20210513461 2. Bijlage 1 Herstel en perspectief in tijden van transitie (Platvorm 31)

Het gaat om veel sectoren en de bestuurlijke organisatie is een complexe puzzel van veelal overlappende gebiedseenheden. Daarbij komt dat veel kennis nog niet beschikbaar is. Er is nog veel onzeker over hoe het klimaat zich zal ontwikkelen, over de relevante sociaaleconomische ontwikkelingen in brede zin en over de uiteindelijke effecten van het klimaatadaptatiebeleid. Wij staan nog maar het begin om met een goed georganiseerde stroom informatie alle partijen de inzichten te verschaffen over de klimaatrisico’s, de gevolgen van de klimaatverandering en de effecten van het klimaatadaptatiebeleid. Zodat vragen beantwoord kunnen worden als: welk beleid is er nodig, is het beleid en zijn de maatregelen effectief, komen de gestelde doelen binnen bereik, waar en hoe moet er worden bijgestuurd?315

Herstel en perspectief in tijden van transitie

In algemene zin tonen verschillende onderzoeken aan dat een ambitieus klimaatbeleid en een beleid dat niet lang wordt uitgesteld het hoogste rendement heeft. De totale investeringskosten van het Parijse klimaatverdrag zijn bijvoorbeeld slechts 20 procent van de mogelijke economische schadepost van klimaatverandering. De kosten van niets-doen zijn over dertig jaar geraamd op tussen de 49 en 124 miljard euro. Daarin zijn 'lastig kwantificeerbare schade' (zoals de mogelijkheid van menselijke migratiestromen of schade aan ecosystemen) nog niet eens meegenomen.316

Opgaven, kansen, denk- en oplossingsrichtingen De gemeenten en waterschappen doen al veel om wateroverlasten tegen te gaan. Het is een no-regret mogelijkheid om hierin door en verder te gaan met waterbergingen, meer groen in de stad, groene daken, wadi’s, steenbreuk, et cetera. Dit komt ook de leefbaarheid ten goede. Met lokale uitvoeringsprogramma’s kunnen de meest kosteneffectieve maatregelen worden gekozen. Soms is een schot voor een woning voldoende om waterschade te voorkomen of kan het voldoende zijn om bruggen nat te houden tijdens een warme periode.317 De gemeenten en regio’s kunnen de leerervaringen van de City Deal Klimaatadaptatie gebruiken. De Roadmap Klimaatrobuuste gebiedsontwikkeling helpt om veel meer aandacht te besteden aan het verminderen van hittestress, de vitale infrastructuur, gezondheid, het buitengebied. En vooral om systematisch aandacht te besteden aan maatregelen die de gevolgen van klimaatverandering verminderen, zoals in beleidsagenda’s, ontwikkelingsprojecten, gebiedsontwikkelingen en reguliere onderhouds- en beheersprogramma’s.

Zo kan de 100 miljard euro die de komende jaren geïnvesteerd gaat worden in de ruimtelijke inrichting van Nederland (ongeveer € 50 miljard in woningen en ongeveer € 45 miljard in de bereikbaarheid van grote steden) beter benut worden om tegelijkertijd méér stappen te zetten in de richting van klimaatadaptatie, circulaire economie en energietransitie.318 74

8.2 Energietransitie Stand van zaken De internationale en nationale afspraken zijn dat Nederland de hoeveelheid CO2 in 2030 met 55 procent zal reduceren ten opzichte van 1990 en in 2050 (netto)klimaatneutraliteit bereikt zal hebben. Elke sector (gebouwde omgeving, verkeer en vervoer, industrie, energie, afval en water en landbouw, bosbouw en visserij) moet hierin een bijdrage leveren. De gemeenten hebben een belangrijke rol in de energietransitie in de Gebouwde Omgeving. De Gebouwde Omgeving is goed voor circa 40 procent van het totale energieverbruik in Nederland. In de Gebouwde Omgeving wordt vooral aardgas verbruikt (direct voor verwarming en indirect voor elektriciteitsopwekking). Met het Programma Aardgasvrije Wijken (PAW) wordt ingezet op verduurzaming van de warmtevoorziening in de gebouwde omgeving Het Klimaatakkoord voorziet erin dat over tien jaar 1½ miljoen woningen van het gasnet zijn afgesloten. In 2050 moeten alle bijna negen miljoen huizen en andere gebouwen in Nederland aardgasvrij zijn. Van 2018 tot 2028 wil de regering met het PAW zo’n 50.000 woningen gasvrij maken. Uit de voorgedragen 74 wijken door de gemeenten zijn in de eerste ronde 27 gemeenten geselecteerd. Een jaar later − eind 2019 − zouden 2.000 huizen gasvrij moeten zijn.

Op deze wijze en in dit tempo zou van de proefprojecten een leereffect uitgaan en kunnen de proefwijken een vliegwiel worden voor de aanpak op grotere schaal om wijkgericht van het gas af te gaan. Inclusief de tweede ronde zijn nu bijna 150 voorstellen gedaan en zijn er 46 wijken/gemeenten geselecteerd. Het tussendoel is dat in 2030 één van de vijf woningen in Nederland van het aardgas af is. Dit bleek te ambitieus. Twee jaar na de start zijn pas in vier van de 27 proefwijken en -dorpen uit de eerste ronde 206 huizen aardgasvrij gemaakt. Breed groeit de twijfel of het nagestreefde tempo haalbaar is. Bij de eerste veertien wijken zijn de volgende structurele problemen duidelijk geworden:

Herstel en perspectief in tijden van transitie

vertragend werkende wetgeving, gebrek aan kennis en tijd bij gemeenten en bewoners, en onvoldoende financiële middelen bij gemeenten. Het organiseren van de participatie en het vergroten van het kennisniveau van huurders en woningeigenaren, zodat zij effectief mee kunnen praten en denken, kost tijd. Omdat bovendien woningen in grote mate van elkaar verschillen, evenals de mogelijkheden en bereidheid van bewoners om aan de verduurzaming van hun huizen mee te doen, is de energietransitie op wijkniveau maatwerk en zijn de ervaringen lastig elders toe te passen en op te schalen. Verder ontbreekt landelijk beleid over hoe kosten en (financiële) risico’s verdeeld moeten worden over deelnemende partijen (gemeenten, bewoners en energieleveranciers). Daarmee lijkt elke wijk en elk dorp het wiel te moeten uitvinden. Dit vermindert de leer- en opschalingsmogelijkheden, vergroot de benodigde investeringen en daarmee komen gemeenten geld tekort om de verduurzamingprojecten af te ronden.319 Van het finale gebruik is het percentage hernieuwbare energie (hernieuwbare warmte [exclusief hernieuwbare warmte uit groen gas] en zonnestroom ‘achter de meter’) 8,5 procent van het totale energieverbruik in Nederland.320 In Nederland, tussen de G40-gemeenten en tussen de M50gemeenten zijn er belangrijke verschillen (tabel 8.1).

Van de elektriciteit wordt in Nederland in 2019 gemiddeld 20 procent hernieuwbaar opgewekt. Ook hierin zijn er belangrijke verschillen tussen de gemeenten.321 Vele gemeenten moeten de komende jaren nog belangrijke stappen zetten in het verhogen van het aandeel duurzame warmte en elektriciteit. Tabel 8.1 Percentage hernieuwbare energie van het totale energiegebruik in 2019 als eindgebruik Regio

Percentage (gemiddeld)

Minimum

Maximum

Nederland

8,5%

1,5% (Zaltbommel)

99,0% (Zeewolde)

G40-gemeenten

7,9%

3,2% (Gouda)

35,9% (Alkmaar)

M50-gemeenten

6,6%

2,0% (Roermond)

37,2% (Dronten)

75

Bron: Rijkswaterstaat, Klimaatmonitor, Dashboard ‘hernieuwbare energie’.

