20210513461 2. Bijlage 1 Herstel en perspectief in tijden van transitie (Platvorm 31)

Van scholing en c ursussen gericht op het verbeteren van de taalvaardigheid gaat een grote positieve invloed uit, zoals het bereiken van een beter arbeidsmarktperspectief, een betere arbeidsmarktpositie, maar ook een verbeterde psychische en fysieke gezondheid.152 In algemene zin is scholing alleen nuttig als het gericht is op werkzoekenden met een grote kans op langdurige werkloosheid. Daarbij is het pas effectief op langere termijn. Met de Participatiewet, die 1 januari 2015 van kracht ging, werd de Wet sociale werkvoorziening (Wsw) afgeschaft. Met de afschaffing werd beoogd dat meer bijstandsgerechtigden en mensen met een beperking zouden instromen naar een betaalde, reguliere baan. De door het Sociaal en Cultureel Planbureau uitgevoerde evaluatie van de Participatiewet laat zien dat dit (nog) lang niet bewaarheid is geworden. Mensen met een beperking, die voorheen een Wsw-indicatie kregen, komen zelfs moeilijker aan werk. Alleen jonggehandicapten krijgen wat gemakkelijker een baan. Het is dan ook niet voor niets

39

dat de sociale werkplaats onderwerp van gesprek is. Sterker, er bestaat een Kamermeerderheid voor ‘een netwerk van sociale ontwikkelingsbedrijven’; een nieuwe vorm van wat ooit de sociale werkplaats was.153

Herstel en perspectief in tijden van transitie

4 De toekomstgerichte inclusieve gemeente De belangrijkste sociale trends (➢) en daaruit voorvloeiende opgaven (•) in dit hoofdstuk: ➢

Groeiende kansenongelijkheid.

➢

Verminderde sociale cohesie.

➢

Sterke groei van het aantal ouderen met een zorg en ondersteuningsvraag die goede Wmo- en thuiszorg, welzijnsvoorzieningen, andere voorzieningen (huisarts, buurtsuper, ontmoetingsplekken, openbaar vervoer) en woningen nodig hebben in wijk, buurt en kern.

•

Doorgaan met de transformatiedoelen in het sociaal domein (maatwerk, lichte ondersteuning waar dat kan, zwaarder als het moet, preventie) vanuit realisme en de opgedane leerervaringen.

•

Zet met een strategische visie in op een toekomstgerichte Educatieve Agenda. Door onderwijs, jeugdhulp en arbeidsmarktbeleid veel beter te integreren, neemt de effectiviteit van het beleid in het sociaal domein toe.

•

Beheersen kostenstijging opgave van Rijk én gemeenten.

4.1 Sociale trends en ontwikkelingen Groeiende kansenongelijkheid Er is in toenemende mate sprake van perspectief- en kansenongelijkheid tussen inwoners. Samen met 40

de arbeidsmarktontwikkelingen (flexibiliteit), de toenemende onzekerheid (over werk, inkomen, pensioen en zorg) en de effecten van en maatregelen in het licht van de coronacrisis leidt dit bij belangrijke groepen Nederlanders tot onvrede over de maatschappij en de politiek. 154 Dit verklaart waarom het herstel van bestaanszekerheid, naast het vergroten van kansengelijkheid, twee van de drie prioriteiten zijn van de VNG en Divosa om het sociaal domein te versterken.155 De toenemende kansenongelijkheid is op vele terreinen zichtbaar. Op de woningmarkt, in het onderwijs, op de arbeidsmarkt, in koopkracht (problematische schulden, armoede) en in gezondheid, levensverwachting en gezonde levensjaren. De verschillen op één domein hangen vaak samen met die op een ander domein. Daarbij is het onderwijs een belangrijke motor van kansenongelijkheid geworden.

Verschillende onderzoeken laten een groeiende scheidslijn zien tussen hoog- en laagopgeleiden, toenemende segregatie naar opleidingsniveau van de ouders en leerlingen van verschillende sociaaleconomische achtergronden die elkaar steeds minder tegenkomen op school.156 Gaat het om kansenongelijkheid in termen van gezondheid, dan valt op dat inwoners met een lage sociaaleconomische status in vergelijking met inwoners met een hoge sociaaleconomische status gemiddeld acht jaar korter en maar liefst vijftien jaar minder in goed ervaren gezondheid leven. Inwoners die moeite hebben om rond te komen, hebben drie- tot viermaal meer last van hart- en vaatziekten, angststoornissen, overspannenheid en nervositeit, dan inwoners waarvoor dat niet geldt. En zij hebben vier- tot vijfmaal zoveel last van diabetes, depressie en ernstige eenzaamheid. 157 Deze verschillen zijn hardnekkig. Daarbij is de groep met een lage sociaaleconomische status ook nog eens bovengemiddeld geraakt door het coronavirus.158 De complexe ongelijkheid, vanwege de samenhang van de ongelijkheid op meerdere levensdomeinen, is dé sociale kwestie van deze tijd. 159 De SEO Kansenatlas maakt het sinds voorjaar 2021 mogelijk om op allerlei manieren de kansenongelijkheid in kaart te brengen.

Hoe vergaat het jongvolwassenen die zijn opgegroeid in een bepaalde gemeente? Wat zijn de verschillen in werk, inkomen, participatie, scholing, gezondheid en in

Herstel en perspectief in tijden van transitie

welke mate bepaalt de positie van ouders de mogelijkheden van het kind? Hoe vergaat het jongvolwassenen vervolgens gedurende de rest van hun werkzame leven (werk, inkomen, participatie, bijstand en inkomensmobiliteit)? Als voorbeeld is in figuur 4.1 voor alle G40- en M50 gemeenten geïnventariseerd wat op 40-jarige leeftijd de kans is op een laag inkomen. Gemeten aan de hand van de kans op een laag inkomen op latere leeftijd is het in Heerlen het moeilijkst om van een dubbeltje een kwartje te worden en in Pijnacker-Nootdorp het makkelijkst. De kansenongelijkheid is gemiddeld in alle G40-gemeenten groter dan gemiddeld in alle M50-gemeenten.160 Figuur 4.1 De kans op een laag inkomen op 40-jarige leeftijd in procenten afhankelijk van de gemeente waar je je werkzame leven bent begonnen in de G40 en de M50-gemeenten

41 Bron: SEO Kansenatlas (bewerking Platform31). De geschatte kans op een inkomen in de onderste drie decielen van de gezamenlijke inkomensverdeling op 40-jarige leeftijd voor personen die in de beginjaren van hun werkzame leven in de geselecteerde gemeente woonden. Deze kans loopt van 15 procent in de gemeente Midden-Delfland tot en met 50 procent op Vlieland en in de gemeente Pekela (de gemeente Rozendaal is met nog geen 3 procent een absolute uitbijter).

Kansenongelijkheid kan ook ontstaan door discriminatie. Ruim een kwart van de Nederlandse inwoners (27 procent) ervaart discriminatie. Vooral een migratie-achtergrond is een grond voor discriminatie. Jongeren met een niet-westerse achtergrond op mbo-niveau participeren tot 30 procent minder op de arbeidsmarkt dan overige jongeren. Discriminatie speelt daarbij een rol, omdat een belangrijk deel van het verschil niet te verklaren is uit achtergrondkenmerken.161 Ander internationaal vergelijkend onderzoek laat daarentegen zien dat − méér dan discriminatie − het vooral persoonskenmerken zijn die zorgen voor een slechtere arbeidsmarktpositie van mensen met een islamitische achtergrond. 162

Verminderde sociale cohesie De inwoners in de steden en gemeenten zijn op allerlei manieren gesegmenteerd en gefragmenteerd. Naar leeftijd, naar inkomenssituatie, naar gezinssituatie, naar mate van hulpbehoevendheid, naar werkzekerheid, naar opleiding, naar herkomst en naar etniciteit. De sociale scheidslijnen zijn zichtbaar in het onderwijs, op de woningmarkt, in gezondheid, in vaste en flexibele arbeidscontracten, in participatie, in meedoen en niet-meedoen, en tussen insiders en outsiders. Daarbij wordt de segregatie naar opleidingsniveau en naar mentaliteit dieper. Vooral in de grote steden is het meest duidelijk zichtbaar dat de diversiteit van de inwoners naar herkomst toeneemt. De groep inwoners met een migratieachtergrond wordt niet alleen groter, maar ook veel diverser. In de internationale literatuur wordt dit kenmerk aangeduid met “superdiversiteit”. In de verbanden waar mensen elkaar tegenkomen (wonen, werken, onderwijs) is uitsortering waar te nemen. De toegenomen diversiteit en uitsortering leidt tot verliesgevoelens onder autochtone inwoners, verlies van thuisgevoelens, minder buurtcohesie

