3 Bijlage 2 Conceptrapport Rekenkamer

Politieke sturing richt zich op het realiseren van verschillende politieke doelstellingen en op het creëren en behouden van vertrouwen en draagvlak. Hierbij is van essentieel belang, dat raadsleden en andere belanghebbenden goed geïnformeerd en meegenomen worden in de samenwerking en dat de onderlinge verhoudingen tussen raadsleden en collegeleden goed zijn. De mate waarin de verschillende politieke doelstellingen worden gerealiseerd, vertrouwen en draagvlak worden gecreëerd en behouden, zijn voor de politicus primaire evaluatiecriteria (Moore, 1995; Jørgensen & Bozeman, 2007; Janssens & de Wolf, 2009). Juridische rationaliteit richt zich op al de elementen die noodzakelijk zijn om ons vertrouwen in de wet te borgen. Rechtsgelijkheid, rechtszekerheid en rechtsbescherming zijn normen die het beoordelingskader van de jurist inkleuren. De jurist richt zich primair op rechtmatigheid. Dit begrip wordt dan doorgaans vertaald naar de mate waarin de samenwerking tegemoet komt aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, overige criteria zoals gecodificeerd in de Awb en aan bijzondere publiekrechtelijke bepalingen. Voorstellen of besluiten worden in deze rationaliteit beoordeeld op basis van de mate waarin deze zich verhouden tot geschreven of ongeschreven rechtsregels (Klijn, 1996).

Voor de jurist impliceert de vormgeving van de samenwerking het juridisch verankeren van deze samenwerking (Klijn, 2005; Fimreite & Laegreid, 2009). Het kernbegrip is daarbij

| 22 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

de rechtshandeling. Deze schept immers rechten en verplichtingen voor de betrokken partijen. Deze rechtshandeling kan de vorm aannemen van een private meerzijdige rechtshandeling, zoals het aangaan van een overeenkomst of het verwerven van aandelen, maar ook de vorm van een publieke meerzijdige rechtshandeling, zoals het oprichten van een gemeenschappelijke regeling. Juridische sturing is gericht op het nakomen van de verplichtingen die voortvloeien uit de rechtshandelingen. Daarnaast is juridische sturing gericht op het conditioneren van het handelingsperspectief van andere actoren door middel van het plegen van rechtshandelingen. De mate waarin de samenwerking tegemoetkomt aan de eisen van rechtmatigheid en de mate waarin verplichtingen worden nagekomen, vormen voor de jurist de primaire evaluatiecriteria (Klijn, 2001; Stoker, 2006; Vrangbaek, 2009; Klijn et al., 2010). Het gegeven van schaarste vormt een kernelement van de economische rationaliteit (Snellen, 2002). De mate waarin met zo min mogelijk middelen zoveel mogelijk behoeften bevredigd kunnen worden, kan dan ook als normatief uitgangspunt in de economische rationaliteit worden aangemerkt. In deze rationaliteit worden voorstellen of besluiten beoordeeld op basis van doelmatigheid (Ansell et al., 2017). Dit begrip kan worden geoperationaliseerd naar de optimalisatie van een specifieke output-input verhouding.

Deze verhouding vormt dan de basis voor een kosten-baten analyse in bedrijfseconomische zin, het kernbegrip voor de econoom. De economische vormgeving van de samenwerking is gericht op het identificeren en beleggen van risico’s. Economische sturing is gericht op het minimaliseren van input en het maximaliseren van output (Milward & Provan, 1998). Budgetbewaking, waarbij tevens wordt bezien in hoeverre de beoogde output wordt gerealiseerd, is de kernactiviteit binnen economische sturing (Teisman, 1992; Andersen et al., 2012). De mate waarin de beoogde productiviteit daadwerkelijk is gerealiseerd, vormt voor de econoom het belangrijkste evaluatiecriterium (Mukherjee et al., 2021).

Kernnorm

Politieke rationaliteit

Juridische rationaliteit

Economische rationaliteit

Democratisch gehalte

Rechtmatigheid

Doelmatigheid

Draagvlak

Algemene beginselen van behoorlijk bestuur

Output-input verhouding

Overige criteria Awb Criteria bijzondere publiekrechtelijke bepalingen Kernbegrip samenwerking

Vertrouwen

Rechtshandeling

Kosten-baten analyse

Sturing

Gericht op het realiseren van politieke doelstellingen, vertrouwen en draagvlak

Gericht op het nakomen van de verplichtingen die voortvloeien uit de rechtshandelingen

Gericht op het minimaliseren van input en het maximaliseren van output

Gericht op het conditioneren van het handelingsperspectief van andere actoren door middel

Budgetbewaking, waarbij tevens wordt bezien in hoeverre de beoogde output wordt gerealiseerd

Informeren en meenemen raadsleden en andere belanghebbenden

| 23 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

Evaluatiecriteria

Borgen goede onderlinge verhoudingen

van het plegen van rechtshandelingen

De mate waarin de doelstellingen van raadsleden worden gerealiseerd

De mate waarin de samenwerking tegemoetkomt aan de eisen van rechtmatigheid

Creëren en behouden vertrouwen en draagvlak

De mate waarin verplichtingen worden nagekomen

| 24 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

Mate waarin beoogde productiviteit daadwerkelijk is gerealiseerd

H3 | Beleid van de gemeente In dit hoofdstuk wordt het beleid van de gemeente beschreven, zoals dat in formele zin is vastgesteld. Daarbij wordt vooral het beleid belicht, dat specifiek ingaat op de afwegingen die ten grondslag liggen aan de keuze om activiteiten zelf uit te voeren, in te kopen of via verbonden partijen te realiseren. Gesteld zij, dat de gemeente daarnaast op zeer veel andere terreinen beleid voert dat flankerend kan zijn aan deze afwegingen. Te denken is dan aan de diverse actieprogramma’s die de gemeente uitvoert en die zeer zeker raakvlakken kunnen hebben met de keuze om activiteiten in eigen huis uit te voeren of door andere partijen te laten uitvoeren (Initiatiefvoorstel, 2025).

3.1 Verbonden partijen Op 25 november 2021 stelt de raad met 33 stemmen voor en 2 stemmen tegen de geactualiseerde nota Verbonden Partijen 2021 in Haarlem vast (Verslag raadsvergadering, 21 november 2021). De nota kent een zekere aanlooptijd. Zo wordt de nota in de commissie Bestuur op 20 mei 2021, 17 juni 2921 en 4 november 2021 besproken. De besprekingen leveren nieuwe gezichtspunten op waarop de uiteindelijke nota wordt aangepast. Het voornemen om de toenmalige nota Verbonden partijen te actualiseren, wordt door het college in de commissie Bestuur, d.d. 20 december 2018, gearticuleerd, waarbij wordt gesteld dat de nota in de tweede helft van 2020 wordt herzien (RKC Haarlem, 2020, p. 28). Zo uit de commissie de behoefte om de nota zelfstandig leesbaar te maken. Daarnaast heeft de commissie behoefte aan een beschrijving van de rol- en bevoegdheidsverdeling tussen de raad en het college. Ook wil men meer duidelijkheid over de informatievoorziening en verantwoording van het college aan de raad over zaken die zich in en ten aanzien van de verbonden partijen afspelen. Tevens hecht de raad eraan om commissarissen te bevragen over hun taakuitvoering. Commissarissen zouden dan ook uitgenodigd kunnen worden om de raad hierover te informeren (Raadsstuk, 21 november 2021).