De afgelopen negen jaar is het percentage hernieuwbare energie spectaculair gestegen. Gemiddeld in Nederland met 150 procent, gemiddeld in alle M50-gemeenten met 167 procent en gemiddeld in alle G40-gemeenten met 171 procent. Deze sterke toename van 2010 tot 2019 vertoont een grote variatie: van 29 procent in Hengelo tot 836 procent in Kampen.322 Door de sterke toename van het aandeel hernieuwbare energie reduceert geleidelijk de CO 2-uitstoot van de woningen per gemeente. Van 2011 tot en met 2019 daalt de CO 2-uitstoot van alle Nederlandse woningen met gemiddeld 1,8 procent per jaar, van alle woningen in de G40-gemeenten met gemiddeld 1,9 procent per jaar en van alle woningen in de M50 gemeenten met gemiddeld 2,1 procent per jaar. Er zijn belangrijke verschillen tussen de gemeenten. Van 2011 tot en met 2019 een afname van de CO 2uitstoot van woningen van 40,4 procent in de M50-gemeente Doetinchem (een gemiddelde jaarlijkse afname van 6,3 procent) en een afname van 5,9 procent in de G40-gemeente Groningen (een gemiddelde jaarlijkse afname van 0,8 procent) (figuur 8.1). Ook in de CO 2-uitstoot per woning zijn de verschillen aanzienlijk tussen de G40- en M50-gemeenten. Van 4,2 ton CO2 per woning in de M50gemeente Lochem tot 2,5 ton per woning in de G40-gemeente Delft.

Gemiddeld is de CO2-uitstoot per woning in alle G40-gemeenten 3,1 ton per woning, 3,2 ton per woning in Nederland en 3,5 ton per woning in gemiddeld alle M50-gemeenten.

Governance en financiën Energietransitie Gemeenten, provincies en waterschappen hebben een centrale rol bij de uitvoering van verschillende klimaatafspraken, in het bijzonder betreffende de afspraken aan de sectortafels Elektriciteit en Gebouwde Omgeving. Met Regionale Energiestrategieën (RES) wordt ingezet op de verduurzaming

Herstel en perspectief in tijden van transitie

van de elektriciteitsproductie, met het Programma Aardgasvrije Wijken (PAW) op verduurzaming van de warmtevoorziening in de gebouwde omgeving, met de Versterkte Uitvoering Energiebesparingsplicht (VUE) op de energiebesparing bij bedrijven en instellingen en met de afspraak uit het Klimaatakkoord op de verduurzaming van de mobiliteit. In de Regionale Energiestrategieën (RES) werken de gemeenten samen met vele partijen in dertig regio’s in het land. Hiermee is de RES ook een praktijkproef voor de decentrale overheden om samen te werken als één overheid. 323 Toch zijn nog aanzienlijke verbeteringen noodzakelijk in de opgavegerichte samenwerking aan de energietransitie. De ervaring leert dat in deze opgavegerichte samenwerking in vele regio’s de volgende verbeteringen mogelijk zijn: er is nog te weinig sprake van een integrale belangenafweging met andere grote opgaven in de fysieke leefomgeving. Vooral de kleinere gemeenten hebben beperkte capaciteit, kennis en kunde om hun regierol goed in te kunnen vullen en het financiële instrumentarium is te gering om de warmtetransitie in de gebouwde omgeving van de grond te krijgen.324 Figuur 8.1 Reductie CO2-uitstoot woningen van 2019 t.o.v. 2011 in procenten in de G40- en M50-gemeenten, slechtste vijf gemeenten, beste vijf gemeenten, gemiddeld alle G40-gemeenten, alle M50-gemeenten en gemiddeld Nederland

76

Bron: Rijkswaterstaat, Klimaatmonitor, Dashboard CO2 Uitstoot (bewerking Platform31).

Het ontbreekt vooralsnog aan goede financieringsconstructies om de markt en individuele burgers op grote schaal te stimuleren tot investeringen in de energie- en warmtetransitie. Weliswaar zijn er voor huizenbezitters, organisaties en bedrijven diverse subsidies om de energietransitie te stimuleren. En voor de tientallen proeftuinen aardgasvrije wijken van het Interbestuurlijke Programma Aardgasvrije Wijken stelt het Rijk in totaal 435 miljoen euro beschikbaar tot 2028. Maar voor de transitie naar een nieuw energiesysteem zijn de komende veertig jaar jaarlijks additionele investeringen nodig van ongeveer 10 miljard euro. Deze benodigde additionele investeringen komen bovenop de jaarlijkse vervangingsinvesteringen van het huidige energiesysteem van 10 miljard euro (deze investeringen kunnen ook aangewend worden voor het nieuwe energiesysteem zonder meerkosten voor burgers en bedrijven).325 Ook dienen de gemeenten, provincies en waterschappen de komende drie jaar (20222024) met 1,8 miljard euro bekostigd te worden om de extra taken uit te kunnen voeren die uit het Klimaatakkoord voortvloeien. Het leeuwendeel (bijna € 1,6 miljard) is de komende drie jaar alleen al nodig voor de uitvoeringslasten van gemeenten.326 Zelfs als de extra financiële middelen beschikbaar komen, dan is het knelpunt van de human resources nog niet een twee drie opgelost.

Tot nu toe stagneert de energietransitie ook door de tekortschietende capaciteit, en soms ook kennis, bij installateurs, aannemers, adviseurs en gemeenten.

Herstel en perspectief in tijden van transitie

Opgaven, kansen, denk- en oplossingsrichtingen De Rijksoverheid is in eerste instantie aan zet om conclusies te verbinden aan het Urgenda-vonnis, de verhoogde EU-ambitie om in 2030 een CO2-reductie van ten minste 55 procent te bereiken ten opzichte van 1990 en om invulling te geven aan de Green Deal. Voor de gebouwde omgeving worden voor de kabinetsformatie de oplossingsrichtingen aangereikt: normeren van emissies in de bestaande bouw, zodat er duidelijkheid is voor burgers en bedrijven (bijvoorbeeld via minimumeisen voor woningisolatie en warmte-installaties), betere beprijzing van het gebruik van aardgas en extra subsidiemiddelen om beter te kunnen sturen op het doel van ‘woonlastenneutraliteit’. Zelfs met een minder hard gedefinieerd doel, zoals bijvoorbeeld ‘betaalbaarheid’, zijn extra middelen nodig om dit doel te kunnen bereiken.327 Zorg naast de doelstellingen van het Klimaatakkoord voor duidelijke gezamenlijke doelen en beelden om te voorkomen dat de benodigde maatregelen te gefragmenteerd, te sectoraal en onvoldoende gecoördineerd worden aangepakt. Verklein daarnaast de gemiste kansen en verminder de tegenstrijdige prikkels. Zo is er is vanuit het ministerie van Economische Zaken en Klimaat niet gestuurd om in de Regionale Energiestrategieën de verbinding te leggen met klimaatadaptatie en/of de transitie naar een circulaire economie.

Terwijl restwarmte beter benut kan worden als deze niet langer afkomstig is van afvalverbrandingsinstallaties. De mogelijkheden om duurzame energie op bedrijfsterreinen op te wekken, is niet meegenomen, omdat ‘industrieterreinen’ was toebedeeld aan de industrietafel. Boeren die hun schuren, stallen en bedrijfsgebouwen volleggen met zonnepanelen worden gezien als ‘energiebedrijf’ in plaats van boerenbedrijf; hierdoor vallen zij in een andere btw-box, lopen zij sommige subsidies mis en kunnen zij productierechten verliezen.328 Ook de prikkels om te komen tot een duurzaam voedselsysteem (LNV) en tot duurzame consumptie (VWS) zijn gefragmenteerd en onvoldoende richtinggevend.329 Tot nu toe is de RES-aanpak ook geen wervend toekomstverhaal dat kan zorgen voor draagvlak in de

77

wijken en de buurten van Nederland.330 Er is behoefte aan verhelderende en aansprekende scenario’s, verhalen en verbeeldingen van de toekomst. De watersector deed dit al in het vorm van het inspirerende project ‘Groenblauwe’.331 Ook voor het Programma Aardgasvrije wijken concludeerde Co Verdaas dat je zonder goed verhaal niemand meekrijgt.332 Maatschappelijke acceptatie is voorwaardelijk voor een succesvolle transitie. De betrokkenheid van burgers is hiervoor cruciaal, evenals de verdeling van de lasten tussen burgers en bedrijven en tussen de burgers onderling.333 Om draagvlak te verwerven, kan meer gebruik gemaakt worden van burgerbegrotingen, burgerfora en kunnen inwoners beloond worden voor hun betrokkenheid bij de besluitvorming en afwegingen. Ook kan meer gewerkt worden met ontwerpstudio’s waarin wenselijke toekomstbeelden worden gemaakt om het gesprek te verdiepen en te verrijken. 334 De nieuwe Omgevingswet biedt gemeenten de mogelijkheid om eigen lokale normen te stellen én om initiatiefnemers te verbinden met belanghebbenden. Hierdoor kan beter worden afgedwongen dat het eigenaarschap van nieuwe energiebronnen (vooral windmolens op land) met omwonenden wordt gedeeld.335 Dit bevordert de acceptatie van projecten voor duurzame energieopwekking. Er ontstaan ook steeds meer initiatieven van bewoners die zelf een actieve rol willen spelen.

