20210385018 Rapport Berenschot Haarlem
Tekst van het document
Fysiek domein
wordt gevonden. Ook geeft minder dan de helft van de medewerkers aan vlot antwoord te krijgen op vragen die aan
Sociaal domein
collega’s gesteld worden. VECH
Dit werkt door naar de dienstverlening aan burgers en de 0-10%
10-20%
20-30%
30-40%
40-50%
50-60%
60-70%
70-80%
80-90%
90-100%
Zeer mee oneens
Mee oneens
Neutraal
Mee eens
Zeer mee eens
Geen mening
Figuur 13. Nut van overleggen.
samenwerking met partners buiten. Deze dienstverlening wordt over het algemeen goed beoordeeld. Echter, op het moment dat burgers met een complexe vraag aankloppen bij de gemeente, waarbij meerdere afdelingen een bijdrage dienen te leveren om
In het sociaal domein horen we tijdens de interviews dat de
tot een antwoord te komen, blijkt dat de interne afstemming/
coördinatie tussen de managers en de medewerkers goed tot
communicatie gebreken kent. Burgers ervaren dat ze in dit
stand is gekomen de afgelopen jaren. De managers hebben hier
soort situaties lang doorverbonden worden en dat zij met hun
besloten de overlegstructuur voort te zetten, waarmee men twee
vraag onvoldoende geholpen worden.25 (zie ook hoofdstuk 5).
jaar vóór de organisatiewijziging reeds was begonnen; zij het met minder managers. Zij geven zelf aan dat dit goed werkt. In dit netwerkteam geven de managers aan dat ook medewerkers elkaar goed weten te vinden en de tussenkomst van managers hierin niet meer nodig is. In dit netwerkteam is geïnvesteerd in het vormen van een gezamenlijke mening en in het bespreken van casuïstiek. 34
24 25
Signalenkaart dienstverlening (2020). Bijlage notitie nieuwe bestuursstijl (2015).
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
Samenwerking
Programma’s en gebiedsmanagement
Ik krijg vlot antwoord van collega’s in onze organisatie als ik een vraag heb
De capaciteitstoedeling aan programma’s en gebiedsmanage ment wordt als (groot) aandachtspunt aangeduid; er is sprake van ‘concurrentie’ tussen deze sturingsprincipes.
Ik ben tevreden over de samenwerking met collega’s van andere afdelingen, programma’s of gebiedsteams
Zowel programma’s als de gebiedssturing zijn in grote mate afhankelijk van de afdelingen. De medewerkers functioneren primair binnen de afdeling (c.q. het team) en kunnen van
Ik ervaar de samenwerking met collega’s als respectvol
daaruit een bijdrage leveren aan programma’s en gebieden.
Ik ben tevreden over de samenwerking met collega’s binnen de afdeling
Enerzijds maakt het dat voor de medewerkers overzichtelijk. Anderzijds maakt dit het voor bijvoorbeeld opgavemanagers, project- of programmamanagers ingewikkeld om de horizontale
0-10%
10-20%
20-30%
30-40%
40-50%
50-60%
60-70%
70-80%
80-90%
90-100%
Zeer mee oneens
Mee oneens
Neutraal
Mee eens
Zeer mee eens
Geen mening
opgaven te realiseren. Deze ‘horizontale managers’ hebben immers geen directe sturing richting de medewerkers die
Figuur 14. Enquêteresultaten over samenwerking in en tussen afdelingen.
het werk binnen de opgave moeten doen. Uit de interviews
In een onlangs gehouden enquête onder raadsleden,
moet onderhandelen om je opgave voor elkaar te krijgen’.
collegeleden en ambtenaren sprak 95% zich uit voor het
Een opdrachtgeverschap waarbij taken en capaciteit wordt
verbeteren van de onderlinge (keten)samenwerking binnen
toebedeeld aan afdelingsoverstijgende programma’s wordt
de gemeentelijke organisatie. In gesprekken met medewerkers
gemist. Van stevige startopdrachten is zelden sprake.
26
wordt duidelijk dat je als projectmanager ‘vanuit de relatie
van de gemeente Haarlem over hoe zij hun werk ervaren, komt ditzelfde beeld naar voren dat het niet altijd goed lukt
Het gaat beter wanneer het programma over exclusieve
om samen te werken binnen de organisatie. Het is lastig
capaciteit beschikt. Een voorbeeld van een dergelijk eigenstandig
antwoorden op vragen te krijgen. Men voelt zich niet snel
programma is het Haarlemse ‘Nieuwe democratie’. Tot en met
eigenaar van een vraag.
de prioritering (tot het college aan toe) bestaat dit uit een aparte structuur waarbij initiatieven uit de stad ruimte en steun krijgen.
Corona als versneller Opvallend is de snelheid waarmee de organisatie in
Gebiedsmanagement is de eerste jaren meer (vanuit aard en
verband met corona handelt en kan handelen. Gevraagd
historie) meer georiënteerd geweest op het ruimtelijk dan het
naar de succesfactoren hierbij, wordt aangegeven dat de
sociaal domein. Gebiedsmanagers zijn budgethouder voor
netwerkteams van managers dichtbij het bestuur zitten en
(ruimtelijke) projecten. De aansluiting met het sociaal domein
de lijntjes kort zijn. De besluitvorming is erop gericht om
wisselt per gebied en de betrokken personen (zowel aan de kant
stroperigheid te voorkomen.
van het gebied als het sociaal domein).
In coronatijd werd het NT ‘VECH’ (Veiligheid, Economie,
Werkwijze en processen
Cultuur en Handhaving) ingesteld. In dit team zitten
De gemeentelijke organisatie wil graag snel, zorgvuldig en
verschillende disciplines die elkaar nodig hebben, waardoor
wendbaar kunnen opereren. In de interviews wordt door
er snel en vanuit integraliteit kan worden gehandeld. Naast
gesprekspartners aangegeven dat er een neiging is elkaar
het NT VECH zijn ook de NT’s Bedrijfsvoering, Concernstaf,
veel te controleren. Er zijn veel processen, regeltjes, formats
Fysiek Domein en Sociaal Domein opgestart.
en besluitvormingslijnen die leiden tot bureaucratie, omslachtigheid en inefficiëntie. Ook uit de cultuuranalyse
Het fenomeen netwerkteam ontwikkelde zich, in de
dienstverlening blijkt dat binnen de gemeente processen nogal
aanpak van Corona, tot een adequaat coördinatie- en
eens trager verlopen dan gewenst. Er wordt aangegeven dat dit
besluitvormingsinstrument dat nu op permanente basis is
komt door een sterke cultuur van controle en verantwoording.
ingesteld, merendeels langs de lijnen van de domeinen.
Medewerkers geven aan twijfels te hebben over het nut, de noodzaak en de effectiviteit van deze processen en procedures. 42% van de medewerkers geeft aan dat ze in hun werk dingen moeten doen die niet nuttig zijn en 34% van de medewerkers geeft aan dat er regels zijn die niet nodig zijn. Bij de concernstaf
35
26
Quickscan Lokale democratie, 2020.
ligt dit met 47% het hoogst.
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
adhoc
afdelingsgericht
afwisselend
ambitieus
ambtelijk
bureaucratisch chaotisch collegiaal complex
betrokken
chaos
doelgericht drukduidelijk dynamisch eilandjes fijn flexibel gedreven
dienstverlenend efficiënt
gedstructureerd geweldig goed hard individualistisch
hiërarchisch
inefficiënt
ingewikkeld klantgericht log moeizaam
omslachtig ongestructureerd onsamenhangend ouderwets overlegcultuur prettig prima professioneel redelijk rommelig stroperig traag uitdagend samenwerkend
top
voldoende
zelfstandig
Werkwijze en processen Ik kan snel en makkelijk mijn manier van werken veranderen als dat nodig is
In mijn werk zijn er geen regels die niet nodig zijn
In mijn werk hoef ik alleen dingen te doen die nodig zijn
De afspraken binnen mijn afdeling over hoe we werken helpen mij om mijn werk beter te kunnen doen 0-10%
10-20%
20-30%
30-40%
40-50%
50-60%
60-70%
70-80%
80-90%
90-100%
Zeer mee oneens
Mee oneens
Neutraal
Mee eens
Zeer mee eens
Geen mening
Figuur 16. Enquêteresultaten over werkwijze en processen.
4.2.3 Analyse
Figuur 15. Woordwolk over de wijze van werken in de organisatie (op basis van de enquête).
