeente kan taken zelf uitvoeren, taken uitbesteden aan een externe partij of taken in een gemeenschappelijke samenwerking met andere organisaties uitvoeren. Onder deze drieslag gaan drie verschillende sturingsvormen schuil: bureaucratische sturing, marktsturing en netwerksturing. Bureaucratische sturing veronderstelt een bovengeschikte sturende actor (Milward & Provan, 1998). Interne bureaucratische sturing is gebaseerd op het idee dat binnen de overheidsorganisatie kaders door de top van de organisatie kunnen worden vastgesteld en dat implementatie door deze top kan worden gemonitord en aangestuurd (Klijn, 1996; Fimreite & Laegreid, 2009). Wanneer deze bovengeschikte actor uit gekozen vertegenwoordigers bestaat, legt dit sturingsprincipe de basis voor een democratische rechtsstaat en neutrale beleidsimplementatie. Bureaucratische sturing heeft het voordeel van eenduidigheid en democratische legitimiteit. Tevens kan vrij heldere verantwoording worden afgelegd in deze sturingsvorm en kan men tussentijds over het algemeen snel signaleren en bijsturen. Het nadeel van deze sturingsvorm is de traagheid die soms met deze sturingsvorm gepaard gaat. Daarnaast is het niet altijd mogelijk om als individuele overheidsorganisatie publieke waarden te creëren (Gerth & Mills, 1991; March & Olsen, 1995; Vrangbaek, 2009).

Marktsturing veronderstelt geen bovengeschikte sturende actor, maar eerder een veelheid aan gelijkwaardige actoren die contractueel verbindingen aangaan en beslissingen nemen op basis van eigenbelang (Teisman, 1992; Milward & Provan, 1998; Andersen et al., 2012; Ansell et al., 2017). Marktsturing wordt doorgaans als een extern sturingsprincipe gebruikt. Marktsturing kan zeer wel tot optimalisatie van doelmatigheid leiden en staat als sturingsprincipe vrij centraal in het gedachtegoed van new public management. Marktsturing kan echter ook tot principaal-agent dilemma’s leiden (Hood, 1991; Bouckaert e.a, 2010). Netwerksturing zet in op het creëren van commitment aan een gemeenschappelijk belang (Moore, 1995; Klijn, 1996; Stoker, 1998; Klijn, 2001; Klijn, 2005; Stoker, 2006; Jørgensen & Bozeman, 2007; Fimreite & Laegreid, 2009; Vrangbaek, 2009; Klijn et al., 2010; Ansell et al., 2017). Netwerksturing veronderstelt geen bovengeschikte sturende actor noch een contractuele verbintenis, maar neemt een netwerkperspectief aan waarbij doelstellingen worden gerealiseerd door vrijwillige interacties tussen participanten (Klijn, 1996; O’Toole, 1997; Rhodes, 1997; Edelenbos & Klijn, 2005; Stoker, 2006; Vrangbaek, 2009; Talbot, 2011).

Het bestaan van wederzijdse afhankelijkheden tussen de participanten is een kernelement in dit perspectief (Hanf & Scharpf, 1978; O’Toole, 1997; Rhodes, 1997; Pierre, 2000; Agranoff & McGuire, 2001; Klijn, 2005; Stoker, 2006; Ansell et al., 2017; Yi & Qiu, 2024). Externe netwerksturing kan uitdagend zijn (Meier & O'Toole, 2001; Edelenbos & Klijn, 2005; Klijn, 2005). Netwerken missen doorgaans een eindverantwoordelijke actor en duidelijke verantwoordingsmechanismen, waardoor netwerken niet eenvoudig aan te sturen of te controleren zijn (Lynn Jr., Heinrich & Hill, 2000; Hovik & Hanssen, 2015). Bovendien kan het bereiken van consensus binnen een netwerk over de probleemdefiniëring, de gewenste oplossingen en de te ondernemen acties problematisch zijn (O' Toole, 1997; Keast et al., 2006). Het ontwikkelen van routines en het vestigen van een basis van vertrouwen binnen het netwerk kan daarnaast soms

| 5 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

tijdrovend zijn. Aan de andere kant staat binnen het gedachtegoed van public value management de notie centraal dat overheidsorganisaties op individuele titel betrekkelijk weinig publieke waarden kunnen genereren en dat dus samenwerking gezocht moet worden met andere partners (Klijn, 2005; Klijn & Koppenjan, 2012, gemeente Enschede, 2021).

2.2 Beleid en procedures Het beleidskader ten aanzien van inkoop en aanbesteding, dan wel voor samenwerking, dient actueel te zijn en zich te verhouden tot wet- en regelgeving, zoals Europese aanbestedingsregels en de Aanbestedingswet (Ministerie van Economische Zaken en Klimaat, 2022; RKC Sittard-Geleen, 2019; Alford & Speeed, 2006; Garoupa, 1997; Mukheriee e.a., 2021). In dit kader zullen de diverse rollen binnen de gemeente beschreven moeten zijn en zal moeten worden ingegaan op de sturingsmogelijkheden van de gemeente. Van belang is dat de procedures met betrekking tot inkoop en aanbesteding duidelijk en goed te volgen zijn voor de budgethouders (RKC Haarlem, 2021; Pressman & Wildavsky, 1973; Sabatier, 1986; Hupe & Hill, 2016; Thomas e.a, 2016).

2.3 Uitvoering In de praktijk zal de procedure voor inkoop en aanbesteding daadwerkelijk gevolgd moeten worden. Aan het besluit om in te kopen dient een duidelijke afweging ten grondslag te liggen. Zo kan men inschatten dat uitbesteden een kostenvoordeel oplevert, maar ook is denkbaar dat de eigen organisatie over onvoldoende capaciteit of expertise beschikt. Alternatieve oplossingen moeten doordacht en overwogen zijn. Opdrachtnemers dienen objectief geselecteerd te worden (Ministerie van Economische Zaken en Klimaat, 2022). Van groot belang is dat vooraf concrete afspraken met de opdrachtnemers worden gemaakt (Sabatier, 1986; RKC Sittard-Geleen, 2019). Deze afspraken dienen in ieder geval in te gaan op de activiteiten en de resultaten die geleverd moeten worden door de opdrachtnemer, het budget dat daarvoor beschikbaar is, hoe gehandeld wordt als zich onvoorziene omstandigheden voordoen, welke partij welk risico draagt en hoe gerapporteerd wordt richting de gemeente over de voortgang (Randstedelijke Rekenkamer, 2015; Bardach & Kagan, 1982; Braithwaite, 2006; Capano & Howlett, 2020; Hood, 1986; Patty, 2023). Als de gemeente opteert voor samenwerking met andere gemeenten of overheidsorganisaties, dan zal een zekere mate van doelconsensus dienen te bestaan tussen de participanten die deelnemen aan de samenwerking.

