3 Bijlage 2 Conceptrapport Rekenkamer

​

Keuzes in taakuitvoering In de gemeente Haarlem

aTite

​ Rapport | september 2025

Partners in verbetering

Keuzes in taakuitvoering In de gemeente Haarlem Conceptrapport Rekenkamer Haarlem

BMC September 2025 Classificatie

:

Intern gebruik

Namen adviseurs

:

●​ Marsha de Vries ●​ Rick Anderson

Kenmerknummer

:

PO049221

Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

Inhoudsopgave BESTUURLIJKE RAPPORTAGE Samenvatting​ Conclusies​ Aanbevelingen​

2 7 8

NOTA VAN BEVINDINGEN H1 | Onderzoek naar keuzes in taakuitvoering​ 1.1 Aanleiding​ 1.2 Doel- en vraagstelling​ 1.3 Onderzoeksmethoden​ H2 | Normenkader​ 2.1 Verschillende sturingsvormen​ 2.2 Beleid en procedures​ 2.3 Uitvoering​ 2.4 Monitoring​ 2.5 De rol van de raad​ 2.6 Drie rationaliteiten​ H3 | Beleid van de gemeente​ 3.1 Verbonden partijen​ 3.2 Gemeenschappelijke regelingen​ 3.3 Inkoop​ H4 | Praktijk binnen de gemeente Haarlem​ 4.1 De nota verbonden partijen en het inkoopbeleid in de praktijk​ 4.2 Casusselectie ​ 4.3 Inkooprelatie: Gewoon in de Wijk​ 4.4 GR Cocensus​ 4.5 HVC​ H5 | Analyse​ 5.1 Buurts​ 5.2 Cocensus​ 5.3 HVC​ 5.4 Lessen geleerd uit het onderzoek​ Bijlage 1 | Lijst van bestudeerde publicaties​ Bijlage 2 | Lijst van geanalyseerde documenten​

12 12 13 14 16 16 17 17 17 18 21 25 25 33 35 47 47 50 52 95 123 147 147 168 183 198 203 206

Dit document (inclusief eventuele bijlagen) is opgesteld door BMC en de (auteurs)rechten met betrekking tot de inhoud en het format van dit document berusten bij BMC. Dit document is uitsluitend bedoeld voor gebruik door de opdrachtgever en mag niet worden gepubliceerd of aan anderen ter beschikking worden gesteld zonder uitdrukkelijke voorafgaande toestemming van BMC.

Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

Bestuurlijke rapportage

| 1 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

1. Samenvatting Aanleiding en uitgangspunten Gemeenten, waaronder Haarlem, staan voor een reeks complexe en urgente maatschappelijke uitdagingen. Denk hierbij aan de energietransitie, de toenemende schaarste op de arbeidsmarkt, kansenongelijkheid, het woningtekort en de klimaatverandering. Deze uitdagingen worden verder gecompliceerd door veranderende institutionele verhoudingen. De complexiteit van deze opgaven en een vaak ontoereikendheid aan specialistische kennis en capaciteit binnen gemeenten leiden tot een haperende beleidsuitvoering en zetten de uitvoeringskracht van gemeentelijke overheden onder druk. Dit betekent dat de gemeente niet alleen te maken heeft met efficiëntievraagstukken, maar ook met fundamentele capaciteitsbeperkingen om haar kerntaken uit te voeren en burgers te bedienen te midden van toenemende complexiteit en beperkte middelen. De Rekenkamer van Haarlem heeft dit onderkend en wilde inzicht verkrijgen in de overwegingen achter de strategische keuzes die gemeenten maken ten aanzien van taakuitvoering: taken zelf uitvoeren (al dan niet met externen), gezamenlijk met andere gemeenten (bijvoorbeeld in een gemeenschappelijke regeling), of volledig uitbesteden.

Het onderzoek had een tweeledig doel: enerzijds inzicht verkrijgen in de onderbouwing van de keuzes om gemeentelijke taken zelf op te pakken (al dan niet met externen/inkoop) of in samenwerking met andere gemeenten, en anderzijds inzicht krijgen in de mogelijke gevolgen van deze keuzes voor het realiseren van de beleidsdoelen van de gemeente Haarlem. De hoofdvraag die hieruit voortvloeide luidde: "Op basis van welke overwegingen worden beleidskeuzes voor inkoop of samenwerking binnen de gemeente Haarlem gemaakt en in hoeverre leiden deze keuzes tot een doelmatige realisatie van gemeentelijke doelstellingen?". Deze hoofdvraag is verder uitgewerkt in deelvragen die betrekking hadden op achtergrondinformatie, kaders, de feitelijke uitvoering, monitoring, de rol van de gemeenteraad en mogelijke leermomenten. Onderzoeksmethoden Het onderzoek is gestart met een literatuurstudie. Deze studie had als doel inzicht te verkrijgen in de voor- en nadelen van externe inzet en samenwerking, en de mogelijke gevolgen daarvan. Deze theoretische verkenning vormde de basis voor de ontwikkeling van een normenkader. Vervolgens is een uitgebreide documentenanalyse uitgevoerd.

Hierbij zijn beleidsdocumenten, verantwoordingsdocumenten, visies, procesbeschrijvingen, moties en schriftelijke raadsvragen betrokken, teneinde inzicht te krijgen in de beleidsmatige kaders van de gemeente Haarlem met betrekking tot taakuitvoering, inkoop en samenwerking. Om de praktijk te onderzoeken, is een vergelijkende casestudie uitgevoerd. Deze methode bood de mogelijkheid om specifieke samenwerkingsrelaties met externe partijen en andere gemeenten dieper te analyseren, met als doel inzicht te krijgen in de praktijk en mogelijke verbeterpunten. De selectie van de casussen hield rekening met spreiding over gemeentelijke domeinen, typen samenwerkingsrelaties, financiële omvang en risicoprofiel, en variatie in de duur van de relatie. Tot slot zijn interviews afgenomen, zowel tijdens de analyse van de beleidsmatige kaders als tijdens de casestudie. Deze interviews dienden om documentinformatie te verhelderen, achtergronden en onderliggende factoren duidelijk te maken, en de visie en overwegingen van betrokkenen in beeld te brengen. Gesprekken vonden plaats met bestuurlijke en ambtelijke verantwoordelijken, en directeuren/besturen van de onderzochte samenwerkingsrelaties.

| 2 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

Normenkader Het normenkader van het onderzoek is gebaseerd op een theoretische verkenning van eerder onderzoek en onderscheidt drie sturingsvormen:

●​ Bureaucratische sturing: Hierbij worden taken intern uitgevoerd. De voordelen omvatten eenduidigheid, democratische legitimiteit, duidelijke verantwoording en snelle bijsturing. Nadelen zijn mogelijke traagheid en een beperkte publieke waardecreatie als individuele organisatie.

●​ Marktsturing: Taken worden uitbesteed aan externe partijen. Dit kan leiden tot optimalisatie van doelmatigheid, maar ook tot principaal-agent dilemma's, waarbij de belangen van de opdrachtgever en de uitvoerder kunnen conflicteren.

●​ Netwerksturing: Taken worden gezamenlijk met andere organisaties uitgevoerd, gericht op het creëren van commitment aan een gemeenschappelijk belang. Voordelen zijn het genereren van publieke waarden die individueel moeilijk te realiseren zijn. Nadelen omvatten het ontbreken van een eindverantwoordelijke actor, onduidelijke verantwoordingsmechanismen en mogelijke problemen bij het bereiken van consensus. Aanvullend op dit normenkader wordt een analysekader gehanteerd dat gebaseerd is op drie rationaliteiten:

●​ Politieke rationaliteit: Richt zich op het agenderen van collectieve problemen, besluitvorming en beleidsvorming. De basisnorm hierbij is het democratisch gehalte en draagvlak, met als kernbegrip vertrouwen.

●​ Juridische rationaliteit: Richt zich op rechtmatigheid, rechtsgelijkheid, rechtszekerheid en rechtsbescherming. Het kernbegrip is de rechtshandeling.