Het werk is verdeeld (geknipt) naar 24 afdelingen met veel
Tegelijkertijd geeft ruim 60% van de medewerkers ook aan
sterke afdelingen zijn ontstaan die primair vanuit de eigen
dat de afspraken die ze binnen de afdeling hebben over de
prioriteiten handelen. Om welk organisatieontwerp dan
werkwijze, en de mate waarin ze deze werkwijze snel aan
ook tot zijn recht te laten komen, is een uitwerking van
kunnen passen, wel positief te vinden.
sturingsmechanismen en coördinatiemechanismen, het
verantwoordelijkheden. Het effect van het knippen is dat
plakken, belangrijk. Dit is niet uitgewerkt. Een flexibele “Ik zou willen dat de passie waarmee wordt verteld
netwerkstructuur is een complexe structuur waarbij juist de
dat iets niet kan, wordt ingezet om iets wel voor elkaar
werking van deze mechanismen extra belangrijk is.
te krijgen.” Aanvankelijk voorzag de nieuwe structuur dus onvoldoende Burgers en medewerkers geven aan dat in de aanpak binnen de
in coördinatiemechanismen. Oorspronkelijke platforms
organisatie voorzichtigheid en soms overmatige zorgvuldigheid
waren weggevallen. Als ‘organisch proces’ zijn vervolgens de
vaker de overhand krijgt dan snelheid. Alhoewel voorzichtigheid
huidige mechanismen tot stand gekomen. Afdelingsmanagers
als belangrijk wordt ervaren, moet het niet leiden tot
begonnen elkaar al snel op te zoeken om de basis te
verkramping van het gedrag van ambtenaren. Hiervoor
verstevigen. Daar werden echter geen vaste procedures
ziet men het als noodzakelijk dat de cultuur van het breed
ontwikkeld om de coördinatie te verbeteren. Enerzijds werd
uitmeten en afrekenen van fouten wordt losgelaten. Hierin
teruggevallen in oude mechanismen, anderzijds ontstonden
is zowel het gedrag van bestuurders als dat van raadsleden
(veel) hulpstructuren en overleggen. De overleggen die (zijn)
van belang. Medewerkers werd gevraagd aan te geven welke
ontstaan, kenmerken zich door consensus.
27
dienstverleningswaarde verbeterd zou kunnen worden. 60% koos hier voor de waarde ‘we werken snel en simpel waar het
De opzet voorzag in sterke programma’s waarvan de capaciteit
kan’. Voor de waarde ‘we zijn betrouwbaar’ werd het minst
zou worden geleverd door de lijnafdelingen. In de praktijk
gekozen. In de cultuuranalyse dienstverlening wordt ook
zien we dat de programma’s en gebieden daarmee in een
aangegeven dat men nog sterk redeneert vanuit protocollen en
‘vragende’ en ‘afhankelijke’ positie zitten omdat, ook voor
er minder wordt gekeken naar de menselijke maat. Men heeft
overkoepelende opgaven, de hiërarchische lijnorganisatie
het bij de signalenkaart dienstverlening dan ook over termen
dominant is. De lijnsturing en prioritering van de
als ‘de paarse krokodil’ en ‘bureaucratisch’. Het vermogen om
lijnmanagers, met hun eigen taken, verantwoordelijkheden
buiten de gebaande paden snel en simpel te schakelen is vaak
en werklast prevaleren. Het eigenaarschap gaat onvoldoende
onvoldoende.
over de afdelingsgrenzen heen. Daarmee komt de beoogde
28
29
horizontale samenwerking en coördinatie vanuit de huidige structuur niet tot stand.
36
27 28 29
Bijlage notitie nieuwe bestuursstijl (2014 of 2015). Cultuuranalyse dienstverlening gemeente Haarlem – Onderzoeksrapport (2020). Signalenkaart dienstverlening (2020).
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
In het sociaal domein is de opgave ‘Transformatie Sociaal Domein’ voortgezet in een programma. In het fysiek
4.3 Besluitvorming, sturing en strategie
domein zijn de plannen om (meer) met opdrachtnemer/ opdrachtgeverschap te werken inclusief portfoliomanagement.
4.3.1 Korte besluitvormingslijnen en sterke managers
Centrale ambities (opgaven) die door de organisatie heen
De organisatievisie stelde dat de organisatie platter zou worden,
lopen moeten worden waargemaakt, lopen stuk op de
en er zou worden gewerkt met kortere besluitvormingslijnen.
afdelingen. Rechtstreeks aan de programma’s toegekende middelen zorgen voor resultaten (nieuwe democratie) maar
Uitgaande van de visie30 werd gesteld dat het bestuur van het
verlopen ‘naast’ de staande organisatie; een vraagpositie ten
‘wat’ zou zijn en de organisatie van het ‘hoe’.
opzichte van de afdelingen (dienstverlening) leidt tot interne strijd en vertragingen.
Als leidende sturingsprincipe werd vastgesteld dat er één (meervoudige) directie is die werkt vanuit een collectieve
Medewerkers streven naar zorgvuldigheid en willen geen
opdracht en ambitie. Zij stuurt gezamenlijk richting de
fouten maken. Er wordt veel gecontroleerd en er is een
organisatie. De directie is een collectief en daarmee zijn alle
focus op protocollen. Met de bedoeling zorgvuldig te zijn en
directeuren voor het geheel (en alle onderdelen daarbinnen)
geen fouten te maken, lopen processen trager dan gewenst.
verantwoordelijk. De directie zorgt ervoor dat de bestuurlijke
De positieve afwijking hierin is de Gemeentebrede Corona
doelen worden vertaald naar opdrachten en prioriteiten,
Aanpak. Hier is een coördinatie-aanpak op gezet met
en naar meetbare resultaten met heldere kwaliteitseisen en
korte lijntjes en heldere besluitvormingslijnen. Met deze
afspraken rond de inzet van middelen. Binnen de directie
Gemeentebrede Corona Aanpak heeft de gemeente slakrachtig
wordt het werk (en de daarbij horende afdelingen) verdeeld.
kunnen handelen.
Directieleden zijn hiërarchisch verantwoordelijk voor de afdelingsmanagers die onder hen vallen.
We concluderen dat de coördinatiemechanismen niet hebben bijgedragen aan de wendbaarheid van de organisatie en de
In het Organisatieplan directie- en bestuursondersteuning
slagkracht op complexe maatschappelijke vraagstukken.
werd omschreven hoe de bestuurs- en directieondersteuning
Opgaven die afdelingsoverstijgend in programma’s of gebieden
van de gemeente Haarlem31 wordt vormgegeven. Daarbij geldt
werden ondergebracht, waren afhankelijk van de capaciteit
dat de verantwoordelijkheid voor uitvoering in principe bij
die vanuit de lijnorganisatie beschikbaar werd gesteld of
afdelingen ligt. Het formuleren, vertalen en realiseren van
‘eigen’ capaciteit. Zorgvuldig en betrouwbaar te werk te gaan
bestuurlijke doelen en het toewijzen van middelen vergt daarbij
is sterk ontwikkeld en er wordt veel afgestemd, maar dit gaat
coördinatie en afweging die bij de directie wordt gelegd. Het
ten koste van de snelheid en (uiteindelijk) de dienstbaarheid
Organisatieplan geeft aan dat het daarbij zoeken is naar een
aan collega’s en burgers. De optelsom van betrouwbare
balans van centrale sturing en decentraal mandaat, met de
medewerkers betekent niet dat een organisatie als geheel
nadruk op dat laatste. Het doel was daarom om de omvang
betrouwbaar is.
van de ondersteuning van directie en bestuur ‘niet groter te maken dan strikt noodzakelijk om besluitvormingsprocessen en beheersing soepel te laten verlopen en concernbrede belangenafweging mogelijk te maken’. “Als resultaatverantwoordelijk manager moet je wel weten wat je resultaten moeten zijn”
30
37
31
Betrouwbare dienstverlener, een professioneel opdrachtgever, een deskundig regisseur en een aantrekkelijk en maatschappelijk bewuste werkgever. Voor Zandvoort werd deze vraag separaat opgepakt.
