20210385018 Rapport Berenschot Haarlem
Tekst van het document
meer complexe dienstverleningsvragen is het hebben van
over de kwaliteit van dienstverlening.42 Complexe vragen
een duidelijk contactpersoon binnen de organisatie een
van inwoners en ondernemers worden vlot begeleid en
aandachtspunt.
gefaciliteerd.
5.2 Draagvlak voor samenwerking met de organisatie
•
De gemeente wil transparant, communicatief, slagvaardig
• De gemeentelijke organisatie heeft de afgelopen jaren
en vlot opereren. De bereikbaarheid en beschikbaarheid
positieve stappen gezet in de verbinding naar inwoners
voor vragen van bewoners en partners uit de stad moet
en partners toe. Zowel de ambtenaren als de inwoners en
versterkt worden met passende serviceformules en goede
partners ervaren betrokken en betrouwbaar contact met
dienstverleningscommunicatie.43
elkaar. • We constateren dat met het actieprogramma Nieuwe
•
De gemeentelijke organisatie wil in het beleid, denken
Democratie en de inzet die op dit vlak de afgelopen jaren
en handelen de inwoners, ondernemers en bezoekers
heeft plaatsgevonden vanuit bestuur en ambtelijke organi-
centraal stellen. De gemeente wil zich meedenkend en
satie de gemeente opgavegericht en wendbaar wil inspe-
meewerkend opstellen, waarbij invloed van inwoners op
len op initiatieven uit de gemeenschap en hier ook – zeker
hun buurt en stad wordt vergroot en initiatieven uit de stad
vergeleken met referentiegemeenten – positieve stappen
de ruimte krijgen. Van klassieke burgerparticipatie naar
in heeft gezet. Vanuit de ogen van inwoners is er tegelijker-
overheidsparticipatie, samen met het fysieke en sociale
tijd ook voldoende ruimte voor verbetering. Met name het
domein
goed luisteren en inspelen op vragen en initiatieven van inwoners en die ondersteunen wordt als belangrijk gezien.
In 2020 heeft de gemeentelijke organisatie een nieuwe
• Ten aanzien van de samenwerking met ondernemers en
dienstverleningsvisie opgesteld en is er een dienstverlenings
partners uit de stad ligt er meer ruimte voor verbetering.
programma gestart. Het doel van deze visie is de gemeentelijke
In die samenwerking, en de aandachtspunten die daarin
organisatie te laten werken vanuit gemeenschappelijke waarden
zijn meegegeven door stakeholders, valt op dat partners
en uitgangspunten. De drie pijlers van deze nieuwe dienst
en ondernemers tegen dezelfde knelpunten aanlopen als
verleningsvisie zijn:
die binnen de organisatie worden ervaren. De organisatie
1. De inwoner staat centraal in onze dienstverlening: we werken in vertrouwen
is betrouwbaar en zorgvuldig, maar dat gaat ten koste van de slakracht en wendbaarheid van de organisatie. Er is
2. Snel en simpel waar het kan, persoonlijk waar het hoort
geen duidelijke visie en partnerschap op de lange ter-
3. Dienstverlening in het DN: we zijn betrokken en betrouwbaar
mijn, (te) weinig ruimte voor innovatie en er gaat veel tijd verloren in afstemmen, regels en bureaucratie en sturing op details. Zonder dat dit tot effectievere aanpak van de opgaven leidt.
49
• Wat ook opvallend is, is dat partners ook dezelfde patro-
41
nen spiegelen als medewerkers binnen de organisatie:
42
namelijk het vinden en benutten van ‘olifantenpaadjes’.
43
Gemeente Haarlem (2016) Concernopdracht deeluitwerking organisatievisie op integrale dienstverlening en veiligheid. Gemeente Haarlem (2016) Concernopdracht deeluitwerking organisatievisie op integrale dienstverlening en veiligheid. Organisatie in Ontwikkeling (2017).
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
De kern van de dienstverleningsvisie is dat de organisatie
Dienstverlening in het sociaal en fysiek domein
betrokken en betrouwbaar wil zijn, een persoonlijke benadering
Voor de dienstverlening in het sociaal domein wordt gewerkt
toepast, een organisatie die waar het kan dienstverlening
met klantreizen. Uit onderzoeken in het sociaal domein48
snel en simpel verleent en een organisatie die in vertrouwen
worden ruime voldoendes gegeven door inwoners voor
samenwerkt met stad en dorp en ambtenaren en bestuur.
dienstverlening op het gebied van werk, inkomen en schulden.49 Op het gebied van de fysieke leefomgeving geeft 60% van de
5.1.2 Uitkomsten: dienstverlening voor Haarlem en Zandvoort
Haarlemmers aan dat de gemeente goed bereikbaar is voor meldingen over de veiligheid/overlast in de buurt
Sinds de gemeenten Haarlem en Zandvoort ambtelijk gefuseerd zijn in 2018, is er in beide gemeenten onderzoek gedaan
Aandachtspunten worden geformuleerd over het reageren op en
naar hoe de dienstverlening ervaren wordt en in hoeverre
afhandelen van de meldingen. 46% van de inwoners vindt dat
de gemeente en burgers goed op elkaar zijn aangesloten. De
de gemeente adequaat reageert op de meldingen. Ondernemers
dienstverlening wordt op een aantal punten zeer positief
geven de afhandeling van vergunningsaanvragen een
ervaren, maar laat ook een aantal kritische kanttekeningen
rapportcijfer van een 5,89. Daarmee scoort Haarlem lager dan
zien. Deze recente studies, onderzoeken en evaluaties brengen
referentiegemeenten (6,31). De aanvraag van vergunningen is
we hiernavolgend samenvattend in beeld:
minder eenvoudig en de afhandeling gaat minder snel dan in vergelijkbare gemeenten.
Algemene dienstverlening van de organisatie Inwoners zijn over het algemeen tevreden met de dienst
Communicatie en informatie
verlening van de gemeentelijke organisatie. Inwoners van de
Op het vlak van communicatie wordt de gemeentelijke
gemeente Haarlem geven de dienstverlening gemiddeld een 7,
organisatie van Haarlem bovengemiddeld beoordeeld
inwoners van de gemeente Zandvoort een 6,5.44 De digitale
door inwoners (vergeleken met referentiegemeenten50). De
dienstverlening van de gemeente wordt eveneens positief
communicatie en informatie heeft een gemiddeld rapportcijfer
beoordeeld door inwoners van de gemeente Haarlem met een
van een 6,8.51 De gemeente gebruikt begrijpelijke taal en de
gemiddeld cijfer van een 7,2. Ook zijn inwoners overwegend
informatie is meestal helder.
positief over de afhandeling van vragen/aanvragen bij de gemeente.45
Er worden ook aandachtspunten geformuleerd voor de communicatie. Deze kan worden verbeterd door in te zetten
Ondernemers uit Haarlem geven de algehele dienstverlening
op een beter bereik bij speciale doelgroepen, een actieve, open
een gemiddeld rapportcijfer van een 6,45 voor de algehele
en luisterende houding van raad, college en ambtenaren,
dienstverlening en een 6,82 voor de digitale dienstverlening.
resultaten van gemeentebeleid duidelijker naar voren brengen
Zandvoortse ondernemers geven de dienstverlening gemiddeld
en duidelijker maken hoe besluiten worden genomen.52
een 6,5. De gemeentelijke organisatie scoort hierin hoger
De gemeente kan opener en transparanter communiceren
dan gemeenten van een vergelijkbare omvang. Ook in de
met inwoners en tijdiger informatie geven. Onder
afhandeling van vragen van ondernemers scoort de gemeente
ondernemers scoort de gemeente iets onder het gemiddelde
gemiddeld genomen hoger dan referentiegemeenten.
van referentiegemeente daar waar het gaat over juist- en
46
volledigheid van informatie en de communicatie over het Een kleine groep inwoners en ondernemers is kritisch over
verloop van de afhandeling.53
de openingstijden van de publiekshal en de telefonische contactmogelijkheden, de wachttijden en de duur van een aanvraag of melding in het algemeen.47 Inwoners geven aan dat ze behoefte hebben aan meer snelheid en eenvoud in procedures.
48 44 45 46 47
50
Rapportage Tussenevaluatie Haarlem-Zandvoort. Omnibusonderzoek (2020); Quick Scan Lokale Democratie (2020). VNG Ondernemerspeiling. Dienstverleningsvisie (2020); Omnibusonderzoek (2020); Rapportage Tussenevaluatie Haarlem-Zandvoort.