●​ Economische rationaliteit: Richt zich op doelmatigheid en de optimalisatie van de output-input verhouding, gegeven schaarste. Het kernbegrip is de kosten-batenanalyse. De gelijktijdige toepassing van deze drie sturingsvormen en drie rationaliteiten benadrukt de inherente complexiteit en het potentieel voor conflicten binnen het openbaar bestuur. Een beslissing die bijvoorbeeld gedreven wordt door politieke overwegingen (zoals het bevorderen van vertrouwen en regionale samenwerking) kan leiden tot een uitkomst die vanuit economisch oogpunt minder optimaal is (bijvoorbeeld hogere kosten, zoals waargenomen bij HVC). Op vergelijkbare wijze kan marktsturing, gericht op efficiëntie, leiden tot principaal-agent dilemma's die de juridische verantwoording of de politieke controle kunnen ondermijnen. Dit impliceert dat effectief bestuur een bewuste afweging en expliciete keuzes vereist tussen deze vaak concurrerende eisen. Het normenkader dient zodoende als een analytisch instrument om te identificeren waar deze spanningen bestaan en hoe ze in de praktijk worden beheerd, of juist niet. Het betekent dat de gemeente explicietere kaders of processen moet ontwikkelen voor het balanceren van deze concurrerende rationaliteiten en sturingsvormen, waarbij wordt erkend dat geen enkele benadering universeel superieur is.

Dit wijst op de noodzaak van transparante besluitvorming die de gekozen balans duidelijk articuleert.

Beleid van de Gemeente Haarlem Het beleid van de gemeente Haarlem met betrekking tot keuzes in taakuitvoering is formeel vastgesteld en richt zich specifiek op de afwegingen om activiteiten zelf uit te voeren, in te kopen of via verbonden partijen te realiseren.

| 3 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

De geactualiseerde nota Verbonden Partijen 2021, vastgesteld op 25 november 2021, definieert een verbonden partij als een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de gemeente een bestuurlijk en financieel belang heeft. De nota introduceert een afwegingskader (beslisboom) om te bepalen of een verbonden partij het beste instrument is om een publiek belang te borgen, en zo ja, in welke vorm. Dit kader begint met de vraag of er sprake is van een Haarlems publiek belang, gevolgd door vragen over de mogelijkheid van waarborging door de gemeentelijke overheid (al dan niet in samenwerking met andere overheden), de wenselijkheid van sturing op hoofdlijnen, de complexiteit van de taak en de wenselijkheid van afbakening van werkzaamheden. De nota stelt dat deelname aan een verbonden partij alleen plaatsvindt als dit noodzakelijk is voor het publiek belang en een effectievere manier is om een gemeentelijk doel te bereiken (efficiëntie, kwaliteit, continuïteit, minder risico). De beslissing tot deelname, aansturing en bestuurlijke verantwoordelijkheid liggen primair bij het college. De nota concretiseert ook de rollen binnen de ambtelijke organisatie, met een professioneel accountmanagement en gescheiden belegging van opdrachtgevers- en aandeelhoudersbelangen.

Het kader voor sturing, beheersing, verantwoording en toezicht wordt geborgd door meerjarenplannen en regelmatige rapportages. De raad heeft een kaderstellende en controlerende rol, waarbij belangrijke beleidswijzigingen en strategische besluiten aan de raad moeten worden voorgelegd. Gemeenschappelijke Regelingen (GR'en) worden aangemerkt als een vorm van verbonden partij indien zij rechtspersoonlijkheid bezitten. Het besluit tot deelname aan een GR behoeft toestemming van de raad, in tegenstelling tot privaatrechtelijke organisaties waarvoor de raad wensen en bedenkingen kan indienen. De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) biedt de wettelijke basis voor het beheer en is per 1 juli 2022 gewijzigd, met implementatie per 1 juli 2024. De wijzigingen omvatten onder meer de mogelijkheid voor gemeenteraden om vooraf een zienswijze te geven op ontwerpen van GR'en, verplichte regels over wijziging, opheffing, toetreding en uittreding, en een algemene informatieverplichting voor het bestuur van de GR aan de raden. Het Strategisch Inkoopbeleid 2021, vastgesteld op 23 maart 2021, benadrukt het belang van inkoop als strategisch instrument om gemeentelijke beleidsdoelstellingen te behalen, naast het volgen van (Europese) regelgeving. Het beleid heeft ambities op het vlak van sociale en ecologische duurzaamheid, lokale economie en sociaal inkopen.

Een governance-structuur met tien inhoudelijke inkoopcategorieën en bijbehorende categorie-eigenaren ondersteunt het beleid. Het beleid erkent dat niet alle inkoopdoelstellingen tegelijkertijd gerealiseerd kunnen worden en dat er een spanningsveld kan ontstaan tussen financiële kaders en duurzaamheidsdoelstellingen. De algemene aanbestedingsbeginselen (proportionaliteit, transparantie, objectiviteit en non-discriminatie) worden voor alle inkopen gehanteerd. De inkoopprocedure omvat stappen zoals het bepalen van de geraamde waarde, controleren van bestaande overeenkomsten en budgetten, en het kiezen van de juiste aanbestedingsprocedure (enkelvoudig onderhands, meervoudig onderhands, Europees). Een afwegingskader voor de keuze tussen inkoop en subsidie wordt ook gehanteerd, hoewel dit niet formeel is vastgesteld. Haarlem beschikt over relatief geavanceerde en geactualiseerde beleidskaders. Dit duidt op een bewuste inspanning om keuzes in taakuitvoering te formaliseren en te professionaliseren.

De observaties in de praktijk (bijvoorbeeld dat de Nota Verbonden Partijen niet altijd een rol speelt bij grote beslissingen en de geconstateerde onduidelijkheid over de verantwoordelijkheid voor strategische inkoopmonitoring) suggereren echter op sommige onderdelen een potentiële kloof tussen het ontwerp van dit beleid en de consistente, effectieve implementatie ervan in de dagelijkse besluitvorming, met name op strategisch niveau.

| 4 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

​ Praktijk binnen de gemeente Haarlem De praktijk van taakuitvoering in Haarlem wordt geïllustreerd aan de hand van drie casestudies: een inkooprelatie (Buurts), een gemeenschappelijke regeling (GR Cocensus) en een andersoortige verbonden partij (HVC). Algemene Bevindingen over beleid in de praktijk Respondenten geven aan dat het afwegingskader uit de nota verbonden partijen nog niet bij grote beslissingen een rol heeft gespeeld. De raad wordt als actief en kritisch beschouwd, maar stelt vragen vanuit een positieve grondhouding. De splitsing van de aandeelhoudende en opdrachtgevende rol bij verbonden partijen (belegd bij respectievelijk de portfeuillehouder Financiën en de beleidsportefeuillehouder) functioneert goed, met Concerncontrol als kritische partij. Prestatieafspraken worden geïnitieerd vanuit het primaire proces en bestuurlijke besluitnota's worden gecontroleerd door de controller. De risicoclassificatie in jaarrekeningen en begrotingen wordt al 15 jaar conform NARIS uitgevoerd. De raad is actief betrokken geweest bij de opzet van de Nota verbonden partijen en wordt meegenomen in aanpassingen van de Wet op de gemeenschappelijke regelingen. De inkoopfunctie is verdeeld over verschillende afdelingen: strategische inkoop bij Concerncontrol en tactische inkoop bij Juridische Zaken (JZ Inkoop).

Er is soms spanning op dit onderscheid, en de verantwoordelijkheid voor registratie en monitoring van strategische inkoopdoelstellingen is niet altijd duidelijk. De inkooptrajecten van werken in het fysieke domein worden begeleid door inkopers binnen dat domein, niet door JZ Inkoop. Het strategisch en tactisch inkoopoverleg zijn samengevoegd, maar de deelname van budgethouders is nog niet naar tevredenheid. De interne accountant is scherp op de naleving van inkoop- en aanbestedingsregels. De rol van de raad bij inkoop is beperkt, hoewel er wel raadsvragen over specifieke cases worden gesteld. Casestudie: Inkooprelatie Gewoon in de Wijk (Buurts) De gemeente koos ervoor om de inkooprelaties met circa 144 verschillende partijen te clusteren tot één integrale opdracht bij één samenwerkingsverband (Buurts). Dit had als doel versnippering tegen te gaan, administratieve lasten te verminderen en ondersteuning betaalbaar en laagdrempelig te maken. De aanbesteding verliep dialooggericht, waarbij de input van marktpartijen werd gebruikt om de opdrachtformulering te verfijnen. De overeenkomst met DOCK Haarlem (voorloper van Buurts) is een langdurig partnerschap gebaseerd op wederzijds vertrouwen en gedeelde verantwoordelijkheid. Budgettoewijzing vindt plaats via jaarlijkse opdrachtbrieven, gebaseerd op een plan van aanpak van Buurts.