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
De afdelingsmanagers werden destijds als resultaat
4.3.2
Uitwerking naar de organisatie
verantwoordelijke managers (RVM’s) verantwoordelijk voor de inhoud, de realisatie van de opdrachten vanuit bestuur en/of
Voor de functies van de bestuurders/directieleden en
directie en het behalen van afgesproken resultaten. Verder zijn
afdelingsmanagers heeft de gemeente Haarlem de taken
zij integraal manager op alle piofac -taken, hierbij ondersteund
en bevoegdheden uitgewerkt in het document Taak en
door spelregels vanuit de directie en staf en bedrijfsvoering. De
werkomschrijvingen per rol in bestuurlijk-ambtelijke
sturing richting medewerkers verloopt via de lijn.
samenwerking uit 2016.35 Hierin staat beschreven hoe verticaal
Voor wat betreft de strategische richting voorzag men in
gezien de verantwoordelijkheden binnen de organisatie zijn
concernbreed strategisch advies in de vorm van ‘stadsgerichte’
afgebakend, langs de lijnen van de hiervoor vermelde ambities.
32
33
strategen die werden ondergebracht in de afdeling P&G34, ook omdat deze afdeling sterk in verbinding staat met de
De meeste oorspronkelijke afdelingen zijn onveranderd terug
lijnorganisatie vanwege het in dezelfde afdeling ondergebrachte
te vinden in het nieuwe organogram. Er wordt dan ook gesteld
programmamanagement en gebiedsmanagement.
dat de grootste veranderingen zitten op de besturingsstructuur. De vijf hoofdafdelingsmanagers zijn vervangen door
Bij concernbreed strategisch advies gaat het om het volgen van
24 resultaatverantwoordelijke afdelingsmanagers. De
maatschappelijke trends en ontwikkelingen op lokaal, regionaal
afdelingsmanagers moeten ‘resultaatgericht flexibel werken
en landelijk niveau en in de ambtelijke organisatie die een
in verbinding met elkaar en partners.’ De afdelingen hebben
(politiek) strategische opstelling en standpuntbepaling van het
een integrale verantwoordelijkheid. Het afdelingshoofd
gemeentebestuur vragen. Signalen van buiten en trendanalyse
draagt de volle verantwoordelijkheid op de verschillende
vormen input voor het formuleren van bestuurlijke
resultaatgebieden; personeel, bedrijfsvoering, beleid &
doelen. Deze doelen worden vervolgens doorvertaald in
innovatie. De managers nemen deel aan de staven met
bestuursopdrachten die ambtelijk uitgevoerd kunnen worden.
bestuurders. Een medewerker krijgt zijn of haar werkopdrachten
Ook gaat strategisch advies over de positionering van de
in de nieuwe organisatie inrichting via de verantwoordelijke
gemeente, bestuurders én ambtenaren in relevante netwerken.
lijnmanager. Dit geldt ook voor werkzaamheden die
Strategisch adviseurs zijn daarmee enerzijds een belangrijke
voortvloeien uit afdelingsoverstijgende, of horizontale,
sparringpartner van directie en bestuur en anderzijds een
werkzaamheden. De 24 resultaatverantwoordelijke managers
verbindende schakel naar de organisatie.
sturen 39 teammanagers aan die op hun beurt weer hun eigen team aansturen. Sinds 2020 zijn er Netwerk Teams (NT’s) ingesteld. Dit zijn overleggen van de afdelingsmanagers onder voorzitterschap van een directielid. De indeling van de NT’s loopt grotendeels langs de lijnen van de domeinen, waarbij sommige managers aan meerdere NT’s deelnemen.
32
33
38
34
De term Resultaat Verantwoordelijk Manager wordt in de huidige organisatie niet meer toegepast. We hebben deze term wel hier opgenomen omdat dit bij aanvang van de organisatie ontwikkeling specifiek zo is uitgelicht, en aangeeft dat veel verantwoordelijkheden bij de afdelingsmanagers zijn komen te liggen. Personeel, Informatievoorziening, Organisatie, Financiën, Automatisering, Communicatie. Organisatieplan directie- en bestuursondersteuning, 2017.
35
Taak- en werkomschrijvingen per rol in bestuurlijk-ambtelijke samenwerking 2016.
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
4.3.3 Over sturing in de praktijk
Al in maart 2018 was onder afdelingsmanagers behoefte aan
Afdelingsmanagers: zelfstandig en onder grote druk
een zakelijk platform, waarop afstemming, coördinatie en het
Met de organisatieontwikkeling hebben de afdelingsmanagers
ontvangen van concernboodschappen (bijvoorbeeld P&C) zou
een centrale rol gekregen. Zij zijn als resultaatverantwoordelijk
plaatsvinden. Deze behoefte komt met name voort uit ‘het
manager zowel voor de inhoud als de bedrijfsvoering op hun
wegvallen van het MT, de overstromende inbox met e-mails,
onderwerp verantwoordelijk. Voor wat betreft de inhoud
takenlijsten en de volle agenda’s.’ Deze leidden onder meer tot
vormen zij het primaire aanspreekpunt voor bestuurders en
‘onrust, binnen de organisatie zoeken naar de juiste persoon,
wonen zij in dat verband ook de staven bij. Hieronder valt ook
dubbel werk en coördinatievragen’.
de strategie. Verder vervullen zij de managementtaken voor
Vanuit deze behoefte namen de afdelingsmanagers het initiatief
– vaak – omvangrijke afdelingen waaronder de personeels
tot het instellen van een wekelijks Afdelingsmanagersoverleg
aangelegenheden. Al met al is de druk op de afdelingsmanagers
op dinsdagmiddag (zodat hier ook een terugkoppeling vanuit
groot. Dat blijkt ook uit de span of control, die zeker op
het college kon worden gedaan door de gemeentesecretaris,
een aantal afdelingen erg groot lijkt. Ook uit de gesprekken
die alleen voor dit doel welkom was). Ook was er een aparte
komt dit naar voren. Uit de interviews blijkt verder dat in de
appgroep. De groep afdelingshoofden ontwikkelden hiermee
praktijk binnen de 24 afdelingen een extra laag is ontstaan van
een band los van de directielaag.
teamleiders en/of coördinatoren. Op basis van de gesprekken lijken er geen hele duidelijke afspraken binnen de organisatie
Overigens wijzen afdelingsmanagers erop dat de groep te
te zijn. Afspraken over wat de functie van coördinator/
massaal was om slagkracht te ontwikkelen. De huidige NT’s
teammanager inhoudt en hoe daar ook verantwoordelijkheid
zijn overzichtelijker, maar brengen aan de andere kant de ‘oude’
naartoe gemandateerd kan worden, zijn niet eensluidend
domeinoriëntatie weer terug. Sommige managers schuiven
binnen de organisatie en/of worden niet herkend.
(soms alleen wanneer nodig) bij meerdere NT’s aan.
Uit de enquêteresultaten komt naar voren dat medewerkers
Directie op afstand
overwegend heel tevreden zijn over de sturing vanuit hun
Uit de gesprekken in de organisatie blijkt dat de (ervaren)
leidinggevenden binnen de afdeling (zie figuur 17). Het is
afstand tot de directie groot is. De verbinding tussen de
voor medewerkers duidelijk wat de leidinggevende van hen
afdelingen en de directie kwam aanvankelijk onvoldoende
verwacht, medewerkers kunnen bij de leidinggevende terecht en
tot stand. Enerzijds wordt dit geweten aan de grote
ze zijn tevreden over het functioneren van de leidinggevende.
zelfstandigheid die de afdelingen en hun managers aan de dag
Het belangrijkste aandachtspunt in het functioneren van
leggen, waarbij bovendien (te) laat of niet wordt geëscaleerd
de leidinggevende is het sturen op het contact met andere
naar de directietafel. Anderzijds wordt gewezen op een
afdelingen.
handelingsverlegenheid vanuit de directie om te sturen op de grote thema’s. Op de directietafel werden vaak (slechts)
Reflectie op sturing vanuit leidinggevende
bedrijfsvoeringsvraagstukken geagendeerd en behandeld. De
Dankzij mijn direct leidinggevende verloopt het contact met andere afdelingen goed
directie geeft daarbij aan dat zij zich minder in de afdelingslijn hebben gepositioneerd, maar een rol zien en vervullen op complexe opdrachten en programma’s. Dat doen ze mede als
Ik kan altijd bij mijn direct leidinggevende terecht
voorzitter van de staven in Haarlem. Onlangs is ingevoerd dat directeuren eigenaar zijn van een onderwerp op de agenda.
Het is duidelijk wat mijn direct leidinggevende van mij verwacht
Er is (nog) geen jaarplan van de directie waarlangs zichtbaar wordt gewerkt. Niet alleen vanuit de organisatie, maar ook
Ik ben tevreden over mijn direct leidinggevende
door het bestuur (zowel Haarlem als Zandvoort) wordt de directie regelmatig gemist in een sturende strategische rol: ‘we
0-10%
10-20%
30-40%
40-50%
50-60%
60-70%
70-80%
80-90%
90-100%
Zeer mee oneens
Mee oneens
Neutraal
Mee eens
Zeer mee eens
Geen mening
Figuur 17.
