20210513461 2. Bijlage 1 Herstel en perspectief in tijden van transitie (Platvorm 31)

Het Planbureau voor de Leefomgeving reikt met de Atlas van de Regio veel (kaart)gegevens aan die het mogelijk maken om met elkaar in gesprek te gaan en de ruimtelijke opgaven af te wegen.248 Waar worden bijvoorbeeld nieuwe woonwijken ontwikkeld? Op welke locaties komen veel windturbines? En waar liggen gebieden met een verhoogde kans op overstroming? De samenhang tussen deze opgaven staat centraal in de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) en de uitwerking ervan in lokale en regionale omgevingsvisies en verstedelijkingsstrategieën. Voor het landelijk gebied bestaan er vele sectorale programma’s naast elkaar en moet het proces van integrale afweging nog op gang komen. Er is een sterke sturing nodig op de ruimtelijke keuzes vanuit het perspectief van de energietransitie, circulaire economie, natuurversterking, voedseltransitie, klimaatadaptatie, wonen, werken en mobiliteit. De afgelopen decennia is geen keuze gemaakt tussen prioriteiten met betrekking tot de leefomgeving. De conflicterende belangen zijn naast elkaar in stand gehouden en soms zelfs naast elkaar

Herstel en perspectief in tijden van transitie

gestimuleerd. Zo wil Nederland op een beperkt stukje grond én de agrosector stimuleren én wereldspeler zijn én ook natuurdoelen halen. En nog ‘gewoon’ kunnen leven. Door verkokerd rijksbeleid ontbreekt het aan duidelijke lange termijn keuzes en sturing. Het én-én beleid loopt spaak. Zoals treffend verwoord in de titel van het rapport van de Commissie Remkes: “Niet alles kan overal.”249 Er is behoefte aan een nieuwe aanpak op basis van initiatieven van onderop met voldoende financiële steun en beleidsmatige sturing van het Rijk. Er is behoefte aan de vormgeving van meer regie en wij staan voor een kantelpunt in de ruimtelijke ordening.250

Tekorten op de woningmarkt: insiders profiteren en outsiders zijn de dupe Kwantitatieve woningmismatch Het woningtekort beheerst het nieuws. Koopprijzen zijn tot historische hoogtes gestegen, wachttijden lopen op en vrijemarkthuren kosten een modale verdiener al gauw meer dan de helft van zijn inkomen. Eind 2020 berekende ABF dat het woningtekort 330.000 woningen bedraagt.251 Dat is meer dan het aantal woningen in Rotterdam. Of in heel Friesland. En het is 4,2 procent van de totale woningvoorraad. Per straat met 25 woningen is er één huishouden zónder huis. Het tekort zal de komende jaren, volgens deze zelfde berekening, nog verder oplopen tot boven de 400.000 over vijf jaar. De oorzaak van het woningtekort is eenvoudig: elk jaar neemt het aantal huishoudens sneller toe, dan het woningaanbod. Dit komt in belangrijke mate door toestroom vanuit het buitenland: statushouders (en nareis door hun gezinsleden), arbeidsmigranten, expats (Brexit), buitenlandse studenten; allemaal groepen die jaar op jaar groter uitpakten, dan voorspeld. Bovendien worden huishoudens gemiddeld nog steeds kleiner, en de vergrijzing versterkt dit. De nieuwbouw houdt de vraag niet bij. Tekort sociale huurwoningen loopt op In juli 2020 verscheen een spraakmakend rapport (‘Opgaven en middelen’) waaruit bleek dat

57

corporaties 30 miljard euro te kort komen tot 2035.252 Hierdoor worden 125.000 sociale huurwoningen te weinig bijgebouwd tot 2035 en 50.000 huizen niet verduurzaamd. Opmerkelijk is dat deze berekeningen komen van drie ministeries samen met Aedes. De tekorten zitten vooral in de Randstad en in de steden. Wachttijden voor een sociale huurwoning lopen op tot boven de tien jaar. Niet verrassend zijn er grote verschillen tussen gemeenten, maar plekken waar je meteen een huis krijgt, bestaan niet meer. Ook aan de randen van het land is het vinden van een huurwoning vaak lastig. Een groep die dat aan den lijve ondervindt, zijn jonge starters. Er komen maar weinig huurwoningen vrij. Bovendien hebben, juist in kleinere plaatsen, woningcorporaties het afgelopen decennium weinig tot geen nieuwe woningen gebouwd, en dat wreekt zich nu. In de G40- en M50-gemeenten is de tijd tussen moment van inschrijving en het vinden van een huis gemiddeld ruim zes jaar. Het langst duurt dat in binnen de G40 in Haarlemmermeer (224 maanden: meer dan 18 jaar!) en Zaanstad (174 maanden), en in de M50: Nieuwegein (153 maanden) en De Bilt (128 maanden). De actieve zoektijd bedraagt circa een derde tot de helft hiervan.253 Kwalitatieve woningmismatch Het huidige woningaanbod sluit ook kwalitatief gezien onvoldoende aan op de huidige en toekomstige vraag.

Woningen staan niet op de goede locatie in het land: het is dringen in de Randstad. Terwijl in delen van het ‘Randland’ sprake is van (tegenwoordig: relatieve) ontspanning. Verschillen spelen ook binnen provincies. De steden blijken bovengemiddeld aantrekkelijk voor kleine huishoudens en nieuwkomers vanuit het buitenland. Prognoses duiden vooral nabij centra en stations op forse groei van het inwoneraantal. De mismatches worden ook verklaard, omdat er steeds meer kleine huishoudens komen. Ten tijde van het groeikernenbeleid (jaren 70) waren het vooral gezinnen die op zoek waren naar een gezinswoning, terwijl er toen vooral etages waren. Tegenwoordig zoeken vooral één- en tweepersoonshuishoudens een woning. Terwijl 70 procent van de woningen een gezinswoning is. Die

Herstel en perspectief in tijden van transitie

matmatch zien we vooral in de buitenwijken en randgemeenten. Juist die hebben te maken met een bevolkingsafname en daar zien we veel empty nesters in ruime eengezinswoningen. Een deel van hen blijft er graag wonen totdat het echt niet meer gaat, anderen hebben een (vaak sluimerende) verhuiswens. Veel alternatieven zijn er echter niet. Als er al aanbod is, is dat vaak te duur, te klein of te massaal (“ik wil niet dubbel zoveel betalen voor een half zo groot huis”). Juist de wijken waar nu veel ouderen wonen, zijn indertijd nogal ruim zijn opgezet. Dat biedt stedenbouwkundige mogelijkheden. De laatste mismatch veroorzaken ‘we’ zelf: de eisen die nu gesteld worden, zijn breder en daarmee ingewikkelder een woning dan voorheen: duurzaam, leefbaar, milieu, gezondheid, inclusief, generatieproof (voor ouderen voorzieningen nabij, traploze woningen, maar ook bijvoorbeeld brede trottoirs), natuur in de stad en klimaatadaptie, mobiliteit, behoud historie. Een stapeling van eisen. De woningen en de wijken die vorige generaties hebben gebouwd, voldoen lang niet allemaal aan die veranderende wensen en eisen. Betaalbaarheid in de knel Het enorme woningtekort resulteert in schaarste, hoge koopprijzen, lange wachttijden in de sociale sector, hoge huren voor particuliere woningen, hogere woonlasten voor mensen die (wel) een nieuwe woning betrekken en toenemende betaalbaarheidsproblemen.

In de sociale huursector betalen uiteindelijk de huurders de opgelegde verhuurderheffing. De afgelopen jaren was de huurstijging telkens hoger dan de inflatie. Pas in 2021 geldt een huurbevriezing vanwege de corona-onzekerheden. Doorstroming hapert: outsiders zijn de dupe In jargon heet het dat de insiders (bewoners zonder verhuiswens) prettig wonen en de outsiders (starters, instromers van buiten) er niet tussen komen. De outsiders ervaren het probleem van de schaarste. Doorstromers in de sociale huursector moeten vele jaren wachten, en verhuizen dus niet. 58

Wachtlijsten zijn vervuild met talloze mensen die zich voor de zekerheid inschrijven. En dat is begrijpelijk, gezien de lange wachttijden. Door de krappe woningmarkt zitten tal van groepen in de knel. Stadsbestuurders worden dagelijks met hen geconfronteerd. Jongeren blijven steeds langer thuis wonen. Ex-studenten keren noodgedwongen terug naar hun ouders. De middengroepen verdienen te veel voor een sociale huurwoning en hebben te weinig spaargeld voor een koopwoning. Woonstarters worden weggeconcurreerd door beleggers, en moeten vervolgens hetzelfde huis huren voor dubbel zo hoge woonlasten. Enig vermogen opbouwen is zo nauwelijks mogelijk. Het aantal dak- en thuislozen is in tien jaar tijd verdubbeld. De ‘vitale beroepen’ met een modaal inkomen trekken noodgedwongen uit de stad, moeten dagelijks ver reizen (en zeggen vervolgens hun baan in de stad op). Ouderen zien geen aantrekkelijk aanbod en blijven steeds langer wonen in hun grote eengezinshuis. De doorstroming stagneert aan alle kanten. De markt doet het onvoldoende Nieuwbouw wordt aan de markt overgelaten, waardoor de conjunctuurgevoeligheid groot is. Tijdens hoogconjunctuur is er een tekort aan personeel en materiaal, en in een laagconjunctuur heersen passiviteit en ontslagen.