De gemeente hanteert het sturingsmodel van Simons (waarden, kaders, dialoog, informatie) en zet in op een continue dialoog tussen de gemeente en Buurts, waarbij kaders en randvoorwaarden ruimte bieden voor innovatie. Monitoring richt zich op kernindicatoren (gericht op input, proces, output en outcome) met minder administratieve lasten. Frequente overleggen vinden plaats op verschillende niveaus, en de samenwerking wordt als prettig, nauw en intensief ervaren, met onderling vertrouwen en openheid. Echter, zijsturing vanuit andere gemeentelijke afdelingen komt nog voor, hoewel dit afneemt. De verantwoordingsinformatie van Buurts was in 2023 nog niet volledig, maar de gemeente heeft hier begrip voor getoond, gezien de grote opgave van de stelselwijziging en de geleverde prestaties. De indicatoren worden geëvalueerd om beter aan te sluiten bij de gewenste beweging naar collectieve ondersteuning. Financieel is het budget opwaarts bijgesteld van € 31 miljoen naar € 40,396 miljoen in 2025. Het negatieve saldo van € 1,110 miljoen in 2023 was geen verrassing en werd deels

| 5 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

verklaard door opstartkosten en CAO-ontwikkelingen. De gemeente heeft incidenteel budget beschikbaar gesteld in de vorm van een finale kwijting. Risicomanagement is dynamisch, maar is in opzet redelijk ambigue, terwijl ook niet geheel duidelijk is wie verantwoordelijk is voor welke risico’s. Casestudie: GR Cocensus Het besluit om toe te treden tot GR Cocensus (opgericht in 2006) is 18 jaar geleden genomen; de exacte afweging is niet meer bekend. Destijds werd gezocht naar besparingen en samenwerking op belastinggebied werd gezien als een mogelijkheid om grote efficiëntievoordelen te realiseren. Cocensus voert uitvoerende werkzaamheden uit op het gebied van gemeentelijke belastingen en WOZ voor meerdere gemeenten. De werkzaamheden worden nader geduid in een Dienstverleningsovereenkomst (DVO), die relatief concreet is over publiekscontact, WOZ, heffing, invordering en rechtsbescherming, inclusief termijnen en normen. De praktijk sluit aan bij de bepalingen uit de DVO. Kadernota's en begrotingen worden tijdig aangeboden aan de raad voor zienswijzen. Drie voortgangsrapportages per jaar worden opgeleverd, met specifieke informatie per gemeente. De sturing is tweeledig (binnen de gemeente op beleid) en extern (richting Cocensus via het Dagelijks Bestuur). Het ambtelijke opdrachtgeversoverleg bereidt de vergaderingen van Dagelijks Bestuur (DB) en het Algemeen Bestuur (AB) voor.

Raadsleden stellen over het algemeen veel vragen over verordeningen, maar minder over de uitvoering van Cocensus, dat als een beleidsarme GR wordt beschouwd. Financieel sluiten de gemeentelijke bijdragen aan op de begrote bedragen. De toerekening van perceptiekosten is gebaseerd op een methodiek die in 2021 voor het laatst is geactualiseerd, wat als gedateerd kan worden beschouwd. Cocensus heeft positieve resultaten behaald in 2021 en 2022, deels door lagere huisvestingslasten, en heeft de gevolgen van het CAO-akkoord 2023 niet doorbelast aan de gemeenten. De algemene reserve is gemaximeerd op 2,5% van de exploitatie. De weerstandsratio is in 2022 als ruim onvoldoende gekwalificeerd, maar de risico's zijn in 2023 en 2024 gedaald. De solvabiliteit van Cocensus is laag, maar dit wordt gerechtvaardigd door de garantstelling van de deelnemende gemeenten. Casestudie: HVC De aanleiding voor deelname in HVC was het aflopen van het afvalverwerkingscontract bij AEB. Een verkenning door een extern bureau onderzocht de opties van inbesteden (bij een overheidsgedomineerde verwerker zoals HVC) en aanbesteden. Het college gaf de voorkeur aan inbesteden bij HVC, gebaseerd op criteria zoals duurzaamheid, stabiliteit, regionale samenwerking en innovatie, ondanks de hogere tarieven vergeleken met de markt.

De nabijheid van HVC en de mogelijkheid tot verdere benutting van verbrandingscapaciteit speelden eveneens een rol in de afweging. De deelname vereist dat de gemeente aandeelhouder wordt en een garantstelling afgeeft voor leningen aan HVC. Het besluitvormingsproces omvatte oriëntatie en onderzoek, een principebesluit (met wensen en bedenkingen van de raad), en een definitief besluit. De raad uitte bedenkingen over de hogere kosten, financiële ratio's van HVC en de betrokkenheid van HVC bij andere activiteiten. De gemeente vervult twee rollen: aandeelhouder (portefeuillehouder Financiën) en opdrachtgever (portefeuillehouder Duurzaamheid). Ambtelijke advisering vindt integraal plaats. HVC factureert Spaarnelanden (die de inzameling voor Haarlem uitvoert) direct voor de afvalverwerking. Spaarnelanden fungeert de facto als opdrachtgever richting HVC. Er is frequent contact tussen HVC en Spaarnelanden, en periodiek overleg tussen gemeentelijke beleidsambtenaren en HVC. HVC stelt jaarlijks de verwerkingstarieven vast, gebaseerd op de CPI en kostprijsverhogende factoren worden doorgaans niet tussentijds doorberekend. Op aandeelhoudersniveau is er een klankbordgroep opgericht om te sturen op de financiële positie en tariefstelling, waarbij consensus wordt nagestreefd. Het beleid is om resultaten toe te voegen aan het eigen vermogen van HVC om de solvabiliteit te versterken.

De betrokkenheid van de raad bij HVC is momenteel niet groot. Informatievoorziening

| 6 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

beperkt zich doorgaans tot de paragraaf Verbonden Partijen in de begroting en jaarstukken. De politieke doelstellingen (compensatie tariefsverhoging, verbetering financiële ratio's, focus op afvalverwerking, reductie stikstofuitstoot) zijn deels gerealiseerd. Deze casestudies onthullen gezamenlijk een complexe wisselwerking tussen formele controlemechanismen (beleid, DVO's, monitoringskaders) en de praktische realiteit van op vertrouwen gebaseerde relaties. Daarbij zal de juiste balans tussen controle en vertrouwen gevonden moeten worden, alsmede tussen doelmatigheid en doeltreffendheid. De gemeente richt deze balans per samenwerking steeds anders en pragmatisch in.

2. Conclusies De gemeente Haarlem maakt bewuste keuzes in haar taakuitvoering, waarbij verschillende sturingsvormen en rationaliteiten een rol spelen. De casestudies illustreren de complexiteit van deze keuzes en de dynamiek in de samenwerking met externe partijen en andere overheden. Er zijn duidelijke beleidskaders, maar de praktijk laat zien dat er ruimte is voor interpretatie en dat continue afstemming en monitoring essentieel zijn voor een doelmatige realisatie van gemeentelijke doelstellingen. 1.​ Discrepantie tussen beleidsintenties en praktische implementatie Hoewel de gemeente Haarlem beschikt over doordachte en actuele beleidskaders voor taakuitvoering, zoals de Nota Verbonden Partijen en het Strategisch Inkoopbeleid, blijkt uit de praktijk dat deze kaders niet altijd consistent, volledig of op strategisch niveau worden toegepast. Dit creëert een kloof tussen beleid en uitvoering, die de beoogde sturing en doelmatigheid kan belemmeren. De Nota Verbonden Partijen wordt bijvoorbeeld nog niet bij alle grote samenwerkingsbesluiten gebruikt. Deze bevinding benadrukt dat de investering van de gemeente in het ontwikkelen van geavanceerd beleid niet volledig zijn potentiële voordeel oplevert vanwege uitdagingen bij de operationalisering van dit beleid.

