3 Bijlage 2 Conceptrapport Rekenkamer

Beschrijving casus

Kwalificatie als subsidie of inkoop?

(Afwegingskader, gemeente Haarlem, ongedateerd) Op de vraag of dit afwegingskader is vastgesteld, reageert de gemeente als volgt: “’Hierbij het afwegingskader subsidie of inkoop (bijgevoegd) wat als handvat gebruikt wordt door m.n. het Subsidiebureau en JZ. Zoals eerder aangegeven, is niet formeel in een gremium vastgesteld” (Reactie gemeente, 10 maart 2025). Later wordt hierop aangevuld: "Interne (accountantscontrole) heeft toen ook meegekeken, was begin Q2 2020" (Reactie gemeente, 19 maart 2025). Met betrekking tot de inkoopprocedure die gevolgd moet worden, hanteert de gemeente een stappenplan. In de eerste stap dient bepaald te worden of sprake is van een levering/dienst of van een werk. Diensten zijn bijvoorbeeld het inhuren van personeel, de inkoop van verzekeringen of computerdiensten. Leveringen zijn de aankoop, huur, lease of huurkoop van producten. Werken betreffen bouwkundige en civieltechnische werken. Te denken is dan aan de bouw van een kantoor. Bij een aanbesteding voor werken dient een aparte procedure gevolgd te worden. In deze eerste stap dient ook de geraamde waarde bepaald te worden. Daarbij dient men uit te gaan van de opdrachtsom excl. BTW. De waarde over de gehele looptijd van de overeenkomst, inclusief eventuele verlengingen, dient meegenomen te worden bij deze raming.

Als het om een opdracht voor onbepaalde tijd gaat, dan dient de waarde te worden vastgesteld door het maandbedrag te vermenigvuldigen met een factor 48. Ook dient in deze stap de homogeniteit te worden bezien. Homogene opdrachten bestaan uit leveringen en/of diensten die met elkaar samenhangen. De waarden van samenhangende opdrachten dienen bij elkaar opgeteld te worden. Van samenhang kan sprake zijn wanneer met een opdracht die uit verschillende delen bestaat, eenzelfde doel wordt beoogd. Ook als het om één functioneel samenhangende opdracht gaat, dus wanneer de opdracht in één Programma van Eisen als één geheel kan worden opgenomen, kan sprake zijn van samenhang. Tot slot kan sprake zijn van samenhang als de gehele opdracht bij één leverancier kan worden afgenomen. Wanneer de betreffende leverancier een brede dienstverlening aanbiedt of een ruim productaanbod aanbiedt, dan behoeft niet persé sprake te zijn van homogeniteit (Stap 1, interne documentatie).

| 44 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

Vervolgens dient gecontroleerd te worden of er al een overeenkomst bestaat, waaronder de inkoop geplaatst kan worden. Hiertoe moet gebruik worden gemaakt van een interne applicatie (Verseon). (Stap 2, interne documentatie). In de derde stap dient gecontroleerd te worden of budget beschikbaar is. Als de betreffende ambtenaar zelf geen budgethouder is, dient de voorgenomen inkoop besproken te worden met de budgethouder (Stap 3, interne documentatie). Als budget beschikbaar is en als de inkoopbehoefte € 70.000 (excl. BTW) of groter is, dan dient de inkoop aangemeld te worden via een FIX-melding. De inkoopbehoefte wordt dan opgenomen in de inkoopkalender (Stap 4, interne documentatie). In de vijfde stap wordt de inkoopprocedure bepaald. De te volgen procedure is afhankelijk van de geraamde waarde van de inkoopbehoefte. Bij een inkoopbehoefte van minder dan € 70.000 kan volstaan worden met een enkelvoudige onderhandse aanbesteding. De procedure kan dan zelfstandig gevolgd worden. Bij een inkoopbehoefte van € 70.000 of meer, zal een meervoudige onderhandse aanbesteding gevolgd moeten worden. Deze kan eveneens zelfstandig gevolgd worden. Als de inkoopbehoefte echter € 215.000 of meer bedraagt, dan komt men boven het Europese drempelbedrag uit en wordt de procedure begeleid door een inkoopadviseur (Stap 5, interne documentatie).

In de zesde stap wordt eerst uiteengezet, hoe een enkelvoudige onderhandse procedure gevolgd moet worden. Eerst dient nagegaan te worden of er al een overeenkomst bestaat met de beoogde leverancier, waaronder de inkoop gedaan kan worden. Daarbij dient gecontroleerd te worden wat de spend (de uitgaves) is aan deze leverancier over de afgelopen vier jaar. Deze kan worden opgevraagd bij de financieel adviseur. Indien de spend meer dan € 70.000 of € 221.000 is, en dit betreffen uitgaven aan homogene diensten of leveringen, dan moet alsnog meervoudig onderhands dan wel Europees aanbesteed worden. Uiteraard moet ook gecheckt worden of het benodigde budget beschikbaar is. Als sprake is van een inkoop met een ICT-component, dan dient contact opgenomen te worden met de informatiemanager van de betreffende afdeling. Vervolgens dient een offerteaanvraag te worden opgesteld. Hierbij dient eventueel een jurist betrokken te worden om een concept overeenkomst op te stellen. Als sprake is van het delen van persoonsgegevens, dient separaat een verwerkersovereenkomst te worden opgesteld. Als sprake is van de inhuur van een persoon of de externe inzet van een persoon, dient de model integriteitsverklaring als bijlage mee te worden gestuurd. Inkoopdoelstellingen kunnen eventueel betrokken worden door het opnemen van duurzaamheidscriteria en SROI-eisen.

Verklaard moet worden dat de toepasselijke AIV van toepassing is en voorwaarden van de leverancier of opdrachtnemer dienen van de hand te worden gewezen. Via e-mail dient één partij uitgenodigd te worden. Daarbij dient gemotiveerd te worden waarom voor deze leverancier wordt gekozen. Bij de selectie van deze leverancier dienen de maatschappelijke en economische uitgangspunten, zoals benoemd in het inkoopbeleid, in ogenschouw te worden genomen. Te denken is dan aan het betrekken van het (lokale) MKB, duurzaamheidsaspecten en het niet altijd uitnodigen van dezelfde leverancier. Onderbouwing van de keuze dient te worden vastgelegd binnen de vakafdeling en het inkoopdossier. Daarna wordt onderhandeld met de geselecteerde leverancier en wordt een opdrachtbrief opgesteld. Deze brief wordt ondertekend door de budgethouder. Deze overeenkomst dient (eventueel) ondertekend te worden. Daarnaast wordt in deze zesde stap uiteengezet, hoe een meervoudig onderhandse aanbesteding gevolgd moet worden. Deze procedure is overeenkomstig aan de enkelvoudige onderhandse procedure, maar verschilt op sommige onderdelen. Zo kan bij de vormgeving van een offerteaanvraag eventueel gewerkt worden met een inkoopprojectplan.

Bij het opstellen van de offerteaanvraag hoeft niet meer verklaard te worden dat de toepasselijke AIV van toepassing is en dat de voorwaarden van de leverancier van de hand worden gewezen. Drie tot vijf partijen dienen te worden geselecteerd en uitgenodigd. Vervolgens zal een Nota van inlichtingen (vragenronde) vormgegeven moeten worden,

| 45 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

waarin de uitgenodigde partijen vragen kunnen stellen. Een deadline moet gesteld worden voor het stellen van vragen, de vragen en antwoorden moeten in één document en geanonimiseerd verzameld worden en dit document moet geaccordeerd worden door de formele opdrachtgever. Deze nota wordt vastgelegd in het inkoopdossier en wordt verstuurd aan de leveranciers. De ingediende offertes moeten beoordeeld worden op de eisen en wensen, zoals deze zijn opgenomen in de offerteaanvraag. Deze beoordeling wordt vastgelegd in het inkoopdossier. Als maar één partij een passende offerte heeft ingediend dan kan de opdracht aan deze partij gegund worden, zonder een bezwaartermijn te hanteren. Vervolgens wordt een gunningsadvies opgesteld, waarin duidelijk wordt aan welke leverancier de opdracht gegund wordt en op basis van welke gronden. Dit gunningsadvies geldt enkel als intern document en wordt geaccordeerd door de opdrachtgever. Daarna wordt een voorlopige gunningsbrief opgesteld voor de geselecteerde leverancier en een afwijzingsbrief voor de overige leveranciers. Deze brieven worden ondertekend door de budgethouder en alle brieven worden op hetzelfde moment verstuurd naar de leveranciers. Hierna volgt een verificatiegesprek met de gegunde leverancier tijdens de bezwaartermijn en hier wordt een gespreksverslag van opgemaakt.