Daarnaast moet de samenwerking gericht zijn op stabiliteit, dient de inbreng van de participanten toereikend te zijn en dient tevens een zeker vertrouwen tussen de participanten aanwezig te zijn (Matland, 1995; May & Winter, 1999; Capano, 2011; Doberstein, 2016; Hood, 2002; Knill e.a., 2020; Provan & Milward, 1995; Provan & Kenis, 2007).

2.4 Monitoring Tijdens de uitvoering dient periodiek gemonitord te worden op de activiteiten. Zo dient de budgethouder als opdrachtgever tussentijds toe te zien op een juiste uitvoering door de opdrachtnemer (Ministerie van Economische Zaken en Klimaat, 2022). Ook in een samenwerkingsverband is het van belang dat resultaten en activiteiten inzichtelijk worden gemaakt ​ en dat hierover wordt gerapporteerd (RKC Haarlem, 2021). Uiteindelijk dient de gemeente zicht te hebben op de mate waarin de activiteiten doelmatig worden uitgevoerd (Randstedelijke Rekenkamer, 2015; Ajzen, 2020; Ayres & Braithwaite, 1992; Ben-Zadok, 2006; Howlett, 1991; Howlett, 2004; Howlett, 2018; Sabatier & Mazmanian, 1979).

| 6 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

2.5 De rol van de raad De raad zelf zal invulling moeten kunnen geven aan zijn kaderstellende rol. Ten aanzien van inkoop, maar ook ten aanzien van samenwerking met andere partijen, zal de raad idealiter kaders hebben vastgesteld. De raad dient vroegtijdig betrokken te zijn en kan duidelijke afwegingen maken om toe te treden tot een eventueel samenwerkingsverband (gemeente Enschede, 2021). Vervolgens is het van belang dat de raad invulling kan geven aan zijn controlerende rol. Op basis van ontvangen informatie kan de raad het proces van inkoop of het samenwerkingsverband toereikend controleren (RKC Sittard-Geleen, 2019). Mocht dit nodig zijn, dan zal de raad de mogelijkheid moeten hebben om bij te sturen (Randstedelijke Rekenkamer, 2015; Baumann, 2022; Goggin e.a., 1990; Hjern, 1982; Hogwood & Gunn, 1984; Janssens & de Wolf, 2009; Nilsen e.a., 2013; Ospina e.a., 2017; O’Toole, 2004; RKC Hardenberg). Het bovenstaande kan samengevat worden in het volgende normenkader: Deelvraag

Norm

Achtergrond 1.​ Wat zijn de voor- en nadelen van het uitvoeren van gemeentelijke taken met de inzet van externe partijen (inkoop)? a.​ Wat zijn de mogelijke gevolgen hiervan voor de doelmatigheid van het realiseren van de beleidsdoelen van een gemeente? b.​ Welke lessen kunnen er worden getrokken uit ervaringen in andere gemeenten? 2.​ Wat zijn de voor- en nadelen van het samenwerken met andere gemeenten bij de uitvoering van gemeentelijke taken? a.​ Wat zijn de mogelijke gevolgen hiervan voor de doelmatigheid van het realiseren van de beleidsdoelen van een gemeente? b.​ Welke lessen kunnen er worden getrokken uit ervaringen bij andere gemeenten?

Bureaucratische sturing: eenduidig, maar kan traag zijn. Marktsturing: doelmatig, maar kan principaal-agent dilemma’s opleveren. Netwerksturing: kan publieke waarden genereren, maar kan zeer onduidelijk zijn in termen van verantwoording en probleemdefiniëring.

Kaders 3.​ Welk beleid en welke richtlijnen zijn er binnen de gemeente Haarlem rondom keuzes voor het inkopen van goederen en/of diensten van externe partijen?

| 7 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

●​ ●​

Er is een actueel beleidskader ten aanzien van inkoop en aanbesteding. Het beleid wordt periodiek geactualiseerd wanneer bijvoorbeeld de Europese aanbestedingsregels daartoe aanleiding geven.

Het beleid dient duidelijk te zijn voor de budgethouders en duidelijk moet zijn welke procedure wanneer gevolgd moet worden. ●​ Er is een actueel beleidskader voor samenwerking tussen gemeenten, zoals een Nota Verbonden Partijen. Het kader geeft onder meer inzicht in: ○​ de rol(len) van de gemeente; ○​ de rol en de positie van gemeenteraad; ○​ de concrete sturingsmogelijkheden/ instrumenten. ●​ De inrichting van de governance voldoet aan de geldende wet- en regelgeving, waaronder de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). ●​ Het beleid dient duidelijk te zijn voor de budgethouders en duidelijk moet zijn welke procedure wanneer gevolgd moet worden. ●​

4.​ Welk beleid en welke richtlijnen zijn er binnen de gemeente Haarlem rondom keuzes voor het samenwerken met andere gemeenten bij de uitvoering van gemeentelijke taken?

Uitvoering 5.​ Hoe komen in de praktijk de keuzes voor het inkopen van goederen en/of diensten van externe partijen tot stand en wat zijn daarbij de belangrijkste overwegingen?

●​

●​

●​

●​

| 8 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

De procedure die gevolgd wordt is conform het beleid dat de gemeente heeft geformuleerd. Er is een duidelijke afweging om tot inkoop over te gaan: ○​ extern uitbesteden is goedkoper dan zelf doen en/of ○​ de eigen organisatie beschikt over onvoldoende capaciteit of expertise om de gevraagde kwaliteit te leveren en/of ○​ eventuele alternatieve oplossingen zijn minder aantrekkelijk. Opdrachtnemers worden objectief geselecteerd; tijdens de selectie vindt een oriëntatie op de markt plaats, worden offertes opgevraagd, worden aan de hand van criteria offertes vergeleken of getoetst, vindt selectie plaats en wordt eventueel nog onderhandeld. Vooraf worden afspraken gemaakt met de opdrachtnemers over de activiteiten en resultaten die geleverd moeten worden, het beschikbare budget, het handelingsperspectief als zich onvoorziene omstandigheden voordoen, wie welk risico draagt en hoe de opdrachtnemer richting de gemeente rapporteert over de voortgang.

6.​ Hoe komen in de praktijk de keuzes voor het samenwerken met andere gemeenten bij de uitvoering van gemeentelijke taken tot stand en wat zijn daarbij de belangrijkste overwegingen?

●​

●​

●​

De procedure die gevolgd wordt, is conform het beleid dat de gemeente heeft geformuleerd. Het is duidelijk welke resultaten met de samenwerking moeten worden behaald om het doel waarvoor deze is opgericht te bereiken. De samenwerking dient stabiel te zijn, de participanten dragen toereikend bij aan de samenwerking, tussen de participanten bestaat een zeker vertrouwen.

Monitoring 7.​ In hoeverre en op welke wijze monitort de gemeente de uitvoering van gemeentelijke taken door externe partijen? En in hoeverre wordt hierop gestuurd?