Dit duidt erop dat het probleem niet zozeer een gebrek aan strategische visie of formeel vastgesteld beleid is, maar eerder een tekortkoming in de mechanismen die deze regels vertalen naar consistente dagelijkse praktijk en besluitvorming. 2.​ De balans tussen vertrouwen en controle in externe samenwerking is kwetsbaar De gemeente Haarlem hanteert in haar externe samenwerkingen een pragmatische benadering die ruimte biedt voor vertrouwen en dialoog, wat essentieel is voor complexe maatschappelijke opgaven. Deze benadering kan echter leiden tot verminderde formele controle en transparantie en kan de gemeentelijke verantwoordingspositie en het sturend vermogen van college en raad onder druk zetten. Hoewel de gemeente per samenwerkingsrelatie de balans tussen controle en vertrouwen en tussen doelmatigheid en doeltreffendheid goed weet te vinden, wordt dit niet altijd expliciet gecommuniceerd. Niet altijd is duidelijk hoe die balans gevonden is en welke sturingsmogelijkheden het college en de raad met betrekking tot de samenwerking hebben. 3.​ Beperkte betrokkenheid van de raad bij strategisch belangrijke samenwerkingsrelaties De gemeenteraad wordt over het algemeen als actief en kritisch beschouwd, met name bij verbonden partijen en de totstandkoming van beleid zoals de Nota Verbonden Partijen en aanpassingen van de Wet gemeenschappelijke regelingen.

Echter, de betrokkenheid van de raad varieert aanzienlijk tussen de verschillende vormen van samenwerking. De raad lijkt bijvoorbeeld meer betrokken bij Buurts dan bij Cocensus of HVC. Dit kan samenhangen met de taken waar de samenwerking zich op richt. Sommige taken worden als beleidsrijk aangemerkt, zoals binnen het Sociaal Domein, terwijl andere

| 7 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

taken worden beschouwd als beleidsarm. Over het algemeen legt de raad minder betrokkenheid aan de dag als taken als beleidsarm worden aangemerkt, hetgeen ook logisch is. Ook raadsleden hebben immers een bepaalde hoeveelheid beschikbare tijd. Dit onderscheid kan tussen gemeenten en zelfs tussen raadsleden anders worden gemaakt. Binnen één en dezelfde samenwerking kan overigens ook sprake zijn van beleidsrijke en beleidsarme procesonderdelen. Zo werd de afweging met betrekking tot HVC als beleidsrijk aangemerkt, maar eenmaal gekozen voor HVC werd de daadwerkelijke verwerking van afval als minder beleidsrijk opgevat. Het vaststellen van een belastingverordening is zonder meer beleidsrijk, terwijl de invordering van die belasting als beleidsarm wordt beschouwd. De rol van de raad bij inkoop is beperkt, hetgeen overigens vrij gebruikelijk is. Inkoop en aanbesteding worden doorgaans aan het college en de ambtelijke organisatie overgelaten. 4.​ Financiële risico's en afhankelijkheden vereisen verscherpte aandacht De casestudies wijzen uit, dat zich bij iedere samenwerking specifieke risico’s kunnen voordoen. Soms moesten budgetten opwaarts worden bijgesteld, soms moest een gemeentelijke garantstelling verstrekt worden. Soms werd de gemeente vrij afhankelijk van één partij, soms maakte men zich zorgen over de kosten en de financiële ratio’s, etc.

Hoewel de partners waarmee wordt samengewerkt frequent een gedegen risicoanalyse presenteren richting de gemeente, rijst de vraag of de gemeente daarmee zijn eigen risicomanagement adequaat vormgeeft. Een risicoanalyse opgesteld door een samenwerkingspartner gaat immers logischerwijs in op de risico’s vanuit die partner bezien en niet zozeer op de risico’s van de gemeente. Het is dan van groot belang dat de gemeente kritisch reflecteert op de aangeleverde risicoanalyse en deze waar nodig aanvult. Vervolgens is het dan van belang dat de diverse geïnventariseerde risico’s ambtelijk worden belegd en worden voorzien van beheersmaatregelen. De gemeente heeft in de risicoparagraaf of in de paragraaf Verbonden Partijen geen volledige inventarisatie opgevoerd van de risico’s die tijdens dit onderzoek in dit verband zijn geconstateerd. Deze risico’s worden logischerwijs ook niet van beheersmaatregelen voorzien of anderszins ambtelijk of bestuurlijk belegd. 5.​ Interne organisatie en afstemming van belang voor effectiviteit De splitsing van de aandeelhoudende en opdrachtgevende rol bij verbonden partijen functioneert goed. Echter, op andere gebieden is er nog behoefte aan verduidelijking van rollen en verantwoordelijkheden en aan verbetering van interne afstemming.

Dit geldt met name voor de inkoopfunctie, waar spanningen kunnen ontstaan tussen strategische en tactische inkoop en de verantwoordelijkheid voor het monitoren van strategische inkoopdoelstellingen niet altijd duidelijk is. Daarnaast komt in de casus van Buurts soms zijsturing vanuit andere gemeentelijke afdelingen nog voor, hoewel dit wel afneemt. Als verantwoordelijkheden voor de medewerkers minder duidelijk zijn belegd, kan dit leiden tot inefficiënties, tegenstrijdige instructies en een verwaterde impact van strategisch beleid. In dit verband kan gesteld worden dat interne organisatorische samenhang even cruciaal is als externe bestuurskaders voor effectieve taakuitvoering.

3. Aanbevelingen Op basis van de analyse en de geformuleerde conclusies worden de volgende concrete en uitvoerbare aanbevelingen gedaan aan de gemeenteraad en het College van B&W en de ambtelijke organisatie. Aanbevelingen aan de gemeenteraad ●​ Versterking van de controlerende rol bij externe taakuitvoering Hoe logisch het onderscheid tussen beleidsarm en beleidsrijk ook is, de mindere mate van betrokkenheid van de raad bij beleidsarme onderwerpen is niet zonder risico. Een raad die minder

| 8 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

betrokken is, houdt het college minder scherp en het gevaar bestaat dat ontwikkelingen en risico’s niet meer door de raad worden opgemerkt en aangekaart. De casestudies wijzen uit dat ook beleidsarme processen niet risicovrij zijn. Het blijft dan van belang dat ook ten aanzien van minder beleidsrijke onderwerpen de raad voldoende betrokken blijft. Informatievoorziening richting de raad kan hier een cruciale rol spelen. In dit verband kan doorgaans niet volstaan worden met de paragraaf Verbonden Partijen, zoals opgenomen in de programmabegroting of de jaarstukken. Zeker bij grotere samenwerkingsrelaties zijn tussenrapportages richting de raad cruciaal om de raad goed op de hoogte te stellen van ontwikkelingen en eventuele risico’s. Hier ligt zeker ook een rol weggelegd voor de raad zelf: de raad zal zijn informatiebehoefte met betrekking tot samenwerkingsrelaties goed richting het college dienen te articuleren. ●​ Explicitering van afwegingen en risico's bij strategische keuzes De raad dient van het College van B&W een expliciete onderbouwing te vragen van de afwegingen bij strategische keuzes voor taakuitvoering. Dit bevordert transparantie en verantwoording bij belangrijke beslissingen. Vraag om een heldere articulatie van de gemaakte afwegingen, inclusief de voor- en nadelen, de verwachte impact op doelmatigheid, kwaliteit, risico's en democratische legitimiteit.

Dit omvat ook de financiële consequenties op lange termijn en de implicaties van garantstellingen. Wanneer het afwegingskader van de Nota Verbonden Partijen niet consequent wordt toegepast bij belangrijke beslissingen, dan kan het gevolg zijn dat strategische keuzes mogelijk worden gemaakt zonder volledig transparante en expliciete overweging van alle relevante factoren en afwegingen. Door expliciete rechtvaardiging te vragen, kan de raad ervoor zorgen dat beslissingen goed onderbouwd zijn en dat het college verantwoording aflegt voor de gekozen koers. Verzoek daarnaast het college een gedetailleerd risicoprofiel voor elke nieuwe of significant gewijzigde externe samenwerking op te stellen, inclusief mitigatiestrategieën en de impact op het gemeentelijke weerstandsvermogen. Dit biedt de raad een completer beeld van de potentiële financiële en operationele kwetsbaarheden. Aanbevelingen aan het college van B&W en de ambtelijke organisatie ●​ Versterking van de implementatie en toepassing van beleidskaders Het college van B&W en de ambtelijke organisatie moeten zorgen voor een consistente toepassing van de bestaande beleidskaders, met name het afwegingskader uit de Nota Verbonden Partijen en het Strategisch Inkoopbeleid, bij alle relevante beslissingen over taakuitvoering. Dit is cruciaal om de geconstateerde kloof tussen beleid en praktijk te dichten.