Uiteindelijk wordt de overeenkomst of opdrachtbrief ondertekend (Stap 6, interne documentatie). Tevens wordt in de interne documentatie de rol van de inkoopadviseur toegelicht. Bij de inkoopadviseur kunnen ambtenaren terecht met vragen over inkopen en aanbestedingen van leveringen en diensten. De inkoopadviseur begeleidt bij de Europese aanbestedingen. Hiertoe vertaalt de inkoopadviseur de vraag naar inkopen op de markt in geschiktheidseisen en gunningscriteria en stelt hiertoe de aanbestedingsdocumenten op. Daarnaast bewaakt de inkoopadviseur de kwaliteit van de documenten en de voortgang van het aanbestedingsproces. Het inkopen is een gezamenlijke productie tussen budgethouder en inkoopadviseur. Een niet Europese aanbesteding voert de budgethouder in principe zelfstandig uit, maar uiteraard is het mogelijk dat een inkoopadviseur hierbij ondersteunt (Interne documentatie).

| 46 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

H4 | Praktijk binnen de gemeente Haarlem In dit hoofdstuk wordt aan de hand van een drietal casestudies een illustratie van de praktijk op het gebied van inkoop, samenwerking binnen een gemeenschappelijke regeling en samenwerking met een andersoortige verbonden partij gegeven. Eerst wordt echter stilgestaan bij de vraag hoe de afweging met betrekking tot verbonden partijen, inkoop of zelf doen in het algemeen in de gemeentelijke praktijk wordt gemaakt.

4.1 De nota verbonden partijen en het inkoopbeleid in de praktijk Er is nog geen grote beslissing genomen waarin het afwegingskader uit de nota verbonden partijen een rol heeft gespeeld, zo stellen respondenten (Interview, 1 april 2025). Over de rol van de raad in zijn algemeenheid wordt opgemerkt dat de raad niet volgzaam is. Er zijn altijd een aantal raadsleden die de stukken goed hebben doorgenomen en kritische bestuurlijke vragen stellen. Dit gebeurt niet uit wantrouwen, maar eerder vanuit een positieve grondhouding (Interview, 1 april 2025). Het voorland van de Nota verbonden partijen was de situatie in 2018 waarin een nieuw college aantrad waarin de aandeelhoudende portefeuillehouder ook de opdrachtgevende portefeuillehouder was. Dit is toen uit elkaar getrokken en de aandeelhoudende rol is belegd bij de wethouder financiën. Concerncontrol fungeert als een kritische partij. Ook als de gemeente een kleine speler is in een verbonden partij, dan nog is men kritisch en geeft men adviezen mee aan de aandeelhoudende wethouder. Er wordt tevens een kritische rol gepakt richting de opdrachtgever. Men wil een gezonde bedrijfsvoering en daar is de opdrachtgever ook bij gebaat. Ook binnen concerncontrol is de knip gemaakt tussen de opdrachtgevende rol en de aandeelhoudende rol.

Buiten control zit de opdrachtgevende rol bij de domeinen waar een bedrijf inhoudelijk betrekking op heeft. De aandeelhoudersrol wordt niet buiten control ingevuld (Interview, 1 april 2025). In de praktijk is de aandeelhoudende portefeuillehouder sneller geïnformeerd dan de opdrachtgevende portefeuillehouder. Als de aandeelhouder meedenkt, dan moet de opdrachtgever ook meedenken en snel handelen. Maar de opdrachtgever kan niet altijd in hetzelfde tempo meekomen. In het geval van escalatie wordt er geïnformeerd en vindt er een goed gezamenlijk gesprek plaats. Wanneer wordt geëscaleerd naar de aandeelhoudende portefeuillehouder dan wordt er geadviseerd om gelijktijdig te escaleren naar de opdrachtgevend portefeuillehouder (Interview, 1 april 2025). Prestatieafspraken worden geïnitieerd vanuit het primaire proces. Overeenkomsten worden in beginsel opgesteld door lijnverantwoordelijken. Bestuurlijke besluitnota’s worden geparafeerd door de controller na een check op zakelijkheid en inhoud en daarna gaan deze door naar het college. Er zijn intern afspraken gemaakt over hoeveel tijd de controller nodig heeft om zaken te beoordelen. Wanneer zaken te laat binnenkomen dan wordt er geëscaleerd naar de concerncontroller die vervolgens contact opneemt met de wethouder financiën. Bij te grote belangen wordt er op deze manier ingegrepen, maar dit gebeurt tegenwoordig bij hoge uitzondering.

De voortgang op contracten wordt beoordeeld door lijnfunctionarissen. De accounthouder levert input aan voor P&C stukken en daar is een toets op vanuit control (Interview, 1 april 2025).

| 47 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

In jaarrekeningen en begroting is de risicoclassificatie opgenomen in de paragraaf verbonden partijen. Dit gebeurt al 15 jaar conform NARIS, een kwantitatieve methode. Een score boven de 25 punten leidt in principe tot verzwaard toezicht, tenzij kan worden onderbouwd dat dat niet nodig is. De primaire inschatting wordt daarbij door business control gedaan, Concerncontrol voert hier vervolgens een controle op uit (Interview, 1 april 2025). Over de rol van de raad wordt door respondenten het volgende opgemerkt. Het heeft 1,5 à 2 jaar geduurd voor de Nota verbonden partijen kon worden vastgesteld. Haarlem heeft een zeer actieve raad in dit verband in de opzet. In de werking blijkt dat als er wat speelt bij het aangaan van samenwerking in verbonden partijen er altijd raadsleden zijn die meekijken. De begrotingen worden doorgaans niet voorzien van zienswijzen. De raad is ook actief door control meegenomen in de aanpassing van de Wet op de gemeenschappelijke regelingen. Raadsleden stellen ook vragen, gaan ook naar regionale bijeenkomsten van verbonden partijen en verbonden partijen, zoals Buurts komen ook wel langs in technische sessies van de raad (Interview, 1 april 2025). De inkoopfunctie is binnen Haarlem belegd bij verschillende afdelingen.

De strategische inkoop is belegd bij Concerncontrol, terwijl de tactische inkoop is belegd bij een team dat onder Juridische Zaken valt (JZ Inkoop). Strategische inkoop gaat over de vraag hoe inkoop kan worden ingezet om beleidsdoelen optimaal te kunnen bereiken, bijvoorbeeld op het gebied van duurzaamheid. Tactische inkoop betreft de vertaling van strategisch beleid naar concrete inkoop procedures. Tactisch inkoop betreft tevens de trajecten die worden doorlopen rond Europese aanbestedingen en het (indien gewenst) adviseren bij meervoudige aanbestedingenvragen. JZ Inkoop heeft ook een coördinerende functie bij het opstellen van de inkoopkalender waarop alle inkooptrajecten staan die worden verwacht voor de komende periode (Interview, 2 april 2025). Er zit soms spanning op het onderscheid tussen strategische en tactische inkoop. Het is namelijk niet altijd duidelijk welke afdeling (Concerncontrol, JZ, anders) verantwoordelijk is voor de registratie en monitoring van de realisatie van strategische doelstellingen op het gebied van inkoop. Bij onderhands aanbesteden of bij het aanbesteden van fysieke werken vervult JZ Inkoop geen begeleidende rol, zodat monitoring lastig is. Hoewel de inkoopkalender aanvullend overzicht biedt, zijn in dit overzicht niet altijd alle onderhandse aanbestedingen opgenomen.