●​

●​

●​

Het is duidelijk welke resultaten samenwerkingsverbanden moeten behalen, deze worden inzichtelijk gemaakt en hierover wordt gerapporteerd.

●​

De gemaakte keuzes zijn afdoende onderbouwd en dragen aantoonbaar bij aan een doelmatige realisatie van de doelstellingen.

●​

De gemeenteraad heeft algemene kaders gesteld ten aanzien van inkoopprocessen.

●​

De gemeenteraad heeft algemene kaders gesteld ten aanzien van de samenwerking met andere gemeenten. De raad wordt vroegtijdig betrokken en kan duidelijke afwegingen maken bij het toetreden tot samenwerkingsverbanden. ​ Er wordt gemotiveerd aangegeven waarom gekozen wordt voor deze manier van samenwerken, alternatieven worden

8.​ In hoeverre en op welke wijze monitort de gemeente de samenwerking met andere gemeenten bij de uitvoering van gemeentelijke taken? En in hoeverre wordt hierop gestuurd?

9.​ In hoeverre dragen de gemaakte keuzes bij aan een doelmatige realisatie van de doelstellingen van de gemeente Haarlem?

Een eindevaluatie vindt plaats tussen budgethouder en opdrachtnemer en deze wordt schriftelijk vastgelegd. De budgethouder ziet tussentijds toe (via gesprekken of rapportages) op een juiste uitvoering.

Rol van de gemeenteraad 10.​Welke rol heeft de gemeenteraad bij de afweging voor het inkopen van goederen en/of diensten van externe partijen? 11.​Welke rol heeft de gemeenteraad bij de afweging voor het samenwerken met andere gemeenten bij de uitvoering van gemeentelijke taken?

| 9 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

●​

12.​In hoeverre is de gemeenteraad in staat om zijn controlerende taak uit te oefenen met betrekking tot externe partijen die gemeentelijke taken uitvoeren?

●​

●​

●​

●​ 13.​In hoeverre is de gemeenteraad in staat om zijn controlerende taak uit te oefenen ten aanzien van samenwerkingsverbanden met andere gemeenten?

●​

●​

●​

●​

beschreven en er worden risicoanalyses uitgevoerd. De directe en indirecte sturingsmogelijkheden voor de gemeente, en de raad in het bijzonder, zijn voldoende duidelijk en bekend. Het college informeert de raad op de juiste momenten met de juiste en volledige informatie. De gemeenteraad kan op basis van de ontvangen informatie zijn controlerende taak t.a.v. inkoop uitvoeren. De raad controleert of het college conform de kaders handelt. De gemeenteraad stuurt, wanneer dit nodig is, tijdig bij. De directe en indirecte sturingsmogelijkheden voor de gemeente, en de raad in het bijzonder, zijn voldoende duidelijk en bekend. Het college informeert de raad op de juiste momenten met de juiste en volledige informatie. De gemeenteraad kan op basis van de ontvangen informatie zijn controlerende taak t.a.v. samenwerkingsverbanden uitvoeren. De gemeenteraad stuurt, wanneer dit nodig is, tijdig bij.

Leren 14.​Welke verbeteringen kan de gemeente Haarlem doorvoeren in de keuzes die worden gemaakt ten aanzien van de uitvoering van gemeentelijke taken met het oog op een doelmatige realisatie van gemeentelijke doelstellingen?

| 10 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

Hier is geen norm voor beschikbaar. Het antwoord op deze vraag vloeit voort uit het onderzoek.

2.6 Drie rationaliteiten Aanvullend op het bovenstaande normenkader kan een analysekader gehanteerd worden dat gebaseerd is op drie verschillende rationaliteiten. Het conceptualiseren van de publieke sector als een construct van rationaliteiten, kan inzicht bieden in de manier waarop overheidsorganisaties intern functioneren (in ’t Veld & Kruiter, 2012). Rationaliteiten hebben van doen met standaarden, met een bepaald ‘format’ of ‘patroon’ van redeneren en handelen en berusten op kennis, waarden en keuzen (in ’t Veld & Kruiter, 2012). ​ Een rationaliteit is aan te merken als een bepaalde manier van probleembenadering en oplossingsuitwerking (Meier et al., 2019). Een rationaliteit bevat dan een besluitvormingsmodel waarbij doelstellingen zijn bepaald en waarbij alternatieve oplossingen worden geëvalueerd op basis van de mate waarin zij bijdragen aan deze doelstellingen (West, 1983). Rationaliteit wordt soms instrumenteel ingevuld en verwijst dan doorgaans naar economische rationaliteit (Schreurs, 2002). Binnen overheidsorganisaties zijn naast economische waarden echter ook andere waarden relevant, zoals legitimiteit, het democratisch gehalte, rechtsgelijkheid en betrouwbaarheid (Long 1953; Schreurs, 2002; Meier et al., 2019).

Naast economische rationaliteit kan dan een juridisch procedurele, een politieke en een technische rationaliteit onderscheiden worden (Snellen, 2002; in ’t Veld & Kruiter, 2012). Gekozen is om het analysekader te baseren op drie ideaaltypische functies: de politicus, de jurist en de econoom. Deze drie functies benadrukken een andere rationaliteit, andere normen en beoordelen de samenwerking vanuit een ander perspectief. Politieke rationaliteit schrijft voor dat sommige collectieve problemen worden geagendeerd. Daarnaast kan in deze rationaliteit de manier waarop besluitvorming verloopt en beleid tot stand komt bepalend zijn voor de machtsverhoudingen. Het democratisch gehalte van besluitvorming geldt hierbij als basisnorm (Snellen, 2002). De politicus richt zich dan ook op draagvlak (Ansell et al., 2017). Hoe groter het draagvlak binnen de gemeenteraad en daarbuiten, hoe hoger het democratische gehalte en hoe positiever de samenwerking door de politicus gepercipieerd wordt (O’Toole, 2004; Nilsen e.a., 2013; Ospina e.a., 2017). Door de politicus wordt erkend dat verschillende raadsleden en belanghebbenden verschillende waarden en doelstellingen kunnen nastreven met de samenwerking. Deze verschillende waarden en doelstellingen vormen het uitgangspunt voor de politicus.