Herstel en perspectief in tijden van transitie

en lage omgevingsbetrokkenheid.163 Dit speelt in de grotere G40-steden meer dan in de kleine M50gemeenten. Het begin van de coronacrisis liet zien dat er een grote bereidheid is om elkaar te helpen als dat nodig is. Er zijn vele initiatieven ontplooid. De verbinding tussen inwoners kreeg in het begin van de coronacrisis een positieve impuls. Daar staat tegenover dat door de coronacrisis mensen meer in hun eigen ‘bubbel’ zijn gebleven en dat de ontmoetingsfunctie van maatschappelijke voorzieningen (sportfaciliteiten, culturele instellingen, bibliotheken, buurthuizen) onder druk is komen te staan. Dit leidde tot een verarming van contacten bij mensen met een beperkt netwerk of beperkte digitale vaardigheden en een toename van de eenzaamheid. Doordat mensen in de buurt elkaar minder konden ontmoeten, dreigt een erosie van de sociale cohesie. Het Sociaal en Cultureel Planbureau constateert dat de tevredenheid met de sociale contacten licht is gedaald en dat de ervaren wrijving tussen sociale groepen is toegenomen; met name tussen jong en oud en tussen kwetsbare en gezonde mensen. 164

De vergrijzing en de toenemende zorgvraag van ouderen in wijk, buurt en kern Vooral op latere leeftijd gaat de vergrijzing gepaard met een toename van de zorgbehoeften. 165 De groep oude ouderen neemt de komende drie decennia in de gemeenten sterk toe. Het aantal mensen van 80 jaar of ouder zal naar verwachting stijgen van ruim 800.000 naar tussen de 1,5 en 2,6 miljoen in 2050.166 Op hogere leeftijd hebben − de oude ouderen − meer zorg en ondersteuning nodig. Meer dan 90 procent van deze ouderen krijgt deze ondersteuning thuis in de wijk, buurt of kern. Slechts 10 procent verhuist uiteindelijk naar het verpleeghuis. Als deze verhouding zo blijft dan betekent de sterke groei van het aantal ouderen met een zorg en ondersteuningsvraag een belangrijke trend en opgave voor de gemeenten. Er is lang gesproken over en gelobbyd voor de kwaliteit van de zorg in 42

verpleegtehuizen. Daar komt twee miljard euro extra voor beschikbaar om de kwaliteit op orde te krijgen. Voor de andere, veel omvangrijker, groep ouderen met een zorg en ondersteuningsbehoefte is in elke gemeente een woonzorgvisie nodig om de wijken, buurten en kern goed in te richten op het langer thuis wonen. De gemeenten kunnen de ontwikkeling van zo’n visie niet lang meer voor zich uitschuiven. Het innovatieprogramma ‘Langer thuis in de inclusieve wijk’ ontwikkelt hiervoor de eerste handvatten.167

4.2 Opgaven, kansen, denk- en oplossingsrichtingen Er is een overweldigende hoeveelheid analyses, rapporten, evaluaties en adviezen over de opgaven, kansen, denk- en oplossingsrichtingen in het sociaal domein. Het is onmogelijk om deze samen te vatten en om daarin ook maar enigszins volledig te kunnen zijn. In het navolgende reiken we enkele elementen aan waarover de politieke partijen en bestuurders met elkaar het gesprek kunnen starten.

Doorgaan met de transformatiedoelen in het sociaal domein De transformatie, vernieuwingen en innovaties in het sociaal domein zijn een proces van vele jaren. De afgelopen vijf jaar is veel gedaan, maar nog te weinig bereikt en de beloften van de decentralisatie zijn nog niet ingelost.168 De gemeenten zijn nu vooral bezig met de doorontwikkeling. Van een focus op wijkteams naar wijknetwerken, meer collectieve oplossingen en inzet op preventie. Naar nieuwe vormen van financiering (populatiebekostiging). De gemeenten hadden hun handen ook vol met de opvang van migranten, de tekorten in de jeugdzorg, wonen en de coronacrisis. De afgelopen jaren zijn de gemeenten veel wijzer en realistischer geworden. Samen met het Rijk moeten de komende jaren deze leerervaringen omgezet worden in veel effectiever en doelmatiger beleid in het sociaal domein. Realisme dat er verschil is tussen denk- en doenvermogen van de inwoners en cliënten, dat mensen door stress lang niet altijd in staat zijn om in actie te komen, het

Herstel en perspectief in tijden van transitie

hoofd koel te houden en om vast te houden aan goede voornemens. Realisme over eigen kracht, zelfen samenredzaamheid en de zorgzame samenleving. Realisme dat lichtere hulp niet altijd zwaardere hulp voorkomt, dat een integrale aanpak slechts voor een zeer kleine doelgroep noodzakelijk is en dat de jeugdzorg veel beter afgebakend moet worden, dat er kwaliteitseisen aan aanbieders gesteld moeten worden en dat alleen nog bewezen effectieve interventies bekostigd zouden moeten worden. 169 Wijsheid is nodig om tot betere spelregels te komen. Betere spelregels die ervoor zorgen dat Rijk en Tweede Kamer de autonomie van de gemeenten respecteren, er niet gewinkeld wordt met de portemonnee van de gemeenten, het gemeentefonds niet beschouwd wordt als een ‘duizend-dingendoekje’ en de gemeenten geen uniform model van regionale samenwerking opgelegd krijgen.170 En betere wetgeving om de paradigmaverschillen tussen de Participatiewet, jeugdzorg en Wmo op te lossen die het moeilijk maken om te komen tot één gezin, één plan en één regisseur.171 Om tot doelmatige en effectieve zorg te komen, is het verder van het belang dat alle ketenpartners hun informatievoorziening op orde hebben, data gedeeld en gecombineerd kunnen worden en van casuïstiek geleerd kan worden.

Op deze wijze kan zelfs met één integraal (virtueel) budget over de schotten van de verschillende zorgwetten heen voor multiprobleemgezinnen tot de beste interventies gekomen worden door de verschillende hulpverleners.

De juiste zorg op de juiste plek Met de decentralisatie in 2015 werden de gemeente ‘eerste overheid’ in het sociaal domein. Gekoppeld aan de decentralisatie was de ambitie om méér vraaggericht, méér integraal, met een groter beroep op eigen kracht en samenredzaamheid, en doelmatiger en effectiever te gaan werken. De gemeenten accepteerden bezuinigingen die aan de decentralisaties gekoppeld werden, omdat ze kansen zagen om problemen eerder te signaleren en maatwerk te leveren. Ook de inzet op meer burgerparticipatie zou helpen bij het terugdringen van de kosten. Het motto dat Rijk en gemeenten aan de decentralisaties

43

koppelden: één gezin, één plan, één regisseur, moest het probleem van een versnipperde inzet van vele professionals bij multiprobleemgezinnen verminderen. Na experimenten in enkele gemeenten gingen vele gemeenten aan de slag met sociale (wijk)teams. De actuele accenten in het verbeteren van de verzorgingsstaat zijn onder meer: meer aandacht voor het voorveld van de Wmo, preventie, samenwerking in de wijk en sociale veerkracht. Het motto is: ‘De juiste zorg op de juiste plek’.172

Verkleinen van de gezondheidsverschillen Voor velen (mensen met een lage sociaaleconomische positie, mensen in kwetsbare omstandigheden, e.d.) is het door structurele achterstanden moeilijk om hun leven in te richten met een gezonde levensstijl. Een (dreigende) dakloosheid, (baan)onzekerheden, stress, armoede, schulden, eenzaamheid, psychische problemen, geluidsoverlast, e.d. zijn achterliggende structurele oorzaken voor een ongezonde levensstijl. Als deze structurele oorzaken niet worden aangepakt, is een individuele benadering − zoals tot nu toe gebruikelijk is − weinig effectief.173 Naast het Rijk hebben de gemeenten een belangrijke rol om deze structurele achterstanden te verminderen. 174 Zo’n aanpak van de structurele achterstanden vraagt een vernieuwende organisatie van preventie, zorg en ondersteuning, zoals eerder aangekondigd in de Landelijke Nota Gezondheidsbeleid.175 Dit vergt het beklimmen van een hoge trap en een domeinoverstijgende aanpak over meerdere departementen en over diverse gemeentelijke afdelingen heen. Zorgaanbieders (huisartsen, ziekenhuizen), diverse gemeentelijke afdelingen en de welzijnssector moeten elkaar weten te vinden en samen optrekken om de gezondheid van inwoners in de wijk te verbeteren. Dat blijkt in de praktijk nog lastig.