39
20-30%
Enquêteresultaten over de sturing vanuit leidinggevenden.
verwachten meer van de directie’. Of de directie die rol dan ook wordt gegund, is nog wel een vraag.
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
Besluitvorming traag
Binnen de afdelingen slaagt men er in het algemeen in om
We constateren – in lijn met paragraaf 4.2 – dat er veel interne
te prioriteren, binnen de eigen capaciteit en uitgaande van
afstemming nodig is voordat tot besluitvorming over kan
de staande taken. Wel horen we vaak dat hier de druk als
worden gegaan. Zowel in de gesprekken als in de vragenlijst zien
hoog wordt ervaren; het is – aldus een medewerker in een
we dat medewerkers lang op besluiten moeten wachten. Om
interview – ‘de dag doorkomen en je taken doen’. 30% van de
in de organisatie ‘iets gedaan te krijgen’ moeten vaak meerdere
respondenten in de vragenlijst geeft aan dat zij onvoldoende tijd
afdelingen en loketten worden betrokken. Er zijn veel regels,
hebben om hun werk af te krijgen. 51% van de respondenten
processen, formats en besluitvormingslijnen. Alleen het is niet
geeft aan dat zij regelmatig meer werk te doen hebben dan zij
helder hoe je daarin snel besluitvorming tot stand krijgt. Het is
aankunnen. Als zij het te druk hebben, dan is daar niet altijd
ook niet altijd duidelijk wie gemandateerd is, of dat is bij veel
tijdig een oplossing voor.
verschillende personen belegd. Dat leidt tot stroperigheid in de organisatie. Slechts 32% van de respondenten scoort (zeer)
Mate waarin overleggen als nuttig worden ervaren
mee eens op de stelling ‘ik hoef nooit lang te wachten op een
Ik kan mijn werk netjes en met aandacht doen
besluit als dat nodig is’. 38% van de medewerkers geeft aan het hier (zeer) mee oneens te zijn en geeft aan vaak lang te moeten
Ik heb bijna nooit meer werk te doen dan ik aankan
wachten op besluiten. Er wordt eveneens aangegeven dat de systemen besluitvormingsprocessen niet goed ondersteunen. “Voordat je een definitief besluit hebt, ben je 4-5
Ik heb voldoende tijd om mijn werk op tijd af te krijgen
Ik slaag erin om mijn eigen doelen en resultaten in het werk goed en op tijd te halen
maanden verder” Een van de effecten van de omslachtige besluitvorming is het bewandelen van ‘olifantenpaadjes’, waarmee afgeweken wordt van de vaste procedures. Via informele kanalen en routes weet de medewerker zijn/haar weg te vinden. Dat is volgens velen de
We slagen er met de afdeling in om onze doelen en resultaten goed en op tijd te halen
Als ik het te druk heb dan geef ik dat op tijd aan
snelste manier om toch iets gedaan te krijgen. Als ik het te druk heb dan is daar op tijd een oplossing voor
Reflectie op sturing vanuit leidinggevende Ik hoef nooit lang te wachten op een besluit als dat nodig is
Als het te druk is op de afdeling dan wordt dat op tijd opgelost 0-10%
Het is bij mijn werk duidelijk wie waarover beslist 0-10%
10-20%
20-30%
30-40%
40-50%
50-60%
60-70%
70-80%
80-90%
90-100%
Zeer mee oneens
Mee oneens
Neutraal
Mee eens
Zeer mee eens
Geen mening
Figuur18.
Enquêteresultaten over besluitvorming.
10-20%
20-30%
30-40%
40-50%
50-60%
60-70%
70-80%
80-90%
90-100%
Zeer mee oneens
Mee oneens
Neutraal
Mee eens
Zeer mee eens
Geen mening
Figuur 19. Prioritering en capaciteit.
Op basis van de enquête komt naar voren dat een ruime meerderheid van de werknemers (74%) aangeeft zijn/haar eigen doelen en resultaten in het werk goed en op tijd te
Sturing op capaciteit en prioriteit loopt via de
halen. Dat percentage is in het fysiek domein lager (65%)
afdelingen
dan bij de andere domeinen (75% of meer). Wat opvalt is dat
De prioritering binnen de Haarlemse organisatie loopt langs
medewerkers aangeven dat de afdeling zelf er minder goed in
de lijnen van afdelingen. De capaciteit en formatiebudgetten
slaagt om doelen en resultaten goed en op tijd te halen. Van
zitten volledig vast in de afdelingen. Zeer regelmatig wordt
de medewerkers geeft 52% aan dat dit wel het geval is, 18%
capaciteit aangeduid als een groot issue binnen de organisatie.
geeft aan dat dat niet het geval is. Als we dit uitsplitsen naar
De capaciteit van afdelingen wordt in de P&C-cyclus bepaald
domeinen dan geeft ongeveer 25% van de medewerkers bij
en gaat uit van de bestaande situatie.
bedrijfsvoering en dienstverlening, concernstaf en het fysiek domein aan dat de afdeling er niet in slaagt om tijdig doelen en resultaten te halen. Ook opvallend is dat als het te druk is daar op individueel niveau tijdiger een oplossing voor lijkt te zijn (41%), maar dat dit op het niveau van de afdeling vervolgens
40
in mindere mate tijdig wordt opgelost (32%).
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
In een derde (32%) van de gevallen is er op afdelingsniveau
‘Je kunt alleen prioriteren als je overzicht hebt van het
geen tijdige oplossing en in 28% van de gevallen bij individuele
geheel’, wordt aangegeven, maar daar ontbreekt het aan.
medewerkers is er geen tijdige oplossing.
Er wordt niet centraal op organisatiedoelen geprioriteerd en gestuurd. Het overzicht ligt niet op directieniveau; het is
Afdeling overstijgend wordt er niet goed geprioriteerd
gesegmenteerd. De prioritering is dat (dus) ook. Het realiseren
Op het moment dat er afdelingoverstijgende prioriteiten,
van integraliteit in kaderstelling, uitvoeringsplanning en
programma’s of projecten zijn, is het enorm moeilijk om
uitvoering in het fysieke domein ligt in de praktijk bij het
hiervoor capaciteit of middelen vrij te spelen. Er is weinig
project- en contractmanagement. Bovendien ontbreken
flexibiliteit en veel capaciteit en middelen zijn al toegewezen
de interventiemogelijkheden. Een verschijnsel waar in de
aan het reguliere werk. De kortetermijnvragen van het bestuur
gesprekken ook op wordt gewezen, is dat op medewerkersniveau
krijgen prioriteit boven strategische opgaven. En door de
eigen prioriteiten worden gesteld. In de cultuur (hierover meer
constante vraag vanuit de politiek en het bestuur zijn er bijna
onder ‘cultuur’) worden mensen te weinig aangesproken.
altijd wel dergelijke vragen die alle aandacht krijgen. Daardoor ontstaat druk op de capaciteit, omdat toezeggingen extra werk
Binnen het fysiek domein worden plannen ontwikkeld om
betekenen waar eigenlijk geen tijd voor is. Medewerkers geven
(meer) gebruik te maken van beter belegd opdrachtgeverschap/
aan de andere kant aan dat er weinig ruimte is om nee te
opdrachtnemerschap en portfoliomanagement om zo (op
zeggen tegen het bestuur. Vanuit het bestuur en de organisatie
domeinniveau) de werklast overzichtelijk en beheersbaar
worden vragen gestapeld en wordt geen eenduidige prioritering
te maken. Ook is het plan om te differentiëren tussen een
ervaren. Alles heeft prioriteit. Aan de andere kant ervaren
‘opgavegericht’ en een ‘continue’ domein.
bestuurders juist dat de organisatie haar eigen prioriteiten stelt en dat hun wensen (voor de wat langere termijn) ‘erbovenop’
Ondanks dat alles prioriteit heeft, horen we ook in de
komen.
interviews dat het geen gevolgen heeft om zaken niet op te pakken. De vrijheid binnen de gemeente is groot. Medewerkers
“Er ontstaan geen brokken als je niet over
stellen veelal hun eigen prioriteiten.
afdelingsgrenzen heen werkt. Wel als je niet de problemen van het bestuur oplost”.
Concernstaf: verbinding tussen bestuur, directie en organisatie?
