20210385018 Rapport Berenschot Haarlem
Tekst van het document
krijgen, echter krijgt dit organisatiebreed weinig prioriteit.
de medewerkers op de hoogte van de reden van de verandering
Er zijn desgevraagd effectieve mechanismen om nieuwe
(38%). Ook is het voor een kwart (24%) niet duidelijk wat
initiatieven of verandering tegen te gaan. Plannen moeten
de reden van de organisatieverandering is. Voor medewerkers
met meerdere mensen worden afgestemd en aangepast. Ook
in het sociaal domein en VECH is dit het duidelijkst, bij
is er vaak iemand anders al bezig met hetzelfde onderwerp, en
medewerkers in het fysiek domein, de concernstaf en
moeten beide initiatieven worden samengevoegd. Er moeten
bedrijfsvoering en dienstverlening het minst duidelijk. Ook
onderzoeken worden gedaan en er moet geld worden gevonden
voelt een kleiner percentage (39%) dan op afdelingsniveau
binnen bestaande mogelijkheden. Hierdoor komen initiatieven
(61%) zich welkom om aan organisatieveranderingen bij te
nogal eens tot stilstand.
dragen. Medewerkers van afdelingen in het sociaal domein en
12
VECH voelen zich het meest welkom, medewerkers in het fysiek domein, concernstaf en bedrijfsvoering en dienstverlening het minst.
12
18
In het Sociaal Domein heeft de afgelopen jaren wel een uitgebreid cultuurtraject plaatsgevonden. Dat lijkt positieve gevolgen met zich mee te hebben gebracht voor het functioneren van de afdelingen binnen het sociaal domein, afgaande op de gesprekken en de uitkomsten van de enquête.
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
Leidinggevenden spelen een belangrijke rol in het meenemen
Tijdens de looptijd van het project werd vanuit de directie
en betrekken van medewerkers bij veranderingen in de
regie gevoerd op het leiderschapsprogramma. In juli 2018 is
afdeling en de organisatie. Uit de enquête komt naar
het leiderschapsprogramma overgedragen naar een specifieke
voren dat leidinggevenden medewerkers goed betrekken en
medewerker binnen de afdeling HRM. Deze medewerker verliet
informeren over veranderingen over de afdeling (zie figuur
na enkele maanden de organisatie. Met de overdracht is er
6). Bij veranderingen in de organisatie geeft nog steeds meer
wel geld beschikbaar gesteld voor leiderschapsontwikkeling
dan de helft (55%) van de medewerkers aan dat ze goed
uit het reguliere opleidingsbudget, echter, is er geen capaciteit
worden meegenomen en kan iets minder dan de helft (47%)
beschikbaar gesteld. Na vertrek van de medewerker die
goed meedoen met veranderingen in de organisatie door de
verantwoordelijk was voor leiderschapsontwikkeling binnen
leidinggevende.
HRM was de regie verdwenen.
Dankzij mijn direct leidinggevende ...
2.4.3 Analyse
...kan ik meedoen met veranderingen in de gem. organisatie
Tot nu toe is de organisatieontwikkeling (bewust) geleidelijk en organisch verlopen. Er is niet gestuurd op het bereiken van de
...weet ik hoe de gemeentelijke organisatie verandert
organisatiebreed geformuleerde doelstellingen. Er is wel binnen afdelingen en soms ook binnen domeinen gestuurd op het
...kan ik meedoen met de veranderingen in de afdeling
realiseren van doelstellingen. Er is echter niet helder gestuurd op de samenhang daartussen.
...weet ik hoe onze afdeling verandert
Er is niet tussentijds gereflecteerd op de voortgang van de 0-10%
10-20%
20-30%
30-40%
40-50%
50-60%
60-70%
70-80%
80-90%
90-100%
Zeer mee oneens
Mee oneens
Neutraal
Mee eens
Zeer mee eens
Geen mening
Figuur 6.