De nota definieert het begrip verbonden partij conform het Besluit Begroting en Verantwoording: “De term verbonden partijen geldt blijkens het 'Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten' voor alle privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisaties waarin de gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft” (Nota Verbonden partijen, p. 6). Er is sprake van een bestuurlijk belang als de gemeente een rechtstreekse invloed heeft op de besluitvorming binnen de verbonden partij. Er is sprake van een financieel belang als een aan de verbonden partij ter beschikking gesteld bedrag niet verhaalbaar is, indien de verbonden partij niet meer kan voldoen aan haar verplichtingen of wanneer de gemeente aansprakelijk is (Nota Verbonden partijen, 2021, p. 7). Elders wordt hier ook wel het begrip risicodragend financieel belang gebruikt (Rekenkamercommissie Hardenberg, p. 19). In de nota wordt tevens een afwegingskader opgevoerd: “Voor het aangaan van een verbonden partij hanteert de gemeente een afwegingskader (beslisboom). Het afwegingskader is erop gericht om te bepalen of een verbonden partij het beste instrument is om een publiek belang te borgen, en zo ja in welke vorm dat het beste kan plaatsvinden” (Nota Verbonden partijen, 2021, p. 10).

| 25 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

Het afwegingskader begint met de vraag of sprake is van een Haarlems publiek belang. Als dit namelijk niet het geval is, dan kan de taak beter uitgevoerd worden door de markt. De vraag in hoeverre een taak een publiek belang dient, vereist een politiek oordeel. Vervolgens rijst de vraag of dit publieke belang enkel door de gemeentelijke overheid kan worden gewaarborgd. Als dit zo is, dan is er evenwel nog steeds de mogelijkheid dat dit belang ook in samenwerking met andere overheden kan worden gewaarborgd. Daarbij spelen motieven zoals het bundelen van krachten, efficiënter werken, organisatorische voordelen, verruimen van de horizon, voorkomen van hinder van elkaar, etc. een rol. Samenwerking brengt ook (grote) risico’s met zich mee en er kunnen veel (financiële) middelen mee gemoeid zijn. Nadelen kunnen schuilen in financiële, maatschappelijke, juridische, technische, organisatorische zaken. Maar ook in verlies van bestuurlijke invloed en gemeentelijke greep. Als er voordelen worden herkend voor samenwerking tussen gemeenten, dan kan voor een gemeenschappelijke regeling worden gekozen. Belangrijkste succesfactoren zijn het hebben van een gemeenschappelijk belang en een gemeenschappelijke visie van de deelnemende gemeenten. Zijn er geen voordelen, dan rest de mogelijkheid van zelf (blijven) doen.

Ten derde wordt de vraag gesteld of de gemeente kan en wil volstaan met sturing op hoofdlijnen. Als dat het geval is, dan is het voldoende om te zorgen voor algemeen geldende lokale regelgeving (doorgaans in de vorm van verordeningen). De volgende vraag gaat in op de mate van complexiteit van de taak en daarmee van de relatie met de gemeente. Indien de gemeente het publieke belang als opdracht-, subsidie- of regelgever voldoende kan behartigen, is zelf doen niet noodzakelijk en kan er worden uitbesteed. Voorwaarde is wel dat daaraan voordelen zijn verbonden. Het gaat in het algemeen om taken die goed af te bakenen zijn en in die zin minder complex zijn qua uitvoering en bewaking door de gemeente. Zijn er geen voordelen te behalen door uitbesteding, dan rest de mogelijkheid van zelf (blijven) doen. Als er niet kan worden volstaan met algemene regels, dan is er dus meer invloed van de gemeente gewenst en rijst de vraag of dit kan via zeggenschap in een verbonden partij. Als het om een duidelijk te onderscheiden en vooral uitvoerende taak gaat (dus zonder grote verwevenheid met andere taken van de gemeente), dan kan de taak worden ondergebracht bij een bestaande rechtspersoon of een nieuw op te richten rechtspersoon. Als de werkzaamheden een eigen bedrijfsvoering kennen, ligt het deelnemen in een rechtspersoon voor de hand.

Een rechtspersoon kan eigenstandig functioneren in het rechtsverkeer, b.v. personeel in dienst nemen, bezittingen en/of fondsen beheren, overeenkomsten sluiten, leningen en daarmee schulden aangaan. Als zeggenschap in een andere entiteit niet kan, rest de mogelijkheid van zelf (blijven) doen. Nadat de vragen over de mogelijkheid van niet zelf uitvoeren zijn beantwoord, gaat de volgende vraag over de wenselijkheid. Alleen indien de werkzaamheden zijn af te bakenen van de andere werkzaamheden van de gemeente, is het ook wenselijk om dit te doen. Is dit niet het geval, dan rest alleen de mogelijkheid van zelf (blijven) doen. Nadat geconstateerd is dat het mogelijk en wenselijk is, komen de vragen over hoe dit dan te doen. Indien sprake is van voordelen bij een regionale, publieke uitvoering, dan ligt het aangaan van een gemeenschappelijke regeling met andere overheden voor de hand.

| 26 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

Als er geen voordelen uit een regionale, publieke uitvoering zijn, dan is de volgende vraag of er voordelen zijn te behalen uit een publiek-private samenwerking. Is het antwoord bevestigend, dan kan een organisatie met gedeeld publiek-privaat eigendom worden opgericht. Als er geen voordelen uit samenwerking zijn te behalen, dan rest de vraag of er sprake is van bedrijfsmatige activiteiten (met kans op winst en verlies). Is dat het geval, dan is oprichting van een vennootschap de uitkomst van de beslisboom; als er geen winstoogmerk is, is oprichting van een stichting de uitkomst (Nota Verbonden partijen, 2021. p. 12). Het afwegingskader kan als volgt worden gevisualiseerd:

(Nota Verbonden partijen, 2021, p. 13)

| 27 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

Bij het aangaan van en sturing op verbonden partijen, worden enkele uitgangspunten gehanteerd. Zo dient het college zorg te dragen voor uniforme informatievergaring en deze informatie dient ook met de raad gedeeld te worden. Deelname aan een verbonden partij vindt alleen plaats als dat noodzakelijk is voor het publiek belang. Het is een manier om een gemeentelijk doel effectiever te bereiken: met meer efficiency, kwaliteit of continuïteit of met minder risico. De beslissing tot deelname, de aansturing van de verbonden partij en de bestuurlijke verantwoordelijkheid behoren primair tot de taken van het college. Tot slot worden enkel leden van het college benoemd in het bestuur van een verbonden partij (Nota Verbonden partijen, 2021, p. 15). Het aangaan van een nieuwe verbonden partij voltrekt zich in een aantal fasen. In de eerste fase (oriëntatie en onderzoek) maakt het college aan de hand van het doorlopen afwegingskader een eerste inschatting over het nut en de noodzaak van het beleggen van publieke taakuitvoering in een verbonden partij. Effecten worden in beeld gebracht en er wordt een risicoanalyse opgesteld. De uitwerking van het stappenplan van het afwegingskader is een document dat aan de raad wordt voorgelegd als informatievoorziening. De raadsleden krijgen hiermee concrete en uniforme informatie en handvatten op basis waarvan zij zich een oordeel kunnen vormen.

Het college neemt vervolgens afhankelijk van de bevindingen in de fase van oriëntatie en onderzoek - een principebesluit over oprichting van of deelneming in een verbonden partij en stelt de raad in de gelegenheid daar zijn wensen en bedenkingen over in te brengen. Het college stelt daarna een definitief besluit op waarin de wensen en bedenkingen van de raad worden verwerkt. Het ontwerp van dit besluit, waarin de hoofdlijnen zijn opgenomen, wordt voor een tweede keer aan de raad voorgelegd. Het besluit tot deelname aan een gemeenschappelijke regelingen behoeft de toestemming van de raad. Het besluit tot de oprichting van en de deelneming in privaatrechtelijke organisaties wordt aan de raad voorgelegd voor wensen en bedenkingen. Hierna wordt het besluit uitgewerkt door het college (Nota Verbonden partijen, 2021, p. 15). Bij het aangaan en aansturen van een verbonden partij, erkent de gemeente verschillende belangen. De nota merkt hierover het volgende op: “Het college is verantwoordelijk voor de behartiging van de Haarlemse belangen in een verbonden partij. Dat is het eerste belang dat het overweegt (opdrachtgever). Daarnaast is het college echter ook verantwoordelijk voor de belangen van die verbonden partij zelf indien de gemeente (mede) eigenaar of deelnemer is (tweede belang).