De respondent kan geen reden voor het organisatorische onderscheid tussen strategische en tactische inkoop aangeven. In de praktijk wordt van JZ Inkoop zeker ook strategisch vermogen verwacht, bijvoorbeeld bij het opstellen van afwegingskaders. De respondent heeft minder beeld op het gebruik van afwegingskaders op het gebied van inkoop en hier zou sterker op kunnen worden ingezet. Tegelijkertijd is tevens de praktijk dat strategie doorgaans belegd wordt bij Concerncontrol (Interview, 2 april 2025). De inkooptrajecten van werken binnen het fysiek domein wordt begeleid door inkopers binnen het fysieke domein. Deze trajecten worden wel door JZ Inkoop uitgevraagd met het oog op de volledigheid van de inkoopkalender, maar worden niet begeleid door JZ Inkoop. De respondent kan niet aangeven waarom voor deze werkwijze gekozen is. Wellicht gaat men ervan uit dat het begeleiden van trajecten in het fysiek domein andere procedures en inhoudelijke kennis vereisen dan trajecten rondom leveringen en diensten. Bij mengvormen wordt er gekeken naar wat het merendeel van de opdracht behelst en op basis daarvan wordt de keuze gemaakt voor de inkoopprocedure en de plaats waar het inkooptraject doorlopen wordt. Dit gebeurt in overleg tussen de inkopers van JZ Inkoop en het fysiek domein. Het komt volgens de respondent niet voor dat dit tot spanningen leidt.

Ook blijft het een aangelegenheid van het fysiek domein wanneer een traject voor het inkopen of aanbesteden van werken toch een Europese aanbesteding wordt (Interview, 2 april 2025).

| 48 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

Het strategisch en tactisch inkoopoverleg zijn bij elkaar gevoegd. Het is de intentie dat budgethouders aanschuiven bij dit overleg, maar in de praktijk werkt dit niet naar voldoening. Er wordt ten tijde van dit onderzoek gezocht naar een andere vorm van overleg waarbij op domeinniveau overleg plaatsvindt. Tijdens dit overleg, waarin tevens de afdelingsmanagers van de domeinen participeren, kunnen inkoopdoelstellingen en -procedures geagendeerd worden. Hoewel daarmee steun vanuit het management gemobiliseerd kan worden, worden op de domeinagenda’s uiteraard tal van andere zaken besproken. Daarnaast rijst de vraag in hoeverre de managers doelstellingen op het gebied van inkoop adequaat kunnen concretiseren naar een specifieke inkoopcasus (Interview, 2 april 2025). Het strategisch inkoopbeleid wordt door strategische inkoop (Concerncontrol) vormgegeven en aan het college voorgelegd. De afdeling Juridische Zaken stelt de inkoopkalender op. Aan het begin van het jaar wordt opgehaald welke inkooptrajecten men voor ogen heeft en deze worden op de inkoopkalender geplaatst. Als het traject van start gaat, dan legt de vakafdeling contact met JZ Inkoop. Vanuit JZ Inkoop wordt de vragende partij begeleid op bijvoorbeeld het type procedure wat doorlopen gaat worden en vindt begeleiding in de vragenrondes plaats.

De vakafdeling kan in de praktijk voor een te lichte procedure kiezen, maar dat wordt dan bij de interne audit en door de accountant gesignaleerd. Als managers frequent opteren voor een te lichte procedure, dan worden zij daar binnen Haarlem op aangesproken. Het is daarnaast mogelijk om een afwijkingsverzoek in te dienen. Dit verzoek dient gericht te zijn aan de betreffende directeur die daarop advies inwint van JZ Inkoop. Er wordt geregistreerd hoeveel verzoeken, voor welke waarden en vanuit welke afdelingen jaarlijks worden ingediend. Omdat het in de praktijk niet op voorhand duidelijk is of een opdracht verlengd moet worden, zet JZ Inkoop in op de lijn om zoveel mogelijk verlenging op voorhand in te calculeren. Het koppelen van samenhangende opdrachten levert in de praktijk niet veel problemen op. Soms komen vragen binnen over de mogelijkheid om opdrachten gefaseerd op de markt te brengen, hetgeen neer kan komen op “knippen”. Bewust knippen is niet toegestaan, maar in de praktijk kan altijd ruimte voor interpretatie bestaan en de gemeente legt het accent dan eerder op de bedoeling van de wet dan op de letterlijke formulering van de regel. De interne accountant is erg scherp op de naleving van de inkoop en aanbestedingsregels (Interview, 2 april 2025). De spendanalyse wordt door de auditors uitgevoerd.

Dit levert in de praktijk geen noemenswaardige problemen op, aldus de respondent (Interview, 2 april 2025). Op het gebied van inkoop is de rol van de raad beperkt. Wel worden over specifieke cases raadsvragen gesteld. Men vraagt dan bijvoorbeeld hoe de gemeente bij een bepaalde leverancier is uitgekomen en of de gemeente wel goed heeft onderhandeld. Wel wordt gesteld dat de raad actief heeft meegedacht bij de wording van het strategisch inkoopbeleid (Interview, 2 april 2025). Op hoofdlijnen stelt de gemeente zich de vragen: Is het belangrijk dat de gemeente het zelf doet of kan een andere partij het beter? Zitten er voordelen aan samenwerking met andere partijen? En daarbinnen: kan die samenwerking dan het beste met andere gemeenten (GR) of met marktpartijen (privaatrechtelijk domein, BV of NV) plaatsvinden? De Nota verbonden partijen is het uitgangspunt. In de Nota verbonden partijen staat ook de beslisboom die wordt gehanteerd (Interview, 9 april 2025). Er is sprake van een splitsing van rollen bij verbonden partijen, deze zijn voor elke verbonden partij bij twee collegeleden belegd waarbij de wethouder Financiën de rol van aandeelhouder vervult.

De vorige wethouder Financiën had ook openbare ruimte in de portefeuille en toen werden de rollen nog wel door één wethouder ingevuld, Daar is de raad toen op aangeslagen en heeft men nadien de rollen bij andere portefeuillehouders ondergebracht. De opdrachtgever heeft immers niet altijd hetzelfde belang als de aandeelhouder. Als de diverse belangen botsen, vindt overleg plaats tussen de opdrachtgever, de aandeelhouder en de partij zelf. Deze spanningen kunnen zich zeker wel eens

| 49 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

voordoen, aldus de respondent. Ook ambtelijk zijn de rollen belegd bij verschillende onderdelen (Interview, 9 april 2025). De respondent geeft aan de criteria om partijen onder verscherpt toezicht te stellen niet te kennen. Er wordt door de gemeente Haarlem in het kader van risicomanagement echter wel gekeken naar de risicoparagraaf in de P&C stukken van de GR-en (Interview, 9 april 2025). Sommige partijen vinden een GR een onvoldoende democratisch construct. Er is weinig discussie over GR-en in de raad van Haarlem. De aanpassing van de WGR is verwerkt in de diverse GR-en waarin de gemeente participeert. De respondent heeft weinig gemerkt van een andere werkwijze binnen de raad als gevolg van de wetswijziging. Er worden ook weinig zienswijzen ingediend door de raad van Haarlem, terwijl dat door raden van andere gemeenten wel wordt gedaan (Interview, 9 april 2025). In Haarlem is er tevredenheid over hoe het college zich opstelt in GR-en. Zorgen zijn er wel ten aanzien van Spaarnelanden. Daar worden ook wel zienswijzen ingediend, omdat er zorgen zijn over de financiële situatie. Spaarnelanden is ook langs geweest in de raad. Recent is er een motie ingediend om onderzoek te doen naar de doelmatigheid van de bedrijfsvoering van Spaarnelanden (Interview, 9 april 2025). De opkomst van raadsleden bij technische sessies is beperkt.

Bij aanvang van de raadsperiode zijn er wel werkbezoeken bij GR-en georganiseerd. De beperkte aandacht vanuit de raad valt mogelijkerwijs ook te verklaren vanuit het gegeven dat de aansturing van dit soort partijen gemandateerd is aan het college. In sommige gevallen worden vragen gesteld door raadsleden bij het bespreken van de P&C stukken. Deze vragen zijn dan doorgaans beleidsmatig van aard, bijvoorbeeld met betrekking tot de duurzaamheidsambities van de gemeente (Interview, 9 april 2025).