Marktpartijen realiseren vooral woningen waarvan het afzetrisico klein is, zoals koopwoningen en kleine dure huurappartementen op goede locaties. Voor corporaties is het bouwen van middeldure huurwoningen vrijwel onmogelijk en de markt bouwt ze dus evenmin. Hierdoor neemt de eenzijdigheid van wijken met sociale huurwoningen toe.

Steeds duurdere woningen Verschillende factoren tezamen maken dat koopwoningen steeds duurder worden. Het woningtekort, de lage rente, verruimde leenmogelijkheden, een wereldwijd overschot aan kapitaal, (het beeld van) vastgoed als waardevaste belegging, een gunstig consumentenvertrouwen; al deze factoren doen de prijzen stijgen.254 Huizen werden de afgelopen decennia steeds duurder, met een dip in de periode

Herstel en perspectief in tijden van transitie

2008 – 2013 (zie de inzet in figuur 6.1). In heel Nederland verdubbelden de huizenprijzen bijna gedurende de laatste 20 jaar (+94 procent). De prijsontwikkeling verschilt aanzienlijk per gemeente. Gemiddeld gezien stegen huizenprijzen in de G40 nog iets harder (+98 procent), en bleef de stijging in de M50 iets achter (+81 procent). Uitschieters zijn Groningen en Haarlem (bijna een verdrievoudiging); anderzijds Dronten (‘maar’ een derde duurder), de gemeenten in Zuid-Limburg en, opmerkelijk, Zeist. Figuur 6.1 Ontwikkeling huizenprijzen 2000-2020 in procenten in de G40- en M50 gemeenten, vijf gemeenten met de hoogste groei, vijf gemeenten met de geringste groei, gemiddeld alle G40 gemeenten, alle M50 gemeenten en gemiddeld Nederland

Bron: CBS, bewerking: Platform31. 59

Het afgelopen jaar, tijdens de coronapandemie, gingen de prijzen extra hard. De gemiddelde verkoopprijs van een woning steeg volgens de NVM in de periode 1 april 2020-1 april 2021 met bijna 15 procent naar 385.000 euro: de grootste stijging in twintig jaar. Een nieuwbouwwoning is nog duurder: gemiddeld 433.000 euro. De gemiddelde verkoopprijs van een woning in de duurste gemeente van Nederland (Bloemendaal; 863.000 euro) was 5,3 keer zo hoog als in de goedkoopste (Pekela). Dat zijn extremen. Het verschil tussen de duurste en goedkoopste gemeente van de G40/M50 bedroeg een factor 2,8: Gooise Meren versus Kerkrade. Kopers betalen (dus) een hoge prijs, hebben weinig keuze (nog geen twee woningen per kandidaatkoper), bieden vaak tegen elkaar op, moeten snel beslissen en betalen vaak boven de vraagprijs (meer dan 60 procent). Voor alle aspirant-kopers zijn momenteel in heel het land maar zo’n 17.500 woningen te koop. Dat heet een verkopersmarkt in makelaarsjargon. Een stijging van de huizenprijzen met 15 procent betekent dat een gemiddelde huizenbezitter in één jaar tijd ongeveer 48.000 euro rijker is geworden. Met elk coronanachtje werd hij of zij 130 euro slapend rijker!

Tegenstellingen nemen toe We zien op veel terreinen een toenemende kloof. Tussen goede en slechte buurten, tussen kopers en huurders, tussen stad en platteland en tussen Randstad en Randland. Zwakke wijken worden steeds meer een verzamelplaats van mensen die achterblijven in de samenleving, met een lager inkomen, lagere opleiding, zonder vaste contracten, met psychische en sociale problemen en onvolledige gezinnen. In wijken met meer overlast, meer criminaliteit en ondermijning, en minder leefbaarheid. Recent kwam de aandacht terug voor het verschil in levensverwachting. Dat is geen nieuwe conclusie, maar de Raad voor de Volksgezondheid en Samenleving (RVS) vestigde opnieuw de aandacht op verschillen in gezondheid naar sociaal economische status, en naar het opgroeien in arme of rijke

Herstel en perspectief in tijden van transitie

wijken (zie ook hoofdstuk 4).255 De kloof tussen mensen met een lage sociaaleconomische status en mensen met een hoge sociaaleconomische status zien we ruimtelijk terug in de toegankelijkheid van de steden. Sociaal geograaf Floor Milikowski beschreef de toegenomen verschillen tussen stad en land en centrum en periferie, die een bedreiging vormen voor de verbanden in de samenleving. 256 Zij constateert dat het succes van de ene plek ten koste gaat van de welvaart elders, waardoor Nederland verandert in een lappendeken van winnaars en verliezers. De groeiende ongelijkheid rechtvaardigt volgens haar strakker ingrijpen van de overheid.

Is de coronacrisis een trendbreuk? De vraag is wat de effecten zullen zijn van de coronacrisis op middellange termijn. Veel studenten, kenniswerkers en arbeidsmigranten keerden in 2020 terug naar hun thuisland: is hier sprake van tijdelijk of blijvend minder druk op de woningmarkt? In de regio Amsterdam, met veel buitenlanders, zien we dat het aanbod aan koopwoningen steeg, de prijs achterbleef en commerciële huurprijzen zelfs daalden. Cijfers van makelaars laten zien dat de vraag naar woningen het laatste jaar is veranderd.257 De vraag is toegenomen naar ruimere woningen, met voldoende buitenruimte, en die mag verder weg gelegen zijn van de werkplek (in de Randstad). Over een blijvende invloed van de coronapandemie op de ruimte en de woningmarkt is het vooralsnog gissen. De coronacrisis laat zien dat de toekomst snel kan veranderen. En hoe onzeker die toekomst is. In het beleid is het belangrijk om in te spelen op die onzekerheid. De coronacrisis liet ons zien dat veranderingen snel kunnen gaan, en dat alle partijen in tijden van crisis van de overheid een sterke regie vragen. Laten we daar in het beleid voor onze steden en dorpen op anticiperen en lessen trekken uit de vorige economische crisis. Dat betekent dat de overheid deze keer wél anticyclisch moet durven 60

investeren, in woningbouw (ook als de vraag daalt) en in leefbaarheid en veiligheid in wijken met goedkope woningen (want juist daar vallen economische klappen). En daarbij zowel aan de lange als korte termijn oplossingen werken. Bijvoorbeeld regels om inwonen te vergemakkelijken, meer handhavers zichtbaar laten zijn in de wijk of het toestaan van meer functiemenging op het platteland. Het betekent vastigheid, maar ook flexibiliteit. Naast woningen voor vijftig of honderdvijftig jaar, ook tijdelijke woningen, verplaatsbaar als nodig. Het betekent gebouwen maken die je makkelijk kunt aanpassen of demonteren, en in onderdelen elders opnieuw kan gebruiken. Het betekent het toevoegen van gedeelde en gezamenlijke woonvormen in de vorm van bijvoorbeeld een wooncoöperatie, collectief wonen, erfdelen of gerealiseerd in collectief particulier opdrachtgeverschap. Het betekent open staan voor nieuwe partijen en nieuwe spelers op de markt.258 Met meer flexibiliteit kun je gemakkelijker inspelen op veranderende woonwensen en huishoudenssamenstellingen, en op maatschappelijke en economische ontwikkelingen. Corona heeft laten zien hoe belangrijk aanpasbaarheid en flexibiliteit zijn.