Er is geen duidelijk mechanisme om te (her)prioriteren
In het Organisatieplan Directie- en Bestuursondersteuning36
tussen de (vaak overkoepelende) flexibele opgaven en de
werd een kader ontwikkeld waarbinnen bestuurs- en
(vaste afdelingsgebonden) taken. Afdelingen zitten ‘vol’ en
directieondersteuning wordt vormgegeven. Daarbij is sprake
‘vast’. Hierin wordt een doorzettingsmacht gemist op die
van de afdelingen Directie- en Bestuursondersteuning,
momenten dat het schuurt tussen afdelingen. Bij conflicten
Communicatie, Concerncontrol, Programma- en Gebieds
geldt eerder non-interventiegedrag dan dat er wordt geëscaleerd.
management37. Directie- en Bestuursondersteuning en
Schakelen naar boven, ofwel het escaleren naar management
Communicatie zijn nu gezamenlijk ondergebracht in
of directie, wordt snel genoemd als ‘verraad’, in plaats van het
de afdeling Bestuur & Communicatie (B&C). Bij elkaar
zien als hulp inschakelen. De wensen die vanuit het bestuur
genomen worden deze afdelingen met daarbij ook HRM op
(college, raad) op de organisatie afkomen, verlopen via de
dit moment aangeduid als de concernstaf, met (sinds kort)
portefeuillehoudersoverleggen waarbij de afdelingsmanagers
ook een eigen overleg van afdelingshoofden. Hieraan neemt
aanschuiven. De directie speelt hierin als zodanig geen rol.
overigens ook Programma- en Gebiedsmanagement (P&G)
Mede hierdoor wordt gesignaleerd dat de directie onvoldoende
deel. Het concernstaf-overleg is een nog niet geformaliseerde
functioneert als schakel en filter tussen organisatie en bestuur
structuurwijziging.
of als tegenwicht tegen die laatste. “Wat mij vaak opvalt is dat vooral de verschillende afdelingen niet overduidelijk naar hetzelfde doel toewerken. De afdelingen lijken soms eigen bedrijfjes binnen de gemeente” 36 37
41
Organisatieplan Directie- en Bestuursondersteuning, 2017. Managementondersteuning wordt op dit moment ontvlochten waarbij de medewerkers ‘de lijn’ in gaan. Dit valt buiten de scope van dit onderzoek.
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
Zoals hiervoor al aangegeven, is de directie- en bestuursonder
Naast de financiële component en de communicatie is een
steuning compact vormgegeven vanuit de filosofie dat de
derde functie van de concernstaf de bestuursondersteuning.
verantwoordelijkheden laag in de organisatie liggen. Een relatief
Deze taak is gekoppeld aan de wethouders; bestuursonder
kleine staf moet de directie ondersteunen in het formuleren,
steuners worden meer gezien als een verzameling
vertalen en realiseren van bestuurlijke doelen en het toewijzen
‘oliemannetjes’ dan ondersteunend aan een inhoudelijke
van middelen.
strategische richtingbepaling. Ook zien we geen integrale beleidscontrol: waar staan we ten opzichte van onze ambities?
Uit de gesprekken binnen de organisatie komt naar voren dat met name de (ondersteuning van de) functie van de toewijzing
Tot slot gaan we in op het element strategisch advies, als
van middelen (capaciteit, financiën) sterk ontwikkeld is. De
aanvulling op wat hierover eerder is aangegeven in hoofdstuk 3.
afdeling Concerncontrol wordt daarbij gezien als een sterke
In principe is iedere afdeling verantwoordelijk voor strategie op
afdeling met een sterke positie, met een dominante focus
het eigen beleidsterrein. Onder de afdeling P&G, onderdeel van
op toedeling van financiële middelen en het navolgen van
de concernstaf, ressorteren medewerkers op strategisch niveau
procedures. De ordening binnen de organisatie van capaciteit
die in de plannen onder meer als ‘stadsgerichte’ strategen’
en financiën en de toedeling van financiële en personele
zouden functioneren. In de praktijk wordt gezien dat P&G in
middelen vindt primair plaats via de kadernota en de begroting.
voor het gedeelte programmamanagement in de praktijk niet in
Daarin staan veel van de middelen al ‘vast’ geprogrammeerd.
positie is gekomen om de integrale strategiefunctie te vervullen.
Concerncontrol heeft hierin het voortouw en de regie en
Concernbrede strategieontwikkeling komt niet van de grond.
schakelt met het bestuur. Betrokkenheid van B&C is er wel,
Door bestuurders wordt merendeels een (groot) beroep gedaan
maar beperkt zich met name tot het formuleren van teksten.
op afdelingsmanagers om strategisch (mee) te denken. Dat
De afdeling levert in dit proces geen bredere inhoudelijke en
vergroot de druk op deze groep, die er toch al was met de
integrale strategische richtingbepaling of prioritering.
managementtaken (en een grote span of control). De directie vult het gemis aan integrale strategische advisering op door die
De afdeling Concerncontrol wordt gezien als ‘machtig blok’;
inhoud zelf te ontwikkelen en zelf de pen ter hand te nemen
niet alleen in termen van het toedelen van middelen maar
om stukken te (her)schrijven.
ook in termen van beheer. De organisatie is goed ‘in control’; de cyclus is ‘strak ingeregeld’. Op zich wordt dit gezien als
Als allerlaatste noemen we nog de factor van organisatie
een grote kwaliteit maar er wordt (door afdelingsmanagers)
ontwikkeling. Verwijzend naar de paragrafen 2.2 en 3.2 zien we
ook op gewezen dat de nadruk al met al ligt op beheersing en
dat vanuit de concernstaf geen gestructureerde sturing hierop
controle van (procedures rond) financiën. Het is in de praktijk
tot stand is gekomen.
minder gericht op het flexibel en wendbaar kunnen inspelen op (onverwachte) ontwikkelingen en opgaven. Verder ontstaat
4.3.4 Analyse
een gevoel dat (ook) de directie meer bouwt op legitimatie van
De organisatie kent een groot aantal ‘zelfstandige’
haar beslissingen via de financiële as dan op basis van een meer
afdelingen, zonder escalatiemogelijkheid naar het niveau
inhoudelijke prioritering en beleidscontrol.
van hoofdafdelingen waarbinnen of -tussen knopen konden worden doorgehakt. We zien een terughoudendheid in het
Met betrekking tot de externe en interne communicatiefunctie
meteen escaleren naar de directie. Vraagstukken blijven
wordt in gesprekken aangegeven dat deze functie (te)
daardoor ‘hangen’ tussen de afdelingen. Met de komst van
gefragmenteerd binnen en buiten de afdeling georganiseerd
NT’s is de besluitvorming verbeterd.
is. Ook lijnafdelingen en programma’s (bijvoorbeeld bij gebiedsgericht werken) houden zich bezig met communica
In hun afstand tot de directie ging de laag van
tietaken. Aparte aandacht verdient de (interne) communicatie
afdelingsmanagers zichzelf organiseren in het
functie als het gaat om de organisatieontwikkeling.
Afdelingsmanagersoverleg. Dit versterkte de onderlinge
Ofschoon communicatie een intrinsiek onderdeel is van deze
band, maar vergrootte de afstand tot de directie nog verder.
ontwikkeling, kan het hier niet bij blijven. Gesprekspartners
Het overleg slaagde er zoals we eerder zagen ook niet in om
geven aan dat zij communicatie als enige (vrijblijvende)
horizontale coördinatiemechanismen te ontwikkelen of te
instrument terug zagen komen in het sturen op de verandering
versterken.
in de organisatie. 42
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
Er is geen overkoepelend mechanisme om te prioriteren tussen
4.4 Bedrijfsvoering
de (vaak overkoepelende) flexibele opgaven en de vaste (vaak krijgen op de eigen opdracht en komen de flexibele opgaven
4.4.1 Naar een ‘hybride model’ model voor de bedrijfsvoering
onvoldoende van de grond.