49 50 51 52 53
Onderzoeken van de afdelingen Werk en Inkomen en Schulden, Minima en Sociale Recherche (KTO W&I en SMSR). Dienstverleningsvisie (2020). Quick Scan Lokale Democratie (2020). Omnibusonderzoek (2020). Quick Scan Lokale Democratie (2020). Ondernemerspeiling (2020).
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
Dienstverlening door (medewerkers in) de ambtelijke
‘Ik geef een 7, omdat ik van mening ben dat wij als
organisatie
Gemeente Haarlem mensen goed tot dienst zijn
Medewerkers van de gemeente worden door inwoners en
en kunnen helpen. Wij staan inwoners over het
ondernemers gezien als vriendelijk, toegankelijk en deskundig.
algemeen snel te woord en nemen de tijd om iemand
De medewerkers houden zich overwegend aan afspraken, zijn
juist te kunnen ondersteunen. Echter, ik denk dat er
begripvol en denken oplossingsgericht mee.54 Ondernemers
nog wel ruimte voor verbetering is. Dit met name in
beoordelen de professionaliteit van de gemeentelijke organisatie
procesversnelling en de kortere lijntjes met externe
en haar medewerkers met een 6,65 gemiddeld. Daarmee
organisaties (en de samenwerking hierin).”
scoort de gemeente Haarlem hoger dan gemeenten van een
(dienstverleningsonderzoek)
vergelijkbare omvang (gemiddelde score van 6,22). Ongeveer een vijfde van de medewerkers vindt dat het niveau Ten aanzien van de dienstverlening door de medewerkers in
van dienstverlening onder de maat of op basisniveau is. Een
de ambtelijke organisatie is een aantal aandachtspunten uit de
kwart van de medewerkers vindt het niveau van dienstverlening
verschillende onderzoeken te halen:
op gewild niveau of bijzonder. 56% van de medewerkers vindt
•
Dienstverlening aan de balie wordt positiever beoordeeld
het dienstsverleningsniveau standaard. Ruim 90% van de
dan de dienstverlening aan de telefoon.
deelnemers zou willen dat het dienstverleningsniveau hoger zou
Inwoners en ondernemers hebben behoefte aan één
liggen dan nu gemiddeld genomen het geval is.
55
•
duidelijk contactpersoon. Dat is nu niet altijd het geval en
•
•
het duurt soms even voordat de juiste contactpersoon is
Medewerkers vinden duidelijkheid en respect de belangrijkste
gevonden. Ondernemers hebben procentueel iets minder
aspecten van contact met inwoners en collega’s. In het contact
vaak dan in andere gemeenten van vergelijkbare omvang
met inwoners vinden ze heldere communicatie en het luisteren
één contactpersoon (9% ten opzichte van 11%).56
naar inwoners en partners het belangrijkst. Betrouwbaarheid
Het verbeteren van de ambtelijke organisatie is
en betrokkenheid zijn de belangrijkste uitgangspunten voor de
belangrijk aandachtspunt voor een groot deel van de
dienstverlening. Medewerkers zijn overwegend tevreden over
inwonersrespondenten (78%) van de gemeente Haarlem
de manier waarop ze die betrouwbaarheid en betrokkenheid
om het functioneren van de gemeente te verbeteren.57
invullen. De belangrijkste aandachtspunten die medewerkers
39% van de inwoners is tevreden over hoe ambtenaren
over de dienstverlening formuleren, zijn het centraal stellen van
in de gemeente werken. Dit is hoger dan in
inwoners en het sneller en simpeler werken. Daarnaast wordt
referentiegemeenten, waar 25% van de inwoners hierover
aangegeven dat de interne samenwerking verbeterd kan worden.
tevreden is. 28% van de respondenten uit de Quick Scan Lokale Democratie heeft (veel tot onbeperkt) vertrouwen in
5.1.3 Reflectie van gesprekspartners
de Haarlemse ambtenaren.
Vanuit de organisatie wordt aangegeven dat dienstverlening aan de stad de afgelopen periode hoofdzakelijk gefocust is geweest op
Beeld van de dienstverlening door medewerkers van
de hardere kant van dienstverleningsprocessen richting inwoners
de organisatie
en ondernemers vanuit (telefonische) balie en op digitalisering
Medewerkers hebben zelf ook recent in de cultuuranalyse
van processen. De nieuwe dienstverleningsvisie heeft een bredere
dienstverlening (2020) aangegeven hoe zij tegen de door
scope en beoogt voor de gehele organisatie de dienstverlening
hun geleverde externe dienstverlening aankijken. 34% van de
langs gezamenlijke waarden, houding en gedrag vorm te geven.
58
medewerkers geeft aan enthousiast te zijn over dienstverlening aan inwoners en partners en 32% geeft aan hierover tevreden
Het heeft volgens de gesprekspartners lang geduurd voordat
te zijn. Zij beoordelen de externe dienstverlening met een
deze dienstverleningsvisie tot stand kon komen. De
gemiddelde van een 6,9.
dienstverleningsvisie is nog niet doorleefd; het is moeilijk voeten aan de grond te krijgen, zo vinden de gesprekspartners In zowel het sociaal domein als nu ook in het fysiek domein is de gemeentelijke organisatie bezig om processen van dienstver-
51
54 55 56 57 58
Omnibusonderzoek (2020); Ondernemerspeiling. Tussenevaluatie Haarlem-Zandvoort (2021). Ondernemerspeiling (2020). Quick Scan Lokale Democratie (2020). Cultuuranalyse Dienstverlening (2020).
lening te optimaliseren. Gesprekspartners vanuit de gemeentelijke organisatie zijn positief over de stappen die daar in de afgelopen jaren zijn gezet en de resultaten die daar zijn bereikt.
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
5.1.4 Analyse
•
De gemeentelijke organisatie heeft in de organisatie
De dienstverlening van de gemeentelijke organisatie van
ontwikkeling gebiedsgericht werken een belangrijke
Haarlem komt uit de verschillende onderzoeken op onderdelen
plek gekregen om meer samen te werken met bewoners,
met een (ruime) voldoende uit de bus. Medewerkers worden
ondernemers en (maatschappelijke) organisaties. Haarlem
gezien als betrokken en betrouwbaar. Over het algemeen zijn
en Zandvoort zijn opgedeeld in een zestal gebieden waar
inwoners positiever over de dienstverlening van de gemeente
een gebiedsmanager met een gebiedsteam zich richt op een
dan ondernemers.
integrale aanpak. Doel hiervan is om gezamenlijk te bepalen wat belangrijk is in een gebied, ideeën en initiatieven op
Met name op slagvaardig, transparantie en vlot opereren
te halen en overbodige regels uit de weg te ruimen en op
lijken aanknopingspunten voor verbetering te liggen.
deze manier slagkrachtig, integraler, flexibeler en sneller te
Betrouwbaarheid gaat op dit moment boven snelheid. Bij
werken aan het realiseren van maatschappelijke resultaten.
meer complexe dienstverleningsvragen is het hebben van
De filosofie van gebiedsgericht werken gaat over alle
een duidelijk contactpersoon binnen de organisatie een
aandachtsgebieden binnen de gemeentelijke organisatie.60
aandachtspunt. In de coalitieakkoorden van de gemeenten Haarlem en
5.2 Samenwerking met inwoners en partners
Zandvoort wordt eveneens een duidelijke ambitie uitgesproken om maatschappelijke participatie met inwoners en partners te versterken.61 Hierin is de afgelopen periode ook, mede langs de lijnen van het actieprogramma en het gebiedsgericht werken,
5.2.1 Nieuwe democratie
geïnvesteerd.62
Vanuit de missie op de organisatie wil de gemeentelijke organisatie in het beleid, denken en handelen de inwoners,
5.2.2 Nieuwe democratie in de praktijk
ondernemers en bezoekers centraal stellen. De gemeente wil
Samenwerking met inwoners
zich meedenkend en meewerkend opstellen, waarbij invloed van
Uit de Quick Scan Lokale Democratie komt naar voren dat de
inwoners op hun buurt en stad wordt vergroot en initiatieven
gemeentelijke organisatie, vergeleken met referentiegemeenten,
uit de stad de ruimte krijgen; van klassieke burgerparticipatie
goed op weg is in de wijze waarop de gemeente inwoners de
naar overheidsparticipatie, samen met het fysieke en sociale
mogelijkheid biedt om de gemeentelijke besluitvorming te
domein.