6.2 Opgaven, kansen, denk- en oplossingsrichtingen De toekomstige ruimtelijke opgave is wel duidelijk Centraal in de NOVI staat de leefomgevingskwaliteit. Dit omvat luchtkwaliteit, geluid, bodem, omgevingsveiligheid, betaalbaarheid van woningen, toegang tot onderwijs en voorzieningen, cultureel erfgoed, natuur en biodiversiteit, klimaatbestendigheid (onder meer tegen hittestress), water(opvang) en de landschappelijke kwaliteit van het ommeland. Op veel onderdelen van de transities, voor de koppeling tussen de transities en voor duurzaam ruimtegebruik ontbreekt (nog) een governancestructuur die zorgt voor gezamenlijke regie op de gestelde doelen.259 De Raad voor leefomgeving en infrastructuur (Rli) verwacht dat de vier duurzaamheidsopgaven (energietransitie, voedseltransitie, transitie naar een circulaire economie en klimaatadaptatie) op

Herstel en perspectief in tijden van transitie

regionaal niveau steeds meer met elkaar verbonden zullen worden. De Raad constateert dat de meeste duurzaamheidsinitiatieven op dit moment kleinschalig en geïsoleerd zijn, het kenmerk hebben van ‘aanmodderen’, zich beperken tot één van de genoemde duurzaamheidsopgaven en onvoldoende samenhang vertonen. De initiatieven hebben wel resultaat, maar tellen niet op tot een fundamentele omslag en staan (nog) niet in verhouding tot de doelen die in 2050 moeten zijn behaald. Er zijn impulsen nodig om tot méér cross-sectorale initiatieven te komen tussen bijvoorbeeld de landbouw en de bouw, of tussen de landbouw en de industrie. Volgens de Raad zal de regio die het snelst de crossovers weet te realiseren, de kansen die gepaard gaan met de vier duurzaamheidstransities het beste weten te benutten. De Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur schetste met ‘Zicht op de Delta in 2050’ hoe de Zuidwestelijke Delta als voorbeeld het eindbeeld kan zijn als de vier duurzaamheidsopgaven in samenhang opgepakt worden.260 Met Panorama Nederland en de Zuidwestelijke Delta zijn toekomstbeelden en -verhalen beschikbaar die lokaal en regionaal gekopieerd kunnen worden. De NOVI is in het huidige stadium nog erg gericht op het ‘moeten’ en nog weinig op een ‘verlangen’. We moeten de CO2-uitstoot terugbrengen, we moeten nog een miljoen woningen bouwen, enzovoort.

261 Met Panorama Nederland zijn de NOVI-opgaven in samenhang en als wenkend perspectief bij elkaar gebracht.

Aanjagen nieuwbouw: opgave voor Rijk én gemeenten Het kabinet stelde al eerder als doel om het woningtekort in vijftien jaar terug te brengen door minimaal 75.000 woningen per jaar te bouwen.262 Dat lukte de afgelopen jaren met veel inspanning, maar staat door de dalende afgifte van bouwvergunningen weer onder druk. In juni 2020 pleitte de ‘Woningbouwalliantie’, een samenwerking van gemeenten, bouwers, ontwikkelaars en

61

woningcorporaties, voor verregaande afspraken om fors te investeren. Een miljoen woningen erbij. 263 In februari 2021 werd dit pleidooi nog versterkt in de ‘Actieagenda Wonen’; een alliantie van 34 organisaties uit de markt, de overheid en het maatschappelijk veld.264 Het benodigde miljoen extra woningen moet sneller worden gebouwd, waarbij het streven is jaarlijks 120.000 nieuwe woningen te bouwen. Dat is anderhalf keer de huidige woningproductie. Dat kan door industrialisering van het bouwproces, verkorting van procedures en uniformering van regelgeving. Welke aantallen ook worden genoemd, al deze aantallen betekenen een intensivering van de nieuwbouw. Vrijwel alle landelijke (politieke) partijen willen de woningbouw versnellen, waarbij het streven is minstens 100.000 woningen per jaar: één miljoen woningen in tien jaar. Vooralsnog zijn de plannen verre van concreet. Mogelijk komt er bij de kabinetsformatie weer een aparte minister voor Ruimte & Wonen. Vooralsnog hangen de verhuurderheffing, de stikstofproblematiek, het trage vergunningenstelsel, bezwaarprocedures en het gebrek aan locaties, personeel en bouwmaterialen als donkere wolken boven alle voornemens. Een eenvoudige oplossing die zorgt voor tempo in de bouwproductie is er niet. Tal van keuzes liggen bij de gemeenten.

Intensivering van functies? Bouwen binnen of buiten de bebouwde kom? Afspraken met corporaties? Ruimte voor ontwikkelaars? Hoe worden de starters en de middenklasse bediend? Prioriteit geven aan wat nu kan, of wat straks nodig is? Ruimtelijke kwaliteit of economische rendabiliteit? Dit zijn maar een paar van de vele kwesties waarmee het lokale bestuur aan de slag kan.

Hoe kunnen we méér woonruimte creëren zonder bij te bouwen Ondertussen gaat de huishoudensverdunning gewoon door; nu al woont in veertig procent van de huizen één persoon. Een mogelijke oplossing voor het woningtekort die maar weinig aandacht krijgt, is het intensiever benutten van de bestaande woningvoorraad. Kansrijke mogelijkheden op lokaal

Herstel en perspectief in tijden van transitie

niveau om méér woonruimte te creëren zijn: samenwonen en inwonen stimuleren, splitsing van grote (gezins-)huizen, woningbouw op platte daken, wonen toestaan in bijgebouwen (schuur, garage) en prioriteit in het bouwbeleid voor aantrekkelijke woningen voor senioren, om doorstroming op gang te helpen. Natuurlijk zijn er ook volop belemmeringen.265 Bijvoorbeeld de kostendelersnorm, een huurprijsstijging bij verhuizing (vaak bij sociale woningbouw), de werking van de huurtoeslag (éénpersoonshuishoudens krijgen meer huurtoeslag bij dezelfde huurprijs), en de stapeling aan eisen (geluidsisolatie, brandveiligheid, bouwtechnische en welstandseisen, duurzaamheid, groene buitenruimte). Bij alles geldt: minder ontmoedigen en verbieden, en meer stimuleren, faciliteren en activeren. En belangrijk: maak het lonend dat mensen gaan samen wonen!

Wijkenaanpak nieuwe stijl In veel steden groeide het afgelopen decennium de kloof tussen goede en slechte wijken. Door intensief wijkbeleid in de jaren rond de eeuwwisseling verminderden achterstanden, maar sinds 2012 is een kanteling zichtbaar.266 Kansarmen wonen in toenemende mate bij elkaar: mensen zonder werk, met schulden, mensen die begeleiding of zorg nodig hebben en mensen waar corona harder toeslaat. Problemen concentreren zich in wijken met een eenzijdige woningvoorraad en sociale huurwoningen. Sinds kort bezinnen zowel gemeenten en corporaties als het Rijk zich weer op een actievere inzet in kwetsbare wijken. Niet alleen vanwege de groeiende leefbaarheidsverschillen, maar ook omdat diverse andere opgaven in de bestaande stadswijken landen. Denk aan de verduurzamingsopgave (aardgasvrije wijken), ondermijnende criminaliteit (wegnemen voedingsbodem, voorkomen nieuwe aanwas), vergrijzing (langer thuis wonen, eenzaamheid), extramuralisering (uitstroom Beschermd Wonen en Maatschappelijke Opvang in de wijk) en aan collectieve gezondheidsaanpakken. In juni 2020 62

boden vijftien burgemeesters een Manifest aan (zie ook hoofdstuk 5) waarin ze meer aandacht en 1,25 miljard vragen om problemen in kwetsbare wijken aan te pakken.267 Problemen die verergerd zijn door coronaperikelen. In mei 2021 herhaalden ze deze oproep. Op wijk- of buurtniveau kunnen meerdere opgaven tegelijk worden aangepakt. Veel valt te leren van eerdere inspanningen, zoals het grotestedenbeleid, stadsvernieuwing, stedelijke vernieuwing, sociale vernieuwing en het pracht- (of kracht-, of aandachts-)wijkenbeleid. Met kenmerken als integraal, sectoroverstijgend, partijen verbindend en een combinatie van lange termijn oplossingen met quick wins. Maar hoe doe je dat ook alweer? Het is belangrijk de lessen van toen weer naar boven te halen.