In 2020 waren in Nederland minstens 77 bewonersinitiatieven bezig met concrete plannen voor een warmteproject, waarvan de overgrote meerderheid zich richt op de kansen voor een lokaal warmtenet. Bewonersinitiatieven voor lokale warmtenetten, zonder betrokkenheid van de grote fossiele energiebedrijven, halen onder andere hun inspiratie uit Denemarken. Daar liggen overal lokale warmtenetten, waarvan 36 procent in bezit is van burgercoöperaties. Warmtenetten gevoed met lage temperatuur warm water uit de bodem, het riool of de sloot, of door gebruik te maken van groen gas of waterstof, of door gebruik te maken van warmtepompen met groene stroom uit eigen windmolen en zonnepark.336 Om de regierol van de gemeente en het initiatief van bewoners goed op elkaar te laten

Herstel en perspectief in tijden van transitie

aansluiten, is het cruciaal om te investeren in een langdurige relatie met veel vertrouwen. Omdat een groot deel van de bewoners niet staat te springen om nieuwe warmte is het van belang om de transitie te verbinden met de andere thema’s in de wijk (zeggenschap over de eigen leefomgeving, tarieven, duurzaamheid en service, versterken sociale cohesie, veiligheid, verminderen energie-armoede, e.d.). Gemeente en bewoners hebben elkaar hard nodig om de warmteprojecten van de grond te krijgen. Veel gemeenten zijn enthousiast over bewonersinitiatieven en ondersteunen ze graag. Toch blijkt het in de praktijk vaak een uitdaging voor een initiatief om een duidelijke en gelijkwaardige positie te krijgen in het lokaal beleid. Draagvlak en een constructieve houding van de inwoners komen tot stand door goed luisterende ambtenaren, waardering voor de verschillende perspectieven, serieus genomen worden en eerlijke procedures. Als burgers een participatief proces als open en eerlijk ervaren, draagt het bij aan het vertrouwen in de gemeente en aan draagvlak voor beleid. Het is voor gemeenten zinvol om méér aandacht te besteden aan de manier waarop burgers, bewonersinitiatieven en ambtenaren met elkaar praten, om méér te focussen op het proces en minder op de uitkomsten.337

8.3 Transitie naar een circulaire economie Stand van zaken In Nederland zijn de internationale afspraken vertaald in de nationale opgave om vóór 2050 een volledig circulaire economie te realiseren in Nederland. Met als tussendoelstelling om 50 procent minder gebruik te maken van minerale, fossiele en metalen primaire grondstoffen in 2030. Verschillende grondstoffentrends gaan niet de goede kant op en het tussendoel is nog ver weg. Alhoewel de efficiëntie in het gebruik van grondstoffen is toegenomen, is het totale grondstoffengebruik 78

nauwelijks veranderd. Zes van de zeven nationale doelen voor afval worden naar verwachting niet gehaald. Omdat de effecten van meer circulair produceren en consumeren vaak lange tijd op zich laten wachten, kan ook gekeken worden naar het aantal circulaire bedrijven en het aantal nieuwe circulaire initiatieven. Ook daaruit kan geconcludeerd worden dat wij nog maar aan het prille begin staan van de transitie naar een circulaire economie. Er zijn nog vele betekenisvolle extra stappen nodig om te komen tot een versnelde overgang naar een volwaardige circulaire economie. Er zijn ongeveer 85.000 circulaire activiteiten, waar circa 420.000 banen mee gemoeid zijn. Omdat deze activiteiten al lang bestaan (reparatie van fietsen en auto’s of verkoop via Marktplaats) worden ze vaak niet als circulair gezien. Bij deze inventarisatie zijn 1.500 nieuwe circulaire initiatieven getraceerd. Dit zijn innovatieve ontwerpen, zoals een modulaire koptelefoon of Fairphone, speelgoed van rietsuikerresten of vloerkleden van gerecycled polyester. Of het zijn innovatieve businessmodellen, zoals deelplatformen of abonnementen op een fiets, wasmachine of verlichting. Ook een fietspad van gerecycled plastic is gemaakt met een innovatieve technologie. Sommige circulaire activiteiten zijn gekoppeld aan andere doelen, zoals de klimaat- of woningbouwopgave of een sociaal doel.

Zo zijn er kleine verplaatsbare modulaire woningen, die ook leiden tot minder CO2-uitstoot, en zetten kringloopwinkels en de Verspillingsfabriek ook in op werk voor sociaal kwetsbare groepen. Het begin is er − ook met het gaan monitoren van circulaire activiteiten en stromen − maar er is veel meer nodig, dan de circa 1.500 nieuwe circulaire initiatieven om het doel ‘Nederland circulair in 2050’ te halen.338

Governance en Financiën van de transitie naar een circulaire economie Afhankelijk van de grondstof, halffabricaat, product of dienst zijn er vele actoren in binnen- en buitenland betrokken bij de transitie naar een meer circulaire keten. De overheid is slechts één van de actoren in een complex systeem. De financiering van de transitie naar een circulaire economie schiet op vele punten tekort. Milieuschade wordt niet beprijsd waardoor de primaire grondstoffen te goedkoop

Herstel en perspectief in tijden van transitie

zijn, de prijs van recyclaat te hoog, de kwaliteit te laag en het volume te gering. Ook het verbranden van afval is in het huidige systeem goedkoper, dan recyclen. Circulaire verdienmodellen komen moeilijk van de grond door een gebrek aan risicofinanciering, onbenutte schaalvoordelen, informatie- en imagoproblemen en hoge transactiekosten. De schade beperken van dergelijk marktfalen met regelgeving, beprijzing, subsidiëring en/of voorlichting is een belangrijke taak voor de Rijksoverheid. De financieringskloof om de circulaire initiatieven het licht te doen zien, ligt tussen de 360 miljoen euro en 1,7 miljard euro. Ongeveer 60 procent van de financieringsbehoefte. 339

Opgaven, kansen, denk- en oplossingsrichtingen Zowel de Rijksoverheid als de gemeenten kunnen diverse maatregelen nemen om een impuls te geven aan de transitie naar een circulaire economie: −

bied ruimte, stimuleer het hergebruik van bouwafval, ontwikkel met de regiogemeenten grondstoffenrotondes en benoem ketenregisseurs;

−

zet in op een vorm van recycling waarbij het product na verwerking dezelfde of zelfs een betere kwaliteit heeft (upcycling) en verminder de vorm van recycling waarbij kwaliteitsverlies optreedt en producten omgezet worden in minder waardevolle producten (downcycling);340

−

hanteer intern en bij de aanbesteding betekenisvolle CO2-prijzen om meer circulair in te kopen; dit stimuleert veel meer duurzame aanbiedingen van o.a. aannemers in de grond-, weg- en waterbouw en stimuleert het gebruik van betonrecyclaat;

−

stimuleer innovatie, bevorder ondernemerschap, daag ondernemers uit, tender gewenste maatschappelijke, circulaire oplossingen (afzien van producten of producten intensiever gebruiken, producten efficiënter fabriceren of efficiënter maken in het gebruik, producten hergebruiken, productonderdelen repareren, reviseren en hergebruiken, producten delen, leasen en het circulair 79

ontwerpen van producten); −

ruim belemmerende wet- en regelgeving op (normen, certificering, aanbestedingsleidraden) en bestrijd opvattingen, gewoontes en procedures die circulaire producten en diensten op achterstand zetten;

−

breng circulair dicht bij de mensen; initiatieven die circulair en lokale en sociale doelen combineren staan dicht bij mensen, want ze verschaffen een oplossing voor problemen die burgers direct ervaren;