beïnvloeden en daarin te participeren. Inwoners krijgen in Haarlem de kans om mee te praten over lokale kwesties en
De gemeentelijke organisatie van Haarlem heeft de wijze
worden actief betrokken bij gemeentelijke plannen, activiteiten
waarop zij de betrokkenheid met inwoners, maatschappelijke
en voorzieningen.
partners en ondernemers organiseert, vastgelegd in het Actieprogramma Nieuwe Democratie (2019) en in het
Inwoners zelf geven aan dat zij ook nog ruimte voor verbetering
gebiedsgericht werken.
zien. Zo ervaren zij ruimte om initiatieven in de buurt te nemen63, maar geven tegelijkertijd ook aan het belangrijk te
•
Het actieprogramma is een samenwerkingsvoorstel met
vinden dat er beter naar de mening van inwoners geluisterd
de stad om maatschappelijke doelen te verwezenlijken
wordt64. Bij het realiseren van initiatieven om de omgeving
met inwoners, partners en ondernemers. De gemeente
te verbeteren ervaren zij niet altijd voldoende hulp en
zet met het actieprogramma in op het faciliteren van
ondersteuning van de gemeente en worden niet altijd even
maatschappelijke initiatieven in de stad. Dit ligt in lijn
gehoord.65 Aandachtspunten liggen onder meer in het reageren
met de missie van de gemeente om (in steeds wisselende
op vragen, ideeën of ingezonden brieven. De belangrijkste
netwerken) samen te werken met partners in de stad en die
onderwerpen waarop de gemeente volgens haar inwoners
de stad ondersteunt in het bereiken van haar doelen.
intensiever moeten gaan samenwerken, is de inrichting van
59
hun wijk, dorp en/of de omgeving, duurzaamheid en energie en wonen.
52
59
Actieprogramma Nieuwe Democratie
60 61 62 63 64 65
Organisatie in Ontwikkeling (2017). Coalitieakkoorden Haarlem en Zandvoort. Zie programmabegrotingen. 51% van de inwoners uit het Omnibusonderzoek. 86% van de respondenten uit de Quick Scan Lokale Democratie. Dienstverleningsvisie 2020.
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
Samenwerking met partners Ondernemers beoordelen de samenwerking met de gemeente-
Element
Beeld op hoofdlijnen van partners in het fysieke en
missie
sociale domein • Een stroperige organisatie. Kernwoorden die
lijke organisatie met een krappe voldoende. De betrokkenheid
stakeholders gebruiken om de gemeentelijke organisatie van Haarlem te beschrijven zijn ‘traag,
bij de totstandkoming en uitvoering van beleid wordt met een
inefficiënt, stroperig’. Processen duren overwegend
gemiddeld cijfer van 5,5 beoordeeld.66 In Zandvoort is dit een
lang en vraagstukken kunnen lang ‘door de organisatie zweven’ en ‘hete aardappels’ kunnen
dat de gemeentelijke organisatie voldoende betrokken is bij hen
lang worden doorgeschoven. Eigenaarschap is
en is 32% van mening dat de organisatie zich flexibel opstelt als dat nodig is. Daarmee scoort de gemeentelijke organisatie iets lager dan gemeenten van vergelijkbare omvang.68
Slagkrachtig
5,8.67 In totaal geeft 34% van de ondernemers uit Haarlem aan
dan niet vanzelfsprekend. Voor de partners die de ‘olifantenpaadjes’ kennen, kunnen hier goed omheen werken. • Weinig doorzettingsmacht contactpersonen. De partners ervaren dat hun contactpersonen vaak niet gemandateerd zijn of verantwoordelijkheid hebben om slagkrachtig te handelen. Zij stranden vaak
De gemeente scoort op het vlak van regeldruk bij ondernemers
zelf ook in de Haarlemse organisatie, met name bij
iets beter dan gemeenten van een vergelijkbare omvang. Van de
domeinoverstijgende onderwerpen. Hierdoor is het
ondernemers ervaart 39,6% een hoge tot heel hoge regeldruk.69
moeilijk om (snel) resultaat te boeken en projecten te realiseren.
Ondernemers waarderen de inspanningen van de gemeente om
• Een betrouwbare organisatie. De gemeentelijke
regelgeving te versoepelen en te vereenvoudigen gemiddeld met een
organisatie wordt door de stakeholders uit het fysieke
5,5. In gemeenten met een vergelijkbare omvang is dat een 5,3.
en sociale domein door het merendeel gezien als betrouwbaar. Alle gesprekspartners geven aan goed contact te hebben met de contactpersonen die binnen
5.2.3 Reflectie van gesprekspartners
de organisatie voor hen belangrijk zijn. (De gemiddelde
Samenwerking met partners
score uit de sessies met partners in het fysieke en sociale
Partners van de gemeente geven met betrekking tot het
domein is 4,35 uit 5.) • Betrokken en benaderbaar bestuur en medewerkers.
realiseren van maatschappelijke opgaven – conform de aandachtspunten mee. Deze hebben we op hoofdlijnen in beeld gebracht en geordend langs de kernelementen van de missie. Element
Beeld op hoofdlijnen van partners in het fysieke en
missie
sociale domein
Partners uit het fysiek en sociaal domein ervaren Betrouwbaar
missie van de gemeentelijke organisatie – verschillende
dat ze goed toegang hebben tot het bestuur als dat voor
dat er veel wordt gewerkt met tijdelijke contracten en korte subsidietermijnen. De samenwerking wordt als positief ervaren, het wederzijds partnerschap en
lange termijn een heldere richting geeft en vooruit kijkt.
onderling vertrouwen minder. Partners zouden graag
Partners constateren een opeenstapeling van ambities
meer ruimte en vertrouwen in het partnerschap
waarbinnen niet duidelijk geprioriteerd wordt en er veel Opgavegericht
contactpersonen. Ook geven partners van buiten aan
positieve ontwikkeling gezien.
opgaven geen duidelijke inhoudelijke visie die voor de
ervaren om effectiever en innovatiever samen aan de
ad hoc gehandeld wordt.
maatschappelijke opgaven te werken.
• Ontbreken van regie op integraliteit. Partners ervaren in brede zin dat afdelingen langs elkaar heen werken en
• Veel overleggen. Binnen de gemeentelijke organisatie
activiteiten niet vanzelfsprekend in samenhang worden
wordt veel tussen afdelingen afgestemd en kan elke
opgepakt. Ze constateren ook een knip tussen beleid
afdeling beslissingen heroverwegen. Alhoewel dat
en uitvoering. De gemeentelijke organisatie opereert
enerzijds zorgvuldig kan zijn, leidt het ook tot veel vertraging, veel overleg en daarmee weinig slagkracht.
niet altijd met één mond naar buiten toe. Daarnaast
• Bureaucratische regels en procedures. Partners
gemist. Ketenpartners geven aan dat er niet effectief wordt gestuurd op integraliteit van de keten, maar op de invulling van losse onderdelen. Dat bevordert ook de concurrentie tussen ketenpartners.
Zorgvuldig
wordt er naast intern ook extern regie op integraliteit
bovengemiddeld veel regels en procedures waar zij aan moeten voldoen om iets ‘gedaan’ te krijgen. Dit leidt tot veel papierwerk en tot lange processen. De • (Financiële) sturing op detailniveau. Partners ervaren
Partners constateren dat de gemeentelijke organisatie
dat de gemeentelijke organisatie erg op financiële
in de aanpak van haar opgaven geen interne en externe
details en casuïstiek stuurt en controle probeert te
speelruimte heeft. Er is weinig flexibiliteit om in te
houden (op het ‘hoe’) in plaats van op de inhoudelijke
kunnen spelen op nieuwe ontwikkelingen of ruimte te
koers, de hoofdlijnen en de keten (het ‘wat’).
bieden voor innovatie. Tabel 2. Ondernemerspeiling 2020. Tussenevaluatie Haarlem Zandvoort. Ondernemerspeiling. Ondernemerspeiling.
ervaren bij de gemeentelijke organisatie van Haarlem
verantwoordingsbehoefte is groot.