Enquêteresultaten over rol leidinggevende bij organisatieverandering.
organisatiebrede doelstellingen noch de wijze om daar te komen. De komst van de medewerkers van Zandvoort begin 2018 leidde ertoe dat de organisatie op dat moment naast de aangepaste structuur ook nog eens een (groot) aantal
Leiderschapsontwikkeling
medewerkers en taken erbij kreeg. Dit was een stapeling van
Iedereen kreeg een plek in de nieuwe organisatiestructuur.
veranderingen die de druk meteen erg vergrootte.
Er is destijds door de directie geen duidelijk profiel opgesteld waar leidinggevenden in hun rol aan moesten voldoen, zo
We zien een stapeling van losse veranderinitiatieven. Deze
blijkt uit interviews. Wel zijn er samen met medewerkers en
veranderingen lijken vaak met alle energie te beginnen.
leidinggevenden zelf tijdens de kick-off van het leiderschaps
Echter, na verloop van tijd verslapt de aandacht en wijzigen
programma vijf basiskwaliteiten benoemd voor leiding
prioriteiten. Het gevolg is dat de verandering niet wordt
gevenden. Door de directie is echter niet aan de voorkant
afgemaakt en vooral blijft hangen op bovenstroominterventies,
aangegeven dat alleen leidinggevenden die aan een bepaald
gericht op structuur, processen en communicatie. De
profiel voldeden zouden worden geplaatst Er is ook niet aan de
organisatie heeft daarmee geleerd dat veranderingen
achterkant besproken wat het gewenste profiel was en wat dit
uiteindelijk niet doorgaan en heeft ook succesvolle manieren
vroeg aan ontwikkeling van de leidinggevenden. Dit leidde tot
ontwikkeld om veranderingen tegen te gaan. Er is hierdoor een
onduidelijkheid over verwachtingen.
taaiheid in verandering ontstaan, die met elke keer dat een verandering niet goed wordt doorgevoerd, zal vergroten.
Een van de directeuren was opdrachtgever van het leiderschapsprogramma. Deze directeur stuurde op het
Er is voor de organisatiebrede ontwikkeling geen duidelijke
proces. Uit de interviews blijkt dat de leden van de directie
stip op de horizon, met daarin concreet in gedrag uitgewerkt
ambassadeurs waren van het programma. Zo hebben zij ook
wat er van leidinggevenden en medewerkers wordt verwacht.
allemaal meegedaan aan de instapmodules en schreven zij er
Mede hierdoor is het voor medewerkers lastig om prioriteiten
bijvoorbeeld blogs over.
te stellen; het is immers niet duidelijk wat de gemeente nu écht belangrijk vindt. In de gesprekken komt naar voren dat het voor medewerkers lastig is om te veranderen en ander gedrag te vertonen. Enerzijds komt men niet toe aan reflecteren en experimenteren met nieuw gedrag omdat de werkdruk hoog is.
19
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
Anderzijds is het ook lastig ander gedrag te vertonen als niet helder is welk ander gedrag er concreet van medewerkers wordt verwacht. Leidinggevenden zijn cruciaal om gedrag in organisaties te veranderen. Zij dienen het goede voorbeeld te geven, duidelijk te maken wat er van medewerkers wordt verwacht en medewerkers te sturen en te coachen in hun ontwikkeling naar het gewenste gedrag. In verandering hebben zij een dubbelrol; enerzijds verandert hun eigen rol en hebben zij daarin zelf een ontwikkeling te maken, en anderzijds moeten zij hun medewerkers meenemen in de ontwikkeling gegeven wat de organisatie van de medewerkers vraagt. Als we kijken naar de veranderende rol dan is er onvoldoende aangegeven vanuit de directie wat men verwachtte van leidinggevenden in hun rol. Leidinggevenden zijn in eerste instantie goed ondersteund in hun ontwikkeling. Echter, nadat het leiderschapsprogramma werd overgedragen aan de lijnorganisatie is de aandacht hiervoor weggezakt. Dit komt ook omdat er voor het begeleiden van leiderschapsontwikkeling geen capaciteit is vrijgemaakt om deze taak uit te voeren. Tevens lijkt het erop dat in het leiderschapsprogramma weinig aandacht was voor ontwikkelen van leidinggevenden in het leidinggeven aan verandering.