In juni 2017 werd onder de vlag van ‘programma
afdelingsgebonden) taken. Hierdoor focust men op het grip
bedrijfsvoering & ondersteuning’ een Organisatieplan Via de bestuursondersteuning kan worden gecoördineerd
bedrijfsvoering opgeleverd. Het Organisatieplan was onder
via de inhoud, procedures of de toedeling van financiële
meer nodig omdat er daarvóór bedrijfsbureaus bestonden die
middelen. Dat laatste is goed, zij het sterk beheersmatig
waren gekoppeld aan de hoofdafdelingen. De structuurwijziging
geborgd. We zien een sterke afdeling Concerncontrol.
naar afdelingen gaf aanleiding om bedrijfsvoering binnen de
Daardoor is de beheersmatige kant goed geborgd; ook in de
organisatie onder de loep te nemen.
toedeling van middelen is de beheersmatige kant dominant en is de organisatie minder wendbaar. Het gevaar van een
Het nieuwe bedrijfsvoeringsmodel is een ‘hybride model’
stevige beheersmatige rol dat de vakafdelingen ‘achterover
waarbij integrale advisering en middeloriëntatie in aparte
gaan leunen’ en/of de verantwoordelijkheden (middelen
afdelingen zijn ondergebracht. Het model plaatst de afdelings
toekennen) meer bij control leggen dan zelf met ideeën en
hoofden en de afdeling centraal. Het afdelingshoofd is
alternatieven komen.
daarbij naast verantwoordelijk voor de inhoudelijke taken ook verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering van zijn of haar
Op inhoud zijn de strategievorming en beleidscontrol
afdeling. Ondersteuning op het gebied van bedrijfsvoering
primair belegd in de lijnorganisatie en niet centraal in de
werd in ringen om de afdelingshoofden heen georganiseerd.
bestuursondersteuning. De bedoeling was dat strategievorming
Dat begint met een ‘stevig fundament’ van basisvoorzieningen:
door de afdelingen zou worden uitgevoerd. Integrale strategie
zowel systemen als diensten ten behoeve van medewerkers
berustte bij P&G, maar deze heeft zich niet ontwikkeld tot
en managers. Als de basisvoorzieningen niet afdoende zijn,
een integrale strategiefunctie. Een centrale, integrale grip op
kan gebruik worden gemaakt van de eerste ring van adviseurs
inhoud ontbreekt daarmee. In de praktijk lag er teveel druk op
(ondersteuning). Zij dienen als het eerste aanspreekpunt
de afdelingen (vast/flexibel) om boven de eigen strategische
van het afdelingshoofd. De eerste ring bestaat uit adviseurs
producten uit te stijgen en verbinding te leggen met het geheel.
van verschillende vakdisciplines (zoals financiën, HRM en
De verbinding met de stad (ook een aspect van communicatie)
informatiemanagement) die meerdere afdelingen kunnen
is ad hoc en domeingebonden.
bedienen. Deze adviseurs in de eerste ring bepalen wanneer specialisten uit de tweede ring van specialisten moeten worden
Kortom de basis van de organisatie, de afdelingen, heeft veel
ingezet. De eerste ring werd gevormd door een nieuwe,
verantwoordelijkheden gekregen die zij niet waarmaken als het
multidisciplinaire afdeling: de afdeling interne dienstverlening
om overstijgende zaken gaat en de bestuursondersteuning werd
(ID). De middelenfuncties (basisvoorzieningen en de tweede
bewust klein gehouden. Dat wreekt zich nu.
ring van specialisten) bleven als aparte afdelingen georganiseerd. 2e ring
Naast de functies binnen de samenwerking (coördinatie,
Specialisten
strategie en inhoudsontwikkeling, verbinding met bestuur en
1e ring
stad) zouden de afdelingen ook een rol moeten spelen op de
Ondersteuning
samenwerking; i.e. de organisatieontwikkeling. Dit is niet van de grond gekomen. Ook HR heeft hier vanuit bedrijfsvoering
Afdeling
geen ontwikkelende of coördinerende rol in gepakt.
(Budgethouder/ resultaatverantwoordelijk manager)
We concluderen dat de besluitvorming niet bijdraagt aan de wendbaarheid van de organisatie en de slagkracht op complexe maatschappelijke vraagstukken. Opgaven worden primair vanuit afdelingen aangegaan zonder integraal geformuleerde strategie. Zorgvuldig en betrouwbaar te werk te gaan, is
Figuur 20. Bedrijfsvoeringsmodel.38
geborgd. 43
38
Organisatieplan bedrijfsvoering
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
van de klantorganisatie heeft op de inhoud van de
4.4.2 Uitkomsten: tevredenheid over bedrijfsvoering, maar ook onduidelijkheid
bedrijfsvoeringsdienstverlening. Met andere woorden:
Bij het bespreken van de uitkomsten van dit onderzoek
welke verandering in de dienstverlening is nodig nu de
beginnen we hier bij de tevredenheid van medewerkers over de
organisatie van een domeinorganisatie verandert naar een
dienstverlening van de bedrijfsvoeringsfuncties. Hier zien we
netwerkorganisatie?
over het algemeen dat medewerkers zich goed geholpen voelen,
Het blijft onderbelicht welke impact de veranderingen
met een (lichte) variatie in de verschillende disciplines. Definitie bedrijfsvoering Onder ‘bedrijfsvoering’ worden verschillende aspecten van
Ik voel mij goed geholpen op het gebied van...
de organisatie aangeduid. In algemene zin wordt onder het
...facilitaire zaken
begrip letterlijk het voeren van het bedrijf verstaan, oftewel alles dat nodig is om de organisatie te laten functioneren
...juridische zaken
om haar primaire taak te kunnen (laten) uitvoeren. In meer specifieke zin gaat het daarbij om de ‘PIOFACH’-taken:
...financiële zaken
Personeel, Informatievoorziening, Organisatie(ontwikkeling), Financiën, Automatisering, Communicatie en Huisvesting.
...ICT
Beleid en uitvoering van deze taken zijn doorgaans
...personeelszaken
verdeeld over delen van de organisatie die het primaire proces als primaire taak hebben (‘de lijn’), en gespecialiseerde afdelingen die zich specifiek richten op deze bedrijfsvoeringstaken (‘de staf’) door hierop beleid te
0-10%
10-20%
20-30%
30-40%
40-50%
50-60%
60-70%
70-80%
80-90%
90-100%
Zeer mee oneens
Mee oneens
Neutraal
Mee eens
Zeer mee eens
Geen mening
Figuur 21. Waardering voor bedrijfsvoeringsfuncties.
ontwikkelen, zelf zorg te dragen voor uitvoering en/of de overige delen van de organisatie hierin te ondersteunen.
In de gesprekken die in het kader van deze evaluatie werden gevoerd, ontstaat een wisselend beeld. De hiervoor vermelde
De mate waarin bedrijfsvoeringstaken in de lijn zijn belegd
uitkomsten worden geduid in het licht van ‘going concern’
(bijvoorbeeld bij het management) en in hoeverre de
versus de meer complexe of ontwikkelingstaken die ook bij
staf zich richt op beleid, uitvoering en ondersteuning kan
bedrijfsvoering horen. De basisvoorzieningen voor medewerkers
verschillen. Ook kleven hieraan verschillende voor- en
‘going concern’ zijn in dit beeld op orde, in tegenstelling tot de
nadelen. Het leggen van (veel) verantwoordelijkheden
niet-standaard dienstverlening.
op deze onderwerpen in de lijn heeft als voordeel dat wordt ingespeeld op de behoeften en ontwikkelingen
Dit begint met de prioritering van het werk. Gesprekspartners
die hier spelen. Een voorwaarde is wel dat de lijn dan
(met name op managementniveau) wijzen er op dat de
goed wordt ondersteund. Bovendien moet er rekening
prioriteiten van lijn- en bedrijfsvoeringsafdelingen onvoldoende
mee worden gehouden dat er een grens is aan de
op elkaar zijn afgestemd. Een factor die daarbij wordt genoemd
capaciteit en expertise van de lijn; met name op complexe
is dat managers van de lijn- en stafafdelingen elkaar ook
onderdelen. Het is een risico dat de lijn zijn eigen capaciteit
niet logischerwijs vinden. Ook bedrijfsvoering heeft een
en expertise gaat ‘regelen’, hetgeen ten koste gaat
management-NT, maar dat staat op zichzelf, of – in de woorden
van (de voordelen van) standaardisatie van processen,
van een respondent – is ‘losgezongen van de domein-NT’s’.
overzicht en sturingsmogelijkheden. Het leggen van veel
Bovendien wordt aangegeven dat ook binnen bedrijfsvoering
verantwoordelijkheden in de staf geeft meer mogelijkheden
weinig samenwerking wordt gezocht en/of gevonden. Interne
van standaardisatie, overzicht en sturingsmogelijkheden
Dienstverlening en afdelingen zoals IV, FIN en HRM opereren
maar heeft als risico dat het beleid en uitvoering loszingen
voor een groot deel nog steeds los van elkaar.
van de behoeften en ontwikkelingen in de lijn. Hoe moeilijk het ook is: evenwicht en aansluiting zijn hier geboden.