4.2 Casusselectie Ter toelichting op de casusselectie lijkt het raadzaam om eerst de functie van een casestudy toe te lichten. Een casestudy dient ertoe om beter inzicht te krijgen in de manier waarop beleid in de praktijk gestalte krijgt. Een casestudy biedt de mogelijkheid om onderliggende factoren en verklaringen te traceren die relevant kunnen zijn voor de beantwoording van de onderzoeksvraag. Een casestudy heeft dus altijd een zeker inductief karakter en versterkt de interne validiteit van een onderzoek. Op basis van een casestudy kunnen weliswaar patronen achterhaald worden die mogelijk ook relevant kunnen zijn voor andere beleidsvelden, maar een casestudy kan niet leiden tot generaliseerbare conclusies. Wel beschouwd biedt een casestudy een illustratie van de praktijk. Om die reden vindt een casusselectie doorgaans ad random plaats, tenzij op voorhand sprake is van een cruciale variabele die centraal staat in het onderzoek. De invloed van deze variabele vormt dan een expliciet object van onderzoek. In dit onderzoek vormt de samenwerkingsrelatie zo’n variabele. Daarom wordt per samenwerkingsrelatie minimaal één casus geselecteerd. Uiteraard kunnen daarnaast andere criteria in stelling worden gebracht die men kan gebruiken om tot een casusselectie te komen. Deze criteria zijn evenwel tot op zekere hoogte subjectief.

Bij iedere selectie van criteria dient men zich bewust te zijn van het feit dat ook andere criteria mogelijk zouden zijn geweest. Als meerdere criteria gekozen worden, ontstaat vervolgens het probleem dat een casus op het ene criterium hoog kan scoren en op het andere criterium juist laag. Een weging van de criteria is dan noodzakelijk om tot een rangorde te komen en ook het toekennen van gewichten aan de

| 50 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

criteria is in hoge mate subjectief. Een bijkomende complicatie wordt gevormd door het gegeven dat de criteria veelal niet zonder meer te operationaliseren zijn in kwantitatieve termen. Zo is het risicoprofiel van een casus een veelgebruikt criterium, maar zeer lastig te kwantificeren. Zelfs het financieel belang dat de gemeente heeft in een bepaald samenwerkingsverband kan niet eenduidig gekwantificeerd worden. Daarbij zal immers onderscheid moeten worden gemaakt tussen verstrekt eigen vermogen, vreemd vermogen of eventuele subsidies die de gemeente op jaarbasis verstrekt. Een en ander heeft tot gevolg, dat het aanbrengen van een objectieve kwantitatieve rangorde niet mogelijk is. Het presenteren van een dergelijke rangorde zou in dit verband zelfs misleidend kunnen zijn. Met inachtneming van het bovenstaande hanteren we voor de casusselectie verschillende nevengeschikte criteria, namelijk: ●​ Verschillende typen samenwerkingsrelaties ○​ 1 inkooprelatie ○​ 1 gemeenschappelijke regeling ○​ 1 andersoortige verbonden partij ●​ Spreiding over gemeentelijke domeinen ○​ Fysiek domein ○​ Sociaal domein ○​ Bedrijfsvoering ●​ Er moet sprake zijn van een zeker risico (financieel, politiek-bestuurlijk) voor de gemeente om inzichtelijk te kunnen maken hoe de gemeente hierop in de besluitvorming anticipeert.

●​ Er moet sprake zijn van keuzevrijheid bij de gemeente bij het aangaan van de samenwerkingsrelatie om de onderbouwing van de gemaakte keuzes te kunnen analyseren. ●​ Er moet sprake zijn van variatie in de duur van de samenwerkingsrelatie om inzichtelijk te kunnen maken hoe keuzes door de gemeente werden gemaakt en onderbouwd, hoe dat nu is en welke ontwikkelingen zich daarin voordoen. Met inachtneming van de bovenstaande noties zijn de volgende cases geselecteerd: 1.​ Inkooprelatie: Taakgerichte bekostiging met Buurts; ‘Gewoon in de wijk’, van de afdeling MO. 2.​ Gemeenschappelijke regeling: GR Cocensus: Uitvoerende werkzaamheden met betrekking tot het heffen en invorderen van gemeentelijke belastingen en heffingen. a.​ Domein: bedrijfsvoering. b.​ De GR heeft volgens het Jaarverslag 2023 een relatief hoge risicoscore, maar er is geen sprake van verhoogd toezicht. Mogelijke risico’s van samenwerking in een dergelijke GR zijn financieel (kostenoverschrijdingen) en politiek-bestuurlijk (ontevredenheid inwoners in combinatie met een verlies van autonomie en minder transparantie) van aard. c.​ Het is een vrije keuze van de gemeente om in deze samenwerking te participeren. d.​ Het is een langlopende samenwerkingsrelatie (sinds 2007). 3.​ Andersoortige verbonden partij: HVC: De Gemeente Haarlem is per 1 februari 2023 aandeelhouder geworden van HVC.

HVC is een energie- en afvalbedrijf waarbij 51 gemeenten uit de provincies Noord-Holland, Zuid-Holland en Flevoland zijn aangesloten, alsmede acht waterschappen. HVC houdt zich bezig met de uitvoering van verwerkingswerkzaamheden met betrekking tot de huishoudelijke afvalstromen restafval, groente- fruit- en tuinafval en grof restafval. a.​ Domein: fysiek.

| 51 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

b.​ Voor HVC is nog geen risicoscore vastgesteld. Mogelijke risico’s van samenwerking in een dergelijke verbonden partij zijn financieel (kostenoverschrijdingen) en politiek-bestuurlijk (ontevredenheid inwoners in combinatie met een verlies van autonomie en minder transparantie, impact op groene ambities Haarlem) van aard. c.​ Het is een vrije keuze van de gemeente om in deze samenwerking te participeren. d.​ Het betreft een relatief nieuwe samenwerkingsrelatie (huidige raadsperiode).

4.3 Inkooprelatie: Gewoon in de Wijk De gemeente kent vele inkooprelaties die betrekking hebben op tal van diensten en producten. De relaties variëren daarbij van een eenmalige inkoop tot het aangaan van langdurige relaties. De afweging Gewoon in de Wijk is een integrale opdracht met één budget, om ondersteuning te bieden aan inwoners bij redzaam zijn in het dagelijks leven en meedoen in de samenleving. Die ondersteuning is dichtbij, laagdrempelig en herkenbaar en sluit aan bij de leefwereld en de mogelijkheden van inwoners en hun omgeving. Binnen de opdracht zijn drie onderdelen te onderscheiden: de Sociale Basis, het Sociaal Wijkteam en Aanvullende Ondersteuning. Voor inwoners zal deze ondersteuning meer in samenhang, minder versnipperd en zonder schotten beschikbaar zijn. Door Gewoon in de Wijk verminderen de administratieve lasten en blijft de ondersteuning betaalbaar (Informatienota Monitoring en Verantwoording, 2023). In de trendrapportage 2023 wordt in dit verband het volgende geformuleerd: “De opdracht Gewoon in de Wijk omvat alle ondersteuning en activiteiten aan inwoners van Haarlem bij het redzaam zijn in het dagelijks leven en meedoen in de samenleving. Met deze opdracht geeft de gemeente een andere invulling aan de samenwerkingsafspraken in de stad.

Geen losse opdrachten, met losse budgetten bij verschillende partners, maar één integrale opdracht met één budget bij één samenwerkingsverband. Dit met als hoofddoel dat ondersteuning dichtbij, laagdrempelig, herkenbaar en aansluitend op de mogelijkheden en leefwereld van de inwoners en hun omgeving geboden wordt. Binnen de opdracht zijn drie onderdelen te onderscheiden: de Sociale Basis, de Wijkteams en Aanvullende Ondersteuning. Voor inwoners zal de ondersteuning meer in de eigen leefomgeving, in samenhang, minder versnipperd en zonder schotten beschikbaar zijn. Door Gewoon in de Wijk verminderen de administratieve lasten en blijft de ondersteuning betaalbaar” (Trendrapportage 2023, p. 3). De hoofdopgave van Gewoon in de Wijk kan als volgt verwoord worden: “De eerste jaren na de decentralisatie heeft de gemeente Haarlem zich gericht op de transitie van de nieuwe taken en is er samen met partners in de stad hard gewerkt om te voorkomen dat inwoners tussen wal-en-schip zouden belanden. Dat is gedaan door grote(re) en kleine(re) aanbieders, en de vele initiatieven die Haarlem kent. Met het inrichten van Sociale Wijkteams in 2013 is een start gemaakt met het bieden van ondersteuning in de leefwereld van de inwoners van Haarlem. We stellen echter vast dat we op dit moment nog niet alle inwoners duurzaam helpen.