Ontwikkelkansen in vergeten stadsrandwijken Een groot deel van de Nederlanders woont, leeft en werkt in de buitenwijken van steden en (grotere) dorpen. Het zijn wijken waarover je maar weinig hoort, wijken zonder grote problemen, wijken waaraan sinds de bouw weinig beleidsaandacht is besteed, maar waar wel langzaamaan huizen, bewoners en de leefomgeving verouderen. Een ruwe schatting laat zien dat het al gauw om wijken met één miljoen woningen gaat; dat is 1/8 van heel Nederland. In deze wijken liggen grote kansen, die maar weinig zichtbaar zijn. In vergelijking met de jaren na de oplevering indertijd (jaren 60, 70, 80) woont er momenteel nog circa twee derde van de oorspronkelijke hoeveelheid mensen. Het is dus rustiger op straat, en er is minder draagvlak voor voorzieningen. Er ligt de nodige overgedimensioneerde infrastructuur (vierbaanswegen, ruime parkeerterreinen, winkelcentra in laagbouw). De woningen zijn niet slecht, maar er is een verduurzamings-inhaalslag nodig. Plus het nodige groot onderhoud. Een halve eeuw na de bouw zullen er veel woningen vrijkomen, veelal rijtjeswoningen, en steeds vaker in koop. Deze stadsrandwijken staan centraal in de laatste prijsvraag ‘Panorama Lokaal’ van de Rijksbouwmeester. Getoond wordt hoe zeven van dergelijke wijken kunnen worden verbeterd en hoe er met de grote maatschappelijke opgaven kan worden omgegaan. 268

Herstel en perspectief in tijden van transitie

Beter verbinden van stad en ommeland Nederland is geen land van megasteden versus idyllisch platteland. De stadsrand is niet de grens tussen stedelijk en dorps leven. Anders dan in bijvoorbeeld Engeland, waar deze tegenstelling veel sterker is en met green zones in stand wordt gehouden. In Nederland verschilt het leven in een buitenwijk van een stad en van een dorp maar weinig. Burgers zien die bestuurlijke grenzen nog veel minder; ze winkelen in de stad, doen boodschappen in de buurt en fietsen zondags een rondje in het buitengebied. De woningbouwopgave, de energievoorziening, natuurontwikkeling: allemaal opgaven die op regionaal niveau spelen, en soms concurreren om de ruimte. Opgaven om op regionaal bestuurlijk niveau op te lossen. En niet per afzonderlijke functie, maar juist in samenhang. Kansen zijn er. Oude boerderijen bieden creatieve mogelijkheden om er te wonen, te werken en te recreëren. Groepen bewoners kunnen samen een boerderijcomplex kopen, het zogenaamde erfdelen. Samenhang biedt kansen voor ondernemers op het platteland, denk aan verkoop aan huis, voedsel van boer tot bord, B&B’s, natuurcampings, camper- en caravanstallingen en zorgboerderijen. Met de stedeling als klant en de boer als ondernemer en beheerder.

De stad combineert functies Een stad is natuurlijk niet louter een bergplaats van woningen. De stad leeft doordat verschillende functies samenkomen op een beperkt oppervlak. Dat betekent dat er ook ruimte nodig is voor werk, voor voorzieningen, mobiliteit, maar ook voor sport, recreatie, groen, energieopwekking en waterberging. Om te voorkomen dat die andere functies onder druk komen, ligt er een belangrijke opgave in het mengen van functies, zodat een mix synergie geeft en meerwaarde biedt aan stad en platteland. We komen uit een lange tijd van functiescheiding. Pas sinds kort zoeken we naar manieren om te mengen, maar dit is geen vanzelfsprekendheid.269 Hoe woon, werk en leef je prettig met veel

63

andere functies en dus activiteiten? Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) bracht in april 2021 het rapport ‘Grote opgaven in een beperkte ruimte’ uit.270 Hierin benadrukt het PBL nogmaals de noodzaak van ruimtelijke keuzes en tevens om nadrukkelijker te zoeken naar het combineren van functies. Dat vereist niet alleen willen voldoen aan de afzonderlijke sectorale opgaven, maar zoeken naar combinaties. Binnen de steden, maar ook langs de gemeentegrenzen. Neem de discussie over de woningopgave. Die wordt soms verengd tot een keuze tussen binnen of buitenstedelijk bouwen. Het bijbehorende beeld is dat ‘binnen’ moeilijk en duur is, en ‘buiten’ ten koste gaat van schaarse natuur. In de praktijk is dat niet zo. Het zou de moeite waard zijn om álle stadsranden van Nederland eens goed af te gaan, te kijken welke kwaliteit er nu is (en óf die er wel is), en hoe de huidige stadsranden kunnen worden verbeterd door gecombineerde functies toe te voegen: parklandschap gecombineerd met woningbouw bijvoorbeeld. Elke stad kan zelf zo’n exercitie uitvoeren, en dan liefst samen met de buurgemeenten en met de provincie.

De te beantwoorden vragen in de Omgevingsvisie en Omgevingsplannen De nieuwe Omgevingswet wordt de belangrijkste wet voor de fysieke leefomgeving op lokaal niveau; op basis hiervan maken gemeenten omgevingsplannen. Veel gemeenten zijn al bezig met visies en plannen hoe hun stad er in 2040 of 2050 of daaromtrent zal uitzien. Daar zijn een aantal lijnen uit te destilleren.271 Een verdergaande verdichting, met kleinere woningen, meer hoogbouw, meer combinaties van functies, meer gemengde woon-werkmilieus, minder plek voor de auto en meer voor de fiets en voetgangers en meer levendigheid en centrale publieksfuncties in de woonwijken. Ook komt er meer ruimte voor burgerinitiatieven, als combinatie van mondige en zelfredzame (groepen) burgers, en een gemeente die niet alles kan en hoeft te doen: buurtgroen bijhouden, voorzieningen beheren, energiecoöperaties oprichten en wooncollectieven starten.

Herstel en perspectief in tijden van transitie

De Nationale Omgevingsvisie geeft een ruimtelijk toekomstbeeld van Nederland. “Een gedeeld beeld over in wat voor land we willen leven en wat daarvoor nodig is”, aldus de Rijksbegroting 2020. Waar bouwen we rondom OV-knooppunten, hoe en waar krijgt de verduurzamingsopgave gestalte? Hoe gaan we om met meer en minder veerkrachtige wijken en regio’s? Hoe geven we ruimer baan aan de fiets? Per regio wordt dit vormgegeven in regionale Omgevingsagenda’s. Alle lokale wet- en regelgeving (bestemmingsplannen, verordeningen, milieuwetgeving, et cetera) komen onder de Omgevingswet, zodat het eenvoudiger en overzichtelijker wordt. Burgers, bedrijven en andere betrokkenen kunnen aan de voorkant invloed hebben op ruimtelijke voornemens, en beslissingen worden voortaan naast en in samenhang met elkaar genomen in plaats van ná elkaar. Het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) fungeert als toegankelijke en gebruikersvriendelijke informatiemotor onder de Omgevingswet. Voorkomen moet worden dat de gemeenten geconfronteerd worden met een DSO dat ze opzadelt met enorme kosten en complexe taken, onder meer op het gebied van IT, waarvan de gevolgen niet goed te overzien zijn. Juristen vrezen een tsunami van bezwaarprocedures als gevolg van de flexibele regels van de Omgevingswet.272 De bedoeling is dat door de Omgevingswet het verkeer tussen burger en overheid geringer wordt.

Bijkomstigheid is dat er juist meer ruimte kan ontstaan voor (illegale) activiteiten die zich aan het zicht van de overheid onttrekken. Dat maakt beheer, toezicht en handhaving noodzakelijker, ook in het buitengebied. De datum voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet is al meermalen uitgesteld, en is nu voorzien per 1 juli 2022. Deze datum is nog allerminst zeker. Redenen voor mogelijk uitstel zijn het ontbreken van voldoende ervaring met het digitale stelsel (DSO), kanttekeningen bij participatiemogelijkheden en praktische problemen met de invoering vanwege corona.273 64

Herstel en perspectief in tijden van transitie

7 Naar een toekomstbestendig mobiliteitssysteem De belangrijkste trends op het gebied van mobiliteit en duurzame gebiedsontwikkelingen (➢) en daaruit voorvloeiende opgaven, kansen, denk- en oplossingsrichtingen (•) in dit hoofdstuk zijn: ➢

De vraagstukken rond mobiliteit worden breder en de investeringen krijgen daarmee een groter maatschappelijk effect.