Hoe meer tegemoet gekomen wordt aan de verschillende doelstellingen, hoe groter het vertrouwen in de samenwerking en hoe groter het politieke draagvlak immers zal zijn. Het vertrouwen in de samenwerking kan dan ook als kernbegrip voor de politicus worden aangemerkt. Politieke sturing richt zich op het realiseren van verschillende politieke doelstellingen en op het creëren en behouden van vertrouwen en draagvlak. Hierbij is van essentieel belang dat raadsleden en andere belanghebbenden goed geïnformeerd en meegenomen worden in de samenwerking en dat de onderlinge verhoudingen tussen raadsleden en collegeleden goed zijn. De mate waarin de verschillende politieke doelstellingen worden gerealiseerd, vertrouwen en draagvlak worden gecreëerd en behouden, zijn voor de politicus primaire evaluatiecriteria (Moore, 1995; Jørgensen & Bozeman, 2007; Janssens & de Wolf, 2009).

| 11 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

Juridische rationaliteit richt zich op al de elementen die noodzakelijk zijn om ons vertrouwen in de wet te borgen. Rechtsgelijkheid, rechtszekerheid en rechtsbescherming zijn normen die het beoordelingskader van de jurist inkleuren. De jurist richt zich primair op rechtmatigheid. Dit begrip wordt dan doorgaans vertaald naar de mate waarin de samenwerking tegemoet komt aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, overige criteria zoals gecodificeerd in de Awb en aan bijzondere publiekrechtelijke bepalingen. Voorstellen of besluiten worden in deze rationaliteit beoordeeld op basis van de mate waarin deze zich verhouden tot geschreven of ongeschreven rechtsregels (Klijn, 1996). Voor de jurist impliceert de vormgeving van de samenwerking het juridisch verankeren van deze samenwerking (Klijn, 2005; Fimreite & Laegreid, 2009). Het kernbegrip is daarbij de rechtshandeling. Deze schept immers rechten en verplichtingen voor de betrokken partijen. Deze rechtshandeling kan de vorm aannemen van een private meerzijdige rechtshandeling, zoals het aangaan van een overeenkomst of het verwerven van aandelen, maar ook de vorm van een publieke meerzijdige rechtshandeling, zoals het oprichten van een gemeenschappelijke regeling. Juridische sturing is gericht op het nakomen van de verplichtingen die voortvloeien uit de rechtshandelingen.

Daarnaast is juridische sturing gericht op het conditioneren van het handelingsperspectief van andere actoren door middel van het plegen van rechtshandelingen. De mate waarin de samenwerking tegemoetkomt aan de eisen van rechtmatigheid en de mate waarin verplichtingen worden nagekomen, vormen voor de jurist de primaire evaluatiecriteria (Klijn, 2001; Stoker, 2006; Vrangbaek, 2009; Klijn et al., 2010). Het gegeven van schaarste vormt een kernelement van de economische rationaliteit (Snellen, 2002). De mate waarin met zo min mogelijk middelen zoveel mogelijk behoeften bevredigd kunnen worden, kan dan ook als normatief uitgangspunt in de economische rationaliteit worden aangemerkt. In deze rationaliteit worden voorstellen of besluiten beoordeeld op basis van doelmatigheid (Ansell et al., 2017). Dit begrip kan worden geoperationaliseerd naar de optimalisatie van een specifieke output-inputverhouding. Deze verhouding vormt dan de basis voor een kosten-batenanalyse in bedrijfseconomische zin, het kernbegrip voor de econoom. De economische vormgeving van de samenwerking is gericht op het identificeren en beleggen van risico’s. Economische sturing is gericht op het minimaliseren van input en het maximaliseren van output (Milward & Provan, 1998).

Budgetbewaking, waarbij tevens wordt bezien in hoeverre de beoogde output wordt gerealiseerd, is de kernactiviteit binnen economische sturing (Teisman, 1992; Andersen et al., 2012). De mate waarin de beoogde productiviteit daadwerkelijk is gerealiseerd, vormt voor de econoom het belangrijkste evaluatiecriterium (Mukherjee et al., 2021).

| 12 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

Kernnorm

Politieke rationaliteit

Juridische rationaliteit

Economische rationaliteit

Democratisch gehalte

Rechtmatigheid

Doelmatigheid

Draagvlak

Algemene beginselen van behoorlijk bestuur

Output-input-verhouding

Overige criteria Awb Criteria bijzondere publiekrechtelijke bepalingen Kernbegrip samenwerking

Vertrouwen

Rechtshandeling

Kosten-batenanalyse

Sturing

Gericht op het realiseren van politieke doelstellingen, vertrouwen en draagvlak

Gericht op het nakomen van de verplichtingen die voortvloeien uit de rechtshandelingen

Gericht op het minimaliseren van input en het maximaliseren van output

Informeren en meenemen raadsleden en andere belanghebbenden Borgen goede onderlinge verhoudingen Evaluatiecriteria

De mate waarin de doelstellingen van raadsleden worden gerealiseerd Creëren en behouden vertrouwen en draagvlak

| 13 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

Gericht op het conditioneren van het handelingsperspectief van andere actoren door middel van het plegen van rechtshandelingen De mate waarin de samenwerking tegemoetkomt aan de eisen van rechtmatigheid De mate waarin verplichtingen worden nagekomen

Budgetbewaking, waarbij tevens wordt bezien in hoeverre de beoogde output wordt gerealiseerd

Mate waarin beoogde productiviteit daadwerkelijk is gerealiseerd

H3 | Beleid van de gemeente In dit hoofdstuk wordt het beleid van de gemeente beschreven, zoals dat in formele zin is vastgesteld. Daarbij wordt vooral het beleid belicht dat specifiek ingaat op de afwegingen die ten grondslag liggen aan de keuze om activiteiten zelf uit te voeren, in te kopen of via verbonden partijen te realiseren. Gesteld is dat de gemeente daarnaast op zeer veel andere terreinen beleid voert dat flankerend kan zijn aan deze afwegingen. Te denken is dan aan de diverse actieprogramma’s die de gemeente uitvoert en die zeer zeker raakvlakken kunnen hebben met de keuze om activiteiten in eigen huis uit te voeren of door andere partijen te laten uitvoeren (Initiatiefvoorstel, 2025).

3.1 Verbonden partijen Op 25 november 2021 stelt de raad met 33 stemmen voor en 2 stemmen tegen de geactualiseerde Nota Verbonden Partijen 2021 in Haarlem vast (Verslag raadsvergadering, 21 november 2021). De nota kent een zekere aanlooptijd. Zo wordt de nota in de commissie Bestuur op 20 mei 2021, 17 juni 2021 en 4 november 2021 besproken. De besprekingen leveren nieuwe gezichtspunten op waarop de uiteindelijke nota wordt aangepast. Het voornemen om de toenmalige Nota Verbonden Partijen te actualiseren, wordt door het college in de commissie Bestuur, d.d. 20 december 2018, gearticuleerd, waarbij wordt gesteld dat de nota in de tweede helft van 2020 wordt herzien (RKC Haarlem, 2020, ​ p. 28). Zo uit de commissie de behoefte om de nota zelfstandig leesbaar te maken. Daarnaast heeft de commissie behoefte aan een beschrijving van de rol- en bevoegdheidsverdeling tussen de raad en het college. Ook wil men meer duidelijkheid over de informatievoorziening en verantwoording van het college aan de raad over zaken die zich in en ten aanzien van de verbonden partijen afspelen. Tevens hecht de raad eraan om commissarissen te bevragen over hun taakuitvoering. Commissarissen zouden dan ook uitgenodigd kunnen worden om de raad hierover te informeren (Raadsstuk, 21 november 2021).