• Beperkt tot geen flexibiliteit en ruimte voor innovatie. Wendbaar
goed contact hebben met de voor hun relevante
• Geen langdurig partnerschap. Partners geven aan
De gemeentelijke organisatie heeft op haar centrale
53
meedenkend en empathisch. Zij geven aan dat ze
hen van belang is. Het gebiedsgericht werken wordt als
• Ontbreken van een lange termijn visie en keuzes.
66 67 68 69
de medewerkers van de gemeente als betrokken,
Beeld van gesprekspartners over het realiseren van de missie en de visie op de organisatie.
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
Beeld van medewerkers van de gemeentelijke
5.2.4 Analyse
organisatie
De gemeentelijke organisatie heeft de afgelopen jaren positieve
Haarlemse ambtenaren zijn overwegend positief over de wijze
stappen gezet in de verbinding naar inwoners en partners toe.
waarop zij in verbinding staan met groepen en organisaties die
Zowel de ambtenaren als de inwoners en partners ervaren
voor de uitvoering van hun werk belangrijk is. Het gemiddelde
betrokken en betrouwbaar contact met elkaar.
cijfer is een 7,6. 61% van de Haarlemse ambtenaren geven hun contact met inwoners en partners gemiddeld een 8 of hoger.
We constateren dat met het actieprogramma Nieuwe
Voor 90% van de ambtenaren is het duidelijk welke groepen
Democratie en de inzet die op dit vlak de afgelopen jaren
voor hen van belang zijn en zij hebben hier ook goed contact
heeft plaatsgevonden vanuit bestuur en ambtelijke organisatie
mee. Het merendeel van de ambtenaren (68%) geeft ook aan
de gemeente opgavegericht en wendbaar wil inspelen op
dat het voor hen helder is wat deze groepen en organisaties van
initiatieven uit de gemeenschap en hier ook – zeker vergeleken
hen verwachten en dat ze hier ook goed aan kunnen voldoen
met referentiegemeenten – positieve stappen in heeft gezet.
(64%).
Bezien door de ogen van inwoners is er tegelijkertijd ook voldoende ruimte voor verbetering. Met name het goed
Verbinding met partners
luisteren en inspelen op vragen en initiatieven van inwoners
Ik heb goed contact met de groepen of organisaties die voor mijn werk belangrijk zijn
Het is duidelijk welke groepen of organisaties voor mijn werk belangrijk zijn
en die ondersteunen wordt als belangrijk gezien. Voor wat betreft de samenwerking met ondernemers en partners uit de stad ligt er meer ruimte voor verbetering. In die samenwerking, en de aandachtspunten die daarin zijn meegegeven door stakeholders, valt op dat partners en
Ik kan aan de verwachtingen voldoen van de groepen of organisaties voor mijn werk belangrijk zijn
ondernemers tegen dezelfde knelpunten aanlopen als die binnen de organisatie worden ervaren. De organisatie is
Het is duidelijk wat de groepen of organisaties die voor mijn werk belangrijk zijn van de gemeente verwachten 0-10%
10-20%
20-30%
30-40%
40-50%
50-60%
60-70%
70-80%
80-90%
90-100%
betrouwbaar en zorgvuldig, maar dat gaat ten koste van de slagkracht en wendbaarheid van de organisatie. Er is geen duidelijke visie en partnerschap op de lange termijn, (te)
Zeer mee oneens
Mee oneens
Neutraal
weinig ruimte voor innovatie en er gaat veel tijd verloren in
Mee eens
Zeer mee eens
Geen mening
afstemmen, regels en bureaucratie en sturing op details. Dit
Figuur 25. Enquêteresultaten verbinding met partners.
zonder dat dit tot effectievere aanpak van de opgaven leidt.
Respondenten die werkzaam zijn binnen het maatschappelijk domein geven aan beter aan de verwachtingen te kunnen
Wat ook opvallend is, is dat partners ook dezelfde patronen
voldoen van groepen en organisaties die voor hen belangrijk
spiegelen als medewerkers binnen de organisatie: namelijk het
zijn (70,5%) dan respondenten die werkzaam zijn in het
vinden en benutten van ‘olifantenpaadjes’.
fysieke domein (56,2%). Zij geven ook aan iets beter contact te hebben. Het beeld dat uit de gesprekken binnen de organisatie naar voren komt over de verbinding met partners in het fysieke en maatschappelijke domein ligt hiermee in lijn. Gesprekspartners geven aan dat zowel in het fysiek domein als in het maatschappelijk domein steeds meer wordt ingezet op het in gezamenlijkheid afstemmen over de opgaven en het investeren in contacten met stakeholders, maar dat in het sociaal domein daar de grootste stappen in gezet zijn. Een belangrijk aandachtspunt dat gesprekspartners uit de organisatie meegeven is de invulling van het contractbeheer en contractmanagement naar partners toe. Daar ligt veel ruimte om te professionaliseren en tijdig de goede signalen de organisatie in te brengen. 54
HOOFDSTUK 6
Beantwoording van de onderzoeksvragen In dit hoofdstuk beantwoorden we de onderzoeksvragen die door de gemeente Haarlem centraal zijn gesteld in deze evaluatie en formuleren we de onderzoeksconclusies. Dat doen we op basis van de bevindingen en analyse die we in hoofdstukken 2 tot en met 5 uiteen hebben gezet langs de lijnen van ons evaluatiekader. We beantwoorden eerst achtereenvolgens de hoofdvragen (1 en 2) en gaan daarna in op de deelvragen (A tot en met F). In de volgende figuur treft u een overzicht van de vragen aan. – fotograaf Engelchor fotografie
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
Hoofdvragen van het onderzoek
1 2
Hoe dragen de organisatieontwikkelingen sinds 2015 bij aan de missie om tegelijkertijd wendbaar, slagkrachtig, opgavegericht, betrouwbaar en zorgvuldig te werken aan het realiseren van maatschappelijke resultaten? Zijn de ingrepen in de organisatie effectief geweest om de missie te realiseren? Welke effectieve en belemmerende organisatiepatronen zijn er, hoe worden deze binnen de organisatie ervaren en hoe kan de organisatie versterkt worden in het licht van de missie?
Deelvragen van het onderzoek
Dit is een ambitieuze missie en visie die – alhoewel passend in de tijdsgeest – een intrinsieke spanning in zich heeft. Slagkracht suggereert immers snelheid en doortastendheid, terwijl zorgvuldigheid meer appelleert aan onverstoorbaarheid en bezinning. Ook de begrippen wendbaarheid en betrouwbaarheid kunnen ‘schuren’. Dat is op zichzelf niet ongebruikelijk en onoverkomelijk: alle overheidsorganisaties in Nederland worstelen ermee om een goed evenwicht te vinden in dit spanningsveld. Wat van belang is, is dat de organisatie – op het moment dat dit spanningsveld zich voordoet – tot
A
Welke probleemanalyse en ex ante evaluatie lagen aan de visie ten grondslag?
samenhangende keuzes komt. Daar is in Haarlem naar onze
B
In hoeverre worden samenhangende strategievorming, sturing en beheersing gefaciliteerd, zodat de organisatie haar rol als strategisch adviseur van beide colleges kan waarmaken?
afgelopen jaren ook niet organisatiebreed op gestuurd.
C
In hoeverre dragen de verschillende sturingsprincipes en de wijze waarop deze tot uiting komen in de lijnorganisatie, programma’s en gebieden bij aan de samenwerking en wat kan verbeterd worden?
organisatie op dit moment niet conform haar missie functioneert.
D
In hoeverre slaagt de organisatie in sturing en samenwerking op doelen en resultaten, zowel op ‘deel’ (i.e. projecten, afdelingen, facetten, gebieden, zones) als ‘geheel’ (i.e. portefeuille -breed, stedelijk niveau, concern, integraal)? Wat gaat goed, wat kan versterkt worden en wat werkt belemmerend?
E
In hoeverre draagt de bedrijfsvoering (de ondersteunende afdelingen zoals HRM, ICT, ID etc.) van het primair proces en de wijze waarop deze georganiseerd is bij aan het bereiken van de maatschappelijke doelen?