−

stimuleer kortere en duurzame ketens;341

−

combineer circulair met andere doelen, zoals de klimaatopgave, de energietransitie en het nastreven van andere maatschappelijke doelen.342

8.4 Groen herstel De Nederlandse economie is in de periode 2000-2015 ‘groener’ geworden.343 Toch scoort Nederland ten opzichte van andere Europese landen laag op de vergroening van de economie. Ondanks dat al jaren gesproken wordt over de vergroening van de economie zijn grote stappen tot nu toe achterwege gebleven. Van de bedrijven die onder het Europese ETS-systeem vallen, presteert slechts 8 procent boven het emissiebenchmarkniveau en 92 procent onder benchmarkniveau. Het grootste deel van de Nederlandse industrie − vooral in de chemische industrie, raffinaderijen en metaalindustrie − is minder CO2-efficiënt dan hun schonere internationale concurrenten.344 Sinds de coronacrisis zijn vele adviezen en pleidooien verschenen om met een ‘groen herstel’ versneld uit de crisis te komen en om structurele zwakheden van de Nederlandse economie aan te pakken. Toch weet Nederland deze adviezen en pleidooien nog slecht om te zetten in concrete besluiten en acties. 345 Met een ‘groen herstel’ kan aangesloten worden bij de Europese Green Deal en het Europese

Herstel en perspectief in tijden van transitie

herstelpakket Next Generation EU van 750 miljard euro en het Nationaal Groeifonds van 20 miljard euro. De subsidies en leningen uit het Europees Herstelfonds worden voor meer dan 37 procent gericht op groene initiatieven. Ook het Nationaal Groeifonds richt zich in belangrijke mate op het versterken van onderzoeks- en innovatie-ecosystemen, het benutten van de klimaat- en energietransitie en de transities naar een circulaire economie en kringlooplandbouw. Op regionaal en lokaal niveau zijn er volop plannen om hierbij aan te sluiten. Zo zet het provinciale herstelplan regionale economie zwaar in op een groen herstelplan. Omdat de energietransitie stagneert door onder andere een gebrek aan voldoende goed opgeleid personeel, wordt het herstelplan ingebed in een stevige Human Capital Agenda.346 Provincies, steden en regiogemeenten gaan op regionaal niveau de vier duurzaamheidsopgaven (energietransitie, voedseltransitie, transitie naar een circulaire economie, klimaatadaptatie) aanpakken en met elkaar verbinden én aansluiten bij de specifieke regionale kenmerken en opgaven (economie, arbeidsmarkt, leefbaarheid, woningbouw, toerisme, of landschappelijke kwaliteit).347 Ook het bedrijfsleven ziet de komende vier jaar als cruciaal voor de verduurzaming.

De industrie- en energiesector roept de overheid op tot het maken van heldere beleidskeuzes (bindt ons aan de mast!).348 Alleen dan kan de verduurzaming van de Nederlandse industrie slagen. Tegelijkertijd wordt opgemerkt dat er “meer dan honderd projecten met een investeringswaarde van tientallen miljarden euro's” klaarliggen. Van CO2-opslag in Rotterdam, tot het maken van groene waterstof met stroom afkomstig van windparken op zee”.349 Om de grote investeringen te kunnen doen, heeft het bedrijfsleven langjarige zekerheid nodig, dienen de randvoorwaarden (op het gebied van regelgeving en infrastructuur) op orde te zijn en moeten belemmeringen − zoals de stikstofruimte − zijn opgelost. Als Nederlandse bedrijven, maatschappelijke organisaties, provincies, gemeenten, energiecoöperaties, 80

burgerinitiatieven de kansen van de Green Deal en het Nationaal Groeifonds weten te benutten en de vele visies en plannen (Klimaatakkoord, circulaire doelstellingen, kringlooplandbouw, klimaataanbod van industrietop) vertalen naar concrete besluiten, acties en investeringen dan is er de facto sprake van een “groen herstel”.

Herstel en perspectief in tijden van transitie

9 Herstel, ontwikkeling, perspectief Inleiding De voorafgaande hoofdstukken vatten de trends, ontwikkelingen, opgaven, kansen, denk- en oplossingsrichtingen langs acht thema’s beknopt samen. In alle hoofdstukken komen diverse handelingsperspectieven naar voren waarover de lokale politieke partijen en besturen kunnen nadenken en in overleg keuzes in kunnen maken. Daarbij is het streven niet geweest om volledig en uitputtend te zijn in de mogelijke handelingsperspectieven. Na de gemeenteraadsverkiezingen in maart 2022 zullen in alle afzonderlijke bestuurs- en coalitieakkoorden eigen keuzes gemaakt worden en eigen prioriteiten zichtbaar worden. Maar dat de nieuwe besturen moeten kiezen en handelen, is zonneklaar. Kiezen, prioriteren en handelen, omdat er iets te kiezen is, de grote maatschappelijke opgaven daarom vragen, omdat de coronacrisis al langer bestaande vraagstukken heeft vergroot en omdat met een herstelagenda perspectief geboden kan worden aan de inwoners.

Handelen met betekenis voor de burger De afgelopen jaren zijn overheidsdiensten steeds meer als een product gedefinieerd met burgers als klant of consument. Risico’s rondom inkomen, opleiding, werk en gezondheid werden meer dan voordien gekoppeld aan individuele verantwoordelijkheid én keuzevrijheid. Dit leidde tot technisch gedetailleerde, maar complexe voorzieningen waar niet iedereen zijn weg in weet. En tot wettelijke regelingen, procedures en protocollen die ingegeven zijn door achterdocht en waarin de menselijke maat verloren is gegaan. De rode draad van de Sustainable Development Goals (SDG’s) is: ‘Laat niemand achter.’350 Terwijl dat

81

vanwege technologische ontwikkelingen en ontwikkelingen op de arbeidsmarkt en in de leefomgeving, en door persoonskenmerken wél dreigt. Door de coronacrisis zijn bepaalde bevolkingsgroepen, sectoren en wijken onevenredig hard geraakt.351 Ondanks alle steunmaatregelen worden deze bevolkingsgroepen getroffen door onder andere (jeugd)werkloosheid, bestaansonzekerheid, onderwijsachterstanden, schuldenopbouw, fysieke en mentale gezondheidsklachten, onveiligheid en eenzaamheid. De negatieve gevolgen hiervan zijn groot.352 De toenemende kansenongelijkheid wordt ook wel betiteld als dé sociale kwestie van deze tijd. Voor de gemeenten is het een opgave om hun inspanningen zeer precies te richten op de meest kwetsbare inwoners en wijken. Dit kunnen de zestien meest kwetsbare wijken zijn uit het manifest van de burgemeesters. Of de bewoners die niet zelfredzaam zijn en de digitalisering niet snappen. 353 Of de inwoners met langdurige schulden waar zij niet uit kunnen komen. Of de huisvesting van bijzondere aandachtsgroepen.354 Ook de beleidsinstrumenten kunnen zeer gericht ingezet worden. De reintegratiebudgetten kunnen bijvoorbeeld vooral ingezet worden voor inwoners met de grootste afstand tot de arbeidsmarkt. Een intensieve, geïntegreerde maatwerkaanpak in het sociaal domein kan focussen op de één tot vier procent van alle huishoudens die meerdere, gestapelde problemen hebben.

Hoe dan ook gedefinieerd, op deze wijze kan zéér gericht voor de meest kwetsbaren de kansenongelijkheid en toenemende kansenongelijkheid het beste bestreden worden. Dit is tevens waarschijnlijk ook het meest effectief om de groeiende kloof tussen overheid en burger te bestrijden. 355

Handelen in de regio In elk themahoofdstuk komen diverse opgaven aan de orde die grensoverschrijdend zijn en om regionale samenwerking tussen gemeenten vragen. De literatuur maakt duidelijk dat goede regionale samenwerking, afstemming en coördinatie aanzienlijke winst kan opleveren. Winst in het effectiever en

Herstel en perspectief in tijden van transitie

doelmatiger oppakken van de regionale maatschappelijke opgaven, betere economische resultaten, hogere economische groei en welvaartswinst. En dat jaar in, jaar uit.356 Regionale samenwerking vergroot ook de mogelijkheden om te leren en te experimenteren. De leerervaringen van experimenten, pilots, innovatieve interventies en nieuwe vormen van samenwerking kunnen in de regionale samenwerking op systematische wijze voor alle actoren en partijen ontsloten en toegankelijk gemaakt worden. Samen sterk klinkt op papier goed, maar blijkt − onder andere door de lappendeken van vaak sectorale, regionale samenwerkingsverbanden − in de praktijk vaak ingewikkeld. De Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen kwam aan de hand van een analyse van concrete casussen van opgavegerichte, regionale, interbestuurlijke samenwerking (energietransitie, woningbouwopgave, ambulantisering ggz) tot duidelijke aanbevelingen om effectief te kunnen handelen in de regio: −

Zorg voor een gedeelde feitenbasis en gezamenlijke richtinggevende doelen.