Te vaak zetten we duurdere vormen van ondersteuning in waar een investering in het versterken van de redzaamheid en het eigen netwerk een duurzamer effect kan hebben. Door demografische ontwikkelingen (de inwoners van Haarlem worden steeds ouder) en vanwege de verdergaande ambulantisering van de meer gespecialiseerde vormen van ondersteuning, is de komende jaren een nieuwe impuls nodig binnen het sociaal domein (Jeugd, Wmo, Werk en Inkomen, Schulden en Minima).

| 52 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

De hoofdopgave is daarbij het realiseren van een toekomstbestendig en betaalbaar sociaal domein dat duurzaam ondersteuning biedt voor inwoners die dat nodig hebben. Uitgangspunt daarbij is behouden wat goed gaat en transformeren waar dat nodig is. Op die manier creëren we een sociaal domein dat er is voor inwoners van Haarlem; voor mensen – van alle leeftijden, culturele achtergronden en sekse – die een vraag hebben en mensen die iets voor een ander willen betekenen. We willen dat bereiken door in te zetten op laagdrempelige en herkenbare ondersteuning in de wijken en buurten van Haarlem waar iedereen welkom is. (..) Het eindigen van de contracten voor de Wmo-maatwerkvoorzieningen Ambulante Begeleiding en Dagopvang, de evaluatie van de Sociale Wijkteams, de nieuwe afspraken die gemaakt moeten worden voor de subsidies in de Sociale Basis en de invoering van de Wet gemeentelijke Schuldhulpverlening, vormen de basis om deze ondersteuning in één opdracht en in samenhang te organiseren. Zo ontstaat voor inwoners en professionals de ruimte om ‘te doen wat nodig is’ en is het een vertrekpunt voor onze gemeente naar een toekomstbestendige inrichting van een groot deel van het lokale sociaal domein” (Uitnodiging tot inschrijving, p. 7). Gewoon in de Wijk is niet aan te merken als een ‘gewone’ inkooporder.

Feitelijk worden de inkooprelaties die de gemeente voorheen heeft met een aantal aanbieders, geclusterd tot één aanbieder: “De dialooggerichte aanbesteding Gewoon in de Wijk leidt tot een stelselwijziging in de organisatie van de Sociale Basis, het Sociaal Wijkteam en de maatwerkvoorzieningen Begeleiding. Waar de gemeente eerst directe banden had met alle aanbieders van deze ondersteuning, zal er in het nieuwe stelsel sprake zijn van een integrale opdracht voor één samenwerkingsverband met een lumpsum financiering” (Uitnodiging tot inschrijving, p. 10). De toekomstige samenwerkingspartner moet voorzien in een continuüm aan ondersteuning, dat verschilt in intensiteit en duur van de inzet. Het samenwerkingsverband krijgt daartoe de beschikking over een integraal budget (Uitnodiging tot inschrijving, p. 13). Bij sociale basis valt te denken aan hulp bij het invullen van formulieren, opvoedondersteuning, jongerenwerk, voorlichting op scholen, speeltuinwerken, etc. Bij het sociaal wijkteam betreft het de organisatie van sociaal wijkteams die een laagdrempelige fysieke inloop in de leefomgeving van inwoners bieden. Deze dienen eenduidig herkenbaar en eenvoudig fysiek, telefonisch en digitaal bereikbaar te zijn.

Het sociaal wijkteam biedt voorzieningen op het gebied van informatie en advies, wegwijs maken in leefomgeving en samenleving en alle vormen van laagdrempelige en vrij toegankelijke voren van begeleiding. Aanvullende ondersteuning is een maatwerkvoorziening en bestaat uit de meer specialistische vormen van ondersteuning. Deze vorm van ondersteuning is beschikbaar op basis van een ondersteuningsplan opgesteld door het sociaal wijkteam. De drie basiselementen sociale basis, sociaal wijkteam en aanvullende ondersteuning worden uitgewerkt in de uitvoeringsafspraken. Deze afspraken worden 3 maart 2022 gepubliceerd en dienen als nadere toelichting op de uitnodiging tot inschrijving. Deze uitwerking is op sommige onderdelen vrij concreet. Zo worden bij het sociaal wijkteam onder andere de volgende randvoorwaarden geformuleerd: ●​ “Het samenwerkingsverband zo snel als nodig, en uiterlijk binnen vijf werkdagen na ontvangst van een eerste vraag om ondersteuning contact met de inwoner op neemt voor een eerste afspraak. ●​ De ondersteuning – indien gewenst – direct start. In ieder geval is de ondersteuning altijd beschikbaar binnen een termijn van vier weken. ●​ Ondersteuning op initiatief van inwoners, professionele organisaties, vrijwilligersorganisaties of de gemeente kan worden georganiseerd” (Uitvoeringsafspraken, p. 15).

| 53 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

Bij aanvullende ondersteuning worden onder andere de volgende randvoorwaarden geformuleerd: ●​ “Voor de inrichting van de Sociaal Wijkteams verwachten wij dat het samenwerkingsverband invulling geeft aan het volgende: ●​ Het doen van objectief en onafhankelijk onderzoek naar de behoefte aan Aanvullende Ondersteuning. Indien nodig maakt u daarbij gebruik van externe deskundigheid. ●​ Het toeleiden naar ondersteuning voor alle inwoners, voor alle ondersteuningsvragen; van enkelvoudige tot meervoudige problematiek. ●​ Het onderzoek en de toeleiding gebeuren rechtmatig, waarbij de inwoner wordt geïnformeerd over zijn/haar rechten en plichten (onafhankelijke cliëntondersteuning (OCO), privacy, klachtrecht, bezwaar en beroep e.d.). ●​ Het samenwerkingsverband werkt mee aan het vroegtijdig betrekken en samenwerken met medewerkers Bezwaar en Beroep van de gemeente Haarlem” (Uitvoeringsafspraken, p. 17). Daarnaast wordt in de uitvoeringsafspraken duidelijk, hoe Gewoon in de Wijk zich verhoudt tot andere vormen van ondersteuning. Zo is de ondersteuning van inwoners met kinderen, ondersteuning van jongvolwassenen en jeugdigen en jongeren onderdeel van de opdracht. Het kan dan gaan om preventieve ondersteuning zoals kinder- en jongerenwerk, opvoedondersteuning en speeltuinwerk. Bij jeugdhulp is echter altijd sprake van een verwijzing en dit valt niet binnen de opdracht.

Het signaleren van mogelijke situaties waarin sprake is van specialistische jeugdhulp en het begeleiden naar en samenwerken met het Centrum voor Jeugd en Gezin is wel onderdeel van de opdracht. Het verstrekken van maatwerkvoorzieningen Wmo is, behalve bij aanvullende ondersteuning, geen onderdeel van de opdracht. Het adviseren en geven van informatie over mogelijkheden en procedures is wel onderdeel van Gewoon in de Wijk. Zo is het bieden van mantelzorgondersteuning onderdeel van de opdracht, maar het bieden van kortdurend verblijf niet. Het vaststellen of een maatwerkvoorziening kortdurend verblijf noodzakelijk is, is wel weer onderdeel van Gewoon in de Wijk. Huishoudelijke ondersteuning is geen onderdeel van de opdracht. Wel wordt samenwerking met de aanbieders van huishoudelijke ondersteuning van belang geacht (Uitvoeringsafspraken, p. 21). Een respondent geeft in dit verband het volgende aan: “Er was niet één aanleiding om de verschillende opdrachten te clusteren en onder te brengen bij één consortium. Voorheen kende de gemeente met circa 144 verschillende partijen contract- en subsidie relaties, die in termen van governance werden beheerd door circa 7 accounthouders en contractmanagers. Daarnaast kende de gemeente 9 wijkteams met een status apart. Subsidies werden jaarlijks verlengd, hetgeen veel onzekerheid bij de contractpartners tot gevolg had.