44
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
Verder wordt door het merendeel van de managers en ook de
Uit de evaluatie kunnen we concluderen dat de afdeling ID nog
meeste betrokken medewerkers geen toegevoegde waarde gezien
niet voldoende uit de verf komt als vanzelfsprekende partner
in het ‘ringenmodel’. Bedrijfsvoering heeft daarmee een eigen
waar men op bouwt en vertrouwt. Voor een belangrijk deel
schil die het juist complexer maakt, vinden respondenten uit
komt dat door het speelveld, dat een stuk ingewikkelder blijkt
bedrijfsvoering, mensen van interne dienstverlening zelf, alsook
en nog niet op de wijze functioneert waarvoor het bedacht was.
de medewerkers. Naar aanleiding van de evaluatie is een aantal aanpassingen In de praktijk lijken de verantwoordelijkheden en de toegevoegde
van de afdeling ID doorgevoerd. Daarbij ontwikkelt ID zich
waarde van de ringen niet scherp afgebakend te zijn: ‘Er zit
naar een meer domeingeoriënteerde structuur met daarbij
een schakel tussen, bedoeld als extra dienstverlening, maar zo
aansturing door een inhoudelijk betrokken teammanager per
ervaar ik het niet’. ‘Bedrijfsvoering en interne dienstverlening
domeinteam. Het is nog te vroeg om de mogelijke effecten
missen kennis van de klant. Vroeger hoorde het bij de afdeling
van deze aanpassing te meten. Wel is duidelijk dat over de
en nu is de afstand groter. Ook komt interne dienstverlening
toegevoegde waarde van ID, zoals hiervoor aangegeven, (nog
tijd te kort. Daarbij zijn er verschillende prioriteiten en moet je
steeds) wisselend wordt gedacht door afdelingsmanagers;
pitchen om capaciteit te claimen’. Het om kunnen gaan met
variërend van ‘de toegevoegde waarde zie ik niet’, ‘ik ervaar
de rolonduidelijkheid (wie levert welke service, waar bestaat die
het als een schakel die nergens over gaat’ tot ‘ik geloof er wel
service uit) wordt zelfs gezien als een randvoorwaarde om het als
in’. Vaak wordt ID gezien als een eenheid die laveert tussen de
medewerker ‘te redden’ in de organisatie.
(andere) bedrijfsvoeringsafdelingen en de lijn, met een afstand tot die laatste: ‘Het is teveel werk om bij 24 afdelings-MT’s aan
Evaluatie Interne Dienstverlening
te schuiven’. Nog steeds is er een (groot) verschil tussen de
In 2019 werd de afdeling ID intern geëvalueerd. De conclusie
verwachtingen en verantwoordelijkheden en de mate waarin
was dat nog aan geen van de gestelde voorwaarden werd
daaraan wordt voldaan.
voldaan om managers zelf verantwoordelijk te laten zijn voor de bedrijfsvoering van hun afdeling: een stelsel van
4.4.3 Analyse
goed functionerende basisvoorzieningen, voldoende nabije
Bedrijfsvoering als basisvoorziening voor de medewerkers
ondersteuning met kennis van de business, voldoende tijd
wordt goed gewaardeerd; men voelt zich in voldoende mate
van de afdelingshoofden voor bedrijfsvoeringszaken en
ondersteund. Dat beeld verschuift als het gaat om complexe
een procesgerichte en goede samenwerking met duidelijke
en ontwikkelingstaken. De bedrijfsvoering is in principe als
rollen. In de plannen van de opzet van de ondersteuning
een ring om de afdelingshoofden en de afdelingen opgezet.
van de bedrijfsvoering was uitgegaan van ondersteuning van
De aansluiting op de lijnorganisatie en/of het grote geheel
afdelingen. Het organiseren van domeinbrede ondersteuning
is daarbij onvoldoende tot stand gekomen. Het gevolg is dat
of ondersteuning op beleidsvelden bleek daarom een uitdaging
de lijnorganisatie en bedrijfsvoering hun eigen koers varen.
die niet direct opgepakt kon worden. Met het opheffen
Prioriteringen worden vanuit het eigen perspectief gesteld.
van de hoofdafdelingen verviel het afdelingsoverstijgend coördinatiemechanisme, maar daar kwam geen domeinsturing
De ondersteuning van een netwerkorganisatie vergt een
voor in de plaats. Bij de ‘informele directiesturing’ op de
andere opzet dan die van een lijnorganisatie. Niet alleen
domeinen was ID niet betrokken. Ook aan de andere kant,
organisatie-eenheden, maar ook projecten en programma’s
richting de afdelingshoofden, ondervond men problemen.
over de onderdelen heen kunnen een eigenstandige vraag om
Managers organiseerden binnen hun afdeling eigen
ondersteuning ontwikkelen. Sowieso raakten met de opheffing
ondersteuning in plaats van samen te werken met ID. Ook
van de hoofdafdelingen processen versnipperd. Bedrijfsvoering
binnen ID werd de samenwerking lastig gevonden: ‘Voor de
is hier niet op ingericht. Er is een rolonduidelijkheid binnen
inzet van het processenteam is een prioritering van de projecten
bedrijfsvoering en ten opzichte van de rest van de organisatie.
gemaakt. Sommige afdelingen die laag op de prioriteitenlijst zijn geplaatst, gaan vervolgens zelf direct capaciteit inhuren om
We concluderen dat de bedrijfsvoering – met de basisonder
de processen alsnog snel op orde te krijgen’.
steuning aan medewerkers – zich met goed gevolg richt op zorgvuldigheid en betrouwbaarheid. De voorgenomen wendbaarheid van de organisatie betekende voor de bedrijfsvoering dat er aansluitingsproblemen ontstonden. De
45
slagkracht en het aangaan van opgaven lijden daaronder.
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
4.5 Gedragspatronen Tijdens ons onderzoek hebben we van allerlei kanten veel gehoord over de Haarlemse cultuur en over het belang om de cultuuraspecten en gedragspatronen goed mee te nemen in het evaluatieonderzoek. Juist in de ontwikkeling van de organisatie is niet alleen de bovenstroom (de organisatiestructuur), maar ook de onderstroom van belang: het gedrag van mensen. Wat ons betreft zijn deze twee niet los van elkaar te zien en staan
afstandelijk
ambtelijk
betrokken eilandjes eigenbelang
behulpzaam
beter
divers
collegiaal gezellig goed complex constructief
idee goede hiërarchisch hokjes laagdrempelig ieder individualistisch ingewikkeld matig minimaal onsamenhangend persoonsafhankelijk oke ondersteunend rommelig positief slecht toegankelijk verschillend samen samenwerken stroef uitdagend warm fijn
gedreven gemoedelijk
moeizaam
informeel
prettig
prima
open
stroperig
vriendelijk
redelijk
welwillend wisselend
Figuur 22. Woordwolk over de cultuur van de organisatie (naar aanleiding van de enquête).
ze in wisselwerking met elkaar. In de voorgaande paragrafen
4.5.1 Een loyale en betrokken familiecultuur
van dit hoofdstuk hebben we de onderstroom en bovenstroom
De cultuur wordt in de interviews door zowel leidinggevenden
zoveel mogelijk in samenhang met elkaar in beeld gebracht.
als medewerkers omschreven als een familiecultuur. De duiding die men hier vervolgens aan geeft is dat men erg betrokken is
Samenvatting eerder beschreven gedragspatronen
met elkaar en men veel voor elkaar opvangt. Er is een ‘can-do’
• Er is geen duidelijke stip op de horizon, en we zien een
mentaliteit met een sterke gezamenlijke drive om aan de slag te
stapeling van prioriteiten in de organisatie. Medewerkers
gaan. Er is, zeker met de directe collega’s, een prettige werksfeer
hebben moeite om ‘nee’ te zeggen tegen het bestuur. De
en onderlinge verbondenheid.
stapeling van steeds wisselende prioriteiten maakt dat men een hoge werkdruk ervaart. Gevolg is dat medewerkers veelal hun eigen prioriteiten stellen.