Dat is een dubbelrol (opdrachtgever en deelnemer/eigenaar) die in de praktijk vaak moeilijk is te vervullen door één functionaris en persoon. Dat is de reden dat de rollen in het college door verschillende leden worden vervuld. Dat gebeurt door de portefeuillehouder van het beleidsterrein waarop de verbonden partij werkzaam is te belasten met de beleidsinhoudelijke koers van de verbonden partij met inbegrip van de behartiging van de Haarlemse belangen. Een ander collegelid, doorgaans de wethouder van financiën, wordt belast met de ‘eigenaarsrol’ of de aandeelhoudersrol. De beide rollen kunnen met elkaar conflicteren. Als opdrachtgever van een verbonden partij wil de gemeente doorgaans zoveel mogelijk werkzaamheden uitgevoerd hebben tegen zo min mogelijk kosten. Als (mede)eigenaar is de gemeente gebaat bij een gezonde bedrijfsvoering van de verbonden partij en een daarbij passend rendement om bijvoorbeeld te kunnen innoveren met het bedrijf. Het is voor de gemeente en de andere deelnemers in een verbonden partij de verantwoordelijkheid om te zorgen voor een goede afweging van de belangen vanuit de verschillende rollen. Daarom worden die belangen in eerste instantie door verschillende portefeuillehouders behartigd.

In het college vindt vervolgens de afweging daarvan plaats, waarbij ook andere prioriteiten van het college op andere beleidsterreinen kunnen worden meegewogen” (Nota Verbonden partijen, 2021, p. 17). Deze passage

| 28 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

sluit aan op een voorloper van de nota, waarin gewezen wordt op de dubbelrol van het college (RKC Haarlem, 2020; Nota Verbonden partijen, 2015). De geactualiseerde nota vervolgt: “Het derde belang dat in ogenschouw moet worden genomen om tot een weloverwogen standpunt te kunnen komen, is dat van de andere partners in de verbonden partij (althans, daar waar er andere partners zijn). Voor een goede samenwerking is het nodig ook elkaars belangen te kennen en te respecteren, ook al heb je een eigen, soms zelfs tegengesteld belang. De borging van tegenkracht in het college, de verbonden partijen zelf en de ambtelijke organisatie en de dialoog met de raad vindt plaats doordat bestuurlijk en ambtelijk is ingeregeld dat mogelijke met elkaar conflicterende posities en belangen gescheiden van elkaar zijn belegd en samenkomen doordat zij in het college aan de orde komen en tegen elkaar worden afgewogen” (Nota Verbonden partijen, 2021, p. 17). De verschillende rollen worden in de nota verder geconcretiseerd. Zo wordt ten aanzien van de ambtelijke organisatie gesteld, dat het ambtelijk coördinatiemechanisme vormgegeven wordt door een professioneel accountmanagement.

De gemeentelijke accountmanager voor een verbonden partij zorgt dat kwesties die in het bestuur van of in het overleg met een verbonden partij spelen en die Haarlemse bestuurlijke standpunten vergen, op tijd en adequaat in het college en zo nodig in de raad worden gebracht. Binnen de ambtelijke organisatie wordt verder gezorgd voor voldoende ‘checks and balances’, zodat in de ambtelijke advisering van het bestuur het onderscheid duidelijk wordt in de belangen van de opdrachtgever enerzijds en de eigenaar anderzijds. Ambtelijke ondersteuning van de portefeuillehouder die de eigenaarsrol vervult vindt om die reden plaats vanuit de afdeling Concerncontrol (Nota Verbonden partijen, 2021, p. 18 en 19). De nota biedt eveneens een kader om de sturing, beheersing, verantwoording en het toezicht ten aanzien van een verbonden partij te borgen. Zo zal gewerkt moeten worden met meerjarenplannen en zijn regelmatig verschijnende rapportages nodig. De nota merkt in met betrekking tot sturing het volgende op: “De kracht van sturing ligt in het op tijd maken en vastleggen van prestatieafspraken. Deze vooraf gemaakte, schriftelijke afspraken zijn noodzakelijk om als gemeente gedurende het jaar zo nodig te kunnen bijsturen.

De volgende aspecten zijn van belang bij het opstellen van prestatieafspraken: ●​ Aanwezigheid van duidelijke gemeentelijke beleidskaders en meerjarenplannen (wat willen we als gemeente?); ●​ Werken met transparante meerjarige plannen van de verbonden partij (wat bieden zij?); ●​ Werken met heldere prestatieafspraken en expliciete en liefst meetbare ●​ meerjarendoelstellingen (wat krijgen wij?); ●​ Benoemen en verdelen van de risico’s (wie is verantwoordelijk en wie betaalt?); ●​ Het verwerken van voorwaarden en richtlijnen (wat is de afspraak?)” (Nota Verbonden partijen, 2021, p. 19). “Beheersen bestaat uit een stelsel van maatregelen en procedures (planning & control) om te zorgen dat de gemeente de zekerheid verkrijgt dat de verbonden partij blijvend de goede kant op gaat. Beheersen is dus er voor zorgen dat de verbonden partij de beleidsdoelstellingen en de prestaties uit de vastgelegde afspraken realiseert. Hiervoor zijn regelmatig verschijnende rapportages van de verbonden partij nodig, die zowel financiële informatie als kwalitatieve informatie bevatten, zoals bijvoorbeeld kengetallen. Deze rapportages worden ambtelijk beoordeeld aan de hand van de

| 29 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

gemaakte prestatieafspraken, waarna hierover zo nodig aan het college wordt gerapporteerd. Afhankelijk van de ernst en omvang van eventuele afwijkingen rapporteert het college richting de raad, bij voorkeur in een van de bestuursrapportages” (Nota Verbonden partijen, 2021, p. 19). De verantwoording dient in te gaan op de rechtmatigheid, de effectiviteit en de efficiëntie. “Op basis van de verantwoording door een verbonden partij kan op zijn beurt het college zich verantwoorden richting de gemeenteraad. Deze verantwoording gaat in op de realisatie van de gemaakte prestatieafspraken (doorgaans tot uiting komend in een of meer programma’s van de gemeentebegroting of het jaarverslag) én op de situatie van de betreffende verbonden partij (opgenomen in de paragraaf verbonden partijen). Dit laatste element is van belang om zicht te houden op de (financiële) gezondheid van de verbonden partij en verrassingen te voorkomen. Verder kan het college besluiten om een doelmatigheidsonderzoek uit te (laten) voeren bij een organisatie en kan ook de Rekenkamercommissie een onderzoek instellen” (Nota Verbonden partijen, 2021, p. 20). Toezicht richt zich op de financiële positie, de balans tussen werk en omvang van de organisatie, het personeel en de contacten met externe relaties.

Daarbij is van belang, dat de toezichthouder de mogelijkheden heeft om corrigerende maatregelen te treffen (Nota Verbonden partijen, 2021). De nota stelt in dit verband het volgende: “Het toezichthouden op een verbonden partij richt zich op het beoordelen of de doelstellingen van een instelling of organisatie op strategisch niveau worden gerealiseerd. Zowel voor de verbonden partij als voor de gemeente is het van belang dat de continuïteit van de verbonden partij is gewaarborgd. Daartoe is een toezichthoudende functie nodig die de voorwaarden voor continuïteit bewaakt. Die voorwaarden zijn in vier gebieden te verdelen: ●​ ●​ ●​ ●​

gezonde financiële positie (liquiditeit en solvabiliteit) goede balans tussen hoeveelheid werk (orderportefeuille) en omvang organisatie goed personeel (samenstelling, opleiding) goede contacten met relaties (klanttevredenheid, accountmanagement).