Integreer daarvoor het afwegingskader uit de Nota Verbonden Partijen en het Strategisch Inkoopbeleid als verplichte stap in de besluitvormingsprocessen voor nieuwe of gewijzigde externe samenwerkingen en inkooptrajecten. Documenteer de gemaakte afwegingen expliciet. Dit zorgt ervoor dat beleid niet slechts op papier bestaat, maar daadwerkelijk de besluitvorming stuurt. Formaliseer het afwegingskader voor de specifieke samenwerkingsvorm (participatie, GR of inkoop) en voor de keuze tussen inkoop en subsidie, zodat dit consistent wordt toegepast. Dit draagt bij aan een eenduidige en transparante besluitvorming. ●​ Optimalisatie van sturing, monitoring en verantwoording Hoewel de gemeente adequaat en pragmatisch per samenwerkingsrelatie de balans weet te vinden tussen vertrouwen en controle en tussen doelmatigheid en doeltreffendheid, gebeurt dit nog niet altijd even expliciet. Toch is dit van belang. Een zwaar accent op vertrouwen kan weliswaar gerechtvaardigd zijn, maar kan ook het sturend vermogen van het college en de raad reduceren. Hier zullen dan bewuste keuzes gemaakt dienen te worden. Geadviseerd kan worden om bij nieuwe samenwerkingsvormen of bij sterk gewijzigde samenwerkingsvormen een dialoog met de raad en de organisatie te initiëren waarbij de vraag centraal staat welke sturingsmogelijkheden de diverse partijen wenselijk achten.

| 9 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

●​ Versterking van financieel risicomanagement en interne cohesie Hoewel de samenwerkingspartijen een gedegen risico-inventarisatie presenteren, dient men zich te realiseren dat hiermee met name risico’s in beeld worden gebracht die in eerste instantie neerslaan bij de externe partij. Risico’s die in eerste instantie neerslaan bij de gemeenten worden doorgaans niet door een externe partij in beeld gebracht. Het college zal erop moeten toezien dat de risico’s met betrekking tot een bepaalde samenwerking zo volledig mogelijk in beeld worden gebracht. De risicoinventarisatie van de externe partij kan hiertoe een opmaat zijn, maar is niet voldoende. Daarnaast dient de verantwoordelijkheid voor deze risico’s eenduidig belegd te worden binnen de gemeentelijke organisatie of bij de externe partner en dienen beheersmaatregelen voor deze risico’s getroffen te worden. De verantwoordelijkheid voor de verschillende taken die binnen de inkoopfunctie onderscheiden kunnen worden, kan eenduidiger belegd worden. Daarbij rijst de vraag in hoeverre het onderscheid tussen tactische en strategische inkoop voor iedereen duidelijk is en zo niet, in hoeverre dit onderscheid dan toegevoegde waarde heeft.

| 10 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

Nota van Bevindingen

| 11 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

H1 | Onderzoek naar keuzes in taakuitvoering 1.1 Aanleiding De energietransitie, schaarste op de arbeidsmarkt, kansenongelijkheid, woningtekort, klimaatverandering en veranderende institutionele verhoudingen zijn uitdagingen waar gemeenten op dit moment mee worden geconfronteerd. Hoewel er op tal van terreinen beleidsdoelen en maatregelen zijn geformuleerd, worden deze vaak niet, of niet op tijd, gerealiseerd. De beleidsuitvoering hapert op veel terreinen, met als gevolg dat de doelen en ambities van de overheid de laatste jaren maar heel beperkt worden gerealiseerd. De uitvoeringskracht van overheden staat onder druk en dit wordt beïnvloed door verschillende factoren, waaronder de complexe aard van de opgaven waar gemeenten mee geconfronteerd worden en een tekort aan specialistische kennis en capaciteit binnen gemeenten. Gemeenten staan steeds vaker voor de strategische keuze om taken zelf uit te (blijven) voeren, al dan niet samen met externe partijen, om taken gezamenlijk met andere gemeenten op te pakken in bijvoorbeeld een gemeenschappelijke regeling of om taken uit te besteden.

De Rekenkamer van de gemeente Haarlem wil graag weten welke overwegingen ten grondslag liggen om taken zelf uit te voeren (al dan niet met de inzet van externen) of om taken juist gezamenlijk met andere gemeenten op te pakken en wat de (mogelijke) gevolgen zijn van de gemaakte keuzes voor het realiseren van de gemeentelijke doelstellingen. Enkele begrippen nader geduid Inkoop is het overkoepelende proces waarbij de gemeente goederen of diensten betrekt van een externe partij, waarbij aanbesteding een specifieke gereguleerde methode van inkopen is (Ministerie van Economische Zaken en Klimaat, 2022). Bij inbesteding besluit de gemeente om bepaalde taken of diensten intern uit te voeren in plaats van deze in te kopen bij externe partijen. Bij quasi inbesteding gunt de gemeente een opdracht aan een andere rechtspersoon, maar oefent de gemeente toezicht uit op deze rechtspersoon en voert de rechtspersoon 80% van de activiteiten uit voor de gemeente. Bij uitbesteding wordt een dienst die eerst intern werd uitgevoerd, nu extern belegd.

| 12 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

1.2 Doel- en vraagstelling De doelstelling van dit onderzoek is tweeledig, namelijk: ●​ Inzicht krijgen in de onderbouwing van de keuzes om gemeentelijke taken zelf op te pakken, al dan niet met inzet van externen (inkoop), dan wel op te pakken in samenwerking met andere gemeenten. ●​ Inzicht krijgen in de mogelijke gevolgen van deze keuzes voor het realiseren van de beleidsdoelen van de gemeente Haarlem. Op basis van deze doelstelling is de volgende hoofdvraag geformuleerd: Op basis van welke overwegingen worden beleidskeuzes voor inkoop of samenwerking binnen de gemeente Haarlem gemaakt en in hoeverre leiden deze keuzes tot een doelmatige realisatie van gemeentelijke doelstellingen? De Rekenkamer heeft deze hoofdvraag verder geoperationaliseerd in een aantal deelvragen.

Achtergrond 1.​ Wat zijn de voor- en nadelen van het uitvoeren van gemeentelijke taken met de inzet van externe partijen (inkoop)? a.​ Wat zijn de mogelijke gevolgen hiervan voor de doelmatigheid van het realiseren van de beleidsdoelen van een gemeente? b.​ Welke lessen kunnen er worden getrokken uit ervaringen in andere gemeenten? 2.​ Wat zijn de voor- en nadelen van het samenwerken met andere gemeenten bij de uitvoering van gemeentelijke taken? a.​ Wat zijn de mogelijke gevolgen hiervan voor de doelmatigheid van het realiseren van de beleidsdoelen van een gemeente? b.​ Welke lessen kunnen er worden getrokken uit ervaringen bij andere gemeenten? Kaders 3.​ Welk beleid en welke richtlijnen zijn er binnen de gemeente Haarlem rondom keuzes voor het inkopen van goederen en/of diensten van externe partijen? 4.​ Welk beleid en welke richtlijnen zijn er binnen de gemeente Haarlem rondom keuzes voor het samenwerken met andere gemeenten bij de uitvoering van gemeentelijke taken? Uitvoering 5.​ Hoe komen in de praktijk de keuzes voor het inkopen van goederen en/of diensten van externe partijen tot stand en wat zijn daarbij de belangrijkste overwegingen? 6.​ Hoe komen in de praktijk de keuzes voor het samenwerken met andere gemeenten bij de uitvoering van gemeentelijke taken tot stand en wat zijn daarbij de belangrijkste overwegingen? Monitoring 7.​ In hoeverre en op welke wijze

monitort de gemeente de uitvoering van gemeentelijke taken door externe partijen? En in hoeverre wordt hierop gestuurd? 8.​ In hoeverre en op welke wijze monitort de gemeente de samenwerking met andere gemeenten bij de uitvoering van gemeentelijke taken? En in hoeverre wordt hierop gestuurd?

| 13 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

9.​ In hoeverre dragen de gemaakte keuzes bij aan een doelmatige realisatie van de doelstellingen van de gemeente Haarlem? Rol van de gemeenteraad 9.​ Welke rol heeft de gemeenteraad bij de afweging voor het inkopen van goederen en/of diensten van externe partijen? 10.​Welke rol heeft de gemeenteraad bij de afweging voor het samenwerken met andere gemeenten bij de uitvoering van gemeentelijke taken? 11.​In hoeverre is de gemeenteraad in staat om zijn controlerende taak uit te oefenen met betrekking tot externe partijen die gemeentelijke taken uitvoeren? 12.​In hoeverre is de gemeenteraad in staat om zijn controlerende taak uit te oefenen ten aanzien van samenwerkingsverbanden met andere gemeenten? Leren 13.​Welke verbeteringen kan de gemeente Haarlem doorvoeren in de keuzes die worden gemaakt ten aanzien van de uitvoering van gemeentelijke taken met het oog op een doelmatige realisatie van gemeentelijke doelstellingen?