De nota definieert het begrip verbonden partij conform het Besluit Begroting en Verantwoording: “De term verbonden partijen geldt blijkens het 'Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten' voor alle privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisaties waarin de gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft” (Nota Verbonden Partijen, p. 6). Er is sprake van een bestuurlijk belang als de gemeente een rechtstreekse invloed heeft op de besluitvorming binnen de verbonden partij. Er is sprake van een financieel belang als een aan de verbonden partij ter beschikking gesteld bedrag niet verhaalbaar is, indien de verbonden partij niet meer kan voldoen aan haar verplichtingen of wanneer de gemeente aansprakelijk is (Nota Verbonden Partijen, 2021, p. 7). Elders wordt hier ook wel het begrip risicodragend financieel belang gebruikt (Rekenkamercommissie Hardenberg, p. 19). In de nota wordt tevens een afwegingskader opgevoerd: “Voor het aangaan van een verbonden partij hanteert de gemeente een afwegingskader (beslisboom). Het afwegingskader is erop gericht om te bepalen of een verbonden partij het beste instrument is om een publiek belang te borgen, en zo ja, in welke vorm dat het beste kan plaatsvinden” (Nota Verbonden Partijen, 2021, p. 10).

| 14 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

Het afwegingskader begint met de vraag of sprake is van een Haarlems publiek belang. Als dit namelijk niet het geval is, dan kan de taak beter uitgevoerd worden door de markt. De vraag in hoeverre een taak een publiek belang dient, vereist een politiek oordeel. Vervolgens rijst de vraag of dit publieke belang enkel door de gemeentelijke overheid kan worden gewaarborgd. Als dit zo is, dan is er evenwel nog steeds de mogelijkheid dat dit belang ook in samenwerking met andere overheden kan worden gewaarborgd. Daarbij spelen motieven zoals het bundelen van krachten, efficiënter werken, organisatorische voordelen, verruimen van de horizon, voorkomen van hinder van elkaar, et cetera een rol. Samenwerking brengt ook (grote) risico’s met zich mee en er kunnen veel (financiële) middelen mee gemoeid zijn. Nadelen kunnen schuilen in financiële, maatschappelijke, juridische, technische en organisatorische zaken. Maar ook in verlies van bestuurlijke invloed en gemeentelijke greep. Als er voordelen worden herkend voor samenwerking tussen gemeenten, dan kan voor een gemeenschappelijke regeling worden gekozen. Belangrijkste succesfactoren zijn het hebben van een gemeenschappelijk belang en een gemeenschappelijke visie van de deelnemende gemeenten. Zijn er geen voordelen, dan rest de mogelijkheid van zelf (blijven) doen.

Ten derde wordt de vraag gesteld of de gemeente kan en wil volstaan met sturing op hoofdlijnen. Als dat het geval is, dan is het voldoende om te zorgen voor algemeen geldende lokale regelgeving (doorgaans in de vorm van verordeningen). De volgende vraag gaat in op de mate van complexiteit van de taak en daarmee van de relatie met de gemeente. Indien de gemeente het publieke belang als opdracht-, subsidie- of regelgever voldoende kan behartigen, is zelf doen niet noodzakelijk en kan er worden uitbesteed. Voorwaarde is wel dat daaraan voordelen zijn verbonden. Het gaat in het algemeen om taken die goed af te bakenen zijn en in die zin minder complex zijn qua uitvoering en bewaking door de gemeente. Zijn er geen voordelen te behalen door uitbesteding, dan rest de mogelijkheid van zelf (blijven) doen. Als er niet kan worden volstaan met algemene regels, dan is er dus meer invloed van de gemeente gewenst en rijst de vraag of dit kan via zeggenschap in een verbonden partij. Als het om een duidelijk te onderscheiden en vooral uitvoerende taak gaat (dus zonder grote verwevenheid met andere taken van de gemeente), dan kan de taak worden ondergebracht bij een bestaande rechtspersoon of een nieuw op te richten rechtspersoon. Als de werkzaamheden een eigen bedrijfsvoering kennen, ligt het deelnemen in een rechtspersoon voor de hand.

Een rechtspersoon kan eigenstandig functioneren in het rechtsverkeer, bijvoorbeeld personeel in dienst nemen, bezittingen en/of fondsen beheren, overeenkomsten sluiten, leningen en daarmee schulden aangaan. Als zeggenschap in een andere entiteit niet kan, rest de mogelijkheid van zelf (blijven) doen. Nadat de vragen over de mogelijkheid van niet zelf uitvoeren zijn beantwoord, gaat de volgende vraag over de wenselijkheid. Alleen indien de werkzaamheden zijn af te bakenen van de andere werkzaamheden van de gemeente, is het ook wenselijk om dit te doen. Is dit niet het geval, dan rest alleen de mogelijkheid van zelf (blijven) doen. Nadat geconstateerd is dat het mogelijk en wenselijk is, komen de vragen over hoe dit dan te doen. Indien sprake is van voordelen bij een regionale, publieke uitvoering, dan ligt het aangaan van een gemeenschappelijke regeling met andere overheden voor de hand.

| 15 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

Als er geen voordelen uit een regionale, publieke uitvoering zijn, dan is de volgende vraag of er voordelen zijn te behalen uit een publiek-private samenwerking. Is het antwoord bevestigend, dan kan een organisatie met gedeeld publiek-privaat eigendom worden opgericht. Als er geen voordelen uit samenwerking zijn te behalen, dan rest de vraag of er sprake is van bedrijfsmatige activiteiten (met kans op winst en verlies). Is dat het geval, dan is oprichting van een vennootschap de uitkomst van de beslisboom; als er geen winstoogmerk is, is oprichting van een stichting de uitkomst (Nota Verbonden Partijen, 2021. p. 12). Het afwegingskader kan als volgt worden gevisualiseerd:

(Nota Verbonden Partijen, 2021, p. 13)

| 16 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

Bij het aangaan van en sturing op verbonden partijen, worden enkele uitgangspunten gehanteerd. ​ Zo dient het college zorg te dragen voor uniforme informatievergaring en deze informatie dient ook met de raad gedeeld te worden. Deelname aan een verbonden partij vindt alleen plaats als dat noodzakelijk is voor het publiek belang. Het is een manier om een gemeentelijk doel effectiever te bereiken: met meer efficiency, kwaliteit of continuïteit of met minder risico. De beslissing tot deelname, de aansturing van de verbonden partij en de bestuurlijke verantwoordelijkheid behoren primair tot de taken van het college. Tot slot worden enkel leden van het college benoemd in het bestuur van een verbonden partij (Nota Verbonden Partijen, 2021, p. 15). Het aangaan van een nieuwe verbonden partij voltrekt zich in een aantal fasen. In de eerste fase (oriëntatie en onderzoek) maakt het college aan de hand van het doorlopen afwegingskader een eerste inschatting over het nut en de noodzaak van het beleggen van publieke taakuitvoering in een verbonden partij. Effecten worden in beeld gebracht en er wordt een risicoanalyse opgesteld. De uitwerking van het stappenplan van het afwegingskader is een document dat aan de raad wordt voorgelegd als informatievoorziening. De raadsleden krijgen hiermee concrete en uniforme informatie en handvatten op basis waarvan zij zich een oordeel kunnen vormen.