Bij de invulling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de toezichthouder is het goed om mogelijkheden in te bouwen voor het treffen van corrigerende maatregelen. Mogelijkheden tot ingrijpen zijn: ●​ aanwijzingen, correctiemaatregelen en sancties; ●​ ontslag van bestuurders; ●​ inlichtingen, inzage bevoegdheid en controlerechten; ●​ goedkeuring jaarrekeningen en begrotingen; ●​ controlebevoegdheden; ●​ uittreden uit een verbonden partij” (Nota Verbonden partijen, 2021, p. 20). Het toezicht wordt risicogericht ingericht. De nota merkt hierover het volgende op: “Verbonden partijen en grote gesubsidieerde instellingen vallen onder het regime van risicoclassificatie. Dit betekent dat de gemeente aan de hand van vooraf in beeld gebrachte risico’s de intensiteit van toezicht bepaalt. Op basis van verkregen bedrijfsvoeringsinformatie kan worden bepaald of actie moet worden ondernomen richting een verbonden partij. De mate van toezicht op een verbonden partij en een gesubsidieerde instelling hoeft niet voor elke partij of instelling hetzelfde te zijn. De mate van toezicht is afhankelijk van het risico dat de gemeente loopt in de relatie met een organisatie, met name waar het gaat om de continuïteit van de activiteiten van de gesubsidieerde organisatie. Daartoe is een methode van risicoclassificatie ontworpen, waarbij een hoge classificatie (groot risico) leidt tot

| 30 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

veel toezicht en een lage classificatie (klein risico) tot minder toezicht” (Nota Verbonden partijen, 2021, p. 24). De kaderstellende rol van de raad komt voor verbonden partijen op twee manieren tot uitdrukking. Ten eerste stelt de raad door middel van de nota verbonden partijen de algemene kaders vast voor hoe Haarlem omgaat met verbonden partijen. Ten tweede stelt de raad de doelstellingen op de verschillende beleidsterreinen vast. Met betrekking tot de controleren rol kan de politieke discussie zich dan toespitsen op de vraag of het werken met een verbonden partij een goede manier is om de beleidsdoelen te realiseren en of het college zich daarbij goed van zijn taak kwijt. Belangrijke beleidswijzigingen van de verbonden partij en strategische besluiten ten aanzien van verbonden partijen zullen dan ook voordat deze een feit zijn aan de raad moeten worden voorgelegd voor bespreking en akkoord. Het gaat dan om belangrijke koerswijzigingen op de middellange tot lange termijn, die zijn aangedragen door de verbonden partij zelf of voortvloeien uit wensen van de gemeente(n) zelf (Nota Verbonden partijen, 2021, p. 27). Het opstellen van nieuwe kaders of wijzigingen in bestaande kaders begint met een startnotitie.

Daarin legt het college de raad de omstandigheden van het onderwerp voor, de keuzes omtrent de richting voor de kaders en de stappen die moeten leiden tot het vaststellen van de kaders. Op basis van deze startnotitie bepaalt de raad de richting voor de op te stellen kaders. Onderdeel van een kader kan zijn de wijze waarop het beleid vervolgens wordt uitgevoerd. Mogelijkheden zijn bijvoorbeeld zelf uitvoeren, inkopen, aanbesteden of regionaal samenwerken. De raad kan hierover bij het behandelen van de startnotitie al een richtinggevende uitspraak doen of aangeven dat meerdere opties worden uitgewerkt en voorgelegd aan de raad. Bij de vraag of het oprichten van of deelnemen in een verbonden partij met andere deelnemers raadzaam is, is belangrijk om te benoemen wat het belang van die gezamenlijkheid is, welk belang de gemeente Haarlem heeft in relatie tot belangen van andere deelnemers. Tevens dienen de kansen en de risico’s in beeld worden gebracht en tegen elkaar worden afgewogen (Nota Verbonden partijen, 2021, p. 27). In de nota wordt de rol van de raad onderscheiden van de rol van het college. Dit onderscheid wordt ook in de voorloper van deze nota gemaakt, waarbij de kaderstellende en controlerende rol van de raad op dezelfde manier verwoord wordt (Nota Verbonden partijen in Haarlem, 2015; RKC Haarlem, 2020).

In enkele bijlagen wordt de informatievoorziening en het instrumentarium om de sturing, beheersing, verantwoording en het toezicht vorm te geven, nader geconcretiseerd. Zo bevat bijlage 8.4 een overzicht van de documenten die per type verbonden partij in het kader van toezicht moeten worden opgeleverd. Bijlage 8.5 bevat een overzicht van de wettelijke instrumenten die de raad en het college tot zijn beschikking heeft in de relatie tot de verbonden partij. Bijlage 8.6 betreft een informatieprotocol, waarin wordt aangegeven welke informatie het college de raad verstrekt met betrekking tot het oprichten, beheren of afstoten van deelnemingen (Nota Verbonden partijen, 2021). De geactualiseerde nota verbonden partijen gaat vergezeld van een bijlage, die wordt toegevoegd aan de agendastukken voor de commissie Bestuur, d.d. 20 mei 2021 (Vergadering commissie Bestuur, 20 mei 2021). In deze bijlage wordt gewezen op een wijziging van de de Wgr. Deze wetwijzigingen krijgen effectief per 2024 hun beslag. De bijlage vermeldt, dat de nota verbonden partijen dan ook in 2024 geactualiseerd zal worden (Bijlage nota Verbonden partijen, 2021, p. 3)1. De bijlage vat in eerste instantie de nota zelf samen, maar wijst met betrekking tot het sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht op enkele dilemma’s:

Aangegeven wordt, dat het college heeft besloten om de nota niet te actualiseren. Hier ligt geen collegevoorstel aan ten grondslag (Interview, 1 april 2025). 1

| 31 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

(Bijlage nota Verbonden partijen, 2021, p. 13 en 14)

| 32 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

3.2 Gemeenschappelijke regelingen Ook gemeenschappelijke regelingen zijn aan te merken als een vorm van een verbonden partij. Een gemeenschappelijke regeling is immers een vorm van publiekrechtelijke samenwerking en wordt door de gemeente aangemerkt als verbonden partij (Nota Verbonden partijen, 2021, p. 7). Een gemeenschappelijke regeling kan alleen een verbonden partij zijn als er sprake is van rechtspersoonlijkheid. Dan wordt immers voldaan aan het criterium dat er behalve van een financieel belang ook sprake is van bestuurlijk belang. Dit is het geval bij een openbaar lichaam en bij de bedrijfsvoeringsorganisatie. Gemeenschappelijke regelingen waarbij een gemeenschappelijk orgaan zonder rechtspersoonlijkheid wordt aangewezen, of een regeling zonder meer zijn derhalve geen verbonden partijen. Dit impliceert, dat de keuze voor een gemeenschappelijke regeling onderdeel uitmaakt van het afwegingskader dat voor alle verbonden partijen is vormgegeven. Op sommige punten wijkt een gemeenschappelijke regeling echter af van de overige verbonden partijen. Zo behoeft het besluit tot deelname aan een gemeenschappelijke regeling toestemming van de raad. Bij de andere vormen van samenwerking is dit niet het geval.

Het besluit tot de oprichting van en de deelneming in privaatrechtelijke organisaties wordt bijvoorbeeld aan de raad voorgelegd voor wensen en bedenkingen (Nota Verbonden partijen, 2021, p. 15). De Wet gemeenschappelijke regelingen biedt de wettelijke basis voor het beheer. De regeling zelf fungeert als het brondocument voor de taakuitvoering ven de besluitvorming van het bestuur van de gemeenschappelijke regeling. De regeling bevat ondermeer bepalingen over: ●​ Vermelding van de te behartigen belangen en over te dragen bevoegdheden; ●​ Samenstelling en bevoegdheden van het bestuur; ●​ Informatie- en verantwoordingsplichten van het bestuur en de individuele bestuursleden; ●​ De begroting, eventuele tussentijdse rapportages, jaarrekening en meerjarenraming van de regeling; ●​ Bepalingen over de wijziging, opheffing, toetreding en de (financiële) gevolgen van uittreding (Nota Verbonden partijen, 2021, p. 25). De Wet gemeenschappelijke regelingen schrijft voor dat gemeenschappelijke regelingen met een openbaar lichaam, een bedrijfsvoeringsorganisatie en gemeenschappelijk orgaan een financieel beheer voeren aan de hand van: ●​ algemene financiële en beleidsmatige kaders voor het volgende begrotingsjaar (vgl. een kadernota); ●​ een begroting; ●​ een jaarrekening. De regeling kan zelf bepalen dat ook tussentijdse bestuursrapportages worden opgesteld.