Er waren dus veel verschillende partners, maar weinig inzicht. Zo was niet altijd duidelijk wat de partners precies deden, was weinig samenhang in werkzaamheden, was sprake van verschillen in aanpak, was niet duidelijk voor inwoners waar ze moesten zijn, was sprake van dubbelingen voor inwoners waarbij zij vaak meerdere keren hun verhaal moesten vertellen etc. Wijkteams hadden weliswaar een pilot status, maar kregen steeds complexere vragen. De wijkteams waren onvoldoende in staat om zelf begeleiding te bieden en verwezen vooral veel door. Wijkteams hadden in die tijd echter onvoldoende kennis over andere partijen, vooral in de sociale basis, waardoor er vooral veel maatwerkindicaties werden ingezet. Zeker gelet op de grote opgaven waarvoor wijkteams zich gesteld zagen en het hoge verwachtingspatroon, was relatief veel aansturing nodig op wijkteams” (Interview, 15 april 2025). “Daarnaast liep Haarlem uit de pas op het aantal maatwerkindicaties: er was sprake van een stijging van het aantal indicaties voor individuele- en groepsbegeleiding, maar ook in de zorgzwaarte en duur van de indicaties (langlopend). Ook was er sprake van regelmatig ongewenst lange wachttijden. Soms kon het traject van wijkteam via keukentafelgesprek naar ambulante begeleiding oplopen naar 6 maanden en bovendien bleek in de werkwijze ook wel perverse prikkels tot gevolg te hebben.

Inwoners wilde graag geholpen worden. Dus in het keukentafel gesprek werd de problematiek weleens zwaarder beschreven, maar na het verkrijgen van de indicatie werd er door aanbieders eigenlijk niet

| 54 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

minder of anders ingezet als dat gedurende het traject nodig of mogelijk bleek. Ook hadden partijen door de aanbodgerichte manier van werken geen prikkel om dubbelingen eruit te halen met overlap in aanbod tot gevolg” (Interview, 15 april 2025). “We kwamen tot het inzicht dat het komen tot herstel in essentie gaat over gedragsverandering en je redden in de eigen leefomgeving, niet over het oplossen van een medische vraag en het enkel bieden van zorg. Het versterken van de eigen kracht van inwoners en inwonersinitiatief vergt ruimte om te ondersteunen hierbij, in een vertrouwensrelatie dan het overnemen van ondersteuning. We zagen een stelsel voor ons met een daadwerkelijk wijkgerichte aanpak waarbij de inwoner snel in de eigen leefomgeving geholpen kan worden, er ruimte is om herstelgericht te werken. Daarbij zou substitutie mogelijk moeten zijn tussen de voorzieningen om tegelijk gebruik van de verschillende voorzieningen en collectief aanbod mogelijk te maken (co-begeleiding noemt Buurts dit nu). En een gebiedsgerichte aanpak waardoor het aanbod wordt afgestemd op de vraag van inwoners in een wijk. Buurts kan alles tegelijk aanbieden en behoudt ten alle tijde de regie, ook als andere partijen worden ingeschakeld”, zo stelt een respondent (Interview, 15 april 2025).

Het proces van opdrachtverstrekking De aanbesteding van Gewoon in de Wijk kent de vorm van een dialooggerichte aanbesteding. De procedure bestond uit twee dialoogfases. Tijdens de eerste dialoogfase is samen met dertien aanbieders gesproken over de afbakening en samenhang van ondersteuningsvormen in de opdracht. Conform het uitgangspunt in het preselectiedocument is naar aanleiding van de eerste dialoogfase besloten dat – op enkele uitzonderingen na – de Sociale Basis, het Sociaal Wijkteam en Begeleiding (i.c. Aanvullende Ondersteuning) onderdeel zijn van de scope van de opdracht Gewoon in de Wijk. Op basis van deze eerste dialoogfase wordt een selectiedocument geconcipieerd. Daarin heeft de gemeente besloten het oorspronkelijke uitgangspunt van twee percelen los te laten en van Gewoon in de Wijk één integrale opdracht te maken. De reden was dat in de uitvoering moeilijk een onderscheid is te maken tussen een perceel Redzaam (‘je kunnen redden in het dagelijks leven’) en een perceel Meedoen (‘meedoen in de samenleving’), omdat deze doelen nauw verbonden zijn met elkaar. Bovendien is het vanuit het perspectief van de inwoner niet wenselijk een ‘schot’ te plaatsen tussen deze twee ondersteuningsvormen (Uitnodiging tot inschrijving, p. 5). Dit selectiedocument dient als basis voor de tweede dialoogfase.

Tijdens deze tweede dialoogfase zijn met twee geselecteerde samenwerkingsverbanden verdiepende gesprekken gevoerd over de inhoud van de opdracht, het budget en de randvoorwaarden voor de uitvoering van Gewoon in de Wijk. Op basis van deze tweede dialoogfase concipieert de gemeente een uitnodiging tot inschrijving. De uitnodiging tot inschrijving is dus het resultaat van gesprekken die de gemeente met de geselecteerde aanbieders heeft gevoerd tijdens twee dialoogfases en vormt de afsluiting hiervan. Op 4 maart 2022 publiceert de gemeente een uitnodiging tot inschrijving Gewoon in de Wijk. Dit document is een verdieping op de ambities, de inhoud en omvang van Gewoon in de Wijk, zoals de gemeente deze in het preselectiedocument en het selectiedocument heeft beschreven. De uitnodiging tot inschrijving is een aanvulling op én verduidelijking van het preselectiedocument en het selectiedocument. De uitnodiging tot inschrijving ziet de gemeente als het startpunt van een strategisch partnerschap om samen te komen tot een sterke Sociale Basis, Sociaal Wijkteam en Aanvullende Ondersteuning, waarin de inwoner centraal staat (Uitnodiging tot inschrijving, p. 5). De planning van de aanbestedingsprocedure kan als volgt worden weergegeven:

| 55 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

(Uitnodiging tot Inschrijving, p. 6) Via Negometrix kunnen doorlopend vragen gesteld worden. De gemeente kan deze vragen doorlopend beantwoorden. De antwoorden worden via Negometrix geanonimiseerd beschikbaar gesteld aan de geselecteerde samenwerkingsverbanden. Tenminste tien dagen voor de uiterste datum van indienen van de inschrijvingen stelt de gemeente een nota van inlichtingen op met daarin alle gestelde vragen en gegeven antwoorden. Op basis van de aangeleverde plannen - zoals gevraagd in de gunningscriteria - komt de beoordelingscommissie op basis van de beoordelingsaspecten en beoordelingsrichtlijn tot één score per gunningscriterium. Deze score komt tot stand door middel van consensus bereikt door de beoordelingscommissie. De beoordelingscommissie bestaat uit minimaal vijf en maximaal zeven gemeentelijke medewerkers (beleidsadviseurs). Indien nodig laat het beoordelingsteam zich adviseren door (interne of externe) deskundigen, afhankelijk van het onderwerp. De beoordelingscommissie verricht haar taak in overeenstemming met de gegeven opdracht en op onafhankelijke en objectieve wijze. Enige mate van subjectiviteit tijdens de beoordeling kan niet worden voorkomen, maar de gemeente zal afdoende maatregelen treffen om de kans op schending van het gelijkheidsbeginsel te minimaliseren.