Het college neemt vervolgens afhankelijk van de bevindingen in de fase van oriëntatie en onderzoek - een principebesluit over oprichting van of deelneming in een verbonden partij en stelt de raad in de gelegenheid daar zijn wensen en bedenkingen over in te brengen. Het college stelt daarna een definitief besluit op waarin de wensen en bedenkingen van de raad worden verwerkt. Het ontwerp van dit besluit, waarin de hoofdlijnen zijn opgenomen, wordt voor een tweede keer aan de raad voorgelegd. Het besluit tot deelname aan een gemeenschappelijke regeling behoeft de toestemming van de raad. Het besluit tot de oprichting van en de deelneming in privaatrechtelijke organisaties wordt aan de raad voorgelegd voor wensen en bedenkingen. Hierna wordt het besluit uitgewerkt door het college (Nota Verbonden Partijen, 2021, p. 15). Bij het aangaan en aansturen van een verbonden partij, erkent de gemeente verschillende belangen. De nota merkt hierover het volgende op: “Het college is verantwoordelijk voor de behartiging van de Haarlemse belangen in een verbonden partij. Dat is het eerste belang dat het overweegt (opdrachtgever). Daarnaast is het college echter ook verantwoordelijk voor de belangen van die verbonden partij zelf indien de gemeente (mede-)eigenaar of deelnemer is (tweede belang).

Dat is een dubbelrol (opdrachtgever en deelnemer/eigenaar) die in de praktijk vaak moeilijk is te vervullen door één functionaris en persoon. Dat is de reden dat de rollen in het college door verschillende leden worden vervuld. Dat gebeurt door de portefeuillehouder van het beleidsterrein waarop de verbonden partij werkzaam is te belasten met de beleidsinhoudelijke koers van de verbonden partij met inbegrip van de behartiging van de Haarlemse belangen. Een ander collegelid, doorgaans de wethouder van financiën, wordt belast met de ‘eigenaarsrol’ of de aandeelhoudersrol. Beide rollen kunnen met elkaar conflicteren. Als opdrachtgever van een verbonden partij wil de gemeente doorgaans zoveel mogelijk werkzaamheden uitgevoerd hebben tegen zo min mogelijk kosten. Als (mede-)eigenaar is de gemeente gebaat bij een gezonde bedrijfsvoering van de verbonden partij en een daarbij passend rendement om bijvoorbeeld te kunnen innoveren met het bedrijf. Het is voor de gemeente en de andere deelnemers in een verbonden partij de verantwoordelijkheid om te zorgen voor een goede afweging van de belangen vanuit de verschillende rollen. Daarom worden die belangen in eerste instantie door verschillende portefeuillehouders behartigd.

In het college vindt vervolgens de afweging daarvan plaats, waarbij ook andere prioriteiten van het college op andere beleidsterreinen kunnen worden meegewogen” (Nota Verbonden Partijen, 2021, p. 17).

| 17 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

Deze passage sluit aan op een voorloper van de nota, waarin gewezen wordt op de dubbelrol van het college (RKC Haarlem, 2020; Nota Verbonden Partijen, 2015). De geactualiseerde nota vervolgt: “Het derde belang dat in ogenschouw moet worden genomen om tot een weloverwogen standpunt te kunnen komen, is dat van de andere partners in de verbonden partij (althans, daar waar er andere partners zijn). Voor een goede samenwerking is het nodig ook elkaars belangen te kennen en te respecteren, ook al heb je een eigen, soms zelfs tegengesteld belang. De borging van tegenkracht in het college, de verbonden partijen zelf en de ambtelijke organisatie en de dialoog met de raad vindt plaats doordat bestuurlijk en ambtelijk is ingeregeld dat mogelijke met elkaar conflicterende posities en belangen gescheiden van elkaar zijn belegd en samenkomen doordat zij in het college aan de orde komen en tegen elkaar worden afgewogen” (Nota Verbonden Partijen, 2021, p. 17). De verschillende rollen worden in de nota verder geconcretiseerd. Zo wordt ten aanzien van de ambtelijke organisatie gesteld, dat het ambtelijk coördinatiemechanisme vormgegeven wordt door een professioneel accountmanagement.

De gemeentelijke accountmanager voor een verbonden partij zorgt dat kwesties die in het bestuur van of in het overleg met een verbonden partij spelen en die Haarlemse bestuurlijke standpunten vergen, op tijd en adequaat in het college en zo nodig in de raad worden gebracht. Binnen de ambtelijke organisatie wordt verder gezorgd voor voldoende ‘checks and balances’, zodat in de ambtelijke advisering van het bestuur het onderscheid duidelijk wordt in de belangen van de opdrachtgever enerzijds en de eigenaar anderzijds. Ambtelijke ondersteuning van de portefeuillehouder die de eigenaarsrol vervult, vindt om die reden plaats vanuit de afdeling Concerncontrol (Nota Verbonden Partijen, 2021, p. 18 en 19). De nota biedt eveneens een kader om de sturing, beheersing, verantwoording en het toezicht ten aanzien van een verbonden partij te borgen. Zo zal gewerkt moeten worden met meerjarenplannen en zijn regelmatig verschijnende rapportages nodig. De nota merkt met betrekking tot sturing het volgende op: “De kracht van sturing ligt in het op tijd maken en vastleggen van prestatieafspraken. Deze vooraf gemaakte, schriftelijke afspraken zijn noodzakelijk om als gemeente gedurende het jaar zo nodig te kunnen bijsturen.