Bij gemeenschappelijke regelingen kan het algemeen bestuur worden gezien als de toezichthouder op het functioneren van de regeling. AB-leden zijn immers bestuurslid van de deelnemende gemeenten in de regeling. Zeker in het systeem van de gewijzigde wet is het algemeen bestuur het hoofd van de regeling. Net als bij verbonden vennootschappen is het raadzaam om periodiek een evaluatie uit te voeren naar gemeenschappelijke regelingen. De elementen die bij verbonden vennootschappen worden onderzocht, kunnen ook ten aanzien van gemeenschappelijke regelingen worden beoordeeld (Nota Verbonden partijen, 2021, p. 25).

| 33 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

In dit verband zij gesteld, dat de Wet gemeenschappelijke regelingen per 1 juli 2022 is gewijzigd. De gewijzigde wet moet per 1 juli 2024 door de gemeenten en gemeenschappelijke regelingen geïmplementeerd zijn. De wetswijziging kan als volgt worden samengevat. In de nieuwe wet hebben gemeenteraden de mogelijkheid bij het treffen of wijzigen van een GR vooraf een zienswijze te geven op het ontwerp daarvan. Dit geldt voor regelingen waaraan colleges of burgemeesters deelnemen, maar niet voor regelingen waaraan de gemeenteraden zelf deelnemen. Dan hebben de gemeenteraden immers sowieso inspraak op de inhoud van de regeling. De colleges of burgemeesters zenden het ontwerp van de regeling naar de gemeenteraden. Deze mogelijkheid tot het indienen van een zienswijze gaat dus vooraf aan de formele toestemming door de raad. Niet alleen GR’en voor onbepaalde tijd, ook GR’en voor bepaalde tijd moeten regels bevatten over wijziging, opheffing, toetreding en uittreding (artikel 9 Wgr). Niet alleen de gevolgen van uittreding moeten worden vastgelegd, ook de voorwaarden waaronder een deelnemer kan uittreden moeten in de GR zelf worden opgenomen. De bepalingen over uittreding omvatten in ieder geval bepalingen over de gevolgen voor het vermogen van de GR voor de deelnemende gemeenten.

Uit de tekst van een GR moet blijken op welke voorgenomen besluiten de gemeenteraden een zienswijze kunnen geven (artikel 10 Wgr). Er kan ook geregeld worden dat de raad in geen enkel geval een zienswijze in kan dienen. Bestaat de mogelijkheid wel en dient een gemeenteraad een zienswijze in, hoe werkt het dan? Het dagelijks bestuur of het bestuur van de GR stelt voorafgaand aan de besluitvorming, de gemeenteraden schriftelijk en gemotiveerd in kennis van het oordeel over de zienswijze en de eventuele conclusies die het daaraan verbindt. Ook het algemeen bestuur - als dat aanwezig is - wordt op de hoogte gesteld. Iedere GR moet een bepaling bevatten over de evaluatie van de regeling. De bepaling kan inhouden dat niet wordt geëvalueerd. Wordt wel geëvalueerd, dan zullen de bepalingen gaan over wat wordt geëvalueerd, hoe vaak en op welke wijze (nieuw artikel 11a Wgr). Er geldt een algemene informatieverplichting voor het bestuur van de GR: het moet de raden van alle deelnemende gemeenten ongevraagd alle inlichtingen verstrekken die zij nodig hebben voor de uitoefening van hun taken (artikel 17 Wgr). De informatieplicht is dus niet beperkt tot te nemen of genomen besluiten. In de GR moet worden vastgelegd op welke wijze de inlichtingen worden verstrekt (van Soest, 2022). De Wet gemeenschappelijke regelingen onderscheidt verschillende vormen van gemeenschappelijke regelingen (art.

8 Wgr). Eén van die vormen betreft de bedrijfsvoeringsorganisatie. De nota Verbonden partijen merkt hierover het volgende op: “De bedrijfsvoeringsorganisatie is een organisatievorm die rechtspersoonlijkheid heeft met een enkelvoudig bestuur. Dus geen geleed bestuur met een algemeen bestuur en een dagelijks bestuur. De bedrijfsvoeringsorganisatie kan hierdoor zelf direct en slagvaardig haar organisatie aansturen, eigen personeel in dienst nemen, opdrachten geven en overeenkomsten sluiten. Hiermee wordt recht gedaan aan de bedrijfsmatige aard van de taken, bijvoorbeeld personeel, informatievoorziening, organisatie, financiën, inkoop en huisvesting. Ook uitvoerende taken zonder of met geringe beleidsmatige component kunnen in een bedrijfsvoeringsorganisatie worden ondergebracht, omdat dergelijke taken naar hun aard geen of weinig bestuurlijke aansturing en controle vragen. Denk aan taken waarbij geen beleidsmatige keuzes nodig zijn, zoals het opleggen van belastingaanslagen en het invorderen van belastingen, groenvoorziening, afvalinzameling, gemeentereiniging, leerlingenvervoer en het uitvoeren van de Leerplichtwet. Voor een bedrijfsvoeringsorganisatie kan ook worden gekozen indien sprake is van uitvoerende taken waarbij wel enige keuzeruimte mogelijk is maar dan alleen om tot een zo efficiënt en effectief mogelijke bedrijfsvoering te komen.

Onder bedrijfsvoering wordt verstaan de sturing en beheersing van bedrijfsprocessen met als uiteindelijk doel beleidsdoelstellingen te kunnen realiseren” (Nota Verbonden partijen, 2021, p. 36).

| 34 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

Met betrekking tot de begroting en de jaarrekening, wordt in de nota Verbonden partijen de volgende besluitvormingsprocedure beschreven. “Het dagelijks bestuur zendt vóór 15 april de algemene financiële en beleidsmatige kaders voor de begroting aan de raden van de deelnemende gemeenten (nieuwe bepaling). Tenminste acht weken vóór de vaststelling van de begroting door het algemeen bestuur zendt het dagelijks bestuur de ontwerpbegroting aan de deelnemers (in de praktijk is dat 1 juni of eerder). De deelnemers kunnen hun zienswijze op de ontwerpbegroting kenbaar maken aan het dagelijks bestuur, dat deze zienswijzen bundelt en aan het algemeen bestuur zendt. Het algemeen bestuur stelt de begroting vóór 1 augustus (was 15 juli) vast en het dagelijks bestuur stuurt deze daarna aan gedeputeerde staten en zo nodig aan de deelnemers. Het dagelijks bestuur zendt vóór 15 april de voorlopige jaarrekening aan de raden van de deelnemende gemeenten (nieuwe bepaling). Het algemeen bestuur stelt de jaarrekening vóór 15 juli vast en het dagelijks bestuur zendt deze daarna aan gedeputeerde staten” (Nota verbonden partijen, 2021, p. 61). In de gewijzigde wet worden andere termijnen aangehouden. Zo dienen de algemene financiële en beleidsmatige kaders en de voorlopige jaarrekening voor 30 april verzonden te worden aan de raden (art. 34b, Wgr).

De ontwerpbegroting dient twaalf weken voor de vaststelling van de begroting te worden aangeboden aan de raden (art. 35 Wgr). De mogelijkheid om een zienswijze in te brengen op een jaarrekening van een gemeenschappelijke regeling is in de Wet gemeenschappelijke regelingen niet geregeld. Het staat een gemeenschappelijke regeling niettemin vrij om deze voorhangprocedure zelf verplicht te stellen. Bij vier gemeenschappelijke regelingen waaraan Haarlem deelneemt is geregeld dat aan de deelnemende raden een zienswijze wordt gevraagd op de jaarrekening: Bereikbaarheid Zuid-Kennemerland, Cocensus, het Recreatieschap Spaarnwoude en de VRK (Nota verbonden partijen, 2021, p. 65).