F
In hoeverre heeft de organisatieontwikkeling bijgedragen aan de missie om wendbaar, slagkrachtig en betrouwbaar met de samenleving te werken aan huidige en toekomstige opgaven? Waar ligt het verbeterpotentieel?
taxatie onvoldoende aandacht voor geweest en gedurende de
Dat leidt ertoe dat we in onze evaluatie concluderen dat de
Dat begint in onze ogen bij het ontbreken van een eenduidig en richtinggevend perspectief voor de organisatie, die invulling geeft aan de wijze waarop Haarlemse en Zandvoortse opgaven gerealiseerd moeten worden. De visie – en de uitwerking van de visie in de ontwikkeling van de organisatie - geeft onvoldoende richting om in die verschillende wensen in de missie te prioriteren; op papier maar ook – zoals we hebben gezien – in de praktijk. De ontwikkeling van de organisatie heeft nu geleid tot een optelsom van individuele afdelingen en plannen, waar(aan) hard wordt gewerkt, maar die samen onvoldoende als geheel werken aan het realiseren van de Haarlemse en Zandvoortse opgaven. Samen zijn de verschillende afdelingen
Figuur 26. Hoofdvragen van het onderzoek.
niet meer dan de som der delen.
6.1 Beantwoording hoofdvragen
In het functioneren van de gemeentelijke organisatie van Haarlem heeft het principe van betrouwbaarheid, beheersing en zorgvul
6.1.1
1
Hoofdvraag 1. Bijdrage van de organisatie ontwikkeling aan het realiseren van de missie Hoe dragen de organisatieontwikkelingen sinds 2015 bij aan de missie om tegelijkertijd wendbaar, slagkrachtig, opgavegericht, betrouwbaar en zorgvuldig te werken aan het realiseren van maatschappelijke resultaten? Zijn de ingrepen in de organisatie effectief geweest om de missie te realiseren?
digheid het (vooralsnog) gewonnen van wendbaar en slagkrachtig opgaven realiseren. Dit terwijl wendbaar en slagkrachtig opgaven realiseren – ook in ogen van besturen, partners en medewerkers - onverminderd is wat de Haarlemse en Zandvoortse ambities verdienen en ook in de toekomst steeds meer gaan vragen. Daarmee is niet gezegd dat de organisatie de afgelopen jaren geen goede stappen heeft gezet. Sterker nog; er zijn in Haarlem
56
Haarlem is in 2015 de ontwikkeling van de organisatie gestart
en Zandvoort de afgelopen jaren mooie resultaten geboekt. De
vanuit de overtuiging dat, met een flexibele netwerkorganisatie
verbinding met partners en inwoners in de stad Haarlem en het
en daadkrachtige medewerkers met mandaat, de gemeente beter
dorp Zandvoort is versterkt. De organisatie werkt gaandeweg
in staat zou zijn om effectief in te spelen op de complexiteit van
aan het oplossen van de knelpunten waar ze zelf ook tegen
opgaven buiten. En om daarnaast de verbinding met partners
aanloopt. Het sociaal domein is daar een mooi voorbeeld
en inwoners te versterken en te benutten, zonder in te boeten
van. En in coronatijd heeft de organisatie laten zien dat – bij
op betrouwbaarheid en zorgvuldigheid in dienstverlening en
onverwachte ontwikkelingen – ze slagkrachtig, flexibel en
handelen.
wendbaar kan inspelen op nieuwe opgaven.
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
Het is wat ons betreft te vroeg om te stellen dat de ingrepen
procedurele factoren (staven waarin wethouders op
in de organisatie niet uiteindelijk tot succes kunnen leiden,
portefeuilles hun wensen aan de afdelingsmanagers
ook op de flexibele opgaven en in de horizontale sturing. Dat
doorgeven) als organisatorische factoren (directie op
vraagt wel om een richtinggevend perspectief, het ‘afmaken’
afstand, geen sterke inhoudelijke en integrale strategische
en aanscherpen van de ontwikkeling die is ingezet en aandacht
functie in de concernstaf). Ook hier zien we dat
voor het aanpakken van de belemmerende patronen in de
vervolgens de heersende cultuur met zich meebrengt dat
organisatie. Om scherp te maken waarop de gemeentelijke
er vrijheid is om zélf te prioriteren. Dit zien we terug
organisatie verder moet versterken beantwoorden we eerst de
in een verschillende prioritering tussen vakafdelingen
resterende onderzoeksvragen. Vervolgens formuleren we in
onderling, bedrijfsvoeringsafdelingen versus vakafdelingen,
hoofdstuk 7 handvatten om langs te versterken.
programma’s die zonder capaciteit zitten en geen voet aan de grond krijgen, bestuurders die de indruk hebben dat de
6.1.2 Hoofdvraag 2: effectieve en belemmerende organisatiepatronen
2
Welke effectieve en belemmerende organisatiepatronen zijn er, hoe worden deze binnen de organisatie ervaren en hoe kan de organisatie versterkt worden in het licht van de missie?
organisatie autonoom werkt in plaats van zich voegt naar de bestuurlijke ambities en maatschappelijke partners die een trage en stroperige gemeente ervaren. •
De hiervoor vermelde mechanismen geven een zorgelijk beeld. Toch heeft de organisatie in coronatijd laten zien
We zien effectieve en belemmerende patronen in de volgende
dat zij in staat is om wel degelijk slagvaardig en wendbaar
mechanismen; bewust in stellige termen geformuleerd:
te opereren om (urgente) maatschappelijke opgaven aan te gaan. Hier zagen we dat er tussen de afdelingen
•
De betrokkenheid van de medewerkers is groot. Er wordt
snel effectieve coördinatie- en sturingsmechanismen op
hard gewerkt. We zien loyaliteit en trots op de stad
gang kwamen, in de vorm van netwerkteam(s). Er werd
Haarlem en het dorp Zandvoort. De grote betrokkenheid
geprioriteerd en men toonde eigenaarschap voor zowel
van medewerkers binnen de afdelingen heeft niet met
de ‘eigen’ taken als het geheel. Dit toonde aan dat de
zich meegebracht dat er altijd ook slagvaardig wordt
organisatie wel het vermogen heeft om, onder specifieke
gewerkt. Dat heeft te maken met de structuur en de
omstandigheden, snel overkoepelende opgaven te realiseren.
cultuur. Vanuit de structuur kan worden gewezen op
Natuurlijk vormt corona een ongekende en zeer urgente
de onduidelijke taakafbakeningen en het niet helder
uitdaging, maar ook op kleinere schaal zien we mooie
zijn van de rollen. Gecombineerd met een hoge ervaren
vormen van opgavegericht werken.
werkdruk (als gevolg van autonome ontwikkelingen in stad en dorp en politiek-bestuurlijke wensen die leiden
•
De organisatie van de gemeente Haarlem bestaat over
tot een stapeling van activiteiten) leidt dit tot een focus
het algemeen uit professionele medewerkers. Die
op de eigen taken van een afdeling. Bovendien wordt op
professionaliteit moet wel in haar kracht worden gezet
veel afdelingsoverstijgende opgaven niet effectief gestuurd
door rolduidelijkheid. Op dit moment zijn de rollen en
en komt horizontale coördinatie onvoldoende op gang,
verantwoordelijkheden niet altijd helder. Gecombineerd
ondanks de vele overleggen. De cultuur van weinig
met weinig zakelijkheid en het niet-aanspreken van
zakelijkheid en het niet-aanspreken van collega’s versterkt
collega’s ontstaat ruimte, wat door medewerkers in de
dit effect: het eigenaarschap geldt alleen de ‘eigen’ taken.
interviews ook onder professionaliteit wordt verstaan,
Dit gaat ten koste van de daadkracht van de organisatie als
om te kunnen laveren langs en tussen procedures door;
geheel. De vaste taken en verantwoordelijkheden prevaleren
de zogenaamde ‘olifantenpaadjes’. Medewerkers die daar
boven flexibele taken.
moeite mee hebben, verlaten de organisatie. Medewerkers die hiermee om kunnen gaan, floreren (vaak met de beste
•
In weerwil van de ambitie om opgavegericht te werken, zien we een stapeling van prioriteiten. Er wordt niet vanuit een samenhangende toekomstvisie geredeneerd; door verschillende factoren ontbreekt een heldere prioritering die wordt vertaald naar het werk van de organisatie: inhoudelijke factoren (coalitieprogramma’s en vele
57
beleidsstukken zijn leidend in plaats van de Toekomstvisie),
bedoelingen) maar zonder dat er grip is op hun activiteiten.
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
•
6.2 Beantwoording deelvragen
Vrijwel alle organisaties zijn vanwege hun omvang ‘geknipt’ in overzichtelijke onderdelen. Daarbij ontstaat meteen ook de behoefte en noodzaak om te ‘plakken’, oftewel activiteiten met elkaar in verband te brengen met coördinatie. Ook moeten ‘knopen worden doorgehakt’,
•
6.2.1 Deelvraag A. Probleemanalyse en ex ante evaluatie
waarmee sturing en prioritering worden bedoeld.
probleemanalyse en ex ante evaluatie lagen aan A Welke de visie ten grondslag?