Vroegsignalering van (gezondheids)problemen door wijkzorgteams gebeurt nog maar weinig, er wordt nog onvoldoende integrale hulp dicht bij huis geleverd en ontschot financieren door gemeenten en zorgverzekeraars gebeurt nog maar mondjesmaat.176

Herstel en perspectief in tijden van transitie

Goed organiseren van welzijn en zorg voor ouderen in wijk, buurt en kern Om de zorg voor ouderen in wijk, buurt en kern goed te organiseren, zijn allerlei vormen van nieuwe huisvesting (aanleunwoningen, knarrenhoven, groepswoonvormen, woonzorgconcepten, zorghotelappartementen, etc.) nodig tussen enerzijds het verpleegtehuis en anderzijds de oude (eengezins)woning in waar men gewend is te wonen (en vaak niet weg wil). Doorstroming is bijvoorbeeld te realiseren door een combinatie van individuele benadering (wooncoaches), een huurprijskorting op de nieuwe woning, vergoeding van verhuiskosten en verhuishulp. Er is daarbij een groot gebrek aan betaalbare woonzorgvarianten voor (lage) middeninkomens, een kwalitatieve mismatch in gewenste woonvariaties op de woningmarkt voor senior eigenaar-bewoners en een gebrek aan samenhang in woonzorgaanbod op gebouw- en gebiedsniveau.177 Een denk- en ontwikkelrichting is ook om de kosten van woonaanpassing of het wonen in een woongemeenschap af te wegen tegen de kosten van toekomstig zorggebruik. De voordelen van woonaanpassing, woongemeenschap e.d. worden tot nu toe door gemeenten niet meegenomen in de woningprogrammering.178

Een toekomstgerichte Educatieve Agenda De prestaties van Nederlandse leerlingen in internationale vergelijkingen dalen sinds 2003. In elke groep acht zitten gemiddeld zes kinderen die het basisniveau van schrijven niet halen. Op 15-jarige leeftijd kan een kwart van de scholieren niet goed lezen en dit aandeel neemt toe. Zij lopen het risico op laaggeletterdheid en zullen moeite hebben om een bijsluiter van een medicijn te begrijpen of om een formulier van de gemeente in te vullen. De afnemende prestaties van het onderwijs vallen niet zonder meer te verklaren uit een onvoldoende bekostiging van het onderwijs. De afgelopen kwart eeuw namen de onderwijsuitgaven sterker toe dan het nationaal inkomen, dan het aantal leerkrachten (en 44

ondersteunend personeel) en namen véél sterker toe dan de groei van het aantal leerlingen/studenten. Daarbij komt dat Nederland relatief veel geld uitgeeft per leerling en dat Nederlandse leerlingen veel lesuren krijgen. De ouders die het kunnen betalen, proberen de teruglopende prestaties van het onderwijs te compenseren met aanvullend onderwijs. Er is dan ook een sterke groei van de uitgaven aan bijlessen, examentraining en huiswerkbegeleiding.179 Wie alle cijfers van de staat van het Nederlandse onderwijs bij elkaar optelt, kan − volgens een columnist − alleen maar concluderen: “het onderwijs faalt”.180 Elke gemeente kan om het onderwijs te verbeteren, te variëren en om de kansenongelijkheid te bestrijden veel verder gaan dan haar wettelijke taken op het terrein van onderwijs.181 De rechtvaardiging hiervoor is dat de gemeente de eerste overheid is die de lange termijn maatschappelijke gevolgen van het falende onderwijs ondervindt. De slechte prestaties van het onderwijs hebben als resultaat dat een grote groep leerlingen met een diploma van school afgaat, dat onder hun potentiële capaciteit ligt, zij gedurende hun hele loopbaan minder verdienen en zij hun hele arbeidzame leven tegen drempels aanlopen.182 De opgelopen onderwijsachterstanden in de coronacrisis maken dit des te urgenter.

Ook de Onderwijsraad roept gemeenten op om zich veel nadrukkelijker te bemoeien met het onderwijs. Door onderwijs, jeugdhulp en arbeidsmarktbeleid veel beter te integreren, neemt de effectiviteit van het beleid in het sociaal domein toe.183 De grote verschillen tussen scholen in één wijk kunnen ook een rechtvaardiging zijn voor een stevige Educatieve Agenda. De prestaties van leerlingen in groep 8 op vergelijkbare basisscholen in dezelfde wijk schelen soms wel een of twee onderwijsniveaus. In het voortgezet onderwijs lopen de verschillen nog meer uiteen. Ook heeft elf procent van de schoolbesturen in het primair onderwijs één of meer scholen die al acht jaar (!) onvoldoende presteren. Volgens de Onderwijsinspectie raakt dit ongeveer 35.000 kinderen, vooral uit gezinnen met een lage sociaaleconomische status.184

Herstel en perspectief in tijden van transitie

Meer oog voor de menselijke maat De kwetsbare burger wordt geconfronteerd met een duizelingwekkende ingewikkeldheid van voorzieningen, regelingen, toeslagen, arrangementen, protocollen, formulieren, controles en eigen bijdragen. Zo maakt het ingewikkelde en niet-inzichtelijke systeem van inkomensafhankelijke regelingen burgers met lage inkomens erg kwetsbaar. Vaak wordt in het beleid, de beleidsveronderstellingen en in de uitvoering onvoldoende rekening gehouden met de complexiteit van de samenleving voor velen en het feit dat Nederland 2½ miljoen mensen van 16 jaar en ouder kent die moeite hebben met lezen, schrijven of rekenen. De Tijdelijke commissie uitvoeringsorganisaties, de tragedie achter de kinderopvangtoeslagenaffaire en de Participatiewet maakten duidelijk dat in de achterdocht waarmee burgers bejegend worden, de protocolen, procedures en algoritmen de menselijke maat verloren is gegaan. De eerste gemeenten trekken hieruit conclusies. In Tilburg besloot de gemeente de bijstandsgerechtigde voortaan als een vriend te beschouwen en op last van de gemeenteraad is in Enschede een Commissie Menselijke Maat geïnstalleerd die begin juli met eerste voorstellen moet komen voor een meer humane aanpak.185

Beheersen kostenstijging opgave van Rijk én gemeenten De afgelopen vijftig jaar is het aandeel van de zorguitgaven in de Rijksbegroting sterk gestegen. Tussen 1972 en 2018 stegen de zorguitgaven van 6 miljard naar 100 miljard euro. De curatieve zorg is voor 62 procent van de kosten verantwoordelijk, de langdurige zorg en ondersteuning voor 28 procent (care) en de maatschappelijke ondersteuning en jeugdzorg voor 10 procent (care). In internationale vergelijkingen valt op dat de uitgaven aan curatieve zorg in Nederland in vergelijking met andere, vergelijkbare landen gemiddeld is, dat de eigen bijdragen aan de zorg (buiten de premiebetalingen) gering zijn en dat de uitgaven aan langdurige zorg en ondersteuning zéér hoog zijn.186 Het RIVM verwacht voor de

45

zorgsector een toename van het uitgavenniveau tot 174 miljard euro in 2040. Evenals de afgelopen decennia zullen bij ongewijzigd beleid de zorguitgaven de komende jaren sterker stijgen dan de economisch groei. De sterke stijging wordt voor eenderde veroorzaakt door de vergrijzing en voor tweederde door de technologische ontwikkeling, het wettelijk geregelde recht op zorg en de open-einde-aanspraak op de beste curatieve zorg dat wetenschap en praktijk effectief achten. Daardoor ging de afgelopen kabinetsperiode driekwart van de stijging van de overheidsuitgaven op aan zorg.187 De toenemende zorguitgaven zijn ook een belangrijke verklaring dat de laatste jaren de ontwikkeling van de lonen de ontwikkeling van het nationaal inkomen niet kan volgen.188 De groei van de zorg belemmert via de arbeidsmarkt ook de ontwikkeling van alle andere publieke en private activiteiten. De prognose is dat de komende jaren jaarlijks 40.000 extra zorgprofessionals nodig zijn om in de stijgende zorgvraag te voorzien. Met de krimpende beroepsbevolking en de geringe toename van de arbeidsparticipatie kan niet voorzien worden in deze vraag naar zorgpersoneel of het extra arbeidsaanbod moet (meer dan) volledig bestemd worden voor de zorg.189 Als de zorguitgaven even snel blijven toenemen als in de beginjaren van dit millennium, slokken zij in 2040 een kwart van de economie op.