➢

Het mobiliteitsgedrag wordt steeds gevarieerder, mede onder invloed van de technologische ontwikkelingen.

➢

Het valt nog niet te zeggen of de coronacrisis een blijvende verandering in ons mobiliteitsgedrag teweeg zal brengen.

•

Mobiliteit is een middel om maatschappelijke doelen (nabijheid van werk en voorzieningen, sociale cohesie, versterking economische structuur, vergroten van de leefbaarheid) te realiseren. Dit dient dan ook de focus van het beleid en de maatregelen te zijn en niet het reduceren van bijvoorbeeld de lengtes van files.

•

Een brede integrale aanpak van de mobiliteitsopgaven, in relatie met duurzame gebiedsontwikkelingen, stelt hoge eisen aan de ambtelijke organisatie en vaardigheden.

•

Om het autogebruik terug te dringen, kunnen mobiliteitsprincipes als STOMP gebruikt worden. Maar tegelijkertijd vergt dit een duidelijke visie en politieke lef en durf.

7.1 Trends en ontwikkelingen in verkeer, vervoer en mobiliteit 65

Omvang en aard van de investeringen in mobiliteit Nederland heeft een van de best ontwikkelde transportnetwerken in Europa en de wereld. De basis hiervoor is gelegd met de grote investeringen in snelwegen en spoor tussen 1960 en 1990. De lengte van de wegverbindingen nam in deze periode met een factor 2½ toe. Sinds 1990 zijn er slechts beperkt nieuwe wegverbindingen bijgekomen. Wel is er veel geïnvesteerd in wegverbreding. Alle redelijke verbeteringen zijn reeds doorgevoerd. Het laaghangend fruit is geplukt.274 Toch loopt in de Randstad, tussen de belangrijke Oost en Zuidoost logistieke corridors, in de belangrijke goederenknooppunten (Moerdijk, Nijmegen, Tilburg, Venlo, Sittard-Geleen en Tiel) en in de grotere steden het mobiliteitssysteem tegen de grenzen van zijn capaciteit aan.275 Door vooral de goederenstromen, de stedelijke distributie, de capaciteitsgrenzen van tram en metro en het fietsgebruik raakt de infrastructuur overbelast en staat de verkeersveiligheid onder druk. Terwijl overal in het land de klimaatdoelstellingen zich opdringen, de inwoners eisen stellen aan een betere leefbaarheid en in de publieke ruimte − mede in het licht van de vergrijzing − meer ruimte moet ontstaan voor voetgangers.276 De oplossingsrichtingen zijn niet eenvoudig. Het vergroten van de wegcapaciteit in de stad is vaak moeilijk en kostbaar.

De mobiliteit is niet gelijkmatig over de dag verdeeld. Drukte in de ochtend- en avondspits leidt tot files en drukte in het openbaar vervoer en op de fietspaden, terwijl er in de rustige uren nog restcapaciteit is. De kenmerken van de Nederlandse ruimtelijke structuur met vele kleine en middelgrote steden op geringe afstand van elkaar zorgt dat wij ons bevinden tussen servet (goede mogelijkheden voor de auto) en het tafellaken (goede mogelijkheden voor hoogwaardig fijnmazig openbaar vervoer, fietsen en wandelen). De helft van de reistijd met de trein wordt bijvoorbeeld in beslag genomen door de rit naar en vanaf het treinstation, en niet door de treinrit zelf. 277

Herstel en perspectief in tijden van transitie

Er vindt een verschuiving plaats van Infrastructuurfonds naar Mobiliteitsfonds (financiële middelen gebaseerd op een brede blik op mobiliteit). Toch gaat de laatste toekenning vanuit het Nationaal Groeifonds en het Mobiliteitsfonds nog grotendeels naar de aanleg van infra (metro, stations en snelwegen). Investeringen in het onderhoud en beheer van ons bestaande infrastructuur hebben een groter maatschappelijk effect, zeker als dat gepaard gaat met het toepassen van duurzame materialen, gecombineerd met een slimme, gecombineerde integrale aanpak en ontwerp, zoals het toepassen van duurzaam groen. De tendens is om de hele instrumentenmix in te zetten met een brede integrale visie op een toekomstbestendig mobiliteitssysteem.

Veranderingen in het mobiliteitsgedrag De tijd waarin mensen hun leven lang wonen, werken en winkelen in een vast patroon, en binnen een vast gebied, is al geruime tijd voorbij. Mensen combineren op één dag steeds meer uiteenlopende activiteiten op verschillende, vaak verspreid liggende, locaties. Was vroeger het sociale netwerk beperkt tot familie, kerk en werk in de directe omgeving, nu is het mogelijk om via digitale netwerken van lokaal tot mondiaal contacten te onderhouden. Daardoor is het aantal netwerken en het aantal mensen waarmee we contact hebben, groter dan voorheen. Ondanks de digitale netwerken bestaat er nog steeds behoefte aan fysieke ontmoeting. De uitbreiding van de sociale netwerken maakt de pluriformiteit aan ontmoetingen groter. Denk aan digitale platforms als Marktplaats (waardoor we spullen door heel Nederland gaan kopen), Peerby (waardoor je spullen kunt lenen van bewoners in je omgeving) en Thuisafgehaald (waar je thuiskoks kunt vinden in je buurt, waar je een maaltijd kunt afhalen). Deze platforms zorgen voor verplaatsingspatronen die vroeger niet bestonden. De toename van de bevolking, het omvangrijke saldo van de buitenlandse migratie, de sterke toename van het aantal (eenpersoons)huishoudens, de groeiende groep vitale ouderen, de groei van de 66

economie, de globalisering en specialisatie (met vele gespecialiseerde toeleveranciers op soms grote afstand), bedrijven en supermarkten die niet of nauwelijks voorraden aanhouden (lean and mean) en de toename van het aantal deeltijdbanen zorgen voor een groei van het aantal verplaatsingen. Aan de groei van de mobiliteit komt hierdoor voorlopig geen einde.278 In de verplaatsingen en de toename van het aantal verplaatsingen is en blijft de auto dominant. In afgelegde kilometers (70 procent), in aantal verplaatsingen (46 procent) en in reistijd als bestuurder of passagier (46 procent). Van alle verplaatsingen in 2019 gebeurde 46 procent met de auto, 28 procent op de fiets, 16 procent te voet en 6 procent met het openbaar vervoer (trein, bus, tram, metro). 279 Het “spitsuurgezin” kan werken, sporten, recreëren, hobby’s en vrienden het gemakkelijkst combineren met de auto. Hierdoor neemt tevens het ‘kris-kras verkeer’ in tijd en ruimte toe. Het treinverkeer – van stadscentrum naar stadscentrum (vooral in de Randstad) − blijft toenemen, met name door alleenstaanden, jongeren en stadsbewoners. En overal in het land neemt het belang van de (elektrische) fiets toe. Het mobiliteitsgedrag wordt steeds gevarieerder.

Door de individualisering, de fragmentatie van de samenleving in een breed pallet aan sociaal-culturele groepen en groepjes, verschillen in leefstijl, waarden en normen, en de superdiversiteit in de (grote) steden.280 Groepen die minder gehecht zijn aan ‘bezit’ en meer gericht zijn op ‘gebruik’ (deelvervoer). Weer anderen kennen meer waarde toe aan ‘connectiviteit’ (bijvoorbeeld via sociale netwerken), dan aan ‘nabijheid’ en ‘mobiliteit’. Weer anderen die met fietsen en wandelen gezondheid, duurzaamheid en de kwaliteit van hun leefomgeving van belang vinden. Mobiliteit is in sneltreinvaart aan het veranderen van een infrastructureel vraagstuk naar een gedragsvraagstuk.

Herstel en perspectief in tijden van transitie

Op weg naar slimme en duurzame mobiliteit Niet alleen gedrag verandert ons mobiliteitspatroon, maar ook de technologie. De snelheid waarmee innovaties op het gebied van mobiliteit elkaar opvolgen, is ongekend. Wie had tien jaar geleden gedacht dat zoveel mensen op een e-bike fietsen, dat stoplichten reageren op warmte van fietsers die over willen steken, dat auto’s zelf inparkeren, dat we testen uitvoeren met vrachtauto’s die in een treintje rijden, dat internet (5G) zelfrijdende busjes mogelijk maakt, een verkeersbord een signaal afgeeft als zijn lampje stuk is of dat we de eerste tests doen met een hyperloop? Data helpen reizigers en verladers steeds beter met het kiezen van een route of het beste moment om te gaan rijden. Het streven is om het verkeer en vervoer schoner, stiller en veiliger te maken.281 De opmars van emissieloze voertuigen en de toename van aantal fietskilometers draagt daar in belangrijke mate aan bij. Vanaf 2030 zullen er in Nederland volgens het regeerakkoord uit 2017 alleen nog emissieloze auto's verkocht mogen worden. Noorwegen is koploper in het aantal elektrische auto’s op het totaal aantal auto’s; Nederland behoort tot de top-5.282 Door fiscale maatregelen en verbeterde laadinfrastructuur wil de Nederlandse overheid dat verder stimuleren.