Bijvoorbeeld door de begeleiding van een externe inkoop adviseur, die niet beoordeelt en die zorgdraagt voor de procesbegeleiding van de beoordeling zodat deze objectief, transparant en non-discriminatoir verloopt. De scores per criterium worden vermenigvuldigd met de wegingsfactor (elk criterium 20%) en vervolgens bij elkaar opgeteld. Op grond van alle beschikbare informatie komt de beoordelingscommissie tot een totaaloordeel en rangorde van de inschrijvingen. De beoordelingscommissie bepaalt de rangorde van de inschrijvingen op de totaalscore, waarbij geldt dat een hoger puntentotaal beter is dan een lager puntentotaal. Van inschrijvingen waarvan het puntentotaal na de beoordeling gelijk is, plaatst het beoordelingsteam de inschrijving waarvan de score op gunningscriterium 1 (Invulling geven aan de transformatie) het hoogste is, in de rangorde als hoogste van die gelijk geëindigde inschrijvingen. Indien vervolgens de scores op dit gunningscriterium van de inschrijvingen ook weer gelijk zijn, dan bepaalt een loting de plaatsingsvolgorde van de gelijk geëindigde inschrijvingen. De loting wordt uitgevoerd door de gemeente onder toeziend oog van de partijen. De desbetreffende inschrijvers worden verzocht om bij de loting aanwezig te zijn en worden hiervoor uitgenodigd door de gemeente.

De inschrijvers die niet bij inschrijving gegund krijgen, ontvangen bericht voorzien van een motivering via Negometrix. Voor deze inschrijvers bestaat de mogelijkheid inlichtingen te vragen en in rechte op te komen tegen dit besluit door het aanhangig maken van een procedure in kort geding bij de voorzieningenrechter in Den Haag (Uitnodiging tot inschrijving, p. 37). De gunningscriteria hebben betrekking op de manier waarop invulling aan de transformatie en het sociaal wijkteam wordt gegeven. Daarnaast moet duidelijk zijn hoe het werken vanuit partnerschap

| 56 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

wordt vormgegeven. Ook moet duidelijk zijn hoe de budgetbeheersing plaatsvindt. De opdracht zal immers moeten worden uitgevoerd binnen het vastgestelde budget. Tot slot moet aangegeven worden hoe de opdrachtnemer de transitie realiseert (Uitnodiging tot inschrijving, gunningscriteria). Vanuit de respons wordt het proces van opdrachtformulering als volgt toegelicht: “De gemeente heeft op een goed moment besloten om de opdracht aan te besteden. Eerst was daarbij sprake van twee opdrachten, later is dit op advies van de belangstellende marktpartijen omgezet tot één opdracht. Het sleutelwoord tijdens dit proces was ‘dialoog’. Het preselectiedocument was echt van de gemeente zelf. In die fase kon een verhaal worden ingediend. Die verhalen heeft de gemeente verwerkt en naarmate we verder in het proces kwamen, zagen we elementen die we hadden ingebracht terugkomen (Simons sturingsmodel bijvoorbeeld). De gemeente heeft vermoedelijk de input van alle partijen gebruikt om de opdrachtformulering gedurende het proces steeds beter vorm te geven” (Interview, 14 mei 2025). Het sturingsontwerp Om de sturing vanuit de gemeente vorm te geven, hanteert de gemeente het sturingsmodel van Simons, waarbij waarden, kaders, dialoog en informatie in balans moeten worden gebracht (Uitnodiging tot inschrijving, p. 10).

De gemeente werkt deze balans onder andere als volgt uit: “De door de gemeente opgelegde kaders en randvoorwaarden geven aan de partners aan wat er niet kan. Doordat niet aan een aanbieder wordt opgelegd wat deze exact moet doen, maar in plaats daarvan kaders worden gesteld waarbinnen de aanbieder de vrijheid heeft om te kiezen, wordt creativiteit bevorderd. Dit geeft de partners de vrijheid om binnen de gestelde grenzen te innoveren. Kaders worden onder andere aangegeven in wetten en gemeentelijke regelgeving, de programmabegroting en de overeenkomst. In het huidige stelsel worden met name data en informatie verzameld en geanalyseerd over de productie (maatwerkvoorzieningen) en prestaties (sociale basis) van aanbieders en minder over de resultaten of effecten die daarmee voor inwoners worden bereikt. Het verzamelen van de data en informatie gaat bovendien gepaard met hoge administratieve lasten. Bij de toekomstige taakgerichte bekostiging zal de monitoring vooral gericht zijn op enkele kernindicatoren (outcome). Deze informatie zal zowel kwantitatief als kwalitatief zijn en dient gepaard te gaan met minder administratieve lasten dan in de huidige situatie. De gemeente en het samenwerkingsverband hebben tijdens de uitvoering van de opdracht frequent voortgangsoverleg over de uitvoering van de opdracht.

Dit overleg vindt plaats op verschillende niveaus: uitvoerend, tactisch, strategisch en bestuurlijk. Ook de gemeenteraad wordt regelmatig geïnformeerd door middel van rapportages, informatiebijeenkomsten en werkbezoeken. Tijdens de overleggen worden ontwikkelingen besproken die van invloed kunnen zijn op de uitvoering van de opdracht, waaronder de wijze van organiseren en de financiële situatie van de partijen. Eventuele knelpunten, onduidelijkheden of ontevredenheden bespreken we met elkaar en leiden tot ontwikkelafspraken en verbeterplannen” (Uitnodiging tot inschrijving, p. 11). Een informatienota stelt in dit verband het volgende: Dit sturingsmodel is gebaseerd op een strategisch partnerschap en bestaat uit vier onderdelen die onderling verbonden zijn: ●​ Gedeelde waarden ●​ Kaders en randvoorwaarden ●​ Data en informatie ●​ Interactie en dialoog

| 57 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

Op deze vier onderdelen wordt met Gewoon in de Wijk de volgende beweging ingezet: WAS Veel losse opdrachten/subsidies en ‘producten’ in dagdelen/uren per inwoner (sturen op het ‘hoe’) Kaders die (soms) knellen Financiële afrekening en verantwoording op activiteiten/uren/dagdelen (‘productie’)

Nadruk op opdrachtgever - opdrachtnemer relatie

WORDT Eén integrale opdracht vanuit één visie, beleidsdoelen/opgaven (sturen op het ‘wat’) Kaders die begrenzen én ruimte geven voor innovatie Geen financiële afrekening, maar verantwoording op resultaten en effecten voor inwoners en monitoring van de realisatie van opgaven Nadruk op partnerschap op basis van dialoog en samen leren en verbeteren (gelijkwaardig, open, vertrouwen)

(Informatienota, 2023) De sturing wordt door de gemeente verder geconcretiseerd, waarbij wordt ingezet op een dialoog tussen de gemeente en het samenwerkingsverband: “Het samenwerkingsverband stelt jaarlijks een plan op waarin de prioriteiten voor het eerstvolgende jaar worden beschreven, alsmede relevante wijzigingen in de uitvoering van de opdracht. Het samenwerkingsverband bespreekt dit plan met de gemeente. Gedurende het jaar wordt de voortgang van de uitvoering besproken in reguliere overleggen. Tweemaal per jaar levert het samenwerkingsverband een voortgangsrapportage aan de gemeente (bij de eindverantwoording en in augustus). De gemeente gebruikt deze voortgangsrapportages om de gemeenteraad jaarlijks te informeren over de voortgang van de uitvoering van de opdracht en de transformatie. Aanvullend organiseert het samenwerkingsverband informatiebijeenkomsten en werkbezoeken voor raadsleden. Na het derde jaar en na het zesde jaar vindt zowel een evaluatie plaats op het stelsel (o.a. integrale opdracht, strategisch partnerschap en taakgerichte bekostiging) als op de prestaties van het samenwerkingsverband. Eventuele knelpunten, onduidelijkheden of ontevredenheden bespreken gemeente en samenwerkingsverband met elkaar en leiden tot ontwikkelafspraken of een verbeterplan.