Bij ongewijzigd beleid zijn de huishoudens over twintig jaar gemiddeld bijna de helft van hun inkomen kwijt aan zorgpremies.190 Daarmee dreigt het zorgstelsel met steeds hogere verplichte overdrachten van gezond naar ziek (risicosolidariteit) en van hogere naar lagere inkomens (inkomenssolidariteit) op den duur te bezwijken onder de druk van de steeds hogere kosten en collectieve ziektekostenpremies. De hoogoplopende belastingen en sociale premies zullen uiteindelijk ook de economische groei aantasten. De snel stijgende collectieve zorguitgaven zijn ook een “koekoeksjong” dat andere collectieve uitgaven (onderwijs, veiligheid, verbetering van de dijken, et cetera) in toenemende mate over de rand van het begrotingsnest zal drukken. En ook de gemeentelijke zorgtaken ontpoppen zich als een koekoeksjong

Herstel en perspectief in tijden van transitie

dat het budget voor de beleidsvrije(re) taken leegeet. De jeugdzorgtaken van gemeenten zijn geëxplodeerd van 3,6 miljard euro in 2015 naar 5,5 miljard euro in 2019.191 Nú is voor de gemeenten het moment gekomen om met het kabinet na te denken over de organiseerbaarheid en betaalbaarheid van de zorg. Naast lobbyen voor méér geld, een claim naar het Rijk op de balans van de gemeente zetten of het inroepen van arbitrage kunnen de gemeenten met ideeën komen, de agenda bepalen, proactief zijn met nieuwe aanpakken (de mogelijkheden van het voorveld van de Wmo beter benutten, doorbraakaanpakken, e.d.), nieuwe financieringsbronnen aanboren (o.a. bijdragen van zorgverzekeraars aan preventie, shared savings), het slechten van schotten (financieel en intern), op andere wijze de zorgprestaties financieren (bijvoorbeeld de bereikte gezondheidswinst en niet langer per verrichting) en het blijven afdwingen van zorginnovaties.192 Ook het verbeteren van de uitvoeringskwaliteit verdient belangrijke beleidsmatige en politieke prioriteit. Dit vanuit het gezamenlijke besef dat de meest kwetsbare inwoners en jongeren, ondanks de aanzienlijke en stijgende budgetten, nog steeds niet (goed) geholpen worden.193

46

Herstel en perspectief in tijden van transitie

5 Uitdagingen veiligheidsdomein steeds complexer De belangrijkste veiligheidstrends (➢) en daaruit voorvloeiende opgaven (•) in dit hoofdstuk: ➢

De traditionele criminaliteit en de onveiligheidsbeleving vertonen een dalende trend; signalen en voorbeelden van verharding.

➢

Nieuwe technologieën en digitalisering leiden tot explosieve toename cybercrime onder burgers, bedrijven, (lokale) overheden en instellingen. Een relatief nieuw fenomeen is desinformatie en nepnieuws.

➢

Verbinding tussen zorg-, sociaal en veiligheidsdomein van belang om overlast en criminaliteit tegen te gaan, ook in kwetsbare wijken, dorpen en kernen.

•

Aanpak ondermijning vergt een lange adem, waarbij ingezet wordt op het terugdringen van de internationale rol van Nederland op de drugsmarkt, het versterken van de strafrechtketen, een sociaal-preventieve aanpak en het wegnemen van de voedingsbodem voor ondermijning in de samenleving.

•

Integrale gebiedsgerichte aanpak in kwetsbare wijken, dorpen en kernen, met aandacht voor kwetsbare personen uit zowel het zorg-, als veiligheidsdomein.

•

Toenemende data en informatie bieden kansen voor het verbeteren van de veiligheid, maar doe het zorgvuldig.

5.1 Trends en ontwikkelingen 47

Dalende trends criminaliteit en onveiligheidsbeleving houden aan Uit de meest recente cijfers blijkt dat de reeds in de beginjaren van de 21 e eeuw ingezette daling van criminaliteit in Nederland voortduurt. De politie registreerde in 2020 een kleine procent minder misdrijven dan het jaar ervoor, en ruim 29 procent minder dan in 2012.194 De Veiligheidsmonitor, waarin verslag wordt gedaan van zelf gerapporteerde slachtofferschap, laat eenzelfde daling zien van veelvoorkomende ‘traditionele’ criminaliteit waarvan burgers het slachtoffer worden. 195 In 2019 gaf bijna 14 procent van de ondervraagden aan slachtoffer te zijn geweest van vermogens-, gewelds- of vandalismedelicten, een significante daling van één procent ten opzichte van 2017 en 31 procent ten opzichte van 2012.196 Ook blijkt uit de Monitor Jeugdcriminaliteit dat jeugdcriminaliteit de afgelopen jaren is gedaald voor het aantal geregistreerde minderjarige verdachten (van 26 per duizend jongeren in 2012 naar 15 per duizend jongeren in 2019). Ook ligt het aandeel zelfgerapporteerde jeugdcriminaliteit in 2020 lager dan in 2015.197 Er zijn verschillende mogelijke verklaringen te noemen voor de daling, die niet alleen in Nederland, maar ook in andere geïndustrialiseerde landen zichtbaar is.

Enkele van de meest aannemelijke verklaringen zijn: de preventieve maatregelen die worden genomen door burgers, bedrijven en overheden, de toenemende welvaart, de afname van heroïnegebruikers (die vooral in de jaren 80 verantwoordelijk waren voor een groot deel van vermogensdelicten) en de veranderende vrijetijdsbesteding (opkomst van internet en smartphones), die mogelijk de daling van jeugdcriminaliteit verklaart.198 In hoeverre de daling van criminaliteit ook in de toekomst zal voortzetten, blijft onzeker. Sommige ontwikkelingen kennen namelijk ook een keerzijde die weer nieuwe risico’s met zich meebrengt, zoals bijvoorbeeld de verdere digitalisering van de samenleving.199 Naast de criminaliteit daalde ook de onveiligheidsbeleving in de afgelopen jaren. In 2019 gaf 32 procent van de ondervraagden aan zich wel eens onveilig in het algemeen te voelen en 14 procent gaf aan zich wel eens onveilig in de eigen buurt te voelen, een daling van resp. 13 en 20 procent ten opzichte van

Herstel en perspectief in tijden van transitie

2012. Ondanks dat de criminaliteit en onveiligheidsgevoelens blijven afnemen, zegt nog steeds een meerderheid van de bevolking dat de criminaliteit toeneemt (61 procent) en is 59 procent van mening dat criminaliteit een (heel) groot probleem is. Deze meerderheid is in de afgelopen jaren wel steeds meer geslonken. Of deze afname in de komende jaren wordt voortgezet, is nog niet te zeggen, omdat in 2019 weer een lichte stijging optrad.200 Tabel 5.1 Criminaliteitscijfers en veiligheidsbeleving, 2013, 2016 en 2019 2013

2016

2019

Ervaren slachtofferschap traditionele criminaliteit (% bevolking 15 jaar en ouder)

19,8

17,3

13,7

Geregistreerde misdrijven traditionele criminaliteit (aantal X 1.000)

872,1

683

534,2

Geregistreerde minderjarige verdachten (aantal per 1.000 leeftijdsgenoten)

22

17

15

Veiligheidsbeleving algemeen (% bevolking 15 jaar en ouder dat zich onveilig voelt)

36,7

34,6

31,8

Veiligheidsbeleving eigen buurt (% bevolking 15 jaar en ouder dat zich onveilig voelt)

18,8

16,4

14,4

Ervaren slachtoffers cybercrime (% bevolking 15 jaar en ouder)

12,6

10,7

13

Bron: CBS, Statline.