−

Denk aan de voorkant voldoende na over welke partijen betrokken moeten worden om de opgave te kunnen realiseren.

−

Na een lichte start van de samenwerking (coalition of the willing) dient men in de samenwerking over te gaan op hard projectmanagement met een heldere onderling geaccordeerde scope en een duidelijke leiding; alle lessen van hoogwaardige projectmatig werken moeten door de regisseur van topklasse toegepast gaan en kunnen worden.

−

Alloceer voldoende financiële middelen en kies een adequaat instrumentarium.357

Hoe beter de gemeenten slagen in het effectief handelen in de regio, des te minder is het noodzakelijk voor de Rijksoverheid om regionale samenwerkingsvormen verplicht op te leggen en des te meer kunnen de samenwerkende gemeenten in de regio de meest geëigende samenwerkingsvorm en 82

afspraken kiezen.

Handelen in de wijk In vele steden neemt sinds 2012 de kloof tussen goede en slechte wijken weer toe. Zwakke wijken − met een eenzijdige woningvoorraad en sociale huurwoningen − worden in toenemende mate een verzamelplaats van kansarme inwoners die achterblijven in de samenleving, met een lager inkomen, lagere opleiding, zonder vaste contracten, met psychische en sociale problemen en onvolledige gezinnen. In de kwetsbare wijken neemt de kansenongelijkheid vanwege de achterblijvende kwaliteit van het onderwijs en de slechtere gezondheid van de inwoners toe, verslechtert het perspectief voor de inwoners, wordt ondermijning een steeds groter probleem, neemt de sociale cohesie af, zijn er vele politieke afhakers en groeit de aanhang van populistische partijen. Dit uit zich in spanningen tussen groepen met verschillende etnische en/of religieuze achtergronden of in weerstand tegen bijvoorbeeld bewoners met een psychische kwetsbaarheid. Diverse van deze problemen zijn verergerd door de coronacrisis. Handelen in de wijk is ook nodig, omdat de sterke groei van het aantal ouderen met een zorg en ondersteuningsvraag noopt tot het realiseren van beter geschikte huisvesting in de wijk en goede voorzieningen (waaronder huisarts, buurtsuper, ontmoetingsplekken, openbaar vervoer, welzijnsvoorzieningen, Wmo- en thuiszorg) in wijk, buurt en kern. Handelen in de wijk kan bestaan uit: −

Een belangrijke verbindende of regierol voor de gemeente om met een wijkaanpak meerdere opgaven, gebiedsgericht en persoonsgericht, tegelijk aan te pakken. De integrale en sectoroverstijgende opgaven hebben betrekking op banen, uitkeringen, (jeugd)zorg, gezondheid, welzijn, voorzieningen, verbeteren woningen, leefbaarheid, armoede- en schuldenproblematiek, vervoers- en energiearmoede, onderwijs, handhaving en veiligheid. Dit moet het

Herstel en perspectief in tijden van transitie

toekomstperspectief van de inwoners verbeteren. Door partijen te verbinden (wonen en zorg, energietransitie en wijkaanpak) kan ingezet worden op een combinatie van lange termijn oplossingen én quick wins. −

Op wijkniveau zijn extra sociaal-preventieve inspanningen nodig, deels in combinatie met (justitiële) handhaving. Dat vraagt veel van verschillende ambtelijke afdelingen, zoals het sociaal domein, veiligheid, vergunningen, toezicht en handhaving. Maar de gemeenten kunnen dit niet alleen. Daarvoor is samenwerking met bondgenoten, zoals politie, onderwijsinstellingen, welzijnsinstellingen, maatschappelijk werk en corporaties noodzakelijk.

−

Door de diverse sectorale budgetten virtueel te ontschotten, kan gekozen worden voor meer robuuste en effectieve interventies.

−

Wijkteams dienen te worden doorontwikkeld naar wijknetwerken met een toenemende samenwerking met het voorveld van de Wmo. Intensiveer verder de samenwerking tussen wijkteams, welzijnswerkers, jongeren- en ouderenwerkers, vrijwilligersorganisaties en buurtbewoners.

−

Pas op basis van de behoeften van de toekomstige ouderen de woningvoorraad levensloopbestendig aan, zorg voor een grotere variatie aan woonvormen (woonzorgcomplexen, knarrenhoven, zorghotels, e.d.) en organiseer voorzieningen, zorg en welzijn in de nabijheid.

Handelen in schaarste Op diverse beleidsterreinen is er sprake van schaarste. Schaarste in financiële middelen voor onder andere de energietransitie, de transitie naar een circulaire economie, de jeugdzorg, de Wmo en thuiszorg voor de zorgbehoeftige oudere inwoners in wijk, buurt en kern en voor de woningbouwopgave. Schaarste in capaciteit, kennis en vaardigheden voor de economische transities, de binnenstedelijke ontwikkeling, voor de duurzaamheidstransities, voor de onderwijsverbeteringen en

83

om te komen tot integrale ruimtelijke keuzes.358 Daarnaast is er een toegenomen schaarste aan ruimte en het toegenomen besef dat “niet alles overal kan”. Zowel binnenstedelijk als in het buitengebied, is de ruimte schaars om nog vele woningen te bouwen, bedrijfsterreinen (circulair) te realiseren, de energietransitie, klimaatadaptatie, de voedseltransitie (en het oplossen van de stikstofproblematiek) en de transitie naar een circulaire economie mogelijk te maken, te recreëren, natuur te beleven, en dergelijke. De ruimtedruk in Nederland is groot en zal volgens de meest recente gegevens de komende dertig jaar verder toenemen. Daarbij kan men door het combineren van functies (één van de afwegingsprincipes van de Nationale Omgevingsvisie), functiemenging, slimme verstedelijking en het multifunctioneel gebruiken van voorzieningen beter omgaan met de schaarste.359 Gemeenten kunnen de opgaven zoveel mogelijk combineren, bijvoorbeeld door energie-opwekkend asfalt te gebruiken, zonnepanelen op daken te leggen, biodiversiteit in de stad terug te brengen, de landbouw te verduurzamen, et cetera. Echter, de hoeveelheid ruimte in Nederland is een gegeven. Het slim combineren van functies houdt een keer op. Zodat goed kiezen en prioriteren, en de vormgeving van méér regie in de ruimtelijke ordening, een actueel vraagstuk is geworden.360

Handelen met anderen Op tal van beleidsterreinen en voor complexe maatschappelijke vraagstukken is de overheid slechts één van de actoren. De gemeenten moeten met anderen − ook buiten de medeoverheden − tot handelen komen.361 Gebiedsgerichte aanpakken zoals het Nationaal Programma Rotterdam Zuid moeten het juist hebben van de inzet van de partners; en niet van de overheid alleen.362 Voor de grote vraagstukken van onze tijd (klimaatverandering, energietransitie, voedseltransitie, verminderen van de kansenongelijkheid) kan geen enkele partij alléén voor de oplossing zorgen. Het handelen met anderen

Herstel en perspectief in tijden van transitie

kan ook grote winst opleveren. Mooi verwoord in het Afrikaanse spreekwoord: ‘Alleen ga je sneller, maar samen kom je verder’. Onze welvarende en complexe samenleving heeft de innovativiteit, creativiteit, energie, flexibiliteit, financiële middelen en talenten om veel maatschappelijke problemen samen op te lossen. En voor zover de overheid betrokken is bij de opgave kan door ruimte te bieden aan de kennis en ideeën van de samenleving het beleid beter worden, op meer draagvlak rekenen en worden ook andere financieringsvormen mogelijk (social impact bonds).363 Veel gemeenten zijn enthousiast over bewonersinitiatieven en werken graag met inwoners samen. Toch blijkt het in de praktijk vaak een uitdaging voor een burgerinitiatief om een duidelijke en gelijkwaardige positie te krijgen in het lokaal beleid. Door goed luisterende ambtenaren, waardering voor de verschillende perspectieven, geen burger lastig en een stoorzender vinden, serieus genomen worden en eerlijke procedures ontstaat draagvlak en een constructieve houding van de inwoners. Bij goede procedures hoort de juiste overheidsrol (samenwerkend of responsief) bij het juiste burgerinitiatief.