In Haarlem zien we dat met het knippen inderdaad
De ontwikkeling van de organisatie is ingezet om als gemeente
de beoogde sterke afdelingen zijn ontstaan die waren
Haarlem beter in te kunnen spelen op een omgeving waarin
beoogd. Voor de vaste activiteiten pakt dat ook goed uit.
maatschappelijke, politiek-bestuurlijke, economische en
De organisatieverandering was er echter op gericht om
technologische ontwikkelingen zich snel opvolgen, de vraag en
flexibiliteit teweeg te brengen en te faciliteren. Dat zien
verwachting van de Haarlemmers veranderen en Haarlemse (en
we minder terugkomen. Met betrekking tot het ‘plakken’
later ook Zandvoortse) opgaven steeds complexer worden.
werd onvoldoende coördinatie tot stand gebracht. Ook het ‘knopen doorhakken’ is onvoldoende uitgekristalliseerd in
Om stad en bestuur optimaal te ondersteunen bij het realiseren
termen van prioritering en (inhoudelijke) richtingbepaling.
van haar doelen moest afscheid worden genomen van de structuur van hoofdafdelingen die voor sterke verkokering
•
De organisatieontwikkeling kwam organisch en van
tussen domeinen zorgde en onvoldoende flexibel en wendbaar
onderop tot stand. Er werden vele initiatieven in het
waren om mee te bewegen met de veranderingen in de
kader van de ontwikkeling ontplooid, maar een integrale
samenleving.
heldere aansturing ontbrak. Terugblikkend zien we dat veranderingen onvoldoende over de breedte werden ingezet.
De analyse was dat – om effectief in te kunnen spelen op
Er bleven open eindjes, zoals de bovengenoemde uitwerking
opgaven en goed in verbinding te staan met inwoners – in de
van coördinatie- en sturingsmechanismen. In de organisatie
ontwikkeling van medewerkers en de organisatie moest worden
was er ruimte om te ‘duiken’; in de hand gewerkt door
ingezet op daadkrachtige medewerkers en afdelingshoofden
diffuse doelstellingen en de cultuur van niet-aanspreken.
met veel professionele verantwoordelijkheid, flexibel inzetbaar
Ook werd het leiderschap (na een aanvankelijk ingezet
en breed mandaat en een platte organisatie die afdeling
maar niet afgemaakt traject) niet in positie gebracht.
overstijgend werkt aan thema’s en opdrachten. Om dit te bereiken wordt het organiseerprincipe van een flexibele
•
Tot slot: organisatieveranderingen hebben altijd te maken
netwerkorganisatie gehanteerd.
met weerstand en de verleiding is groot om terug te vallen op oude patronen. Een dominant patroon in Haarlem is het maken van een doorwrocht plan in een uitvoerig document. Hiervan hebben wij er in het kader van dit onderzoek vele gezien. Veranderen is echter ook een kwestie van daadwerkelijk doen. Hier kan Haarlem aan kracht winnen. Onduidelijkheid én vrijheid in prioriterin Stapeling en gebrek aan samenhang
Betrokkenheid versus daadkracht
NT’s/coördinatiemechanisme gekoppeld aan opgaven – organisatie (vb. Corona, Sociaal Domein, Gebiedsmanagement)
Publieke waarde
Draagvlak
Organisatie
‘Professionaliteit’ en ruimte versus (gedeeld) eigenaarschap en aanspreekbaarheid Knippen, plakken, knopen hakken
Veel plannen en documenten, maar geen implementatie en afmaken Leidt tot taaiheid in organisatieverandering en ‘oude patronen’ Figuur 27. Visualisatie effectieve en belemmerende patronen in de organisatie.
58
Sturen op de organisatieontwikkeling (leiderschap, uitwerking): open eindjes, poot niet stijf, niet doorpakken
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
Naar aanleiding van deze probleemanalyse en de keuze en uitwerking van de oplossing concluderen wij het volgende: •
Er ontbreekt een vertaalslag van de Haarlemse maatschappelijke opgaven naar de organisatie (het ‘wat’) naar een richtinggevende strategie en een
6.2.2 Deelvraag B. Samenhangende strategie voering, sturing en beheersing
B
In hoeverre worden samenhangende strategievorming, sturing en beheersing gefaciliteerd, zodat de organisatie haar rol als strategisch adviseur van beide colleges kan waarmaken?
nadere duiding van wat dat vraagt in termen van flexibel en vast organiseren van taken en het inrichten van
We zien dat de organisatieontwikkeling volgens plan heeft
(overkoepelende) randvoorwaarden (het ‘hoe’). Daarnaast
geresulteerd in 24 sterke afdelingen. De strategievorming en
zijn andere oplossingen dan een flexibele netwerkstructuur
sturing lijken op het niveau van de eigen afdeling (grotendeels)
(zover wij weten) niet onderzocht.
goed te functioneren. Er ligt daarin veel verantwoordelijkheid bij de afdelingsmanagers. Medewerkers weten waaraan ze
•
Er ontbreekt een nadere uitwerking van de
werken en kunnen goed binnen de afdeling samenwerken en
werking van de flexibele netwerkorganisatie
resultaten boeken.
(plakken en knopen doorhakken). De overleg structuur die er was langs de organisatielijnen van de
Wat in de ontwikkeling van de organisatie nog onvoldoende is
hoofdafdelingen, was stopgezet zonder dat daar al nieuwe
gelukt, is om samenhang aan te brengen in de strategie en de
coördinatiemechanismen voor in de plaats waren gekomen.
sturing op deze afdelingen. Als we inzoomen op of en hoe dat
Een flexibele netwerkorganisatie vereist een horizontale
wordt gefaciliteerd, concluderen we het volgende:
samenwerking, maar hoe deze samenwerking eruit moet zien en hoe deze tot stand moest komen is niet uitgewerkt.
•
Er is geen eenduidige en samenhangende inhoudelijke strategie voor de organisatie. De
•
De organisatiebrede ontwikkeling zonder stip op
inhoudelijke strategie van de gemeente is gefragmenteerd
de horizon en duidelijke koers heeft geleid tot een
over de verschillende afdelingen, programma’s en
stapeling van losse veranderinitiatieven die niet
gebieden. Daar waar het programmatisch en gebiedsgericht
worden afgemaakt door de organisatie en onduidelijke
werken had moeten leiden tot samenhang, is dit in de
eisen die men stelt aan leidinggevenden en medewerkers
praktijk niet goed tot stand gekomen. De (ambities van)
om invulling te geven aan de organisatieontwikkeling.
programma’s en gebieden zijn te los komen te staan van de lijnorganisatie. Waar de onderdelen in de organisatie aan
Dit heeft er toe geleid dat de organisatieontwikkeling sinds
bijdragen zijn primair de doelen van hun eigen afdeling.
2015 op een aantal cruciale elementen tekort is geschoten en
Het is voor grote delen van de organisatie onduidelijk hoe
niet naar (mogelijke) potentie is ingevuld, goede bedoelingen
die doelen zich tot elkaar verhouden. De bijdrage aan het
en inzet van medewerkers en leidinggevenden ten spijt. Veel
grotere geheel kan niet (inhoudelijk) worden gedefinieerd.
van de kritische noten die in de beantwoording van de andere
Als er geen duidelijke samenhangende strategie is, is het ook
onderzoeksvragen naar voren komen zijn (gedeeltelijk) hierop
moeilijk om daarop te sturen.
terug te voeren. •
De inhoudelijke sturing op de organisatie is
Waar vindt u de onderbouwing van deze deelvraag in dit
gefragmenteerd georganiseerd en komt niet
rapport?
goed bij elkaar. Afdelingen werken primair vanuit eigen
In hoofdstuk 2 gaan we nader in op de missie en de visie op
prioriteiten. In principe is ook iedere afdelingsmanager
de organisatie en de wijze waarop deze zijn vertaald naar de
(resultaat)verantwoordelijk voor de strategie op het
ontwikkeling van de organisatie en haar medewerkers.
eigen beleidsterrein. De afdelingen werken nog te vaak langs elkaar in plaats van met elkaar. Concernbrede strategieontwikkeling komt niet van de grond. Ook bij de concernstaf komt men onvoldoende toe aan het brengen van samenhang en het strategisch adviseren. De directie is in de sturing op de organisatie en de afdelingen op (te) grote afstand komen te staan en heeft onvoldoende gestuurd op de organisatiebrede thema’s en vraagstukken.