Er zijn echter ook een aantal zorgelijke signalen te identificeren. Na een aantal jaren van dalende winkelovervallen is er een toename van de gewapende winkelovervallen.201 Er is een toename van het aantal ram- en plofkraken waarbij gebruik gemaakt wordt van explosieven. Nu vooral op juweliers en opticiens, waar het voorheen vooral pinautomaten betrof.202 Ondanks een algehele afname van de 48

jeugdcriminaliteit is er een toename van het aantal minderjarigen en jongvolwassenen die verdacht worden van een ernstig geweldsdelict (zware mishandeling, diefstal met geweld, poging tot doodslag).203 Deze signalen passen in de door het ministerie van Justitie en Veiligheid geconstateerde trend van een mogelijke verharding van de criminaliteit.204

De impact van technologie en digitalisering neemt toe Naast de relatief positieve ontwikkelingen voor wat betreft de traditionele vormen van criminaliteit is er een toename te zien van een aantal vormen van criminaliteit die voorheen minder zichtbaar waren en/of minder goed geregistreerd werd. Dit is vooral het geval bij cybercriminaliteit. De explosieve toename van digitale communicatie en verdere digitalisering van de samenleving gaat gepaard met een toename van cybergerelateerde criminaliteit. In 2020 registreerde de politie 127 procent meer gevallen van cybercriminaliteit, dan in het jaar daarvoor en de Veiligheidsmonitor rapporteert in 2019 een toename van 18 procent ten opzichte van 2017 (van 11 procent naar 13 procent). De geregistreerde gevallen van cybercriminaliteit (en veel wordt niet geregistreerd) overtreffen die van woninginbraken.205 Maar niet alleen burgers worden slachtoffer van cybercrime; cybercriminelen en hackers richten zich ook op bedrijven, (lokale) overheden en instellingen. Ondanks dat het niveau van cybersecurity toeneemt wordt de (financiële) schade steeds groter.

Uit cijfers van verzekeraar Hiscox blijkt dat in 2019 de financiële schade onder bijna 2.000 getroffen bedrijven ongeveer 1,6 miljard euro betrof, een stijging van 60 procent ten opzichte van 2018.206 Ander onderzoek geeft aan dat 72 procent van de bedrijven in 2019/2020 met een cyberaanval te maken heeft gehad. Cyberaanvallen kunnen grote maatschappelijke en financiële gevolgen hebben en leiden tot aanzienlijke reputatieschade. De gevolgen zijn een afname van het aantal klanten (in 49 procent van de gevallen), financiële schade (41 procent) en zakelijke en operationele schade (39 procent).207 Bekende recente grote schadeposten zijn de hack van de containerrederij Maersk en van de gemeente Hof van Twente.208 De digitale dreiging heeft een

Herstel en perspectief in tijden van transitie

permanent karakter gekregen, met risico’s van (voorbereidingen op) sabotage en spionage door statelijke actoren en het risico van (grootschalige) uitval van digitale diensten, processen of systemen (meldkamers, water- en energiesystemen, liften, verkeersinformatie, tram, metro en trein) en maatschappelijke ontwrichting.209 In het meest recente Cybersecuritybeeld van het NCTV wordt wederom gewezen op een verdere toename van de digitale risico’s en digitale dreiging. Aanvallen kunnen zo verstorend zijn dat ze langdurig impact hebben op organisaties en ketens. Ook het afgelopen jaar kwamen weer grote verschillen in digitale weerbaarheid van bedrijven en organisaties aan het licht. Experts vrezen dat deze kloof tussen de digitaal weerbaren en niet weerbaren alleen maar groter zal worden. De stappen die de afgelopen jaren al gezet zijn om de weerbaarheid te verhogen, zijn door de groeiende dreiging nog niet genoeg. Daarom moet er nu een inhaalslag worden gemaakt.210 Overige, relatief nieuwere, risico’s die digitalisering en nieuwe technologieën met zich meebrengen, hebben te maken met de steeds makkelijkere toegang tot informatie en het verspreiden van informatie en desinformatie. Dit kan leiden tot verregaande polarisatie en maatschappelijke ontwrichting.

Denk bijvoorbeeld aan de QAnon beweging, het digitaal oproepen voor niet-aangekondigde demonstraties die vervolgens uit de hand lopen, of de verspreiding van desinformatie over de effecten van 5Gnetwerken, dat leidde tot verschillende brandstichtingen van zendmasten. Zo kunnen technologie en sociale media de maatschappelijke onrust aanjagen, de zichtbaarheid van maatschappelijke onrust vergroten en het verlangen naar verbondenheid in allerlei bubbels ondersteunen. Dit leidt voor het bestuur weer tot nieuwe uitdagingen. De technologieën voor deepfakes en voice cloning zullen waarschijnlijk alleen maar toenemen, waardoor het in de toekomst wellicht nog moeilijker wordt om nepnieuws van echt nieuws te onderscheiden.211 De politiek moet bij de grote digitale platforms openheid afdwingen over hoe nieuws en berichtgeving wordt beïnvloed. Dat is één van de aanbevelingen van de Raad voor het Openbaar Bestuur in zijn advies ‘Zoeken naar waarheid’ over de

49

invloed die de digitalisering heeft op het functioneren van onze democratie.212

Toenemend belang voor aanpak ondermijnende criminaliteit Ondermijnende criminaliteit, waarbij sprake is van een vermenging van de onderwereld en de bovenwereld, kan zich diep wortelen in de samenleving en uit zich in allerlei verschillende vormen. Gevaarlijke drugslabs in woonwijken, drugsdumpingen in de natuur, exorbitante criminele winsten die worden witgewassen (o.a. door middel van louche ondernemingen), excessief geweld, zoals liquidaties en (vergis)moorden in de openbare ruimte, bedreigde burgemeesters, intimidatie en corruptie, het ronselen van kinderen op schoolpleinen voor druggerelateerde criminaliteit, ondernemers en agrariërs die onder druk worden gezet, et cetera. In de trendstudie van Platform31 van 2017 schreven de auteurs dat ondermijnende criminaliteit op dat moment een onderschat probleem was.213 Sindsdien is er veel gebeurd, is het besef dat ondermijning een groot maatschappelijk probleem gegroeid en is de urgentie voor de aanpak ervan toegenomen. In het regeerakkoord van het kabinet-Rutte III zijn extra activiteiten voor het tegengaan van ondermijnende drugscriminaliteit aangekondigd en financiële middelen (zowel eenmalig als structureel) voor de bestrijding ervan vrijgemaakt. Deze middelen zijn o.a.

ingezet voor de regionale versterking van de aanpak van ondermijning, recherchecapaciteit en bestrijding van de ondermijning bij de Nationale Politie, de inrichting en werkzaamheden van het Multidisciplinair Interventieteam (MIT) en het incidenteel versterken van de lokale aanpakken.214 Het is momenteel nog te vroeg om aan te geven in hoeverre de intensivering van de aanpak tot een daadwerkelijke afname van ondermijnende criminaliteit leidt. De intensivering uit zich namelijk ook in een stijging van aantal geconstateerde gevallen van ondermijnende criminaliteit. Zo blijkt uit de Nationale Drugsmonitor dat het aantal opsporingsonderzoeken naar georganiseerde ondermijnende drugscriminaliteit in 2019 is gestegen. In het eerste half jaar van 2020 zijn meer (synthetische) drugslabs en opslaglocaties ontdekt

Herstel en perspectief in tijden van transitie

en opgerold, dan in dezelfde periode in 2019. Ook is er in het eerste half jaar van 2020 al meer cocaïne in beslag genomen, dan in heel 2019. Dit betekent niet perse dat er sprake is van een stijging van drugscriminaliteit, maar dat door prioritering, intensivering en door de gekraakte PGP server ‘Encrochat’ meer drugscriminaliteit aan het licht kwam.215 Ondanks de intensivering en geleverde inspanningen van de afgelopen jaren blijft de aanpak van ondermijnende criminaliteit ook de komende jaren urgent. Gemeenten in landelijke gebieden zijn kwetsbaar voor ondermijnende criminaliteit in bijvoorbeeld leegstaande agrarische opstallen. Maar ook stedelijke gemeenten moeten rekening houden met een toename van het aantal incidenten met gevaarlijke stoffen vanwege de productie van synthetische drugs in woonwijken, kelderboxen en garages.216 Met gegevens uit de City Deal Zicht op Ondermijning komt kwantitatieve informatie beschikbaar over de personen, branches en transacties per gemeente die kwetsbaar zijn voor ondermijnende activiteiten.217 Toch zijn effectieve aanpakken verre van eenvoudig. Nederland is vanwege de ligging en de uitstekende infrastructuur al jarenlang een mondiaal drugsknooppunt. Nederlandse drugscriminelen zijn grote spelers op de internationale drugsmarkten.