Culuur en sfeer Met mijn directe collega’s heb ik een prettige werksfeer
• Door de hoge ervaren werkdruk in combinatie met onduidelijke taakafbakening, ontstaat de neiging om zoveel mo-
Ik beleef in de organisatie een prettige werksfeer
gelijk taken van het eigen bordje af te krijgen. Het gevolg is dat er veel zaken worden afgeschoven en doorgescho-
Ik voel mij verbonden met onze organisatie
ven, zonder eindstation. • Omdat taken en rollen niet helder zijn afgebakend en men
Ik ben trots op onze organisatie
niet gewend is elkaar aan te spreken, laveren medewerkers langs en tussen procedures door. • Medewerkers streven naar zorgvuldigheid en willen geen
0-10%
10-20%
20-30%
30-40%
40-50%
50-60%
60-70%
70-80%
80-90%
90-100%
Zeer mee oneens
Mee oneens
Neutraal
Mee eens
Zeer mee eens
Geen mening
fouten maken. Er wordt veel gecontroleerd en er is een
Figuur 23. Enquêteresultaten over cultuur en sfeer.
focus op protocollen. Processen verlopen trager dan ge-
De familiecultuur heeft ook een keerzijde: het is zo nu en
wenst.
dan een probleemfamilie, aldus treffend verwoord door een
• De interne afstemming in de organisatie kan beter, vooral
van de respondenten. Dat zit met name in het feit dat men
tussen afdelingen. Het feit dat er onduidelijk is wie waar-
elkaar onvoldoende aanspreekt en geen ruimte voelt om dat te
voor verantwoordelijk is, helpt niet om de ingewikkelde
doen. Er worden wel afspraken gemaakt, maar de organisatie
afstemming te verbeteren.
wordt beschreven als ‘boterzacht’. De eerder beschreven rolonduidelijkheid, in combinatie met een cultuur van niet-
In deze paragraaf duiden we – op basis van de gesprekken,
aanspreken, kan er echter toe leiden dat men ‘zijn eigen gang
interviews en documenten – de gedragspatronen in de
gaat’ in plaats van zich te voegen naar organisatiedoelstellingen.
Haarlemse organisatie die nog niet eerder aan bod zijn
De zakelijkheid ontbreekt.
gekomen. Mensen die collega’s wel aanspreken, worden als lastig ervaren. Er wordt wel achter de rug van mensen over mensen gepraat, zo wordt aangegeven. Het eigen team wordt als veilig omschreven (of zelfs een kleinere kring daarbinnen); daarbuiten kan sprake zijn van ‘intriges en achterklap’. Wanneer er iets niet goed gaat in de organisatie is het lastig hierover persoonlijk het gesprek aan te gaan. 46
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
4.5.2
Eerder vindt er een evaluatieonderzoek plaats, of wordt
Analyse
überhaupt aan een conflictsituatie geen gevolg gegeven. ‘Meer
We zien een organisatie met loyale en betrokken medewerkers
imploderend dan dat het knettert’.
die hard werken. De betrokkenheid naar elkaar maakt dat men veel voor elkaar opvangt. Tegelijkertijd lijkt men het
De vragenlijst laat een iets ander beeld zien als het gaat
lastig te vinden om elkaar aan te spreken als het niet gaat
om aanspreken. 79% van de respondenten geeft aan dat zij
over gemaakte afspraken. Er wordt weinig ‘productief’ ruzie
collega’s erop aanspreken als zij afspraken niet nakomen. 66%
gemaakt. Het lijkt erop dat conflicten hierdoor ontstaan en
van de respondenten geeft aan dat zij worden aangesproken
de kans krijgen om lang te blijven bestaan. Het échte gesprek
door collega’s als zij hun afspraken niet nakomen. Hierbij
tussen mensen komt niet tot stand.
moet worden aangetekend dat hier specifiek is gevraagd naar aanspreken op het niet nakomen van afspraken. Aanspreken op
Familiecultuur staat zakelijkheid in de weg. De familiecultuur
gedrag is niet uitgevraagd in de vragenlijst.
leidt enerzijds tot een veilig gevoel (onderling aanspreken gebeurt niet zo snel) maar anderzijds tot belemmeringen
Aanspreken
in productieve samenwerking. Het zorgt ook voor
Ik mag mijn mening geven en daar met anderen over praten
terughoudendheid en afwachtendheid binnen de organisatie.
Er is voldoende tijd en ruimte om fouten te maken
We concluderen dat de cultuur meer in het teken staat van zorgvuldigheid en betrouwbaarheid dan wendbaarheid en slagkracht. Opgavegerichtheid is er op de eigen taken, maar
Als ik een fout maak, geef ik dat gemakkelijk toe
gebrek aan zakelijkheid en aanspreekgedrag belemmert de Mijn collega’s spreken mij erop aan als ik een afspraak niet nakom
Ik spreek collega’s erop aan als zij een afspraak niet nakomen 0-10%
10-20%
20-30%
30-40%
40-50%
50-60%
60-70%
70-80%
90-100%
Zeer mee oneens
Mee oneens
Neutraal
Mee eens
Zeer mee eens
Geen mening
Figuur 24. Enquêteresultaten over ‘aanspreekgedrag’.
47
80-90%
onderlinge samenwerking.
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
HOOFDSTUK 5
Draagvlak bij inwoners en partners In dit hoofdstuk zoomen we in op het draagvlak van partners en inwoners voor de gemeentelijke organisatie en de wijze waarop deze samenwerkt aan het realiseren van publieke waarde. We brengen op hoofdlijnen het draagvlak voor de gemeentelijke dienstverlening in beeld (1), de wijze waarop de gemeente met partners werkt aan het realiseren van maatschappelijke opgaven (2) en het draagvlak voor de samenwerking met stakeholders (3).
Gegeven de scope van dit onderzoek hebben we het
Wat de missie en visie zeggen over samenwerking met
draagvlak onder inwoners en partners niet uitgebreid
inwoners en partners
gemeten. We baseren onze bevindingen op verschillende
De gemeentelijke organisatie beoogt tegelijkertijd wendbaar,
onderzoeken die recent zijn uitgevoerd (Quick Scan Lokale
slagkrachtig, opgavegericht, betrouwbaar en zorgvuldig
Democratie, Omnibusonderzoek, de Ondernemerspeiling van
- met de samenleving - te werken aan het realiseren van
waarstaatjegemeente.nl, Evaluatie Haarlem-Zandvoort) en
maatschappelijke resultaten voor de inwoners van Haarlem
relevante documenten die de organisatie beschikbaar heeft
en Zandvoort. Hier beoogt de gemeente door middel van
gesteld. Aanvullend hebben we een tweetal sessies georganiseerd
de missie en visie richting aan te geven.39 De gemeentelijke
met partners uit het maatschappelijke en fysieke domein.
organisatie wil functioneren als één organisatie met slagkracht, weinig regels en veel ruimte die samenwerking met partners binnen en buiten de stad aangaat in steeds wisselende netwerken. De gemeente beoogt een professioneel opdrachtgever en deskundig regisseur te zijn met daadkrachtige medewerkers die de ruimte krijgen om met een breder mandaat te werken.40
39
48
40
Deze formulering is tot stand gekomen en vastgesteld in de directie bij de bespreking van de vraagstelling van deze evaluatie. Daarbij werd de visie van 2015 als uitgangspunt genomen (wendbaar, flexibel, slagkracht). Zorgvuldigheid en betrouwbaarheid zijn daaraan toegevoegd om de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in het overheidshandelen te benadrukken, en opgavegericht omdat dit verwijst naar wendbaar inspelen op wat nodig is en daarop prioriteren. Missie en visie op de organisatie.
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
partners
5.1 Draagvlak voor het realiseren van publieke waarde met partners
5.1 Draagvlak voor het realiseren van publieke waarde
5.1.1
• De dienstverlening van de gemeentelijke organisatie van
Naar aanleiding van de organisatievisie in 2015 is er een
Hoofdbevindingen hoofdstuk 5: draagvlak bij inwoners en
Naar een integrale dienstverlening
Haarlem komt uit de verschillende onderzoeken op onder-
deeluitwerking geweest voor integrale dienstverlening.41 In
delen met een (ruime) voldoende uit de bus. Medewerkers
deze deeluitwerking zijn een aantal kaders, uitgangspunten
worden gezien als betrokken en betrouwbaar. Over het
en ontwikkelopgaven voor de gemeentelijke dienstverlening
algemeen zijn inwoners positiever over de dienstverlening
opgenomen. Deze vatten we als volgt samen:
van de gemeente dan ondernemers.
•
Er wordt (efficiëntere) integrale dienstverlening nagestreefd
• Met name op slagvaardig, transparantie en vlot opereren
die burgers, bedrijven en instellingen faciliteert om zelf
lijken aanknopingspunten voor verbetering te liggen.
hun zaken vlot en waar mogelijk in één keer te kunnen
Betrouwbaarheid gaat op dit moment boven snelheid. Bij
regelen, zoveel mogelijk digitaal, met als doel tevredenheid