3.3 Inkoop Op 23 maart 2021 besluit het college het Strategisch Inkoopbeleid 2021 vast te stellen, en het Inkoopbeleid- en aanbestedingsbeleid gemeente Haarlem 2011-2014 in te trekken. Een en ander onder de voorwaarde dat de bespreking in de commissie Bestuur niet tot wijziging van dit besluit leidt (Besluitenlijst college, 23 maart 2021). Het collegevoorstel maakt duidelijk welke functie aan inkoop en aanbesteden wordt toegedicht: “Het op een goede wijze inkopen en aanbesteden van werken, diensten en leveringen is van groot belang voor gemeenten. Een goed functionerende inkoop zorgt er voor dat er meer kan worden bereikt met de beschikbare middelen. Het gaat bij inkoop niet enkel om op de juiste wijze de (Europese) regelgeving te volgen, maar ook om het inzetten van inkoop als een strategisch instrument om gemeentelijke beleidsdoelstellingen te behalen. Bij het uitgeven van het beschikbare inkoopvolume (op dit moment circa 250 miljoen euro per jaar) kan de gemeente Haarlem op de verwezenlijking van de beleidsdoelen sturen” (Collegevoorstel Strategisch Inkoopbeleid 2021, p. 2). Uit het collegevoorstel kan tevens worden opgemaakt, dat de gemeente ambities heeft op het vlak van sociale en ecologische duurzaamheid.

Het inkoopbeleid wordt daarbij als instrument aangemerkt op het gebied van lokale economie, sociaal inkopen en duurzaamheid (Collegevoorstel Strategisch Inkoopbeleid 2021, p. 4). Tevens is aansluiting gezocht bij het inkoopbeleid van de provincie Noord-Holland. Met betrekking tot de governance-structuur merkt het collegevoorstel het volgende op: “Een governance-structuur ondersteunt het strategisch inkoopbeleid bij het daadwerkelijk behalen van resultaten. Het inkoopbeleid wordt georganiseerd door middel van een indeling in tien inhoudelijke inkoopcategorieën

| 35 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

met bijbehorende categorie-eigenaren (op directieniveau). Het doel van deze governance-structuur is om handvatten te hebben bij de beslechting van het spanningsveld tussen primaire inkoopbehoefte en gemeentebrede beleidsdoelstellingen, en tussen de beleidsdoelstellingen onderling. De governance-structuur wordt ondersteund door een interne inkooporganisatie op drie niveaus: strategisch (directie/inkoopcommissie), tactisch (inkoopoverleg en een inkoopfunctie bij de afdeling Juridische Zaken en de afdeling PCM) en operationeel (budgethouders en contractmanagers)” (Collegevoorstel Strategisch Inkoopbeleid 2021, p. 6). Het strategisch inkoopbeleid wordt op 8 april 2021 besproken in de commissie Bestuur. Tijdens deze behandeling worden door de portefeuillehouder enkele toezeggingen gedaan. De aangepaste versie van het strategische inkoopbeleid wordt ter kennisname aan de commissie aangeboden, zo wordt tijdens de commissievergadering van 8 april 2021 besloten (Toezegging, Bestuurlijke agendazaak 2021/207609). 5 oktober 2021 wordt de aangepaste versie door het college vastgesteld. De aanpassingen hebben betrekking op de juridische ruimte voor lokaal aanbesteden, het uitnodigingsbeleid voor lokale marktpartijen en op de (werking van de) gemeentelijke inkoopkalender voor geïnteresseerde ondernemers (Collegevoorstel, 5 oktober 2021).

Deze aangepaste versie wordt op 9 december 2021 besproken in de commissie Bestuur en geconstateerd wordt, dat alle toezeggingen zijn afgedaan (Vergadering commissie Bestuur, 9 december 2021). Het strategisch inkoopbeleid zelf verwijst eveneens naar de inkoopdoelstellingen op het gebied van lokale economie, sociale doelstellingen en duurzaamheid. Daarbij wordt onderkent dat niet alle inkoopdoelstellingen tegelijkertijd gerealiseerd kunnen worden: “Niet elke inkoopdoelstelling kan bij elke inkoopcategorie in hetzelfde tempo opgepakt worden. Zo zal de inkoopdoelstelling van circulair inkopen bij de categorie van flexibele arbeid niet toepasbaar zijn, maar de doelstelling van diversiteit juist wel. Voor de inkoopcategorie van Grond-, Weg- en Waterbouw zal dat weer net andersom zijn” (Strategisch inkoopbeleid, 2021, p. 5). De doelstelling op het gebied van lokale economie wordt als volgt uitgewerkt: “Het uitgangspunt is dat inkopen bij lokale marktpartijen bijdraagt aan het versterken van de lokale en regionale economie. Daarom zal bij meervoudig onderhandse aanbestedingen gekeken worden naar het lokaal aanbesteden van opdrachten. Dergelijke aanbestedingen zijn vooral interessant voor het Midden- en Klein Bedrijf. Het MKB is goed voor 60% van het bbp en 70% van de werkgelegenheid in Nederland. Het MKB wordt daarom ook wel de motor van de Nederlandse economie genoemd.

Zo bestaat de mogelijkheid om bij onderdrempelige opdrachten lokale partijen uit te nodigen, mits ook andere ondernemers een eerlijke kans krijgen om de opdracht gegund te krijgen. In Haarlem is een uitnodigingsbeleid van kracht sinds 2018 en dat wordt in de praktijk ook toegepast. Verder bevat de Aanbestedingswet een percelenregeling, die bedoeld is om het MKB in staat te stellen mee te dingen met overheidsopdrachten” (Strategisch inkoopbeleid, 2021, p. 6). De doelstellingen op het gebied van sociaal inkopen worden als volgt uitgewerkt: “Social Return on Investment (SROI) gaat over het creëren van extra banen, werkervaringsplekken of stageplekken voor mensen die dat nodig hebben. Dit kan meegenomen worden in aanbestedingen. Om het effect van SROI te vergroten is in november 2019 een Protocol Social Return On Investment, arbeidsmarktregio Zuid-Kennemerland en IJmond tot stand gekomen. De doelstellingen hiervan zijn het vergroten van (arbeids)participatie van mensen met een aantoonbare afstand tot de arbeidsmarkt, het voorkomen en terugdringen van voortijdige schooluitval, het verbinden van onderwijs en arbeidsmarkt en een bijdrage leveren aan de maatschappelijke doelen. Hiermee is regionale afstemming van en samenwerking bij SROI tot stand gekomen. De gemeente Haarlem wil specifiek werkgelegenheid stimuleren voor mensen met een achterstand of een beperking.

Paswerk is het leerwerkbedrijf voor de

| 36 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

sociale werkvoorziening van de vier gemeenten in de regio Zuid-Kennemerland: Bloemendaal, Haarlem, Heemstede en Zandvoort. Het bedrijf heeft de structuur van een Gemeenschappelijke Regeling (samenwerkingsverband van overheden) en heeft een zodanige relatie met de gemeenten dat ze beschouwd kan worden als een gemeentelijke dienst, ook al is dat formeel niet het geval. Omdat dit valt onder de definitie van quasi-inbesteding, heeft de gemeente Haarlem het recht zonder voorgaande aankondiging desgewenst opdrachten rechtstreeks bij Paswerk weg te zetten” (Strategisch inkoopbeleid, 2021, p. 7). De inkoopdoelstellingen op het gebied van duurzaamheid worden als volgt verwoord: “In mei 2018 is binnen de Metropool Regio Amsterdam de intentieverklaring Circulair Inkopen ondertekend, wat een jaar later geresulteerd heeft in een Roadmap Circulair Inkopen & Opdrachtgeverschap. Hiermee hebben 32 gemeenten, 2 provincies en 1 vervoersregio afgesproken om in 2022 minimaal 10% en in 2025 50% circulair in te kopen. Daarna willen de overheden van de MRA zo snel mogelijk doorgroeien naar 100% circulair inkopen en opdrachtgeverschap, bij voorkeur in 2030. Uit de eerste meting van medio 2020 blijkt Haarlem al boven de ambities voor 2022 te zitten. Toch is er geen reden om op de lauweren te rusten, de opgave en noodzaak blijft groot.