1.3 Onderzoeksmethoden Dit onderzoek is gestart met een literatuurstudie. Door middel van een analyse van eerder (rekenkamer)onderzoek is inzichtelijk gemaakt wat de voor- en nadelen en mogelijke gevolgen zijn van het uitvoeren van gemeentelijke taken met externe partijen dan wel in samenwerking met andere gemeenten. Hierbij werd onder meer gebruik gemaakt van inzichten uit eerder door ons uitgevoerde (rekenkamer)onderzoeken bij andere gemeenten. Deze theoretische verkenning diende tevens als basis voor een normenkader, waar tijdens de latere analyse het gemeentelijk beleid en de praktijk tegen werden afgezet. Om vervolgens inzicht te krijgen in de kaders die de gemeente hanteert, is een documentenanalyse uitgevoerd. Deze analyse had betrekking op de beleidsmatige kaders die door de gemeente Haarlem zijn opgesteld en die zich richten op de afweging om taken zelf uit te voeren, al dan niet met de inzet van externen, of om taken gezamenlijk met andere gemeenten uit te voeren, de overwegingen die daaraan ten grondslag liggen en de mogelijke gevolgen daarvan. In deze documentenanalyse werden beleidsdocumenten, verantwoordingsdocumenten, visies, procesbeschrijvingen, moties en schriftelijke raadsvragen betrokken. Om een beeld te krijgen van de uitvoering in de praktijk, werd een vergelijkende casestudie uitgevoerd.

Deze methode diende ertoe om specifieke samenwerkingsrelaties met externe partijen en andere gemeenten binnen de gemeente dieper te analyseren. Door diepgaand onderzoek naar deze casussen uit te voeren, werd inzicht verkregen in de praktijk en in eventuele verbetermogelijkheden. Bij de selectie van de cases werd rekening gehouden met onder meer een spreiding over gemeentelijke domeinen, typen samenwerkingsrelaties, financiële omvang van het belang in de relatie en het risicoprofiel. Zowel tijdens de analyse van de beleidsmatige kaders als tijdens de casestudie werden interviews afgenomen. Informatie uit documenten gaat immers pas leven als deze in een gesprek door betrokkenen wordt toegelicht en ingekleurd, waardoor achtergronden en onderliggende factoren duidelijk worden. De interviews waren dus bedoeld om enerzijds het overzicht te completeren,

| 14 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

onduidelijkheden te verhelderen, maar anderzijds ook en vooral om de visie en overwegingen in beeld te brengen ten aanzien van de keuzes die worden gemaakt bij het al dan niet zelf uitvoeren van gemeentelijke taken. Naast gesprekken met een meer algemeen karakter, werd gesproken met zowel de bestuurlijke als de ambtelijke verantwoordelijken en de directeuren/besturen van de samenwerkingsrelaties die in de casestudies nader bekeken worden. Ter voorbereiding op de interviews werd een interviewprotocol opgesteld met de aanleiding en het doel van het onderzoek en de onderwerpen van gesprek. Van elk interview werd een gespreksverslag opgesteld dat ter verificatie werd voorgelegd aan de geïnterviewde(n).

| 15 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

H2 | Normenkader Om de gemeentelijke kaderstelling en de daadwerkelijke praktijk van reflectie te voorzien, kan een normenkader worden opgesteld. Dit kader is gebaseerd op een theoretische verkenning, waarbij eerder uitgevoerd onderzoek nader is geanalyseerd.

2.1 Verschillende sturingsvormen Een gemeente kan taken zelf uitvoeren, taken uitbesteden aan een externe partij of taken in een gemeenschappelijke samenwerking met andere organisaties uitvoeren. Onder deze drieslag gaan drie verschillende sturingsvormen schuil: bureaucratische sturing, marktsturing en netwerksturing. Bureaucratische sturing veronderstelt een bovengeschikte sturende actor (Milward & Provan, 1998). Interne bureaucratische sturing is gebaseerd op het idee dat binnen de overheidsorganisatie kaders door de top van de organisatie kunnen worden vastgesteld en dat implementatie door deze top kan worden gemonitord en aangestuurd (Klijn, 1996; Fimreite & Laegreid, 2009). Wanneer deze bovengeschikte actor uit gekozen vertegenwoordigers bestaat, legt dit sturingsprincipe de basis voor een democratische rechtsstaat en neutrale beleidsimplementatie. Bureaucratische sturing heeft het voordeel van eenduidigheid en democratische legitimiteit. Tevens kan vrij helder verantwoording worden afgelegd in deze sturingsvorm en kan men tussentijds over het algemeen snel signaleren en bijsturen. Het nadeel van deze sturingsvorm is de traagheid die soms met deze sturingsvorm gepaard gaat. Daarnaast is het niet altijd mogelijk om als individuele overheidsorganisatie publieke waarden te creëren (Gerth & Mills, 1991; March & Olsen, 1995; Vrangbaek, 2009).

Marktsturing veronderstelt geen bovengeschikte sturende actor, maar eerder een veelheid aan gelijkwaardige actoren die contractueel verbindingen aangaan en beslissingen nemen op basis van eigenbelang (Teisman, 1992; Milward & Provan, 1998; Andersen et al., 2012; Ansell et al., 2017). Marktsturing wordt doorgaans als een extern sturingsprincipe gebruikt. Marktsturing kan zeer wel tot optimalisatie van doelmatigheid leiden en staat als sturingsprincipe vrij centraal in het gedachtegoed van new public management. Marktsturing kan echter ook tot principaal-agent dilemma’s leiden (Hood, 1991; Bouckaert e.a, 2010). Netwerksturing zet in op het creëren van commitment aan een gemeenschappelijk belang (Moore, 1995; Klijn, 1996; Stoker, 1998; Klijn, 2001; Klijn, 2005; Stoker, 2006; Jørgensen & Bozeman, 2007; Fimreite & Laegreid, 2009; Vrangbaek, 2009; Klijn et al., 2010; Ansell et al., 2017). Netwerksturing veronderstelt geen bovengeschikte sturende actor noch een contractuele verbintenis, maar neemt een netwerkperspectief aan waarbij doelstellingen worden gerealiseerd door vrijwillige interacties tussen participanten (Klijn, 1996; O’Toole, 1997; Rhodes, 1997; Edelenbos & Klijn, 2005; Stoker, 2006; Vrangbaek, 2009; Talbot, 2011).