Welk belang staat centraal, welke publieke waarden worden gediend, welk netwerk is betrokken en welke rol van de overheid hoort daarbij?364 Bij goede procedures horen duidelijke afspraken over het primaat of over het ultimaat van het gemeentebestuur en de raad.365 Als burgers een participatief proces als open en eerlijk ervaren, draagt het bij aan het vertrouwen in de gemeente en aan draagvlak voor beleid. Het is voor gemeenten zinvol om méér aandacht te besteden aan de manier waarop burgers, bewonersinitiatieven en ambtenaren met elkaar praten, om méér te focussen op het proces en minder op de uitkomsten. Bij aandacht voor het proces kunnen participatieve instrumenten als burgerbegrotingen, gebiedscoöperaties, buurtcoöperaties, burgerfora, gezamenlijke ontwerpstudio’s en samen een authentiek en inspirerend toekomstverhaal maken, gebruikt worden. 366 Handelen met anderen kan ook bevorderd worden door als gemeente de dienstverlening radicaal 84

anders te organiseren. Nu wordt vaak top-down vastgesteld wat bijvoorbeeld de prioriteiten in het onderwijs en in de veiligheid zijn. Vervolgens wordt met een Rekenkamerachtige controlecultuur toegezien op de besteding van het geld. Waarom de aansturing niet 180 graden omdraaien en de gebruikers aan het stuur zetten? Maak de schooldirecteur verantwoordelijk voor het besteden van de extra middelen, maar met de opdracht hier overleg over te voeren met de ouders en de leerkrachten. Maak de politiecommandant verantwoordelijk voor het besteden van de extra middelen, maar met de opdracht overleg te voeren met bewoners op basis van de veiligheidskaart. Delegeer en mandateer de buurt bijvoorbeeld om zelf eenzaamheid aan te pakken, het onderhoud van hun groen te organiseren, vergunningen voor het kappen van een boom of het leggen van een zonnepaneel te beoordelen. Zo’n aanpak kan bijdragen aan gemeenschapsvorming op lokaal niveau en brengt mensen op een andere manier met elkaar in contact.367

Handelen met informatie Gemeenten beschikken over steeds meer data binnen het sociaal, economische en fysieke domein.368 Deze data en het beschikbaar komen van de eerste overzichten met indicatoren voor de klimaatadaptatie en de transitie naar een circulaire economie maken het mogelijk om informatiegestuurd te werken, om het beleid met meer en betere data te onderbouwen, om de herstelplannen met data en feiten te onderbouwen, om de uitvoering te verbeteren en om een slimme stad te worden. Door tijd besparen met automatisering, Q&A-rubrieken en algoritmen voor eenvoudige vragen vanuit de burgers blijft er meer tijd over om de kwetsbare burger met complexe problemen effectief te helpen. Ook de (regionale) monitoren die beschikbaar zijn en komen om de ontwikkeling van brede welvaart en de Sustainable Development Goals (SDG’s) te volgen, kunnen bijdragen aan beter beleid dat aansluit bij de waarden en behoeften van de burger. 369

Herstel en perspectief in tijden van transitie

Op vrijwel alle beleidsterreinen, van onderwijs tot gezondheidszorg, van sociale zaken tot arbeidsmarkt en van landbouw tot milieubeheer, zijn er talloze mogelijkheden voor digitale projecten, die de duurzaamheid bevorderen, de efficiency en de kwaliteit vergroten, alsook de betrokkenheid van en transparantie naar de burgers kunnen verbeteren. Om de voordelen te laten overheersen en om de potentiële nadelen te verkleinen, kunnen de volgende handelingsperspectieven overwogen worden: −

Stel de publieke waarden centraal (sociale inclusie, kansengelijkheid, toegankelijke zorg, veiligheid, borgen van de rechtstaat, e.d.) en neem de publieke waarden als uitgangspunt in het digitale domein. Het verlies van zeggenschap over kritische infrastructuren en aantasting van grondrechten vraagt om actieve regulering. Dat vereist een mentaliteitsverandering. Niet alles wat technologisch kan, is vanuit democratisch oogpunt ook wenselijk. Als de digitale ontwikkelingen ongeremd doordenderen, dreigen overheden steeds meer de grip op de economie, veiligheid en democratie te verliezen.

−

Maak de samenleving mede-opdrachtgever om te bepalen welke nieuwe technologieën de gemeente gaat toepassen. Mogelijkerwijs is een burgerforum een manier om de medeopdrachtgeverrol van de inwoners praktisch inhoud te geven.

−

Creëer publiek eigenaarschap over software, algoritmen en data. Data en broncodes − die door de overheid, verzameld, beheerd en gebouwd zijn met publieke middelen − dienen toegankelijk te zijn voor andere overheden en burgers. Faciliteer met open standaarden het datadelen.

−

Waarborg het digitaal zelfbeschikkingsrecht. Burgers en inwoners worden online op allerlei manieren beïnvloed en gemanipuleerd, waarbij het niet of nauwelijks mogelijk is om uit te vinden welke gegevens de betreffende bedrijven van ons hebben verzameld, op basis waarvan ze ons gedrag willen beïnvloeden. Hiermee wordt het recht op zelfbeschikking ondermijnd.

−

Garandeer de veiligheid van producten verbonden met internet en bescherm burgers digitaal (o.a. wat betreft hun digitale identiteit, de basisregistraties).370

85

Handelen met kennis Handelen met informatie is niet hetzelfde als handelen met kennis. Om te handelen met kennis is op alle beleidsterreinen expertise, ervaring, analyse, evalueren en leren nodig. Er zijn diverse signalen dat het handelen met kennis bij de overheid onder druk is komen te staan en dat dit de mogelijkheden voor effectief beleid en betere publieke dienstverlening beperkt.371 Vanuit deze analyse worden voorstellen geformuleerd om met bijvoorbeeld een Centrum voor Decentrale Kennis de lokale overheden te ondersteunen bij de uitvoering van beleid door kennis, verkenningen, analyses, expertise en praktijkvoorbeelden te bundelen.372 Ook door regionale kennisschakelfuncties kan kennis gedeeld worden en worden de handelingsperspectieven voor de decentrale overheden vergroot.373 Het handelen met kennis wordt ook bevorderd als bij de ontwikkeling van beleid en de keuze van instrumenten en interventies de zeven vragen van het Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving (IAK) systematisch beantwoord worden. De zeven IAK-vragen zijn: 1)

wat is de aanleiding,

2)

wie zijn betrokken,

3)

wat is het probleem,

4)

wat is het doel,

5)

wat rechtvaardigt overheidsinterventie,

6)

wat is het beste instrument,

7)

wat zijn de gevolgen?374

Daarbij blijft het altijd de keuze van de politiek om op geheel andere wijzen en met andere afwegingen tot besluiten te komen. Ook moet het belang van specifieke en meetbare doelen enigszins genuanceerd worden. De pionierende, lerende en opgavegerichte samenwerking van vele actoren

Herstel en perspectief in tijden van transitie

rond de maatschappelijke opgaven moet niet gereduceerd worden tot enkel en alleen SMART-doelen. Immers niet alles van waarde is meetbaar en niet alles wat meetbaar is, is van waarde. Te veel nadruk op output en outcomes kunnen juist innovaties en ambities blokkeren.375

Handelen met realisme De maatschappelijke opgaven voor de overheden zijn uitdagend (duurzaamheidstransities, zorg, onderwijs, kansenongelijkheid, e.d.). De opgaven zijn vooral ook uitdagend omdat de huidige transformatieve tijd waarin de politieke partijen moeten opereren ingewikkeld, verwarrend, onrustig en veeleisend is. Maar paradoxaal genoeg maakt juist de onrustige, onzekere en ongemakkelijke tijd de noodzakelijke verandering mogelijk. Daarbij is de rol van de overheid onmisbaar. Onmisbaar om vanuit publieke waarden een lange termijn visie voor de gemeente te ontwikkelen en naar alle stakeholders te communiceren. Daarnaast vervult de overheid een cruciale, onmisbare rol om de spelregels vast te stellen (scheidsrechter, arbiter bij rivaliserende (ruimte)claims, beslechten van geschillen, internaliseren van externe effecten), om ongeoorloofde uitsluiting tegen te gaan, om de solidariteit te organiseren, om eigenrichting, willekeur en het nastreven van enkel en alleen private belangen te voorkomen, om het mogelijk te maken dat nieuwe toetreders kunnen toetreden en om uit te nodigen tot vernieuwing, faciliteren van ontwikkelingen, ruimte geven, stimuleren van experimenten en het accepteren van mislukkingen.