Tegelijkertijd zien we een sociale verankering van criminele netwerken door het hele land en krijgen zij macht en invloed én veroorzaken zij grote problemen op lokaal niveau. Onder andere vanwege de aantrekkingskracht van de criminele drugswereld op jongeren in een achterstandspositie.218

Meer aandacht voor de verbinding tussen zorg en veiligheid Al eerder is het besef doorgedrongen dat het bevorderen van veiligheid en het tegengaan van overlast en criminaliteit niet enkel een justitiële aangelegenheid is. Het zorg- en veiligheidsdomein zijn namelijk 50

sterk met elkaar verbonden. Er is een grote overlap tussen de doelgroepen van beide domeinen, waarbij het vaak gaat om kwetsbare personen met een opeenstapeling van problemen met een zorgen veiligheidscomponent. De oorzaken en gevolgen lopen door elkaar heen en zijn even divers als hardnekkig: psychische klachten, verslavingen, falende maatschappelijke integratie, verward gedrag met een hoog risico op gevaar voor omstanders of een combinatie hiervan, soms gepaard met een verstandelijke beperking. De complexiteit van de problematiek kan soms tot gevolg hebben dat er sprake is van slachtoffer- en daderschap van overlast, geweld en ander crimineel gedrag. Er kan bijvoorbeeld sprake zijn van huiselijk geweld, kindermishandeling, radicalisering, stalking, expartnergeweld of bedreiging van bestuurders en professionals.219

Hernieuwde aandacht kwetsbare wijken In kwetsbare wijken (maar dat geldt ook voor kwetsbare dorpen en kernen) maakt een opeenstapeling van problemen als armoede, achterstand, achterstelling, het ontbreken van perspectief en een concentratie van kwetsbare personen dat bewoners vatbaarder zijn om betrokken te raken bij (ondermijnende drugs-) criminaliteit, als (ongewilde) dader of slachtoffer. De laatste jaren nemen de verschillen op het gebied van leefbaarheid in bepaalde steden, wijken en buurten toe. Vanwege een context van achterstanden en uitsluiting is criminaliteit in de kwetsbare wijken, buurten, kernen en dorpen steeds meer opgekomen. De coronacrisis heeft de problematiek in kwetsbare wijken alleen maar doen toenemen, zo blijkt ook uit het manifest van vijftien burgemeesters die vorig jaar zomer aan de bel trokken, waarbij gepleit werd voor extra aandacht voor kwetsbare wijken.220 Naast sociale problemen kreeg criminaliteit in deze wijken een georganiseerd en structureel karakter.221

Herstel en perspectief in tijden van transitie

Tijdelijke effecten van de coronacrisis op veiligheid en criminaliteit De coronacrisis heeft, net als op veel andere aspecten van de samenleving, effecten op de veiligheid(sbeleving) en criminaliteitsontwikkeling. Zo daalde het aantal meldingen van woninginbraken, fietsendiefstal en zakkenrollerij. Ook waren er minder bedrijfsinbraken, straatroven en verkeersongelukken. Een groot deel van de veelvoorkomende criminaliteit hangt namelijk samen met het gemak waarmee deze criminaliteit gepleegd kan worden en met de gelegenheid die zich voordoet. Als we meer thuis zijn, is de kans op woninginbraak kleiner. Ook neemt bijvoorbeeld de kans op zakkenrollerij af als we minder in drukke winkelgebieden aanwezig zijn. Het SCP verwacht dat het hier een tijdelijk effect van de coronacrisis betreft. Een terugkeer naar de situatie van begin 2020 is voor de veelvoorkomende vormen van traditionele criminaliteit te verwachten.222 Andere vormen van criminaliteit, zoals cybercriminaliteit, namen juist toe. Ook is eerder al gewaarschuwd voor nieuwe, direct aan de coronamaatregelen gerelateerde vormen van criminaliteit, zoals misbruik van de Tozo en de oprichting van bureaus die tegen betaling ondersteuning bieden bij het misbruiken van de steunmaatregelen.223 Andere effecten betrof het aantal overlastmeldingen bij de politie.

Het totaal van de geregistreerde overlastincidenten (vooral jeugd- en geluidsoverlast, maar ook huiselijk geweld) steeg in 2020, met bijna 145.000 incidenten, en lag daarmee 39 procent hoger dan in 2019.224 Naast bovengenoemde effecten kan de (economische nasleep van) de coronacrisis ook andere gevolgen hebben. In het eerder genoemde manifest van de vijftien burgemeesters waarschuwen zij ook voor een verhoogd risico op een vlucht in (ondermijnende) criminaliteit in kwetsbare wijken, bijvoorbeeld door jongeren met verminderde toekomstperspectief, die hun baan verliezen en voor het snelle geld gaan.225

5.2 Opgaven, kansen, denk- en oplossingsrichtingen Een aantal van de hierboven geschetste trends hangt met elkaar samen en heeft direct betrekking op

51

het lokaal niveau en daarmee het handelen van de gemeente. Er zijn meerdere opgaven en oplossingsrichtingen te benoemen. Hieronder laten we er een aantal de revue passeren die ons inziens de komende periode van belang zullen zijn.

Blijvende prioriteit aanpak ondermijning Vanwege het grote maatschappelijk ontwrichtende karakter van ondermijnende (drugs)criminaliteit is het van belang om na de impuls die de aanpak van ondermijning de afgelopen jaren kreeg, hier ook de komende jaren prioriteit op te houden. In de procesevaluatie van de versterkte aanpak van de ondermijnende criminaliteit wordt echter gevreesd dat de strijd tegen de ondermijnende criminaliteit het aflegt tegen andere grote beleidsthema’s zoals zorg, klimaat, onderwijs en het herstel van de economie.226 De afgelopen jaren verschenen verscheidende rapporten over de aanpak van ondermijning. De algemene conclusie is dat een langjarige, blijvende en integrale aanpak nodig is. Deze aanpak moet zich richten op: -

Het intensiveren van de internationale samenwerking, coördinatie en informatiedeling.227

-

Het reduceren van de Nederlandse rol in de Europese en wereldmarkt van illegale drugs tot een niveau en invloed vergelijkbaar met omringende landen. Daarvoor is een aanpak nodig waarin alle partijen in de veiligheidsketen samen als één overheid optreden en coalities gesloten worden met maatschappelijke en private partijen, die van de drugseconomie ook veel schade ondervinden. Hiervoor is bijvoorbeeld samenwerking met bedrijven rond logistieke knooppunten van cruciaal belang.228

-

Het versterken van de gehele strafrechtketen door te investeren in opsporing, handhaving en rechtspraak, zodat er ingezet kan worden op o.a. effectieve opsporing in operationele zin, het verhogen van de strafmaat (deze ligt in internationale vergelijking een stuk lager en verklaart mede

Herstel en perspectief in tijden van transitie

de drugsproductie in Nederland), meer internationale opsporingsonderzoeken en het meer inbedden van het strafrecht in de integrale bestrijding van drugscriminaliteit via bijvoorbeeld het bestuursrecht en het civielrecht en in samenwerking met de sociale of private sector. Hiermee vindt een verschuiving plaats naar een meer maatschappelijk effectieve rechtspraak, waar het niet enkel gaat om straffen en opsluiten, maar er ook aandacht is voor een gunstige maatschappelijke invloed.229 -

Het lokale bestuur heeft een eigen, belangrijke en aanvullende rol bij de aanpak van ondermijning en de invloed die ondermijning heeft op de samenleving. Zij is namelijk veel beter dan politie en justitie in staat om in de samenleving vertrouwen te wekken, burgerschap te stimuleren en zelf in alle openbaarheid een publieke rol te spelen. Deze verbindende rol van burgervader of -moeder is cruciaal in het versterken van weerbaarheid en veerkracht.230 Naast deze belangrijke rol beschikt het lokale bestuur ook over bestuurlijk instrumentarium voor de aanpak van ondermijnende criminaliteit. Zo kan de burgemeester overgaan tot het opleggen van dwangsommen of het sluiten van panden bij drugshandel (Wet Damocles) en worden vergunningen onder de Wet Bibob ingetrokken.231