De volgende aspecten zijn van belang bij het opstellen van prestatieafspraken: ●​ Aanwezigheid van duidelijke gemeentelijke beleidskaders en meerjarenplannen (wat willen we als gemeente?). ●​ Werken met transparante meerjarige plannen van de verbonden partij (wat bieden zij?). ●​ Werken met heldere prestatieafspraken en expliciete en liefst meetbare meerjarendoelstellingen (wat krijgen wij?). ●​ Benoemen en verdelen van de risico’s (wie is verantwoordelijk en wie betaalt?). ●​ Het verwerken van voorwaarden en richtlijnen (wat is de afspraak?)” (Nota Verbonden Partijen, 2021, p. 19). “Beheersen bestaat uit een stelsel van maatregelen en procedures (planning & control) om te zorgen dat de gemeente de zekerheid verkrijgt dat de verbonden partij blijvend de goede kant op gaat. Beheersen is dus ervoor zorgen dat de verbonden partij de beleidsdoelstellingen en de prestaties uit de vastgelegde afspraken realiseert. Hiervoor zijn regelmatig verschijnende rapportages van de verbonden partij nodig, die zowel financiële informatie als kwalitatieve informatie bevatten, zoals bijvoorbeeld kengetallen. Deze rapportages worden ambtelijk beoordeeld aan de hand van de

| 18 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

gemaakte prestatieafspraken, waarna hierover zo nodig aan het college wordt gerapporteerd. Afhankelijk van de ernst en omvang van eventuele afwijkingen rapporteert het college richting de raad, bij voorkeur in een van de bestuursrapportages” (Nota Verbonden Partijen, 2021, p. 19). De verantwoording dient in te gaan op de rechtmatigheid, de effectiviteit en de efficiëntie. “Op basis van de verantwoording door een verbonden partij kan op zijn beurt het college zich verantwoorden richting de gemeenteraad. Deze verantwoording gaat in op de realisatie van de gemaakte prestatieafspraken (doorgaans tot uiting komend in een of meer programma’s van de gemeentebegroting of het jaarverslag) én op de situatie van de betreffende verbonden partij (opgenomen in de paragraaf verbonden partijen). Dit laatste element is van belang om zicht te houden op de (financiële) gezondheid van de verbonden partij en verrassingen te voorkomen. Verder kan het college besluiten om een doelmatigheidsonderzoek uit te (laten) voeren bij een organisatie en kan ook de Rekenkamercommissie een onderzoek instellen” (Nota Verbonden Partijen, 2021, p. 20). Toezicht richt zich op de financiële positie, de balans tussen werk en omvang van de organisatie, het personeel en de contacten met externe relaties.

Daarbij is van belang dat de toezichthouder de mogelijkheden heeft om corrigerende maatregelen te treffen (Nota Verbonden Partijen, 2021). ​ De nota stelt in dit verband het volgende: “Het toezicht houden op een verbonden partij richt zich op het beoordelen of de doelstellingen van een instelling of organisatie op strategisch niveau worden gerealiseerd. Zowel voor de verbonden partij als voor de gemeente is het van belang dat de continuïteit van de verbonden partij is gewaarborgd. Daartoe is een toezichthoudende functie nodig die de voorwaarden voor continuïteit bewaakt. Die voorwaarden zijn in vier gebieden te verdelen: ●​ gezonde financiële positie (liquiditeit en solvabiliteit); ●​ goede balans tussen hoeveelheid werk (orderportefeuille) en omvang organisatie; ●​ goed personeel (samenstelling, opleiding); ●​ goede contacten met relaties (klanttevredenheid, accountmanagement). Bij de invulling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de toezichthouder is het goed om mogelijkheden in te bouwen voor het treffen van corrigerende maatregelen. Mogelijkheden tot ingrijpen zijn: ●​ aanwijzingen, correctiemaatregelen en sancties; ●​ ontslag van bestuurders; ●​ inlichtingen, inzage bevoegdheid en controlerechten; ●​ goedkeuring jaarrekeningen en begrotingen; ●​ controlebevoegdheden; ●​ uittreden uit een verbonden partij” (Nota Verbonden Partijen, 2021, p. 20).

Het toezicht wordt risicogericht ingericht. De nota merkt hierover het volgende op: “Verbonden partijen en grote gesubsidieerde instellingen vallen onder het regime van risicoclassificatie. Dit betekent dat de gemeente aan de hand van vooraf in beeld gebrachte risico’s de intensiteit van toezicht bepaalt. Op basis van verkregen bedrijfsvoeringsinformatie kan worden bepaald of actie moet worden ondernomen richting een verbonden partij. De mate van toezicht op een verbonden partij en een gesubsidieerde instelling hoeft niet voor elke partij of instelling hetzelfde te zijn. De mate van toezicht is afhankelijk van het risico dat de gemeente loopt in de relatie met een organisatie, met name waar het gaat om de continuïteit van de activiteiten van de gesubsidieerde organisatie. Daartoe is een methode van risicoclassificatie ontworpen, waarbij een hoge classificatie (groot risico) leidt tot veel toezicht en een lage classificatie (klein risico) tot minder toezicht” (Nota Verbonden Partijen, 2021, p. 24).

| 19 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

De kaderstellende rol van de raad komt voor verbonden partijen op twee manieren tot uitdrukking. Ten eerste stelt de raad door middel van de Nota Verbonden Partijen de algemene kaders vast voor hoe Haarlem omgaat met verbonden partijen. Ten tweede stelt de raad de doelstellingen op de verschillende beleidsterreinen vast. Met betrekking tot de controlerende rol kan de politieke discussie zich dan toespitsen op de vraag of het werken met een verbonden partij een goede manier is om de beleidsdoelen te realiseren en of het college zich daarbij goed van zijn taak kwijt. Belangrijke beleidswijzigingen van de verbonden partij en strategische besluiten ten aanzien van verbonden partijen zullen dan ook voordat deze een feit zijn aan de raad moeten worden voorgelegd voor bespreking en akkoord. Het gaat dan om belangrijke koerswijzigingen op de middellange tot lange termijn, die zijn aangedragen door de verbonden partij zelf of voortvloeien uit wensen van de gemeente(n) zelf (Nota Verbonden Partijen, 2021, p. 27). Het opstellen van nieuwe kaders of wijzigingen in bestaande kaders begint met een startnotitie. Daarin legt het college de raad de omstandigheden van het onderwerp voor, de keuzes omtrent de richting voor de kaders en de stappen die moeten leiden tot het vaststellen van de kaders. Op basis van deze startnotitie bepaalt de raad de richting voor de op te stellen kaders.

Onderdeel van een kader kan zijn de wijze waarop het beleid vervolgens wordt uitgevoerd. Mogelijkheden zijn bijvoorbeeld zelf uitvoeren, inkopen, aanbesteden of regionaal samenwerken. De raad kan hierover bij het behandelen van de startnotitie al een richtinggevende uitspraak doen of aangeven dat meerdere opties worden uitgewerkt en voorgelegd aan de raad. Bij de vraag of het oprichten van of deelnemen in een verbonden partij met andere deelnemers raadzaam is, is het belangrijk om te benoemen wat het belang van die gezamenlijkheid is, welk belang de gemeente Haarlem heeft in relatie tot belangen van andere deelnemers. Tevens dienen de kansen en de risico’s in beeld te worden gebracht en tegen elkaar te worden afgewogen (Nota Verbonden Partijen, 2021, p. 27). In de nota wordt de rol van de raad onderscheiden van de rol van het college. Dit onderscheid wordt ook in de voorloper van deze nota gemaakt, waarbij de kaderstellende en controlerende rol van de raad op dezelfde manier verwoord wordt (Nota Verbonden Partijen in Haarlem, 2015; RKC Haarlem, 2020). In enkele bijlagen worden de informatievoorziening en het instrumentarium om de sturing, beheersing, verantwoording en het toezicht vorm te geven, nader geconcretiseerd. Zo bevat bijlage 8.4 een overzicht van de documenten die per type verbonden partij in het kader van toezicht moeten worden opgeleverd.