Het bestaan van wederzijdse afhankelijkheden tussen de participanten is een kernelement in dit perspectief (Hanf & Scharpf, 1978; O’Toole, 1997; Rhodes, 1997; Pierre, 2000; Agranoff & McGuire, 2001; Klijn, 2005; Stoker, 2006; Ansell et al., 2017; Yi & Qiu, 2024). Externe netwerksturing kan uitdagend zijn (Meier & O'Toole, 2001; Edelenbos & Klijn, 2005; Klijn, 2005). Netwerken missen doorgaans een eindverantwoordelijke actor en duidelijke verantwoordingsmechanismen, waardoor netwerken niet eenvoudig aan te sturen of te controleren zijn (Lynn Jr., Heinrich & Hill, 2000; Hovik & Hanssen, 2015). Bovendien kan het bereiken van consensus binnen een netwerk over de probleemdefiniëring, de gewenste oplossingen en de te ondernemen acties problematisch zijn (O' Toole, 1997; Keast et al., 2006). Het ontwikkelen van

| 16 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

routines en het vestigen van een basis van vertrouwen binnen het netwerk kan daarnaast soms tijdrovend zijn. Aan de andere kant staat binnen het gedachtegoed van public value management de notie centraal, dat overheidsorganisaties op individuele titel betrekkelijk weinig publieke waarden kunnen genereren en dat dus samenwerking gezocht moet worden met andere partners (Klijn, 2005; Klijn & Koppenjan, 2012, gemeente Enschede, 2021).

2.2 Beleid en procedures Het beleidskader ten aanzien van inkoop en aanbesteding, dan wel voor samenwerking, dient actueel te zijn en zich te verhouden tot wet- en regelgeving, zoals Europese aanbestedingsregels en de Aanbestedingswet (Ministerie van Economische Zaken en Klimaat, 2022; RKC Sittard-Geleen, 2019; Alford & Speeed, 2006; Garoupa, 1997; Mukheriee e.a., 2021). In dit kader zullen de diverse rollen binnen de gemeente beschreven moeten zijn en zal moeten worden ingegaan op de sturingsmogelijkheden van de gemeente. Van belang is, dat de procedures met betrekking tot inkoop en aanbesteding duidelijk en goed te volgen zijn voor de budgethouders (RKC Haarlem, 2021; Pressman & Wildavsky, 1973; Sabatier, 1986; Hupe & Hill, 2016; Thomas e.a, 2016).

2.3 Uitvoering In de praktijk zal de procedure voor inkoop en aanbesteding daadwerkelijk gevolgd moeten worden. Aan het besluit om in te kopen dient een duidelijke afweging ten grondslag te liggen. Zo kan men inschatten dat uitbesteden een kostenvoordeel oplevert, maar ook is denkbaar dat de eigen organisatie over onvoldoende capaciteit of expertise beschikt. Alternatieve oplossingen moeten doordacht en overwogen zijn. Opdrachtnemers dienen objectief geselecteerd te worden (Ministerie van Economische Zaken en Klimaat, 2022). Van groot belang is dat vooraf concrete afspraken met de opdrachtnemers worden gemaakt (Sabatier, 1986; RKC Sittard-Geleen, 2019). Deze afspraken dienen in ieder geval in te gaan op de activiteiten en de resultaten die geleverd moeten worden door de opdrachtnemer, het budget dat daarvoor beschikbaar is, hoe gehandeld wordt als zich onvoorziene omstandigheden voordoen, welke partij welk risico draagt en hoe gerapporteerd wordt richting de gemeente over de voortgang (Randstedelijke Rekenkamer, 2015; Bardach & Kagan, 1982; Braithwaite, 2006; Capano & Howlett, 2020; Hood, 1986; Patty, 2023). Als de gemeente opteert voor samenwerking met andere gemeenten of overheidsorganisaties, dan zal een zekere mate van doelconsensus dienen te bestaan tussen de participanten die deelnemen aan de samenwerking.

Daarnaast moet de samenwerking gericht zijn op stabiliteit, dient de inbreng van de participanten toereikend te zijn en dient tevens een zeker vertrouwen tussen de participanten aanwezig te zijn (Matland, 1995; May & Winter, 1999; Capano, 2011; Doberstein, 2016; Hood, 2002; Knill e.a., 2020; Provan & Milward, 1995; Provan & Kenis, 2007).

2.4 Monitoring Tijdens de uitvoering dient periodiek gemonitord te worden op de activiteiten. Zo dient de budgethouder als opdrachtgever tussentijds toe te zien op een juiste uitvoering door de opdrachtnemer (Ministerie van Economische Zaken en Klimaat, 2022). Ook in een samenwerkingsverband is het van belang, dat resultaten en activiteiten inzichtelijk worden gemaakt en dat hierover wordt gerapporteerd (RKC Haarlem, 2021). Uiteindelijk dient de gemeente zicht te

| 17 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

hebben in de mate waarin de activiteiten doelmatig worden uitgevoerd (Randstedelijke Rekenkamer, 2015; Ajzen, 2020; Ayres & Braithwaite, 1992; Ben-Zadok, 2006; Howlett, 1991; Howlett, 2004; Howlett, 2018; Sabatier & Mazmanian, 1979).

2.5 De rol van de raad De raad zelf zal invulling moeten kunnen geven aan zijn kaderstellende rol. Ten aanzien van inkoop, maar ook ten aanzien van samenwerking met andere partijen, zal de raad idealiter kaders hebben vastgesteld. De raad dient vroegtijdig betrokken te zijn en kan duidelijke afwegingen maken om toe te treden tot een eventueel samenwerkingsverband (Gemeente Enschede, 2021). Vervolgens is het van belang, dat de raad invulling kan geven aan zijn controlerende rol. Op basis van ontvangen informatie kan de raad het proces van inkoop of het samenwerkingsverband toereikend controleren (RKC Sittard-Geleen, 2019). Mocht dit nodig zijn, dan zal de raad de mogelijkheid moeten hebben om bij te sturen (Randstedelijke Rekenkamer, 2015; Baumann, 2022; Goggin e.a., 1990; Hjern, 1982; Hogwood & Gunn, 1984; Janssens & de Wolf, 2009; Nilsen e.a., 2013; Ospina e.a., 2017; O’Toole, 2004; RKC Hardenberg). Het bovenstaande kan samengevat worden in het volgende normenkader: Deelvraag

Norm

Achtergrond 1.​ Wat zijn de voor- en nadelen van het uitvoeren van gemeentelijke taken met de inzet van externe partijen (inkoop)? a.​ Wat zijn de mogelijke gevolgen hiervan voor de doelmatigheid van het realiseren van de beleidsdoelen van een gemeente? b.​ Welke lessen kunnen er worden getrokken uit ervaringen in andere gemeenten? 2.​ Wat zijn de voor- en nadelen van het samenwerken met andere gemeenten bij de uitvoering van gemeentelijke taken? a.​ Wat zijn de mogelijke gevolgen hiervan voor de doelmatigheid van het realiseren van de beleidsdoelen van een gemeente? b.​ Welke lessen kunnen er worden getrokken uit ervaringen bij andere gemeenten? Kaders

Bureaucratische sturing: eenduidig, maar kan traag zijn.

3.​ Welk beleid en welke richtlijnen zijn er binnen de gemeente Haarlem rondom keuzes voor het inkopen van goederen en/of diensten van externe partijen?

●​

| 18 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

Marktsturing: doelmatig, maar kan principaal-agent dilemma’s opleveren. Netwerksturing: kan publieke waarden genereren, maar kan zeer onduidelijk zijn in termen van verantwoording en probleemdefiniëring.

●​

Er is een actueel beleidskader ten aanzien van inkoop en aanbesteding. Het beleid wordt periodiek geactualiseerd wanneer bijvoorbeeld de Europese

4.​ Welk beleid en welke richtlijnen zijn er binnen de gemeente Haarlem rondom keuzes voor het samenwerken met andere gemeenten bij de uitvoering van gemeentelijke taken?

aanbestedingsregels daartoe aanleiding geven. ●​ Het beleid dient duidelijk te zijn voor de budgethouders en duidelijk moet zijn welke procedure wanneer gevolgd moet worden. ●​ Er is een actueel beleidskader voor samenwerking tussen gemeenten, zoals een Nota verbonden partijen. Het kader geeft onder meer inzicht in: ○​ de rol(len) van de gemeente; ○​ de rol en de positie van gemeenteraad; ○​ de concrete sturingsmogelijkheden/ instrumenten. ●​ De inrichting van de governance voldoet aan de geldende wet- en regelgeving, waaronder de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). ●​ Het beleid dient duidelijk te zijn voor de budgethouders en duidelijk moet zijn welke procedure wanneer gevolgd moet worden.

Uitvoering 5.​ Hoe komen in de praktijk de keuzes voor het inkopen van goederen en/of diensten van externe partijen tot stand en wat zijn daarbij de belangrijkste overwegingen?