Dat betekent dat er ruim 600 nieuwe laadpunten per werkdag in de komende negen jaar bij komen!283 Andere ontwikkelingen die duurzame mobiliteit bevorderen, zijn het vermijden, spreiden en verminderen van de automobiliteit (bijvoorbeeld door meer thuis te werken en door het stimuleren van deelautogebruik). In de grote steden groeit het delen van vervoer (van bezit naar gebruik van auto’s, scooters, fietsen, openbaar vervoergebruik) sterk. Steeds meer Nederlanders zien het autodelen als een goede oplossing. In 2020 is het totaal aantal gebruikers gegroeid naar 730.000. Een stijging van bijna 42 procent ten opzichte van het jaar daarvoor. Per 100.000 inwoners zijn er vandaag de dag 369 deelauto’s beschikbaar in Nederland. Het doel van 700.000 deelautogebruikers uit de Greendeal Autodelen II is in het voorjaar 2020 al bereikt, een jaar eerder dan voorzien. De gemeenten met de meeste deelauto’s per 100.000 inwoners zijn

67

achtereenvolgens: Utrecht, Amsterdam, Rijswijk, den Haag, Haarlem, Diemen, Ameland, Amersfoort, Rotterdam en Ouder-Amstel. De gemeenten waar het aanbod van deelauto’s het hardst groeit, zijn vooral die gemeenten waar al een groot aanbod is.284 Gedeeld bezit van auto’s kan het ruimtebeslag in de gemeente enorm reduceren en verdergaande verdichting en/of vergroening mogelijk maken. 285 Gecoördineerd rijden en volledige automatisering van rijtaken hebben de potentie om het vervoerssysteem revolutionair te veranderen. Deze transitie naar slimme en duurzame mobiliteit vergt een integrale aanpak, niet alleen op voertuig- of gedragsniveau, maar gecombineerd met de energietransitie in relatie tot ruimtelijke ontwikkelingen. Al deze facetten komen samen in duurzame gebiedsontwikkeling en in de Omgevingsvisie. In duurzame gebiedsontwikkeling ontstaat synergie tussen functies (wonen, werken, recreëren), ruimte, mobiliteit en de energietransitie. Voorbeelden van duurzame mobiliteit en logistiek zijn de duurzame mobiliteitshub aan het Utrecht-Merwedekanaal en de emissieloze bevoorrading van binnensteden door het hele land. Dit maakt het mogelijk om een nieuwe balans te vinden tussen de gebruikswaarde (economische benutting), belevingswaarde (perspectief van de burger) en toekomstwaarde (ecologische duurzaamheid) van de ruimte in gemeente en regio. 286

Maakt de coronacrisis een trendbreuk zichtbaar? Door corona zijn we ons meer bewust geworden van het belang én de kwetsbaarheid van ons mobiliteitssysteem, inclusief het op orde hebben van de digitale mobiliteit. Sinds de pandemie is de versmelting van de woon- en werksituatie duidelijk zichtbaar. We werken veel meer thuis, veel gaat online en we hebben geleerd dat afstandsonderwijs, afgewisseld met fysieke aanwezigheid, mogelijk is en dat samenkomsten van teams niet altijd fysiek hoeven te zijn. De effecten op mobiliteit zijn dat wij veel minder woon-werk kilometers zijn gaan maken, dat de ochtend- en avondspits − voor even − waren opgelost, dat het aantal passagiers in het openbaar vervoer flink daalde en dat we meer gebruikmaken van elektrische deelscooters op ritbasis. Daarbij is de herwaardering van lopen en (elektrisch) fietsen,

Herstel en perspectief in tijden van transitie

vooral in de stad, enorm vergroot.287 De vraag is welke veranderingen in ons mobiliteitsgedrag blijvend zijn of dat we terugkeren naar ons gedrag van voor de coronacrisis? Het is te vroeg om te concluderen of de coronacrisis tot een trendbreuk in het mobiliteitsgedrag en de keuze van modaliteiten heeft geleid. Door corona is het openbaar vervoer minder in trek, terwijl fietswinkels gouden tijden beleven en in de steden het autobezit versneld is toegenomen. In de lange termijn scenario’s waarop de investeringen in mobiliteit zijn gebaseerd, werd al rekening gehouden met een toename van het thuiswerken. Maar misschien is deze toename in de scenario’s onderschat. Relevante onzekerheden zijn: gaan mensen verder van hun werk wonen, hoe gaat de auto − die minder nodig is voor woon-werkverkeer − gebruikt worden, wordt de tweede auto weggedaan, zorgt een geringer aantal files weer voor een toename van het autogebruik en het aantal verplaatsingen? We weten het nog niet.288

7.2 Opgaven, kansen, denk- en oplossingsrichtingen Mobiliteit is geen doel, maar een middel om bereikbaarheidsdoelen na te streven. Terwijl we de nadelige gevolgen voor de leefbaarheid en veiligheid beperken. Het is een middel om je te verplaatsen, om elkaar te kunnen ontmoeten, om mee te kunnen doen aan een inclusieve samenleving en om je horizon te verbreden. Het gaat bij het mobiliteitsbeleid om het optimaliseren van de mobiliteit, teneinde doelen op andere maatschappelijke thema’s met elkaar in balans te brengen: bereikbaarheid (van werk, scholen, winkels, voorzieningen, recreatiemogelijkheden, familie, vrienden en van kennissen), veiligheid en leefbaarheid.289 Tegelijkertijd is onze mobiliteit volop in ontwikkeling. Willen we onze gemeenten en regio’s in de toekomst goed bereikbaar, leefbaar en veilig houden, dan vergt dit een brede aanpak van de mobiliteitsopgaven.290 68

Welke regionale investeringen in mobiliteit zijn wenselijk? De grote opgave is om woningbouw en investeringen in mobiliteit in samenhang aan te pakken. De afgelopen decennia is het beleid geweest om te investeren in infrastructuur en mobiliteit: steeds bredere wegen en snellere treinen die vaker rijden, maar ook door middel van financiële prikkels (zoals het reiskostenforfait en belastingvoordelen voor leaseauto’s). Toch zijn we geen seconde eerder thuis. De tijd die dagelijks wordt besteed aan verplaatsen is al eeuwen gelijk. De toekomst is om met de investeringen in mobiliteit voortaan een zo hoog mogelijke maatschappelijke meerwaarde te realiseren, in plaats van louter vermindering van voertuigverliesuren. Dat dit geen dagdromen zijn, bewijst de A2tunnel in Maastricht. Dit project doet zo veel meer dan de doorstroming bevorderen. Alleen de WOZwaarde van de woningen in de omgeving is sinds de oplevering van de tunnel al met 200 miljoen euro toegenomen. Daarbij zijn de gezondheidsbaten (minder geluidsoverlast en minder fijnstof) en verbeterde toegang tot opleiding of een baan vanuit omliggende achterstandswijken, nog niet eens meegenomen.291 Er ontstaat een grote variatie in mobiliteitspatronen in termen van reismotieven, herkomst en bestemming, verplaatsingsketens en reisperioden. Toekomstige vervoerpatronen worden daardoor lastiger te voorspellen.