Daarbij is zonneklaar dat de grote herverdeling van inkomens binnen de Nederlandse verzorgingsstaat, en de maatschappelijke solidariteit die hieruit blijkt, door geen enkel burgerinitiatief, sociale coöperatie of broodfonds overgenomen kan worden. Ook is een deel van de kwetsbare inwoners volledig afhankelijk van de overheid (voor zorg, welzijn, uitkeringen en bescherming). Zonder steun van de overheid zou men door het ijs zakken. De coronacrisis heeft onderstreept dat de overheid onmisbaar is 86

en dat het snelle handelen van, en de grote steunoperatie door, de overheid door het leeuwendeel van de bevolking is gewaardeerd. “Niet alles kan overal” van de Commissie Remkes benadrukt op andere wijze de noodzaak om te handelen met realisme. Ook in het sociaal domein is de afgelopen jaren het realisme toegenomen. Realisme dat er verschil is tussen denk- en doenvermogen van de inwoners en dat mensen door stress lang niet altijd in staat zijn om in actie te komen, het hoofd koel te houden en om vast te houden aan goede voornemens. Realisme over eigen kracht, zelf- en samenredzaamheid en de zorgzame lokale samenleving. Realisme dat lichtere hulp niet altijd zwaardere hulp voorkomt, dat een integrale aanpak slechts voor een zeer kleine doelgroep noodzakelijk is en dat de jeugdzorg veel beter afgebakend moet worden, dat er kwaliteitseisen aan aanbieders gesteld moeten worden en dat alleen nog bewezen effectieve interventies bekostigd zouden moeten worden. Van realisme getuigt ook dat er betere spelregels moeten komen die ervoor zorgen dat Rijk en Tweede Kamer de autonomie van de gemeenten respecteren, dat er niet gewinkeld wordt met de portemonnee van de gemeenten, het gemeentefonds niet beschouwd wordt als een ‘duizend-dingen-doekje’ en de gemeenten geen uniform model van regionale samenwerking opgelegd krijgen. Maar daarbij zijn we er nog niet.

De stapeling van ambities en opgaven (zorg, onderwijs, wijnaanpak, woningbouw, ruimtelijke ordening, duurzaamheid, etc.) vergen een realistische afweging van doelen, draagvlak en uitvoeringscapaciteit in elke gemeente.376 Alleen met een robuust evenwicht tussen ambities, draagvlak en uitvoeringscapaciteit kan de gemeente maatschappelijke waarden voor de burgers realiseren. De gemeenten moeten met de schaarse middelen (financieel, capaciteit en vaardigheden) scherper kiezen en tot duidelijke politieke prioriteiten komen.

Herstel en perspectief in tijden van transitie

Handelen in vertrouwen Door velerlei incidenten − die vooral kwetsbare inwoners raken − ontstaat er in toenemende mate oog voor het belang van de uitvoerbaarheid van beleid, goede dienstverlening, het méér toepassen van praktische wijsheid, het opruimen van bureaucratische barrières (zonder regels te overtreden), de menselijke maat, méér maatwerk en voor vertrouwen geven. Dit speelt op meerdere beleidsterreinen, zowel op rijks- als op gemeenteniveau, en moet door beide overheidslagen aangepakt worden. 377 Meer handelen in vertrouwen kan bevorderd worden: −

Door terug te gaan naar de bedoeling, te zorgen voor betere beleidsuitvoering, minder achterdochtige bejegening van kwetsbare inwoners, beter luisteren, hulpvaardigheid, vaker de telefoon pakken, oog hebben voor de mens achter het BSN-nummer en outreachend handelen van gemeenteambtenaren en medewerkers bij uitvoeringsorganisaties.

−

Door in het “contract” tussen overheid en burgers in te zetten op wederkerigheid en door de goede sturingsvorm(en) te kiezen afhankelijk van de rol van de overheid in de burgerinitiatieven.378

−

Door de behoefte van gemeenten te beteugelen om de buurt van bovenaf te willen aansturen. Heb meer vertrouwen dat de buurt zelf weet wat goed is voor haar inwoners voor al die onderwerpen die de buurt zelf betreffen.

−

Door minder ontmoedigen en verbieden en méér stimuleren. De gemeenten moeten zich er van bewust zijn dat vele initiatieven van burgers belemmerd worden door allerlei regels, formulieren, controles, toezichtpraktijken en vastgeroeste gewoontes.

−

Door openheid naar elkaar toe, hulp durven vragen en aanbieden. Juist bij tegenslag. Om tot deze cultuur te komen, is de voorbeeldfunctie van politici, managers en leidende actoren daarbij van groot belang.379

−

Door op voorhand de mogelijke maatschappelijke kosten van een veel te stringente regelgeving,

87

het ontbreken van hardheidsclausules, het ontbreken van regelvrijheid bij uitvoerders en de aprioriaanname van fraude in de handelingsperspectieven mee te nemen.380

Herstel en perspectief in tijden van transitie

Eindnoten Paul Klaver en Henk Leenders, “Ook de tegenmacht van de gemeenteraad is in gevaar”, in: De Volkskrant, 8 april 2021; Titia Ketelaar, “Elke gemeenteraad een Omtzigt” (interview met Jan Dirk Pruim griffier van Almere), in: NRC, 30 april 2021, blz. 10. 2 Lianne van Kalken, Geerten Boogaard, Martijn van der Steen en Wouter Scherpenisse. Een routekaart voor raadsakkoorden, april 2021. 3 Denktank Vereniging Nederlandse Gemeenten, Werkende samenwerking, Den Haag, juni 2018, blz. 49-53; Martijn van der Steen, Sturen in een netwerksamenleving. Hoe kan de overheid reageren op burgerinitiatieven?, s.l., s.a. 4 Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen, Als één overheid. Slagvaardig de toekomst tegemoet!, Den Haag, 10 september 2020. 5 Nieuwsbrief Binnenlands Bestuur, 16 miljard euro in 1.300 samenwerkingsverbanden, 4 april 2021, 6 Inspectie der Rijksfinanciën, Van woorden naar daden: over de governance van de ruimtelijke ordening, Interdepartementaal beleidsonderzoek ruimtelijke ordening, Den Haag, 6 april 2021, blz. 42. 7 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Staat van het bestuur 2020, p. 141, januari 2021 en Raad voor Openbaar Bestuur Droomland of Niemandsland. Uitgangspunten voor het besturen van regio’s. 23 juni 2021. 8 Geert Teisman. Netwerkorganisaties en organisatienetwerken. Effectief door sterke en snelle verbindingen.

Platform31, Den Haag, 7 januari 2021. 9 G.J. Fernhout, I. Pohl, W. Vos en G.J. Hagen. De maatschappelijke kosten en baten van het Nationaal Programma Rotterdam Zuid. Rotterdam, 2017. 10 T. Collij, en L. Sterrenberg. Naar een coöperatieve samenleving. Platform31, Den Haag, 2018. 11 Frans Soeterbroek, Op klantreis met burgerinitiatieven? Doe ze dat niet aan!, Blog op website www.ruimtemaker.nl 19 oktober 2020. 12 VNG, Participatie binnen de Omgevingswet: een toelichting voor raadsleden, Den Haag, 22 oktober 2019. 13 Frans Soeterbroek, 8 januari 2021, Over de omgevingswet. Hou ermee op. Longread gepubliceerd op Biind Platform voor de fysieke leefomgeving. 14 M. Oude Vrielink en L. Sterrenberg. Burgerverantwoordelijkheid in het sociaal domein. Een meta-analyse van het benutten en versterken van vier vormen van burgerkracht in het sociaal domein. Platform31, Den Haag, 2019. 15 Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) ‘Sociaal domein op koers? Verwachtingen en resultaten van vijf jaar decentraal beleid’, Den Haag, november 2020 en Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) Weten is nog geen doen, een realistisch perspectief op redzaamheid, Den Haag, 2017. 16 Alfons Vermin en Roland Friele. “Botsende waarden in het keukentafelgesprek’, in: Journal of Social Intervention: Theory and Practice, 29(6), pp.3–20. 15 oktober 2020.