-

Een effectieve, preventieve aanpak van ondermijnende criminaliteit gericht op het wegnemen van voedingsbodems, door het versterken van de samenhang tussen dadergerichte criminaliteitsbestrijding en de aanpak van sociale problemen in steden en buurten door gemeente, politie, justitie, sociale en maatschappelijke partners, et cetera.232

Noodzaak integrale lokale wijkaanpak, mét aandacht voor zorg en veiligheid In kwetsbare wijken, buurten en kernen is vaak sprake van een opeenstapeling van multi-problematiek: een combinatie en cumulatie van opgaven en problemen rond opgroeien en onderwijs, werk, armoede, 52

inclusie, veiligheid, ondermijning, wonen en (psychische) gezondheid. Sinds een aantal jaren lijkt er weer sprake te zijn van nieuwe aandacht voor een wijkaanpak. Dezelfde aandacht kan ook uitgaan naar kwetsbare kernen. Ook voor de veiligheidsproblematiek biedt dit kansen. Het zijn namelijk ook vaak in deze kwetsbare wijken, buurten en kernen, waar de ondermijnende (drugs)criminaliteit en de sociaaleconomische achterstanden onevenredig groot zijn en waar de bewoners extra vatbaar zijn voor het afglijden naar criminaliteit. Bij een nieuwe wijkaanpak dient er dan ook oog te zijn voor deze veiligheidsproblematiek, anders dan in eerdere wijkaanpakken, waarin veiligheid géén structureel onderdeel was van de aanpak. In een moderne wijkaanpak moeten duidelijke grenzen gesteld worden, is geen sprake van vrijblijvendheid en worden de wijkproblemen breed aangepakt (verbeteren woningen, onderwijs, (jeugd)zorg, banen, toekomstperspectief).233 Dit alles is noodzakelijk, maar niet voldoende, zolang de criminele wereld zijn aantrekkingskracht blijft uitoefenen. Ook de justitiële functie dient te worden versterkt, zodat duidelijk is dat criminaliteit niet loont, maar afgestraft wordt. De justitiële functie is effectiever als zij wordt ingebed in een brede beweging van sociaal-preventieve acties.234 De inspanningen dienen ook verder te gaan, dan alleen vanuit de overheid.

Een brede steun vanuit de samenleving - van burgers, semipublieke organisaties en ondernemers - is noodzakelijk. De rol van de gemeente is hierbij van groot belang. De opgave is om het veiligheids-, zorg- en sociaal domein met elkaar te verbinden, met maatregelen die zowel persoonsgericht als (leef)omgevingsgericht zijn. Eén van de aandachtspunten hierbij is om de preventieve aanpak te richten op (kwetsbare) jongeren en hun leefomgeving, met als doel te voorkomen dat zij in de criminaliteit terechtkomen of hierin verder afglijden. Op wijkniveau zijn extra sociaal-preventieve inspanningen nodig, deels in combinatie met (justitiële) handhaving. Dat vraagt veel van verschillende ambtelijke afdelingen, zoals het sociaal domein, veiligheid, vergunningen, toezicht en handhaving. Maar de gemeenten kunnen dit niet alleen. Daarvoor is samenwerking met bondgenoten, zoals politie, onderwijsinstellingen, welzijnsinstellingen, maatschappelijk werk en corporaties noodzakelijk. Belangrijk hierbij is om in het

Herstel en perspectief in tijden van transitie

achterhoofd te houden dat we niet op nul beginnen. In kwetsbare wijken zijn vaak al partijen aanwezig die zich bezighouden met het verbeteren van de wijk en de sociale problematiek van kwetsbare mensen (zoals wijkteams, jongerenwerk, vrijwilligersorganisaties, actieve buurtbewoners, etc.). Het is van belang om aan te sluiten bij reeds bestaande initiatieven, die reeds in de haarvaten van de wijk aanwezig zijn. Dat het verbinden van het veiligheids-, zorg- en sociaal domein uitdagingen met zich meebrengt, is evident. De verschillende domeinen zullen moeten investeren in elkaar, in elkaars taal (‘verdachte’ versus ‘client’) en zullen moeten wennen aan elkaars werkwijzen (‘zacht waar het kan, hard waar het moet’). Uit verschillende lokale voorbeelden blijkt al dat wanneer men zich committeert aan het gezamenlijke doel en de maatschappelijke impact die men met elkaar wil maken, het veiligheids- en het sociaal domein elkaar weten te vinden en elkaar versterken.235 Belangrijk hierbij is dat de gemeente een verbindende en/of regierol heeft en dat de verschillende instanties verantwoordelijk zijn en blijven voor hun eigen taken en bevoegdheden.

Maar dat er wel in samenspraak bekeken wordt op welke wijze er vanuit de verschillende instanties ingegrepen kan worden, zonder dat de persoon en/of directe omgeving verder afglijdt.236 Om te komen tot langdurige, integrale en preventieve aanpakken is het noodzakelijk dat gemeenten en hun bondgenoten structurele financiering hebben. In mei 2021 rapporteerde Trouw op basis van rapporten van de inspectie van Justitie en Veiligheid dat door tekorten aan personeel en andere middelen het verschillende uitvoeringsinstanties (zoals de Politie, Jeugdzorg en Reclassering) niet lukt om hun taken goed uit te voeren. Sinds de decentralisaties is het in het zorg- en sociaal domein niet anders.

Weerbaarheid vergroten tegen cybercriminaliteit

53

Cybercriminaliteit in diverse vormen zal naar verwachting, mede door de verdere digitalisering, de komende jaren alleen maar toenemen. Om de digitale risico’s op diverse niveaus (bijvoorbeeld op persoonsniveau, maar ook op nationaal niveau) te beheersen, blijft het vergroten van digitale weerbaarheid het belangrijkste instrument. Hiermee kunnen de kansen op cyberincidenten en criminaliteit, en de impact ervan, worden verkleind. Een aantal opties hiervoor zijn: -

Voorlichtingscampagnes en bewustwordingscampagnes voor burgers en ondernemers. Landelijke campagnes blijken niet altijd even effectief te zijn. Enkele gemeenten experimenteren daarom met activiteiten op lokaal niveau, door bijvoorbeeld bij ondernemers langs te gaan of buurtcyberambassadeurs in te zetten en eigen gemeentelijke informatiekanalen (zoals gemeentekrantjes) te gebruiken om burgers te bereiken. De gedachte hierachter is dat de afstand tussen gemeenten en burgers kleiner is dan tussen de landelijke overheid en burgers. 237

-

‘Eigen huishouden op orde’. De beveiliging van gemeentelijke systemen dient op orde te zijn, maar heb hierbij ook oog voor het menselijk aspect. Ook gemeentelijke medewerkers dienen zich bewust te zijn van de mogelijke gevaren en wat zij zelf kunnen ondernemen om digitaal veilig te werken (een wachtwoord als Welkom2021 is zo te kraken). De Informatie Beveiligingsdienst van de VNG (IBD) is opgezet om gemeenten hierbij de helpen.238 Zij adviseert en ondersteunt gemeenten met hun informatiebeveiligingsvraagstukken, trekt lessen uit eerdere incidenten − zoals bij Hof van Twente − en doet aan kennisdeling tussen gemeenten.239

-

Zet in op een offensieve beveiligingsstrategie en heb zicht op de methoden en technieken die cybercriminelen gebruiken. Door als gemeente een cyberincident van een indringer te simuleren worden de computersystemen van de eigen organisatie getest en worden risico’s opgespoord.