Een herijking van de economische en maatschappelijke betekenis van de verschillende motieven van verplaatsing en een veel grotere flexibiliteit van de vervoerssystemen is wenselijk en noodzakelijk.292 Dit plaatst beleidsmakers voor ingewikkelde vraagstukken. Mede vanwege de lange doorlooptijden voordat plannen, besluiten en investeringen in verkeer, vervoer en mobiliteit zijn gerealiseerd, vraagt dit flexibiliteit tussen vraag en aanbod van infrastructuur en mobiliteit. Hierbij is maatwerk en samenwerking noodzakelijk. Niet alleen vanwege de complexiteit van de verschillende vraagstukken, maar ook om rekening te houden met de specifieke kenmerken van regio’s, gemeenten

Herstel en perspectief in tijden van transitie

en locaties. Daarbij staan de vervoers- en verblijfskwaliteit centraal, evenals de specifieke kenmerken van inwoners en reizigers. Vanwege de onzekere, post-corona gedragsveranderingen adviseert de Raad voor leefomgeving en infrastructuur (Rli) om een pas op de plaats te maken met de mobiliteitsinvesteringen in capaciteitsuitbreiding en de aanleg van nieuwe wegen. Voordat de coronacrisis toesloeg, werd al ingezet op een beter gebruik van onze mobiliteitsnetwerken door het bevorderen van multimodaal reizen naar bestemmingen (met bijvoorbeeld combinaties van deelfiets, deelauto en openbaar vervoer). De overheid zou sterker moeten inzetten op onderhoud, vervanging, modernisering en verduurzaming van bestaande infrastructuur.293 De verscheidenheid van regio’s in Nederland vraagt om een waaier aan hoogwaardige collectieve vervoersoplossingen, afgestemd op de verstedelijkingsstructuur en dynamiek van de regio: een lightrailnetwerk in Zuid-Holland en vrijliggende busbanen die aansluiten op stations in Brabant. De wijze van collectieve mobiliteit wordt daarmee onderdeel van de regionale identiteit: de Zuid-Limburgse drielandentrein, de Zeeuwse Haltetaxi, de Dordtse waterbus en de Arnhemse trolleybus. Geen blauwdruk dus voor heel Nederland, maar maatwerk op regionaal niveau.294 En vooral modernisering en verduurzaming van de bestaande infrastructuur.

Door een combinatie van de looptijd naar een halte of fietstijd naar een station, het aantal en het soort vervoersmogelijkheden (bus, trein, tram, metro), de frequentie van de vervoersmogelijkheden en de betrouwbaarheid van de vervoersmogelijkheid wordt een rapportcijfer vastgesteld voor de ontsluiting van een gemeente per openbaar vervoer. Er zijn aanzienlijk verschillen in ontsluiting per openbaar vervoer per gemeente (figuur 7.1). De best scorende gemeenten in Nederland (score 0-10) zijn Amsterdam (rapportcijfer 6,1), Den Haag (6,1), Rotterdam (6,0), Diemen (5,9) en LeidschendamVoorburg (5,9). Alle G40-gemeenten tezamen scoren gemiddeld een rapportcijfer 4,4 en alle M50-

69

gemeenten gemiddeld een rapportcijfer 3,3. De top-vijf G40 gemeenten zijn: Schiedam (5,6), Delft (5,2), Dordrecht (5,2), Groningen (5,2) en Leiden (5,2). De top-vijf M50-gemeenten zijn: LeidschendamVoorburg (5,9), Rijswijk (5,8), Barendrecht (4,6), Veenendaal (4,1) en Soest (4,0).295

De rol van mobiliteit in duurzame gebiedsontwikkeling De opgave voor de korte en lange termijn is het verbeteren van de samenhang tussen verstedelijking, infrastructuur en mobiliteit op lokaal en regionale schaal. En om minder te focussen op piekbelasting, capaciteitsvergroting, het inperken van voertuigverliesuren en het verkorten van lengtes van files. In een toekomstbestendig mobiliteitssysteem staat de gebruiker centraal en is de impact op de leefomgeving minimaal.296 Door bundeling van woon- en werklocaties, door het mengen van functies en een gevarieerd aanbod van werk en voorzieningen kunnen per auto, fiets en openbaar vervoer méér banen en voorzieningen (winkels, scholen, recreatie, e.d.) bereikt worden binnen hetzelfde budget van tijd, geld en moeite. De bundeling van meerdere stedelijke functies (wonen, werken, voorzieningen, etc.) verbetert de bereikbaarheid, leidt tot minder autogebruik, zorgt voor zorgvuldig ruimtegebruik en is maatschappelijk het meest doelmatig en effectief.297 Het Parijse concept van de vijftien minuten stad is hiervoor een krachtig beeld. Alles wat de Parijzenaar nodig heeft, is idealiter binnen vijftien minuten beschikbaar (inclusief werk en de stadswinkel van IKEA). Ook Utrecht streeft dit na en wil in 2040 een ‘tien-minuten-stad’ zijn.298 In het bundelingsbeleid spelen overigens niet alleen het mobiliteits- en bereikbaarheidseffect een rol.

Onderdeel van de afweging zijn ook de kosten, het behoud van open ruimte buiten de stad, het effect op groen, leefbaarheid in de stad, duurzaamheidsoplossingen, collectief gebruik, innovatie en adaptiviteit.299

Herstel en perspectief in tijden van transitie

Figuur 7.1 De ontsluiting van de Nederlandse gemeenten per openbaar vervoer in 2019 (score 0-10)

Bron: CROW.databank.nl. De ontsluiting van elke gemeente per openbaar vervoer wordt uitgedrukt in een rapportcijfer van 1 tot 10. Donkerrood < 1,8 (minimum). Oranje 2,4 tot 3,0 (middenpositie van de rapportcijfers). Donkergroen > 3,6 (maximum).

Met een integrale aanpak van duurzame gebiedsontwikkeling is mobiliteit een middel om meerdere maatschappelijke doelen te bereiken: de versterking van de economische structuur, de sociale cohesie, 70

het creëren van gelijke kansen en een aantrekkelijker leefomgeving. Dit vergt een integrale aanpak qua inhoud en proces, van beleid naar uitvoering, sectoroverstijgend, maatwerk per gebied én kennis van zaken. De komst van de Omgevingswet en de omvorming van het Infrastructuurfonds naar een Mobiliteitsfonds bieden kansen om dat te realiseren. De strategieën om tot een betere afstemming te komen zijn: knooppuntontwikkeling (stedelijke ontwikkeling rond knooppunten van openbaar vervoer), inzetten op nabijheid van wonen en werken (het beter benutten van de bestaande stad), betere overstapmogelijkheden tussen verschillende vervoerswijzen (het versoepelen van verplaatsingsketens) en de inzet van instrumenten om het gedrag te beïnvloeden.300 De gemeenten en regio’s kunnen de bestaande OV-structuur als ruggengraat van een regio gebruiken waarlangs de duurzame verstedelijking (wonen, werken, voorzieningen) zich concentreert. Maak van deze stationsgebieden, behalve efficiënte overstapplaatsen (auto, fiets, OV, lopen), vooral ook aantrekkelijke bestemmingen waar mensen graag werken, verblijven, afspreken en wonen. Concentreer hier de nieuwe woningen en meng deze met bestaande en nieuwe voorzieningen. Ook in meer landelijke gebieden is een integrale benadering van leefbaarheid en bereikbaarheid noodzakelijk. Dit maakt dat mensen mee kunnen blijven doen.

De mobiliteitshub (bij een bibliotheek of een sociale voorziening) is bijvoorbeeld een kansrijke voorziening om als verblijfs- en ontmoetingsplek de dorpskern bereikbaar en leefbaar te houden.301 Het eventueel veranderende post-corona mobiliteitsgedrag verandert deze denk- en oplossingsrichting niet.

Terugdringen van de dominantie van de auto Het aantal personenauto’s van particulieren en bedrijven groeit sterker dan de bevolking.302 De auto blijft een dominant en gewild vervoermiddel. Maar met een brede blik op mobiliteit kan gekomen worden tot een evenwichtiger en in sommige (stedelijke) gebieden autoluwer vervoersysteem. Wat hierbij kan helpen, is betalen naar gebruik (niet alleen op de snelweg, maar over het gehele mobiliteitssyteem) inclusief het doorrekenen van nadelige milieueffecten.303 Met veranderende vormen van stedelijke verdichting is het mogelijk om de dominantie van de auto terug te dringen. 304 Dit komt de leefbaarheid,

Herstel en perspectief in tijden van transitie

veiligheid en gezondheid in de gemeenten ten goede. Het terugdringen van de auto in autoluwe en autovrije straten past bovendien bij de vergrijzende bevolking. Dit kan door maatregelen als het verbod op straat parkeren, het verhogen van de parkeerbelasting, het ombouwen van rijstroken tot busbaan, fietspad of groenstrook, het knippen van onnodig doorgaande wegen.305 Ná de coronacrisis kan men het gebruik van parkeerplaatsen voor terrassen continueren. Als praktisch handvat kunnen gemeenten het STOMP mobiliteitsprincipe gebruiken (Stappen-Trappen-OV-MaaS-Privéauto).306 Met dit principe kan invulling worden gegeven aan duurzame mobiliteit waarin de mens centraal staat. STOMP onderscheidt verschillende soorten verplaatsingen in een gebied en hanteert voor de verplaatsingen een voorkeursvolgorde. Door functiemenging en compactheid ontstaan beloopbare gebieden (Stappen). Samen met fietsen (Trappen) zorgt dit voor gezonde en schone verplaatsingen voor de korte afstand. Voor langere afstanden zijn fiets (Trappen) en OV de schone en ruimte-efficiënte vervoersmogelijkheden. Mobility as a Service (MaaS) kan het gebruik van de wenselijke vervoersmogelijkheden vergemakkelijken en verder stimuleren.307 MaaS zorgt voor een slimme integratie van verplaatsingen over verschillende modaliteiten en daarmee hebben verplaatsingen via MaaS invloed op de verplaatsingen via S, T, O en P.