59
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
Vanuit de afdelingen werd te laat geëscaleerd naar de
•
Voortredenerend op het voorgaande concluderen
directietafel.
we dat de rol van strategisch adviseur momenteel
-
Bij de afdelingen binnen het sociaal domein lijkt de
wel op onderdelen, maar niet integraal wordt
inhoudelijke sturing en samenhang in de afgelopen
waargemaakt. Er wordt niet vanuit een integrale
periode wel goed tot stand te zijn gekomen.
inhoudelijke strategie geprioriteerd. We zien dat de
Medewerkers zijn hier beduidend positiever over (in de
strategische functie dominant bij de afdelingsmanagers
enquête en in de gesprekken) dan de andere afdelingen.
is belegd, die veel op hun bord hebben. De integrale
De managers hebben binnen deze afdelingen besloten
strategie- en inhoudsontwikkeling komt niet tot stand en
de overlegstructuur voort te zetten, waar men twee jaar
de verbindende rol vanuit de concernstaf tussen bestuur,
vóór de organisatiewijziging reeds mee was begonnen;
stad en ambtelijke organisatie wordt nog onvoldoende
zij het met minder managers. De managers geven zelf
benut. Dit zien we ook in de prioritering en toedeling van
aan dat dit goed werkt. In dit netwerkteam is eveneens
middelen.
geïnvesteerd in het vormen van een gezamenlijke
-
•
mening en in het bespreken van casuïstiek. Nu wordt
Waar vindt u de onderbouwing van deze deelvraag in dit
er meer over de grote lijnen gesproken en wordt er meer
rapport?
aan ‘de voorkant’ van vraagstukken gekeken wat er
In hoofdstuk 4 gaan we nader in op de organisatie van de
moet gebeuren en welke processen er op elkaar moeten
gemeente Haarlem. In paragraaf 4.2 en 4.3 wordt ingegaan
worden afgestemd.
op de coördinatie tussen afdelingen en de besluitvorming en
In het fysiek domein wordt gewerkt aan (de
sturing in de organisatie. In hoofdstuk 2 gaan we dieper in op
ontwikkeling van) een sterker opdrachtgever- en
het ontbreken van een duidelijke inhoudelijke richting voor
opdrachtnemerschap en portfoliomanagement.
de organisatie.
De beheersmatige sturing is stevig geborgd binnen de organisatie. We zien een sterke Concern
6.2.3 Deelvraag C. Sturingsprincipes lijn, programma en gebied en samenwerking
control die de beheersing op middelen strak heeft geregeld langs de lijnen van de P&C-cyclus. Breed in de organisatie zien we dat beheersing van risico’s en het sturen op details
C
centraal staat, hetgeen mede lijkt ingegeven door de
In hoeverre dragen de verschillende sturingsprincipes en de wijze waarop deze tot uiting komen in de lijnorganisatie, programma’s en gebieden bij aan de samenwerking en wat kan verbeterd worden?
politieke dynamiek. Wel constateren we dat de sturing en
De gemeente Haarlem heeft in de ontwikkeling van de
beheersing overwegend middelengeoriënteerd is in plaats
organisatie gekozen om drie sturingsprincipes centraal te
van georiënteerd op opgaven, doelen en resultaten. Oftewel:
stellen in het realiseren van haar doelen: lijnsturing via
bij het toedelen van middelen wordt meer uitgegaan
afdelingen, programmasturing (op niveau van organisatie
van eerdere jaren dan (strategische) doelstellingen zoals
en domein specifiek) en gebiedssturing (gebiedsgerichte
het opzetten van programma’s en deze van middelen te
aanpakken). Doel was om met name vanuit programma’s
voorzien. Oftewel: bij het toedelen van middelen geldt meer
en gebieden flexibel mee te kunnen bewegen met (afdeling
het jaar er wordt meer uitgegaan van historisch gegroeide
overstijgende) maatschappelijke opgaven. Over de wijze waarop
verdeling van middelen.
deze sturingsprincipes bijdragen aan de samenwerking in de organisatie concluderen we het volgende:
•
Concernbrede strategievorming komt niet van de
•
Verticale lijnsturing vanuit afdelingen is dominant,
grond. In de sturing op de organisatie staan capaciteit en
maar leidt in de huidige vorm niet (overal) tot
middelen centraal, in plaats van inhoudelijke doelen en
effectieve samenwerking tussen afdelingen. Binnen
resultaten. Afdelingen houden capaciteit en middelen vast
afdelingen werkt de lijnsturing goed. Medewerkers zijn
ten behoeve van hun eigen prioriteiten, en programma’s en
zeer tevreden over de samenwerking binnen de afdeling,
gebieden, bedoeld om inhoudelijke samenhang en sturing
weten wat hun eigen taak, verantwoordelijkheid en bijdrage
vanuit opgaven te stimuleren, hebben (vaak) geen middelen
is. Afdelinoverstijgende samenwerking komt alleen niet
tot hun beschikking.
effectief van de grond. De flexibiliteit die was voorzien in de samenhang tussen de afdelingen – ook binnen de lijnsturing – is niet goed van de grond gekomen.
60
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
Dat komt door gebrek aan eenduidige coördinatie
Daarmee constateren we ook dat een van de belangrijkste
mechanismen tussen afdelingen. In plaats daarvan is er
doelen die met de organisatieontwikkeling is beoogd: namelijk
een wildgroei aan overleggen en hulpstructuren ontstaan.
het flexibel, wendbaar en slagkrachtig organiseren op en
Er zijn veel overleggen waarbij het niet altijd duidelijk is
realiseren van de opgaven – slechts in beperkte mate tot stand
waar het overleg over gaat en wie om welke reden en vanuit
komt. Dat zit onvoldoende diep in de sturing en cultuur
welke verantwoordelijkheid aan tafel zit. Dat versterkt
van de organisatie. De gemeentelijke organisatie blijft een
elkaar en leidt tot meer afstemming.
dominant afdeling gestuurde organisatie die vanuit afdelingen met taken en verantwoordelijkheden opereert in plaats vanuit
•
Horizontale sturing vanuit programma’s in
(horizontale) opgaven acteert.
een vragende rol naar de lijnorganisatie is niet effectief. We zien bij programma’s en gebieden wisselende
Waar vindt u de onderbouwing van deze deelvraag in dit
beelden.
rapport?
-
Wanneer programma’s vanuit mandaat, middelen en
In hoofdstuk 4 gaan we nader in op de organisatie van de
capaciteit hun doelen en resultaten kunnen realiseren
gemeente Haarlem. In paragraaf 4.1 wordt ingegaan op
dan kunnen mooie resultaten worden geboekt.
de vaste en flexibele taakverdeling in de organisatie en de
Tegelijkertijd is borging en verbinding met de organisatie
organisatie van programma, lijn en gebied. In paragraaf
dan wel een belangrijk aandachtspunt om te voorkomen
4.2 werken we dit nader uit langs de lijnen van coördinatie
dat het losstaande initiatieven worden of blijven.
en samenwerking. In paragraaf 4.3 gaan we in op besluit
We zien dat domeinspecifieke programma’s inhoudelijke
vorming, (strategische) sturing en prioritering en de
samenhang kunnen brengen waardoor de opgaven
problemen waar programma’s en gebieden daarin tegenaan
krachtiger kunnen worden gerealiseerd. Er is dan sprake
lopen.