De gemeente Haarlem gaat daarom verder met circulair inkopen en zet in op een vooruitstrevend (gevorderd) ambitieniveau. Bij circulair inkopen wordt inkoop ingezet om productie en (her)gebruik van circulaire producten en diensten te stimuleren en daarmee het aanjagen van de circulaire economie. Binnen de MRA is afgesproken dat een product of dienst circulair is, als het leidt tot minimale toepassing van nieuwe materialen en fossiele energie, zowel in het productieproces als bij het gebruik van de producten en diensten, en/of maximaal inzet op lange levensduur en daarna hoogwaardige herbruikbaarheid van het product of de materialen daarin. Verspilling van grondstoffen wordt tegengegaan door de herbruikbaarheid van producten en materialen te maximaliseren en waardevernietiging te minimaliseren. De circulaire benadering gaat verder dan recyclen: primair moet voorkomen worden dat producten worden geproduceerd die niet of nauwelijks worden gebruikt: het efficiënter omgaan met producten. De zogenoemde R-ladder wordt gebruikt om de mate van circulariteit van de inkoop met elkaar te vergelijken” (Strategisch inkoopbeleid, 2021, p. 10). Het inkoopbeleid besteedt tevens aandacht aan de administratieve lastendruk: “De gemeente heeft aandacht voor de administratieve lastendruk van aanbestedingen. Zowel de gemeente als ondernemers verrichten vele handelingen tijdens een inkooptraject.

De gemeente verlicht de lasten door proportionele eisen en criteria te stellen en door een efficiënt inkoopprocedure uit te voeren. In principe vergoedt de gemeente Haarlem geen tenderkosten bij reguliere aanbestedingen met een normale inspanning. Acquisitie en het opstellen van een offerte behoren immers tot de normale bedrijfsactiviteiten. Dit kan echter anders zijn als een gedeelte van de te plaatsen opdracht moet worden uitgevoerd om de inschrijving te kunnen indienen of als er sprake is van een aanzienlijke tot extreme inspanning” (Strategisch inkoopbeleid, 2021, p. 12). De algemene aanbestedingsbeginselen (proportionaliteit, transparantie, objectiviteit en non-discriminatie) hanteert de gemeente Haarlem voor al haar inkopen. Hiermee onderstreept de gemeente het belang van openbare controle op bestuurlijke en ambtelijke integriteit, de effectieve besteding van publieke gelden en een “faire” omgang tussen overheid en bedrijfsleven (Strategisch inkoopbeleid, 2021, p. 13). De strategische inkoopdoelstellingen kunnen soms op gespannen voet staan met de financiële kaders en met een doelmatige procesvoering. Het inkoopbeleid vermeldt op dit punt: “Inkoop is een strategisch middel dat effectief ingezet kan worden om zowel het primaire inkoopresultaat te behalen als de gemeentelijke beleidsdoelstellingen. De effectiviteit van Inkoop staat voorop, zodat binnen

| 37 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

financiële en juridische kaders de gewenste inkoopresultaten zo veel mogelijk behaald worden en we de ambitie om met inkoop meer te bereiken, kunnen vervullen. Hierbij kan een spanningsveld ontstaan tussen financiële kaders en het streven naar inkoopdoelstellingen als duurzaamheid” (Strategisch inkoopbeleid, 2021, p. 11). (..) “Het vervullen van de primaire inkoopbehoefte enerzijds en het bereiken van inkoopdoelstellingen, bijvoorbeeld maatschappelijk verantwoord inkopen anderzijds, kunnen wel eens op gespannen voet met elkaar komen te staan. Om dit spanningsveld te beslechten, is een afwegingskader nodig en duidelijkheid over de governance daarvan” (Strategisch inkoopbeleid, 2021, 16) De inkoopdoelstellingen worden via inkoopopdrachten gerealiseerd. Die inkoopopdrachten zijn gegroepeerd in inkoopcategorieën. Per inkoop categorie wordt een categorieplan opgesteld, waarin de vertaling van de inkoopdoelstellingen wordt gemaakt. Het inkoopbeleid merkt hierover het volgende op: “Met het gemeentelijk inkoopbeleid zijn de inkoopdoelstellingen vastgelegd. Daarna begint de uitwerking en implementatie van deze doelstellingen. De specifieke uitwerking zal echter per inkoopopdracht kunnen verschillen.

Bij de inhuur van uitzendkrachten zal bijvoorbeeld minder de nadruk liggen op circulaire inkoop dan bij kantoormeubilair, maar zal er juist wel naar inclusief inkopen met oog voor diversiteit gekeken kunnen worden. PIANOo, het landelijk expertisecentrum inzake inkopen en aanbesteden van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat, heeft tien inkoopcategorieën vastgesteld, waarin samenhangende leveringen, diensten en producten zijn gegroepeerd20. Deze inkoopcategorieën zijn een hulpmiddel om te komen tot categorieplannen, waarbij een vertaling van de inkoopdoelstellingen van de organisatie plaatsvindt naar een strategie per inkoopcategorie. Een categorieplan geeft de vertaling van de inhoudelijke doelen en inkoopdoelen per inkoopcategorie en legt de acties en prioriteiten vast voor die inkoopcategorie. Niet alles kan immers tegelijkertijd opgepakt worden. Bij het opstellen van de categorieplannen worden de gesprekken met de markt, de kennis bij de Urban Agenda, de landelijk ontwikkelde MVI-criteria en de circulaire ambities van de MRA meegenomen. Op grond van zo’n categorieplan wordt richting gegeven aan individuele inkooptrajecten en kunnen de aanbestedings- en afdelings-overstijgende inkoopdoelstellingen gerealiseerd worden, zonder dat men blijft hangen in het enkel vervullen van de primaire inkoopbehoefte.

Een categorieplan geeft dus houvast” (Strategisch inkoopbeleid, 2021, p. 16). In het "Organisatiestatuut van de gemeente Haarlem 2018", de "Financiële verordening gemeente Haarlem" uit 2020, de "Budgethoudersregeling gemeente Haarlem 2019" en het "Mandateringsbesluit gemeente Haarlem" zijn de huidige ambtelijke bevoegdheden verdeeld op basis waarvan verplichtingen aangegaan kunnen worden. Hierbij zijn de principes van integraal management leidend (Strategisch inkoopbeleid, 2021, p. 14). De inhoudelijke inkoopbehoefte en de budgetverantwoordelijkheid (en daarmee de procesverantwoordelijkheid) liggen bij de budgethouder, de resultaat verantwoordelijk manager in het primair proces. Dat betekent dat in het inkoopproces integraal management het uitgangspunt is en dat budgethouders zelf de verantwoordelijkheid hebben voor de (wijze van) invulling van de inkoopbehoefte. Onder integraal management valt ook de verantwoordelijkheid van het toezien op de uitvoering, dus contractbeheer en contractmanagement. Contractmanagement is de methodiek om actief te kunnen sturen op de afspraken met partijen (Strategisch inkoopbeleid, 2021, p. 17). Met de indeling in inkoopcategorieën kan categoriemanagement ingevoerd worden. Dat houdt in dat er sturing plaats vindt op de realisatie van de inkoopdoelstellingen binnen een inkoopcategorie door middel van categorieplannen.

De Directie/Inkoopcommissie heeft de eindverantwoordelijkheid voor de realisatie van de inkoopambities van Haarlem. Er wordt niet getornd aan bestaande inkooprollen

| 38 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

binnen de gemeente. Wel komt er een rol bij, namelijk die van categorie-eigenaar. Dat is een lid van de Directie/Inkoopcommissie. Indien er bij een specifiek aanbestedingstraject verschil van inzicht bestaat tussen de actoren over de te volgen strategie, de te lopen risico's of te benutten kansen, kan een escalatiemiddel nodig zijn. De categorie-eigenaar is dan voor een bepaalde inkoopcategorie verantwoordelijk voor het doorhakken van knopen en maakt daarbij integraal de afweging tussen de verschillende inkoopdoelstellingen. Daarmee kan de budgethouder overruled worden (Strategisch inkoopbeleid, 2021, p. 18). Met betrekking tot de monitoring staat de gemeente het volgende voor: “Monitoring kan geschieden door te kijken naar de input, de output en het bereikte effect (outcome). Dat laatste is de stip op de horizon, omdat daarmee de maatschappelijke impact bekeken kan worden. Dit kan echter vaak niet eenvoudig vastgesteld worden en is een inhoudelijk vraagstuk dat dit strategisch inkoopbeleid te boven gaat. Door te beginnen met de output of zelfs maar de input kan in ieder geval al koers gezet worden in de juiste richting en de voortgang in de gaten gehouden worden. Bij monitoring zal op verschillende niveaus gekeken worden. Allereerst kan er per inkooptraject gekeken worden.