De privéauto (P) geldt als sluitstuk in het STOMPmobiliteitsprincipe. Of de gemeenten afscheid durven nemen van “het recht van de sterkste” of zich al zeer vooruitstrevend vinden als men een enkele winkelstraat afsluit voor gemotoriseerd verkeer is aan de lokale politiek.308 Maar de winst in leefbaarheid, gezondheid en veiligheid is evident.

71

Herstel en perspectief in tijden van transitie

8 De ingrijpende duurzaamheidstransitie De belangrijkste duurzaamheidstrends (➢) en daaruit voorvloeiende opgaven (•) in dit hoofdstuk zijn: ➢

De komende tien jaar moeten Rijk en gemeenten belangrijke stappen zetten om de doelstellingen in 2030 én 2050 te kunnen halen op het gebied van klimaatadaptatie, energietransitie en de transitie naar een circulaire economie.

➢

De gemeenten slagen erin om geleidelijk de CO2-uitstoot van woningen terug te dringen. De beweging is er; nu moet het tempo omhoog.

➢

Om de voortgang op het gebied van klimaatadaptatie en circulaire economie te kunnen monitoren, komen voor het eerst indicatoren beschikbaar. Voor Rijk en gemeenten zijn deze indicatoren onmisbaar om de voortgang te bewaken en om te kunnen bijsturen.

•

De klassieke ruimtelijke opgaven (stedelijke ontwikkeling, mobiliteit, natuur en landschap, ruimtelijke economie) moeten regionaal verbonden worden met de transitieopgaven (klimaatadaptatie, energietransitie, landbouwtransitie en circulaire economie).

•

Bij de klimaatadaptatie, de energietransitie, de transitie naar een circulaire economie en de aanwending van de schaarse ruimte hebben gemeenten te maken met vele, zeer verschillende actoren. Het vergt duidelijke kaders, regelgeving, het opnieuw doordenken van de (inter)bestuurlijke regie, meer financiële middelen en vaardigheden om opgavegericht met de vele partners de duurzaamheidsopgaven aan te pakken.

• 72

Door meer ruimte te geven aan burgerinitiatieven en burgercoöperaties, burgers méér te betrekken bij de duurzaamheidsopgaven en burgers te laten delen in de opbrengsten van duurzame energie vermindert de polarisatie rond duurzaamheidsvraagstukken en verkleint de NIMBY-problematiek.

In dit hoofdstuk gaan we voor elke besproken duurzaamheidstransitie (klimaatadaptatie, energietransitie en de transitie naar een circulaire economie) in kort bestek in op: 1.

De stand van zaken.

2.

De governance en financiën.

3.

De opgaven, kansen, denk- en oplossingsrichtingen.

Het hoofdstuk sluiten we af met de mogelijkheden en onmogelijkheden van een ‘groen herstel’ ná de coronacrisis.

8.1 Klimaatadaptatie In het VN-klimaatakkoord zijn internationale afspraken gemaakt om de opwarming van de aarde en alle gevolgen die dat heeft, te keren. De internationale afspraken zijn in Nederland vertaald in het Klimaatakkoord.309 Het akkoord is een veelomvattend plan dat een groot aantal afspraken bevat die de basis vormt voor één van de meest ingrijpende transities in de Nederlandse geschiedenis. Voor een groot deel van de uitvoering staan decentrale overheden aan de lat.310 De nationale opgaven en afspraken zijn voor de gemeenten een ontwikkeling die op ze afkomt, die ze niet kunnen afwenden en waar zij antwoorden op moeten formuleren. Om het gesprek te starten over handelingsopties, wie aan zet is en welke partijen bij de opgaven, kansen, denk- en oplossingsrichtingen betrokken zijn, bespreken we in dit hoofdstuk drie trends én opgaven (klimaatadaptatie, energietransitie en de transitie naar een circulaire economie) in drie afzonderlijke paragrafen. Tussen deze duurzaamheidstransities, nationale opgaven en afzonderlijke paragrafen

Herstel en perspectief in tijden van transitie

bestaan vele wisselwerkingen en samenhangen.311 De laatste paragraaf schetst het perspectief van “groen herstel” ná de coronacrisis.

Stand van zaken Klimaatadaptatie Zelfs als nu fors op de rem wordt getrapt bij de uitstoot van broeikasgassen valt aan klimaatverandering niet te ontkomen. De opwarming van de aarde gaat door, de zeespiegel blijft stijgen en neerslagpatronen veranderen. Dit betekent dat de wereld en Nederland zich zal moeten aanpassen aan de verwachte veranderingen. De belangrijkste klimaatrisico’s voor Nederland zijn de gevolgen van temperatuurstijging312, hitte, droogte, piekbuien, zeespiegelstijging, en het verlies aan biodiversiteit en de verspreiding van ziekten en plagen. Daarmee heeft klimaatverandering effecten op vrijwel alle geledingen van de samenleving en brengt onder andere opgaven met zich mee voor de waterveiligheid, de zoetwatervoorziening, de gezondheid, het stedelijk gebied, de vitale infrastructuur (elektriciteit, ICT, transport), de landbouw313, de industrie, het toerisme en de natuur. Op regionaal en lokaal niveau zijn de gevolgen van klimaatverandering onzekerder dan de verwachte, gemiddelde uitkomsten voor de aarde, Europa en Nederland als geheel.

De gevolgen zijn namelijk sterk afhankelijk van de ligging, lokale en regionale kenmerken van de economie (type industrie en landbouw), de fysisch-geografische kenmerken (hogere zandgronden, laagveengebied, rivierengebied, zeekleigebied, e.d.), de landschapstypologie, de beschermde gebieden, de kritische stikstofdepositie in natuurgebieden, het overstromingsgevaar en de maximale waterdiepte bij overstroming, de inrichting van het stedelijk gebied (infrastructuur, binnenwateren, hittestress) en de kenmerken en aard van het cultureel erfgoed. Daarmee is elke gemeente en elke regio uniek en moet elke gemeente en elke regio − met de vele lokale, regionale en nationale actoren − tot een eigen klimaatadaptatiebeleid komen. 73

Governance en financiën Klimaatadaptatie Het klimaatadaptatiebeleid, de Nationale Klimaatadaptatie Strategie (NAS) en het Deltaprogramma beogen om de gevolgen en risico’s van klimaatverandering voor de economie, bevolking, gezondheid, infrastructuur, ecosystemen, veiligheid en cultuurhistorie te beperken en om in 2050 een klimaatbestendig Nederland gerealiseerd te hebben. Nederland kan klimaatbestendig en waterrobuust worden door de regionale opgaven te verbinden met het verminderen van de bodemdaling, de transitie naar duurzame landbouw, de energietransitie en de woningbouwopgave.314 Daarmee is klimaatadaptatie geen beleidsterrein op zichzelf. Het is veel meer een opgave die dwars door vele andere beleidsterreinen loopt. Elk departement, elke provincie en elke gemeente is zelf verantwoordelijk voor het integreren van de klimaatadaptatie-opgave in haar beleid, aanleg, beheer en onderhoud. De organisatie van het klimaatadaptatiebeleid is complex. Er zijn vele partijen bij betrokken: vijf ministeries, twaalf provincies, 25 veiligheidsregio’s, 22 waterschappen, 352 gemeenten, private sectoren en bedrijven (landbouw, industrie, transport, banken, verzekeraars), maatschappelijke organisaties (woningbouw, Rijkswaterstaat, beheer natuur en landschap, zorginstellingen) en burgers (adaptatie in huis en tuin).