Bijlage 8.5 bevat een overzicht van de wettelijke instrumenten die de raad en het college tot hun beschikking hebben in de relatie tot de verbonden partij. Bijlage 8.6 betreft een informatieprotocol, waarin wordt aangegeven welke informatie het college de raad verstrekt met betrekking tot het oprichten, beheren of afstoten van deelnemingen (Nota Verbonden Partijen, 2021). De geactualiseerde Nota Verbonden Partijen gaat vergezeld van een bijlage, die wordt toegevoegd aan de agendastukken voor de commissie Bestuur, d.d. 20 mei 2021 (Vergadering commissie Bestuur, 20 mei 2021). In deze bijlage wordt gewezen op wijzigingen van de Wgr. Deze wetswijzigingen krijgen effectief per 2024 hun beslag. De bijlage vermeldt, dat de Nota Verbonden Partijen dan ook in 2024 geactualiseerd zal worden (bijlage Nota Verbonden Partijen, 2021, p. 3)1. De bijlage vat in eerste instantie de nota zelf samen, maar wijst met betrekking tot het sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht op enkele dilemma’s:

Aangegeven wordt dat het college heeft besloten om de nota niet te actualiseren. Hier ligt geen collegevoorstel aan ten grondslag (interview, 1 april 2025). 1

| 20 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

(Bijlage Nota Verbonden Partijen, 2021, p. 13 en 14)

| 21 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

3.2 Gemeenschappelijke regelingen Ook gemeenschappelijke regelingen zijn aan te merken als een vorm van een verbonden partij. Een gemeenschappelijke regeling is immers een vorm van publiekrechtelijke samenwerking en wordt door de gemeente aangemerkt als verbonden partij (Nota Verbonden Partijen, 2021, p. 7). Een gemeenschappelijke regeling kan alleen een verbonden partij zijn als er sprake is van rechtspersoonlijkheid. Dan wordt immers voldaan aan het criterium dat er behalve van een financieel belang ook sprake is van een bestuurlijk belang. Dit is het geval bij een openbaar lichaam en bij de bedrijfsvoeringsorganisatie. Gemeenschappelijke regelingen waarbij een gemeenschappelijk orgaan zonder rechtspersoonlijkheid wordt aangewezen, of een regeling zonder meer zijn derhalve geen verbonden partijen. Dit impliceert dat de keuze voor een gemeenschappelijke regeling onderdeel uitmaakt van het afwegingskader dat voor alle verbonden partijen is vormgegeven. Op sommige punten wijkt een gemeenschappelijke regeling echter af van de overige verbonden partijen. Zo behoeft het besluit tot deelname aan een gemeenschappelijke regeling toestemming van de raad. Bij de andere vormen van samenwerking is dit niet het geval.

Het besluit tot de oprichting van en de deelneming in privaatrechtelijke organisaties wordt bijvoorbeeld aan de raad voorgelegd voor wensen en bedenkingen (Nota Verbonden Partijen, 2021, p. 15). De Wet gemeenschappelijke regelingen biedt de wettelijke basis voor het beheer. De regeling zelf fungeert als het brondocument voor de taakuitvoering van de besluitvorming van het bestuur van de gemeenschappelijke regeling. ​ De regeling bevat onder meer bepalingen over: ●​ vermelding van de te behartigen belangen en over te dragen bevoegdheden; ●​ samenstelling en bevoegdheden van het bestuur; ●​ informatie- en verantwoordingsplichten van het bestuur en de individuele bestuursleden; ●​ de begroting, eventuele tussentijdse rapportages, jaarrekening en meerjarenraming van de regeling; ●​ bepalingen over de wijziging, opheffing, toetreding en de (financiële) gevolgen van uittreding (Nota Verbonden Partijen, 2021, p. 25). De Wet gemeenschappelijke regelingen schrijft voor dat gemeenschappelijke regelingen met een openbaar lichaam, een bedrijfsvoeringsorganisatie en gemeenschappelijk orgaan een financieel beheer voeren aan de hand van: ●​ algemene financiële en beleidsmatige kaders voor het volgende begrotingsjaar (vgl. een kadernota); ●​ een begroting; ●​ een jaarrekening. De regeling kan zelf bepalen dat ook tussentijdse bestuursrapportages worden opgesteld.

Bij gemeenschappelijke regelingen kan het Algemeen Bestuur worden gezien als de toezichthouder op het functioneren van de regeling. AB-leden zijn immers bestuurslid van de deelnemende gemeenten in de regeling. Zeker in het systeem van de gewijzigde wet is het algemeen bestuur het hoofd van de regeling. Net als bij verbonden vennootschappen is het raadzaam om periodiek een evaluatie uit te voeren naar gemeenschappelijke regelingen. De elementen die bij verbonden vennootschappen worden onderzocht, kunnen ook ten aanzien van gemeenschappelijke regelingen worden beoordeeld (Nota Verbonden Partijen, 2021, p. 25).

| 22 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

In dit verband is gesteld dat de Wet gemeenschappelijke regelingen per 1 juli 2022 is gewijzigd. ​ De gewijzigde wet moet per 1 juli 2024 door de gemeenten en gemeenschappelijke regelingen geïmplementeerd zijn. De wetswijziging kan als volgt worden samengevat. In de nieuwe wet hebben gemeenteraden de mogelijkheid bij het treffen of wijzigen van een GR vooraf een zienswijze te geven op het ontwerp daarvan. Dit geldt voor regelingen waaraan colleges of burgemeesters deelnemen, maar niet voor regelingen waaraan de gemeenteraden zelf deelnemen. Dan hebben de gemeenteraden immers sowieso inspraak op de inhoud van de regeling. De colleges of burgemeesters zenden het ontwerp van de regeling naar de gemeenteraden. Deze mogelijkheid tot het indienen van een zienswijze gaat dus vooraf aan de formele toestemming door de raad. Niet alleen GR’en voor onbepaalde tijd, ook GR’en voor bepaalde tijd moeten regels bevatten over wijziging, opheffing, toetreding en uittreding (artikel 9 Wgr). Niet alleen de gevolgen van uittreding moeten worden vastgelegd, ook de voorwaarden waaronder een deelnemer kan uittreden moeten in de GR zelf worden opgenomen. De bepalingen over uittreding omvatten in ieder geval bepalingen over de gevolgen voor het vermogen van de GR voor de deelnemende gemeenten.