Daarbij schat het Tactisch InkoopOverleg aan de hand van de inkoopkalender vooraf per traject in waar de kansen op het bereiken van de doelstellingen liggen. Een inkoopkalender is een belangrijk instrument om geïnteresseerde partijen tijdig te informeren over ophanden zijnde opdrachten. Daaraan gekoppeld is het doen van vooraankondigingen aan lokale partijen een hulpmiddel om ze in staat te stellen zich goed voor te bereiden op een inschrijving. De inkoopkalender is een dynamisch document en geeft de actuele inkoopbehoefte van de gemeente weer. De kalender bevat omschrijvingen van opdrachten plus de opdrachtwaarde, en geeft de start- en einddatum van de aanbestedingsprocedure aan. Een ‘publieksvriendelijke’ versie van de inkoopkalender staat op de gemeentelijke website” (Strategisch inkoopbeleid, 2021, p. 18). “Een tweede insteek is het monitoren per inkoopdoelstelling. Daarbij kan een vergelijking met de jaren ervoor gemaakt worden en gekeken of de bestuurlijke ambities gehaald worden, zoals de ambitie om 50% circulair inkopen in 2025. De rechtmatigheid van de gemeentelijke inkoop wordt via rapportage van de interne controle op aanbestedingen bijgehouden. Hiermee worden de ontwikkelingen in de geconstateerde risico’s en (financiële & formele) onrechtmatigheden in de gaten gehouden” (Strategisch inkoopbeleid, 2021, p. 19).

De te volgen inkoopprocedure kan als volgt worden gevisualiseerd:

| 39 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

(Gids Proportionaliteit, 2e herziening, januari 2020) De groene kleur geeft aan welke procedure het meest geschikt geacht wordt bij een bepaalde opdrachtwaarde en de rode kleur geeft aan welke procedure niet of slechts bij zeer hoge uitzondering met een goede motivatie mogelijk is. Vanuit het opzoeken van de regelruimte voor meer effectiviteit worden binnen de gemeente Haarlem op voorhand de oranje blokken niet als disproportioneel aangemerkt, vanwege de bijbehorende transactiekosten voor de aanbestedende dienst en de inschrijvers, het overzienbaar aantal potentiële inschrijvers, de beperkte omvang van de opdracht, het gewenste eindresultaat, de beperkte complexiteit van de opdracht en het lokale karakter en uitstraling van de opdracht. Indien er gronden zijn om ”lichtere” procedures toe te passen dient er overeenstemming te zijn tussen de budgethouder én team Inkoop & Aanbesteding, waarbij team Inkoop met name let op de aanbestedingsrechtelijke kaders. Bij afwijkende standpunten tussen de betreffende budgethouder en team Inkoop & Aanbesteding wordt de kwestie ter besluitvorming voorgelegd aan de

| 40 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

categorie-eigenaar. De categorie-eigenaar is bevoegd een dergelijk verzoek integraal te bekijken en hierin de doorslaggevende beslissing te nemen (Strategisch inkoopbeleid, 2021, p. 22). Om een keuze te maken tussen inkoop en het verstrekken van subsidie, hanteert de gemeente het volgende afwegingskader (waarvan het overigens onduidelijk is door wie dit kader wanneer is vastgesteld): Factor

Vraag

Inkoop vs. subsidie

Bezwarende titel

Is de ontvanger verplicht de prestaties volledig te realiseren? (levert constructie een ‘schriftelijke overeenkomst onder bezwarende titel’ op?) Wil de gemeente nakoming kunnen eisen?

Ja: opdracht Nee: subsidie Toelichting: nakoming is niet mogelijk in subsidierecht, als nakoming vereist is, is inkoop het goede instrument.

Is het een wettelijke taak van de gemeente die uitgevoerd moet worden?

Ja: opdracht Nee: subsidie Toelichting: nakoming is niet mogelijk in subsidierecht, als nakoming vereist is, is inkoop het goede instrument. Ja: opdracht Nee: subsidie Toelichting: Bij een wettelijke taak kan er sprake van dienstverlening aan de gemeente zijn (let op BTW risico) maar kan nakoming ook een vereiste zijn. Inkoop is dan mogelijk passender (er bestaan BTW vrijstellingen).

| 41 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

Beschrijving casus

.

Kwalificatie als subsidie of inkoop?

Factor

Vraag

Inkoop vs. subsidie

Initiatief

Welke partij heeft voorgesteld om de activiteiten te verrichten?

Verstrekker: opdracht Ontvanger: subsidie Bij subsidie ligt het initiatief primair bij de ontvanger. Inkoop gebeurt op initiatief van de gemeente. Hoge mate: opdracht Lage mate: subsidie Dit is een indicator in hoeverre het initiatief bij de ontvanger ligt. Ja: inkoop Nee: subsidie Hoe meer eisen de gemeente stelt, ook aan de uitvoering en inhoud van de activiteiten, hoe minder het initiatief en vrijheid van invulling bij de ontvanger ligt. Subsidie is een minder passend instrument. Algemeen of niet vooraf aanwijsbare derde: subsidie Gemeentebelang: opdracht Levering van goederen en diensten voldoet niet aan het subsidiebegrip en subsidie is dan niet mogelijk.

In hoeverre bepaalt de gemeente de invulling van de activiteiten?

Stelt de gemeente niet-doelgebonde n eisen die onder subsidieregime niet passend zouden zijn?

Doel/belang

Gaat het om algemeen belang/belang van derden, of gemeente/eigen belang? Aan wie komen de activiteiten en vergoeding ten goede?

| 42 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

Beschrijving casus

Kwalificatie als subsidie of inkoop?

Factor

Commerciële activiteit

Vraag

Inkoop vs. subsidie

Genieten derden van de gerealiseerde prestatie?

Nee: inkoop Ja: subsidie Als derden de voordelen van de activiteiten genieten is vaak sprake van subsidie (jurisprudentie) Ja: opdracht Nee: subsidie Subsidie is in principe bedoeld in situaties waar marktmechanism en niet in (kunnen) voorzien. Als meerdere partijen de activiteit kunnen realiseren is er mogelijk een markt met concurrentie. Subsidie zou dan de concurrentie kunnen verstoren. Ja: opdracht Nee, vergoeding is maximaal kostendekkend: subsidie Onderneming kan duiden op een commerciële activiteit waar subsidie niet passend is. Vergoeding van winst duidt op inkoop. Bij subsidie kan geen winst worden vergoed (wel reservevorming bij exploitatiesubsidi es) Subsidie voorziet voornamelijk in dekking van een tekort en niet meer dan dat.

Kan de activiteit door meerdere partijen worden gerealiseerd, i.e. bestaat er een (potentiële) markt voor?

Uitvoering door onderneming, met winstoogmerk en marktconforme vergoeding? (onderneming in de ruime interpretatie elke eenheid die een economische activiteit uitvoert, ongeacht rechtsvorm

| 43 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

Beschrijving casus

Kwalificatie als subsidie of inkoop?

Factor

Vraag

Inkoop vs. subsidie

Verband prestatie en vergoeding

In hoeverre bepaalt de prestatie de vergoeding?

Prijs per eenheid: inkoop, of subsidie met mogelijke BTW (prijssubsidie) Afrekenen op werkelijke kosten: subsidie (geen vergoeding winst!) Een sterke P*Q component en afrekening op P*Q duidt snel op inkoop omdat hier een specifiek gedefinieerde en meetbare prestatie is (let ook op BTW risico).