Ook bij onvoorziene omstandigheden gaan gemeente en samenwerkingsverband eerst met elkaar in overleg om te bekijken of binnen de opdracht (en binnen het budget) tot een oplossing kan worden gekomen. De gemeente kan wijzigingen in de Overeenkomst aanbrengen wanneer (bijvoorbeeld) gewijzigde wet- of regelgeving of beleid dat vereisen, mits het geen wezenlijke wijzigingen betreft (zie concept- Overeenkomst)” (Uitnodiging tot inschrijving, p. 17). Met betrekking tot het risicomanagement formuleert de gemeente de volgende insteek: “De gemeente en het samenwerkingsverband hanteren een vorm van dynamisch risicomanagement. Dat staat in het teken van anticiperen, verminderen en wegnemen van risico’s. Periodiek inventariseren we de risico’s en actualiseren de mogelijke effecten daarvan. We maken afspraken over de mogelijke inzet van maatregelen. Daarbij is het uitgangspunt dat de verantwoordelijkheid voor de effecten van de risico’s of de inzet van de maatregelen worden neergelegd bij de partij die deze het beste kan beheersen. Wij zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor het tijdig nemen van passende beheersmaatregelen om risico’s te voorkomen, te verminderen of weg te nemen. De systematiek van het werken met een risicodossier wordt uitgewerkt in de Uitvoeringsafspraken” (Uitnodiging tot inschrijving, p. 18).

| 58 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

Het beoogde risicomanagement wordt nader uitgewerkt in de uitvoeringsafspraken. Daarbij worden risico’s gecategoriseerd naar voorspelbaarheid en beïnvloedbaarheid. Zo ontstaan vier categorieën risico’s: 1.​ Risico’s met een hoge beïnvloedbaarheid en een hoge mate van voorspelbaarheid. Dit zijn risico’s die goed voorspelbaar zijn en die binnen de invloedsfeer van het samenwerkingsverband of de gemeente liggen. 2.​ Risico’s met een lage beïnvloedbaarheid en hoge voorspelbaarheid. Gemeente en het samenwerkingsverband hebben gezamenlijk de risico’s in beeld, maar mogelijkheden om de risico’s te beïnvloeden en beheersen zijn beperkter. 3.​ Risico’s met een hoge beïnvloedbaarheid en een lage voorspelbaarheid. 4.​ Risico’s met een lage beïnvloedbaarheid en een lage voorspelbaarheid. Na gunning stellen het samenwerkingsverband en de gemeente gezamenlijk het risicodossier op. Het risicodossier is onderdeel van de Overeenkomst en gespreks- en verantwoordingscyclus (Uitvoeringsafspraken, p. 31). De monitoring en verantwoording wordt als volgt vormgegeven: “De gemeente monitort de maatschappelijke effecten van haar beleid door middel van de indicatoren die zijn gekoppeld aan de gemeentelijke beleidsdoelen. De beoogde resultaten van de opdracht van Gewoon in de Wijk dragen bij aan deze beleidsdoelen.

Sommige activiteiten of ondersteuningsvormen dragen direct bij aan een of meer beleidsdoelen; bij andere doelen is dit meer indirect door bijvoorbeeld preventief te werken, te signaleren en toe te leiden. De gemeente wil als opdrachtgever van het samenwerkingsverband weten of de opdracht is uitgevoerd conform onze kwaliteitseisen (Kwaliteit); welke inwoners bereikt zijn met de geboden ondersteuning (Resultaat); en hoe de inwoners dit hebben ervaren (Cliëntervaring). Hiervoor zijn afspraken over informatie-uitwisseling nodig, waarbij de administratieve lasten zo beperkt mogelijk blijven en rekening gehouden wordt met wettelijke bepalingen. De genoemde onderdelen worden uitgewerkt in de Uitvoeringsafspraken” (Uitnodiging tot inschrijving, p. 18). Deze uitgangspunten worden in de uitvoeringsafspraken nader geconcretiseerd, waarbij wordt ingegaan op de specifieke informatie die opgeleverd dient te worden: De opdracht is ingericht volgens een taakgericht bekostigingsmodel. Daarom verwacht de gemeente inzicht te krijgen in de uitvoering van de opdracht door aan te tonen hoeveel inwoners gebruik maken van het aanbod aan passende ondersteuning. Detaillering van kwalitatieve en kwantitatieve indicatoren wordt samen met het samenwerkingsverband opgesteld na gunning. Na het opstellen van de indicatoren worden de benodigde registraties vastgesteld.

De gemeente denkt hierbij onder andere aan: ●​ Bereik: het aantal unieke inwoners dat gebruik maakt van activiteiten en ondersteuning. ●​ Instroom: het aantal unieke inwoners waarvoor ondersteuning en activiteiten is gestart. ●​ Begindatum instroom: eerste moment betrokkenheid van het samenwerkingsverband. ●​ Reden instroom: aard van de inwonersvraag geregistreerd op basis van een gestandaardiseerde keuzelijst in de applicatie. ●​ Leefgebied instroom: type problemen/klachten van inwoner waar ondersteuningstraject betrekking op heeft, geregistreerd op basis van een gestandaardiseerde keuzelijst in de applicatie. ●​ Uitstroom: Het aantal unieke inwoners waarvoor ondersteuning en activiteiten is beëindigd. ●​ Einddatum uitstroom: stopmoment betrokkenheid van het samenwerkingsverband.

| 59 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

●​

Reden uitstroom: resultaat uitstroom geregistreerd op basis van een gestandaardiseerde keuzelijst in de applicatie.

Om administratieve lasten beperkt te houden dient een onderscheid gemaakt te worden tussen korte ondersteuning (informatie en advies) en langer durende ondersteuning (trajecten). In het eerste geval is geen registratie van unieke inwoners nodig, maar slechts van het aantal contacten (Uitvoeringsafspraken, p. 31). Oorspronkelijke budgettering Een belangrijke component van de opdrachtverstrekking betreft de budgettering. Hiervoor hanteert de gemeente het volgende uitgangspunt: “Voor de uitvoering van Gewoon in de Wijk krijgt het samenwerkingsverband de beschikking over een lumpsumbudget (via een taakgerichte bekostiging). Het budget wordt door de gemeente jaarlijks vastgesteld bij het vaststellen van de Kadernota voor het daaropvolgende jaar (medio juni). Op basis van de realisatie over 2021 en een update van de Kadernota 2022 analyse is een raming gemaakt van de kosten voor ondersteuning in 2022 en 2023 (exclusief indexatie van 2022 naar 2023)” (Uitnodiging tot inschrijving, p. 19). De uitnodiging tot inschrijving komt vervolgens tot de volgende budgettering:

(Uitnodiging tot inschrijving, p. 20) Het budget zoals opgenomen in de Overeenkomst is de basis voor de uitvoering van de opdracht en wordt jaarlijks in overleg tussen de gemeente en het samenwerkingsverband aangepast (Uitvoeringsafspraken, p. 33). Dit budget wordt in de aanloop naar de kadernota bijgesteld op basis van indexatie en volumegroei: “Jaarlijks wordt het budget geïndexeerd voor loon- en prijsontwikkeling. De uitgangspunten voor deze indexatie worden jaarlijks in april vastgelegd in de Kadernota van de gemeente Haarlem. Uitgangspunt is het budget te indexeren aan de hand van de indexatie van de gemeentebegroting (tenzij deze minder dan 0% is). Indien deze stijging sterk afwijkt van de kostenontwikkeling binnen de zorg- en welzijnssector (bijvoorbeeld als gevolg van een sterke stijging van de CAO Sociaal Werk) wordt dit

| 60 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

meegenomen bij de besprekingen tussen de gemeente en het samenwerkingsverband bij de voorbereiding van de Kadernota. De gemeente en het samenwerkingsverband gaan in het kader van begrotingscyclus van de gemeente Haarlem aan het einde van het jaar in gesprek over de budgetten die opgenomen moeten worden in de Kadernota voor het daaropvolgende jaar (voorbeeld: de gemeente en het samenwerkingsverband gaan eind 2023 in gesprek het budget voor 2025)” (Uitnodiging tot inschrijving, p. 20). “De gemeente en het samenwerkingsverband brengen gezamenlijk op basis van bekende data in beeld welke mogelijke volumegroei zich voordoet. Uitgangspunt daarbij is dat de volumegroei bepaald wordt aan de hand van de demografische ontwikkelingen en deze groei wordt getoetst aan de beschikbare data van het samenwerkingsverband. De daadwerkelijke financiële consequenties worden meegenomen in de Kadernota en zijn afhankelijk van de politieke situatie en besluitvorming” (Uitnodiging tot inschrijving, p. 20). “Bij de berekening van het budget voor Gewoon in de Wijk wordt rekening gehouden met de ontwikkeling van de populatie van de gemeente Haarlem en de mogelijke gevolgen van deze groei voor het beroep op ondersteuning.