-
van projectmatige sturing op resultaten. Zeker wanneer er hierop ook binnen de organisatie afstemming en samenhang gezocht wordt, werkt dit effectief. Dit is
6.2.4 Deelvraag D. Sturing en samenwerking op ‘deel’ en ‘geheel’
echter niet eenduidig en duidelijk binnen de gehele organisatie ingericht. -
Wanneer programma’s niet beschikken over capaciteit of doorzettingsmacht en er sterke afhankelijkheidsrelaties zijn richting de lijnorganisatie,
D
In hoeverre slaagt de organisatie in sturing en samenwerking op doelen en resultaten, zowel op ‘deel’ (i.e. projecten, afdelingen, facetten, gebieden, zones) als ‘geheel’ (i.e. portefeuille -breed, stedelijk niveau, concern, integraal)? Wat gaat goed, wat kan versterkt worden en wat werkt belemmerend?
dan functioneren deze vorm van sturing niet effectief en slagkrachtig. Voor opgave-, project- of
De organisatieontwikkeling heeft (zoals beoogd) gezorgd voor
programmamanagers is het op deze manier ingewikkeld
robuuste afdelingen. Dat is, zoals uitgebreid in dit rapport
(en sleuren) om de flexibele, horizontale opgaven te
beschreven en toegelicht, zeker gerealiseerd. Binnen de
realiseren.
afdeling verloopt de samenwerking en de sturing (overwegend) goed. Staande taken en processen, zoals bijvoorbeeld de
•
Gebiedsgericht werken leidt tot meer verbinding
dienstverlening in het KCC, verloopt prima. Zoals eveneens in
in gebied, en verdient versterking. Vanuit inwoners,
de beantwoording van deelvraag C in paragraaf 6.1.3 toegelicht
partners en de beide gemeentebesturen wordt er overwegend
kan dit ook op projecten en gebieden goed verlopen, mits aan
positief naar het gebiedsgericht werken gekeken. Dit is
de voorkant heldere (start)opdrachten zijn meegegeven met
(naar aard en historie) overwegend wel meer ruimtelijk
adequate middelen en capaciteit.
georiënteerd. De aansluiting met het sociaal domein wisselt per gebied en de betrokken personen (zowel aan de kant
Het grootste knelpunt van de gemeentelijke organisatie
van het gebied als het sociaal domein).
doet zich voor op het tot stand brengen van integraliteit en samenhang op het geheel van doelen en resultaten van de gemeente. Met name bij afdelingsoverstijgende thema’s doen zich knelpunten voor en vindt stagnatie plaats. Dat zien we terug op zowel het niveau van casuïstiek als op grote opgaven.
61
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
De volgende belemmeringen zijn daarin wat ons betreft
•
•
Zakelijkheid in de (inhoudelijke) sturing op resultaten is een belangrijk aandachtspunt voor de
dominant: Organisatiebrede doelen en resultaten zijn
organisatie. Dat gaat zowel om zakelijkheid in effectieve
niet (duidelijk) benoemd, worden niet helder
overleggen waar knopen worden doorgehakt in plaats
uitgedragen en zijn daarmee niet sturend.
van wordt afgestemd, het ‘elkaar aanspreken’ wanneer
De gemeentelijke organisatie werkt aan een optelsom
procedures niet gevolgd worden of verantwoordelijkheid
van deelresultaten, waarbij onduidelijk is hoe deze
wordt afgeschoven, rolduidelijkheid en rolzuiverheid, als in
zich tot elkaar verhouden en of deze bijdragen aan de
een strakkere sturing op (afdelingsoverstijgende) doelen en
organisatiebrede doelen. Het overzicht hierop ontbreekt.
resultaten.
Zowel de directie als de concernstaf speelt hierin geen sturende rol. Er is geen integrale beleidscontrol (waar staan
Waar vindt u de onderbouwing van deze deelvraag in dit
we ten opzichte van onze ambities) en strategische advisering
rapport?
om samenhangende sturing te kunnen ondersteunen en
In hoofdstuk 4 gaan we nader in op de organisatie van de
versterken.
gemeente Haarlem. In paragraaf 4.1 wordt ingegaan op de vaste en flexibele taakverdeling in de organisatie. In
•
Geen heldere vaste en flexibele taakverdeling
paragraaf 4.2 gaan we in op de coördinatie tussen afdelingen.
tussen afdelingen. De afbakening tussen afdelingen
In paragraaf 4.3 gaan we in op besluitvorming, (strategische)
is niet altijd scherp en het is bij afdelingsoverstijgende
sturing en prioritering. Daarnaast wordt ook in hoofdstuk 2.2.
vraagstukken niet altijd helder wie welke bijdrage moet
ingegaan op samenhang in doelen waar de organisatie aan
leveren. De oriëntatie op de eigen ‘robuuste’ afdeling
werkt.
in combinatie met de hoge ervaren werkdruk bracht bij medewerkers de neiging met zich mee om zich te beperken tot de ‘eigen’ taken en geen eigenaarschap te nemen op overstijgende taken. •
6.2.5 Deelvraag E. Bedrijfsvoering
E
Afdelingsoverstijgende afweging en prioritering
In hoeverre draagt de bedrijfsvoering (de ondersteunende afdelingen zoals HRM, ICT, ID etc.) van het primair proces en de wijze waarop deze georganiseerd is bij aan het bereiken van de maatschappelijke doelen?
op doelen en resultaten komt onvoldoende tot
Het nieuwe bedrijfsvoeringsmodel is een ‘hybride model’
stand. Er is geen duidelijk mechanisme om te (her)
waarbij integrale advisering en middeloriëntatie in aparte
prioriteren tussen de (vaak overkoepelende) flexibele
afdelingen zijn ondergebracht. Het model plaatst de
opgaven en de (vaste afdelingsgebonden) taken. De
resultaatverantwoordelijk manager (RVM) en de afdeling
prioriteiten van de betreffende afdeling zijn hiermee
centraal en organiseert de bedrijfsvoering daar als twee ringen
dominant omdat zij beschikt over de capaciteit en middelen.
omheen.
Hierdoor focust de afdeling op het grip krijgen op de eigen opdracht en komen de flexibele opgaven onvoldoende van
•
Allereerst zien we dat de medewerkers zich op de
de grond. Doordat de capaciteit en middelen van afdelingen
verschillende onderdelen van bedrijfsvoering voldoende
volledig ‘vast’ zijn georganiseerd en de werkdruk hoog is, is
ondersteund voelen.
er in de praktijk geen of weinig ruimte om flexibele taken op te pakken en innovativiteit na te streven.
•
De vraag die hiervoor gesteld wordt brengt Bedrijfsvoering in verband met maatschappelijke doelen. Er moet worden
•
Netwerkteams brachten verbetering in
vastgesteld dat deze maatschappelijke doelen niet een-op-
coördinatie en sturingsmechanismen. Afdelingen
een in de doelstellingen van Bedrijfsvoering zijn terug te
werden met elkaar in verband gebracht en er kon beter
vinden. Bedrijfsvoering ondersteunt het primaire proces.
worden geprioriteerd. Het risico bestaat wel dat er een
Daarbij moet worden aangetekend dat er een afstand
sterkere domeinoriëntatie ontstaat (net zoals bij de
bestaat tussen de afdelingen in Bedrijfsvoering
hoofdafdelingenstructuur), waarmee de samenhang binnen
en de afdelingen die zich richten op de
domeinen wordt versterkt, maar de horizontale sturing
maatschappelijke vraagstukken.
tussen domeinen alsnog ondergeschoven blijft.
62
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
•
De eerste ring om de afdelingen heen wordt gevormd
De gemeentelijke organisatie is nog niet altijd in staat om met inwoners en partners snel en slagkrachtig initiatieven
De toegevoegde waarde van deze vorm wordt
en innovatie te realiseren of te ondersteunen. Medewerkers
breed betwijfeld. De adviseurs van deze afdeling
lopen dan zelf ook vaak tegen de ‘muur’ van de organisatie
opereren in de beleving toch te ver van de afdelingen af.
op, die redelijk vast- en dichtgeregeld is. Met de sterke
De meeste resultaatverantwoordelijke managers ervaren
nadruk op betrouwbaarheid en zorgvuldigheid gaat aan
de meerwaarde onvoldoende. ID slaagt er niet in om bij
slagkracht en wendbaarheid verloren. De zorgvuldigheid,
alle afdelingen aan te sluiten en daar van betekenis te zijn;
die voor partners ook tot veel afstemming en
tegelijkertijd staan ze te ver af van de middelenafdelingen
papierwerk leidt, wordt minder gewaardeerd dan
binnen Bedrijfsvoering om die te coördineren of te richten
de slagkracht en de wendbaarheid die gevraagd
naar de prioriteiten van het primair proces.
wordt.
De voornoemde afstand is terug te zien in de uiteen
•
•
door de afdeling Interne Dienstverlening (ID).
•
Alhoewel er betrokkenheid is, voelen partners
lopende prioriteringen die worden gehanteerd tussen
zich lang niet altijd partner van de gemeente
vakafdelingen en de middelenafdelingen in Bedrijfsvoering.