●​

●​

●​

●​

| 19 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

De procedure die gevolgd wordt is conform het beleid dat de gemeente heeft geformuleerd. Er is een duidelijke afweging om tot inkoop over te gaan: ○​ extern uitbesteden is goedkoper dan zelf doen en/of ○​ de eigen organisatie beschikt over onvoldoende capaciteit of expertise om de gevraagde kwaliteit te leveren en/of ○​ eventuele alternatieve oplossingen zijn minder aantrekkelijk. Opdrachtnemers worden objectief geselecteerd; tijdens de selectie vindt een oriëntatie op de markt plaats, worden offertes opgevraagd, worden aan de hand van criteria offertes vergeleken of getoetst, vindt selectie plaats en wordt eventueel nog onderhandeld. Vooraf worden afspraken gemaakt met de opdrachtnemers over de activiteiten en resultaten die geleverd moeten worden, het beschikbare budget, het handelingsperspectief als zich onvoorziene omstandigheden voordoen, wie welk risico

6.​ Hoe komen in de praktijk de keuzes voor het samenwerken met andere gemeenten bij de uitvoering van gemeentelijke taken tot stand en wat zijn daarbij de belangrijkste overwegingen?

●​

●​

●​

draagt en hoe de opdrachtnemer richting de gemeente rapporteert over de voortgang. De procedure die gevolgd wordt, is conform het beleid dat de gemeente heeft geformuleerd. Het is duidelijk welke resultaten met de samenwerking moeten worden behaald om het doel waarvoor deze is opgericht te bereiken. De samenwerking dient stabiel te zijn, de participanten dragen toereikend bij aan de samenwerking, tussen de participanten bestaat een zeker vertrouwen.

Monitoring 7.​ In hoeverre en op welke wijze monitort de gemeente de uitvoering van gemeentelijke taken door externe partijen? En in hoeverre wordt hierop gestuurd?

●​

●​

●​

Het is duidelijk welke resultaten samenwerkingsverbanden moeten behalen, deze worden inzichtelijk gemaakt en hierover wordt gerapporteerd.

●​

De gemaakte keuzes zijn afdoende onderbouwd en dragen aantoonbaar bij aan een doelmatige realisatie van de doelstellingen.

●​

De gemeenteraad heeft algemene kaders gesteld ten aanzien van inkoopprocessen.

●​

De gemeenteraad heeft algemene kaders gesteld ten aanzien van de samenwerking met andere gemeenten. De raad wordt vroegtijdig betrokken en kan duidelijke afwegingen maken bij het toetreden tot samenwerkingsverbanden. Er

8.​ In hoeverre en op welke wijze monitort de gemeente de samenwerking met andere gemeenten bij de uitvoering van gemeentelijke taken? En in hoeverre wordt hierop gestuurd?

9.​ In hoeverre dragen de gemaakte keuzes bij aan een doelmatige realisatie van de doelstellingen van de gemeente Haarlem?

Een eindevaluatie vindt plaats tussen budgethouder en opdrachtnemer en deze wordt schriftelijk vastgelegd. De budgethouder ziet tussentijds toe (via gesprekken of rapportages) op een juiste uitvoering.

Rol van de gemeenteraad 10.​Welke rol heeft de gemeenteraad bij de afweging voor het inkopen van goederen en/of diensten van externe partijen? 11.​Welke rol heeft de gemeenteraad bij de afweging voor het samenwerken met andere gemeenten bij de uitvoering van gemeentelijke taken?

| 20 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

●​

12.​In hoeverre is de gemeenteraad in staat om zijn controlerende taak uit te oefenen met betrekking tot externe partijen die gemeentelijke taken uitvoeren?

●​

●​

●​

●​ 13.​In hoeverre is de gemeenteraad in staat om zijn controlerende taak uit te oefenen ten aanzien van samenwerkingsverbanden met andere gemeenten?

●​

●​

●​

●​

wordt gemotiveerd aangegeven waarom gekozen wordt voor deze manier van samenwerken, alternatieven worden beschreven en er worden risicoanalyses uitgevoerd. De directe en indirecte sturingsmogelijkheden voor de gemeente, en de raad in het bijzonder, zijn voldoende duidelijk en bekend. Het college informeert de raad op de juiste momenten met de juiste en volledige informatie. De gemeenteraad kan op basis van de ontvangen informatie zijn controlerende taak t.a.v. inkoop uitvoeren. De raad controleert of het college conform de kaders handelt. De gemeenteraad stuurt, wanneer dit nodig is, tijdig bij. De directe en indirecte sturingsmogelijkheden voor de gemeente, en de raad in het bijzonder, zijn voldoende duidelijk en bekend. Het college informeert de raad op de juiste momenten met de juiste en volledige informatie. De gemeenteraad kan op basis van de ontvangen informatie zijn controlerende taak t.a.v. samenwerkingsverbanden uitvoeren. De gemeenteraad stuurt, wanneer dit nodig is, tijdig bij.

Leren

14.​Welke verbeteringen kan de gemeente Haarlem doorvoeren in de keuzes die worden gemaakt ten aanzien van de uitvoering van gemeentelijke taken met het oog op een doelmatige realisatie van gemeentelijke doelstellingen?

Hier is geen norm voor beschikbaar. Het antwoord op deze vraag vloeit voort uit het onderzoek.

2.6 Drie rationaliteiten Aanvullend op het bovenstaande normenkader kan een analysekader gehanteerd worden dat gebaseerd is op drie verschillende rationaliteiten. Het conceptualiseren van de publieke sector als een

| 21 | Keuzes in taakuitvoering in de gemeente Haarlem

construct van rationaliteiten, kan inzicht bieden in de manier waarop overheidsorganisaties intern functioneren (in ’t Veld & Kruiter, 2012). Rationaliteiten hebben van doen met standaarden, met een bepaald ‘format’ of ‘patroon’ van redeneren en handelen en berusten op kennis, waarden en keuzen (in ’t Veld & Kruiter, 2012). Een rationaliteit is aan te merken als een bepaalde manier van probleembenadering en oplossingsuitwerking (Meier et al., 2019). Een rationaliteit bevat dan een besluitvormingsmodel waarbij doelstellingen zijn bepaald en waarbij alternatieve oplossingen worden geëvalueerd op basis van de mate waarin zij bijdragen aan deze doelstellingen (West, 1983). Rationaliteit wordt soms instrumenteel ingevuld en verwijst dan doorgaans naar economische rationaliteit (Schreurs, 2002). Binnen overheidsorganisaties zijn naast economische waarden echter ook andere waarden relevant, zoals legitimiteit, het democratisch gehalte, rechtsgelijkheid en betrouwbaarheid (Long 1953; Schreurs, 2002; Meier et al., 2019). Naast economische rationaliteit kan dan een juridisch procedurele, een politieke en een technische rationaliteit onderscheiden worden (Snellen, 2002; in ’t Veld & Kruiter, 2012). Gekozen is om het analysekader te baseren op drie ideaaltypische functies: de politicus, de jurist en de econoom.

Deze drie functies benadrukken een andere rationaliteit, andere normen en beoordelen de samenwerking vanuit een ander perspectief. Politieke rationaliteit schrijft voor dat sommige collectieve problemen worden geagendeerd. Daarnaast kan in deze rationaliteit de manier waarop besluitvorming verloopt en beleid tot stand komt bepalend zijn voor de machtsverhoudingen. Het democratisch gehalte van besluitvorming geldt hierbij als basisnorm (Snellen, 2002). De politicus richt zich dan ook op draagvlak (Ansell et al., 2017). Hoe groter het draagvlak binnen de gemeenteraad en daarbuiten, hoe hoger het democratische gehalte en hoe positiever de samenwerking door de politicus gepercipieerd wordt (O’Toole, 2004; Nilsen e.a., 2013; Ospina e.a., 2017). Door de politicus wordt erkend, dat verschillende raadsleden en belanghebbenden verschillende waarden en doelstellingen kunnen nastreven met de samenwerking. Deze verschillende waarden en doelstellingen vormen het uitgangspunt voor de politicus. Hoe meer tegemoet gekomen wordt aan de verschillende doelstellingen, hoe groter het vertrouwen in de samenwerking en hoe groter het politieke draagvlak immers zal zijn. Het vertrouwen in de samenwerking kan dan ook als kernbegrip voor de politicus worden aangemerkt.