17 Dennis van Tilborg, Jurisprudentie over toekennen maatwerk voorzieningen gepubliceerd op sociaalweb. 18 In opdracht van Rijk en gemeenten zijn onderzoeken uitgevoerd naar o.a. de structurele middelen voor de jeugdhulp door AEF Advies in 2020 en door Cebeon naar de middelen voor het sociaal domein in 2021. 19 Alexander Leeuw, “Ongeloof over herverdeeleffecten gemeentefonds”, in: Binnenlands Bestuur, 3 februari 2021. 20 Raad voor het Openbaar Bestuur, Herijking gemeentefonds. Briefadvies, Den Haag, 3 september 2019. 21 VNG, Nieuwsledenbrief coronacrisis nr. 29, 15 april 2021. 22 Raad voor Openbaar Bestuur, Adviesrapport Rust-Reinheid-Regelmaat. Evenwicht in de bestuurlijk-financiële verhoudingen, Den Haag, 2021. 23 Op rijks- en decentraal niveau richt de beleidsmatige en politieke aandacht zich in toenemende mate op een brede opvatting van welvaart en in mindere mate op de smalle definitie van welvaart van enkel en alleen economische groei. Dit sluit aan bij de beweging van bedrijven, bestuurders en burgers om de menselijke behoeften aan zingeving, zelfontplooiing en zelfrealisatie meer centraal te stellen en om meer het algemeen belang, en minder het eigen belang, voorop te stellen. Met brede welvaart wordt verder gekeken dan economische groei om tot een oordeel te komen over de prestaties van een land, regio of gemeente.

Met Brede Welvaart wordt gekeken naar alle waarden die voor burgers ‘hier en nu’, ‘later’ en ‘elders’ van belang zijn: welzijn, welvaart, gezondheid, onderwijs, leefomgeving, etc. De kwaliteit van leven in het hier en nu en de mate waarin deze al dan niet ten koste gaat van die van latere generaties en/of van mensen elders in de wereld is hét kenmerk van de brede welvaartsaanpak en sluit aan bij de doelen van vele sociale agenda’s in gemeenten. De aspecten van Brede Welvaart sluiten ook aan bij de Sustainable Development Goals. 24 In februari 2021 kwamen de drie planbureaus (SCP, CBP en PBL) met een voorstel naar de Tweede Kamer om brede welvaart te verankeren in de Nederlandse begrotings- en verantwoordingssystematiek. Gemeenten kunnen dit nationale voorbeeld ook lokaal gaan toepassen. Plan van-aanpak CPB-PBL-SCP Verankering Brede Welvaartsdenken in begrotingssystematiek van Kabinet en Kamer. Kamerbrief 8 februari 2021. 25 Mirjam Fokkema, Razia Ghauharali en Artie Ramsodit. Investeren in vertrouwen en maatschappelijke onrust. Platform31, Den Haag, maart 2019. 26 Matthijs Uyterlinde, Jeroen van der Velden en Ruben Bouwman, Wijk in zicht. Kwalitatief onderzoek naar de dynamiek van leefbaarheid in kwetsbare wijken, Platform31, Den Haag, maart 2020. 27 Daan de Bruijn, Matthijs Uyterlinde, Mirjam Fokkema en Shahrzad Nourozi.

Bouwstenen voor het leren rond leefbaarheid en veiligheid. Den Haag en Utrecht, Platform31 en Movisie, april 2021. 28 Raad voor het Openbaar Bestuur, Zoeken naar waarheid. Over waarheidsvinding in de democratie in het digitale tijdperk, Den Haag, mei 2019. 29 J. Alderliesten, L. Repetur, M. Ham, J. Tuinstra en L. Verharen. Hoopvol en kwetsbaar. Omzien naar elkaar ten tijde van corona. Movisie, Utrecht, januari 2021. 30 Planbureau voor de Leefomgeving en de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur. Leren institutionaliseren. Den Haag, 2020. 31 Douwe Jan Elzinga, Proeve nieuwe wet decentraal bestuur, in opdracht van de VNG, Den Haag, november 2020. 32 Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen, Nederland heeft één overheid nodig. Discussiedocument over vernieuwing in de interbestuurlijke en financiële verhoudingen, Den Haag, 8 april 2020; 1

88

Herstel en perspectief in tijden van transitie

Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen, Als één overheid. Slagvaardig de toekomst tegemoet!, Den Haag, 10 september 2020, blz. 3. De drie bestudeerde casussen zijn: per jaar 75.000 woningen bouwen, de ambulantisering van de geestelijke gezondheidszorg en het realiseren van de energie- en warmtetransitie. 33 Raad voor het Openbaar Bestuur. Rust, reinheid en regelmaat. Evenwicht in de bestuurlijke financiële verhoudingen, Den Haag, maart 2021. 34 Studiegroep Alternatieve Bekostiging ruimtelijke gebiedsontwikkeling. Eindrapport alternatieve bekostiging. Den Haag, februari 2020. 35 Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Stand van zaken domeinoverstijgende samenwerking. Brief aan Tweede Kamer. Kenmerk 1834137-218958-Z. Den Haag, 26 februari 2021. 36 Jeroen Smit, “De echte CEO verbetert de wereld niet zichzelf”, in: NRC handelsblad, 2 april 2021. 37 'Ondernemen voor brede welvaart - Naar nieuw Rijnlands samenspel', onze nieuwe Agenda 2030. VNO-NCW, Den Haag, 2021. 38 Adriaan de Jonge, Ambtenaren leren marktdenken: sturen op resultaat. In: Binnenlands Bestuur, 29 maart 2021. 39 ABN AMRO Bank NV. Impact Report 2020, Measuring Impact, creating value, 10 maart 2021. 40 Peter de Goede, Erik Schrijvers en Marianne de Visser. Filantropie op de grens van overheid en markt. WRR. Den Haag, 2018. 41 Jesse Frederik, Zo hadden we het niet bedoeld.

De tragedie achter de toeslagenaffaire, s.l., 2021; Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties, Klem tussen balie en beleid, Tweede Kamer der Staten-Generaal, 35387 Parlementair onderzoek uitvoeringsorganisaties, nr. 2, 25 februari 2021; Han Polman, Werk aan de winkel voor vertrouwen van burgers in de overheid, weblogbericht Raad voor Openbaar Bestuur, 12 maart 2021; Bernard ter Haar, “Schoei beleidseconomie op nieuwe leest”, in: Economisch Statistische Berichten, jrg. 106, nr. 4795S, 18 maart 2021, blz. 16-18; Daan Bellegeer en Jean Dohmen, “Er wordt veel beleid gemaakt waarvan we niet weten of het werkt”, in: Het Financiële Dagblad, 16 maart 2021; Roel Bekker, “Geef beleidseconoom een grotere rol, voor minder en beter beleid”, in: Het Financiële Dagblad, 16 maart 2021. Illustratief zijn de 98 overheidsfiasco’s (en voor elk betoog zijn er voorbeelden beschreven) in: Roel Bekker, Dat had niet zo gemoeten! Fouten en falen van de overheid onder het vergrootglas, Amsterdam, 2020; Arie Jan Korteweg, “Voormalig topambtenaar Roel Bekker verzamelde 98 overheidsfiasco’s in zijn blunderbak:, in: De Volkskrant, 27 mei 2020. 42 Tijdelijke commissie uitvoeringsorganisaties. Eindrapport Klem tussen balie en beleid. Den Haag, 25 februari 2021. 43 Janneke ten Kate, Barbara Heebels en David Louwerse, Data in de stad, Platform31, Den Haag, oktober 2019.