Herstel en perspectief in tijden van transitie

-

In het kader van decentrale weerbaarheid pleit Capgemini voor een ‘Digiwacht’ bestaande uit vrijwilligers die de digitale weerbaarheid van hun stad waarborgen, met participatie van hun medeburgers.240

-

Ook zal er ingezet moeten worden op het tegengaan van desinformatie die mogelijk tot maatschappelijke onrust en of ontwrichting kan leiden. De (nationale) politiek kan bijvoorbeeld grote digitale platforms dwingen tot openheid over hoe nieuws en berichtgeving wordt beïnvloed, maar ook door te investeren in het weerbaar maken van burgers tegen desinformatie door kritisch burgerschap te stimuleren. Een voorbeeld hiervan is DROG, een maatschappelijk initiatief, dat onder andere workshops geeft op scholen waarbij scholieren zelf nepnieuws moeten maken.241

Het ministerie van JenV geeft aan dat zij moet aansluiten bij technologische ontwikkelingen en tijdig moet acteren om dreigingen tegen te gaan en de impact op de maatschappij te begeleiden. In dit kader is het echter zorgwekkend dat er (nog) geen compleet en scherp beeld van de digitale weerbaarheid van vitale processen. Het verkrijgen van een compleet inzicht blijkt complex te zijn. 242 In het kader van de nationale veiligheid en de mogelijke ontwrichtende gevolgen van een cyberaanval op onze vitale processen is het van belang dat er ook de komende periode gewerkt wordt aan het verkrijgen van een goed beeld.

De uitdagingen en kansen van informatie- en datagestuurd werken Digitalisering en nieuwe technologieën brengen echter ook kansen met zich mee. De beschikbaarheid van informatie en data groeide in de afgelopen jaren namelijk exponentieel en droeg eraan bij dat Informatiegestuurd werken (IGW) steeds dominanter geworden is binnen het veiligheidsdomein. IGW is het verzamelen en analyseren van informatie en kennis om op basis van overzicht, inzicht en 54

vooruitzicht beslissingen te nemen over de aanpak van veiligheidsproblemen. Met als doel om beter te kunnen focussen en prioriteren.243 De uitdaging is echter op welke wijze je deze data kan gebruiken om criminaliteit te bestrijden en de veiligheid te verbeteren. Afgelopen jaren is er geëxperimenteerd met verschillende manieren waarop data aan elkaar zijn gekoppeld om zo informatiegestuurd te kunnen werken. Een bekend voorbeeld is Systeem Risico Indicatie (SyRI), het computersysteem waarmee de overheid allerlei gegevens over burgers, afkomstig van bijvoorbeeld de Belastingdienst, het UWV, de Sociale Verzekeringsbank aan elkaar koppelt om fraude te ontdekken. SyRI was echter omstreden, omdat niet te controleren was hoe het systeem en de gebruikte algoritmen precies werkten. In 2020 gaf de Rechtbank in Den Haag aan dat SyRI in strijd is met het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, waarop SyRI gestopt is. Zowel SyRI als de Fraude Signalering Voorziening (FSV) van de Belastingdienst, die recent in opspraak was omdat burgers én hun gezinsleden als ‘mogelijke fraudeur’ werden aangewezen, zonder dat zij dat wisten of zich konden verweren, zijn voorbeelden die enkel leiden tot wantrouwen richting de overheid. Dat informatiegestuurd werken ook op een andere manier ingezet kan worden, laat de gemeente Almere zien, met het eigen ontwikkelde Veiligheidsinformatiesysteem (VIS).

Deze tool maakt aan de hand van verschillende gegevensbronnen een analyse van kwetsbare plekken en kwetsbare periodes. De analyses op basis van het VIS zorgen voor een gebiedsgerichte prioritering van de veiligheidsaanpak en een gerichtere inzet van personeel.244 Een vrij nieuw fenomeen, dat waarschijnlijk door de introductie van het 5G-netwerk, een vlucht zal nemen, is sensing: slim digitaal waarnemen met behulp van sensoren waarbij een waarneming wordt vertaald naar een melding of aanbeveling. Hierdoor hoeven er bijvoorbeeld niet continu menselijke ogen of oren aanwezig te zijn. In het Designer Outlet Roermond zet de politie ‘sensing’ in om rondtrekkende zakkenrollers en winkeldieven te vangen en deze vormen van criminaliteit te voorkomen.245

Herstel en perspectief in tijden van transitie

Ook het gebruik van Artificial Intelligence (AI) biedt kansen voor het veiligheidsdomein. Overheden en ketenorganisaties experimenteren met toepassingen van AI, waarbij het bijvoorbeeld gaat om beeldherkenning, fraudedetectie, criminaliteitsvoorspellingen en het koppelen van datasets in de jeugdzorgketen om tot betere jeugdzorgtrajecten te komen (en daarmee jeugdcriminaliteit te voorkomen).246 De eerder genoemde voorbeelden van SyRI en FSV laten echter ook zien dat voorzichtigheid met data en nieuwe technologieën op zijn plaats is. De inzet van nieuwe technologieën (DNA-onderzoek, camera’s, datamining, koppeling van bestanden) zorgt ervoor dat ook van gewone, niet-verdachte burgers veel meer bekend is over zijn of haar persoonlijke levenssfeer. Zelfs zonder dat zij daar weet van hebben, kunnen personen sneller dan voorheen object van onderzoek zijn. Uit maatschappelijk en politiek debat zal moeten blijken hoeveel privacy inwoners en burgers willen opgeven voor bijvoorbeeld criminaliteitsbestrijding en veiligheid. Een aantal belangrijke voorwaarden voor datagedreven werken is: goede kwaliteit van data, een goede analyse en interpretatie van data, het waarborgen van privacy en veiligheid, het waarborgen van de ethische kant en het goed beheren van de data. 247

55

Herstel en perspectief in tijden van transitie

6 Een tekort aan ruimte en wonen De belangrijkste ruimtelijke en woontrends (➢) en daaruit voorvloeiende opgaven (•) in dit hoofdstuk: ➢

De vele claims zorgen voor grote druk op de schaarse ruimte (‘niet alles past overal’).

➢

Het tekort aan betaalbare woningen (‘woningzoekenden komen niet aan de bak’).

➢

Toenemende ruimtelijke verschillen (‘de kloof’).

•

Focus niet alleen op méér nieuwbouw; kijk naar een beter gebruik van de bestaande woningen.

•

Herformuleer de wijkenaanpak, en koppel de ervaring van toen aan de opgaven van nu.

•

Gebruik de beschikbare ruimte slimmer: met menging van functies, met volgtijdelijk en meervoudig gebruik, met intensivering en met diversificatie.

•

Verbind de stad beter met de omgeving. Burgers denken niet in een grens als scheidslijn.

6.1 Trends en ontwikkelingen in ruimte en wonen De vele conflicterende ruimteclaims en de krappe woningmarkt staan volop in de belangstelling. In de media en het politieke debat, maar ook in publieksenquêtes, waar beide onderwerpen tegenwoordig steevast in de top-5 staan. Dit is een trendbreuk ten opzichte van de vorige trendstudie. Het is nog maar kort geleden dat het ministerie van VROM werd opgeheven en de Rijksbemoeienis met Wonen, Ruimte, Wijken, Steden en Regio’s werd afgebouwd. Woningcorporaties moesten terug naar hun kerntaak: woningen verhuren aan kwetsbare groepen. Het Rijk liet ruimtelijk en woonbeleid over aan provincies en gemeenten. Tijdens Rutte-II was Wonen als rijkstaak volgens toenmalig minister Blok zelfs geklaard. Wat restte, kon wel decentraal worden gedaan. 56

Schaarse ruimte vraagt om duidelijke lange termijn keuzes en sturing Nederland staat voor grote ruimtelijke opgaven. Aanpassingen van de leefomgeving aan klimaatverandering en de omschakeling van fossiele brandstoffen naar duurzame energie vragen ruimte, evenals de voortgaande verstedelijking en de beoogde natuurontwikkeling. Daarnaast staat de landbouw, vanouds de belangrijkste drager van het Nederlandse cultuurlandschap, voor fundamentele veranderingen. Bij al deze ruimtelijke opgaven is de regio steeds meer de plek waar de nieuwe duurzaamheidsopgaven en de klassieke ruimtelijke opgaven samenkomen en met elkaar concurreren. De afstemming tussen woningbouw, nieuwe werklocaties, natuurontwikkeling, energietransitie en klimaatadaptatie vergt integrale afwegingen in de regio. Hierbij reikt de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) drie afwegingsprincipes aan: 1) combinaties van functies gaan voor enkelvoudige functies, 2) stel de kenmerken en identiteit van het gebied centraal, 3) voorkom afwenteling naar andere gebieden en toekomstige generaties.