20
– fotograaf Bibi Veth
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
HOOFDSTUK 3
Publieke waarde propositie Focus
In het publieke waardemodel dat we hanteren,
3.2 Vertaling van maatschappelijke opgaven naar de
zijn overheden er uiteindelijk om publieke waarde te realiseren. Die publieke waarde als
organisatie • Visie en coalitieakkoorden worden niet breed en inte-
uitgangspunt staat in dit hoofdstuk centraal.
graal (dus samenhangend en niet alleen op onderdelen)
Dit is de eerste ‘bol’ in het model dat in
doorleefd binnen de organisatie. Waar de onderdelen in
hoofdstuk 1 wordt geschetst. De twee andere
de organisatie dus aan bijdragen, zijn primair de doelen
bollen, de organisatie van de publieke waarde
op hun eigen terrein. De bijdrage aan ‘het grote geheel’
en de legitimiteit vanuit de omgeving, komen in
kan voor grote delen van de organisatie niet (inhoudelijk)
de daarop volgende hoofdstukken aan bod.
worden aangegeven. • Dit leidt tot een optelsom van prioriteiten die de facto laag
In dit hoofdstuk gaan we beknopt in op de belangrijkste
in de organisatie worden gedefinieerd en waar bestuurlij-
opgaven, ambities en doelen van de gemeenten Haarlem
ke prioriteiten ‘bovenop’ komen. Er is daarmee geen spra-
en Zandvoort. Vervolgens gaan we in op de vraag of en hoe
ke van een eenduidige en samenhangende richting voor
ambities en doelen samenhangend en strategisch tot stand
de organisatie. De optelsom van prioriteiten leidt tot een
komen.
grote druk op de (capaciteit van) Haarlemse organisatie.
Hoofdbevindingen
3.1 Ambities en doelen
3.1 Ambities en doelen voor de inwoners en besturen van Haarlem en Zandvoort.
Maatschappelijke opgaven in visie en coalitieakkoorden
Daar is binnen en buiten de organisatie brede waardering
In deze paragraaf gaan we in op de publieke waarde die de
voor. We zien alleen dat die inzet soms ongericht, vaak ad
gemeenten Haarlem en Zandvoort willen leveren. Daarbij
hoc en niet samenhangend gepleegd wordt.
oriënteren we ons op de integrale strategische bepaling van
• De Haarlemse organisatie werkt betrokken en toegewijd
• We zien dat het voor de Haarlemse organisatie ontbreekt aan een duidelijk richtinggevend inhoudelijk perspec-
3.1.1
opgaven, naast (of liever gezegd boven) de vele beleidsstukken die zien op de strategie op individuele beleidsterreinen.
tief. Er is geen leidend verhaal van ‘wat Haarlem is en wil zijn’ op de lange termijn; de visie 2040 is niet leidend.
Visie 2040
Het coalitieakkoord is daarmee het leidende strategische
In 2017 ontwikkelde de gemeente Haarlem een visie 2040. Deze
document voor de organisatie. Dit laatste geldt ook voor
visie schetst de koers voor de ontwikkeling van Haarlem: een
Zandvoort.
stad waar de eeuwenoude wijken in het westen een aanvulling vormen op de nieuwe stedelijkheid in het oosten en noorden van de stad. ‘Een mooie, veerkrachtige en sterke stad in 2040. Samen meer dan de som der delen.’ De visie 2040 bevat zestien onderwerpen verdeeld over de drie thema’s mooi, veerkrachtig en sterk. Per thema wordt belicht wat de ontwikkelingen en
21
wensen voor de stad in 2040 betekenen.
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
Een van de onderwerpen is ‘Haarlemmers en lokaal bestuur’.
De ambities en opgaven van Zandvoort zijn in vergelijking
Daarbij wordt geschetst dat de rolverdeling tussen Haarlemmers
tot vele andere Nederlandse gemeenten met minder dan
en het lokaal bestuur verandert. Als de gemeente geen
20.000 inwoners groot; zij passen in veel opzichten meer bij
rekening houdt met het feit dat sommige Haarlemmers sterker
grotere gemeenten. De ambities van Zandvoort liggen op het
betrokken zijn bij de stad dan andere, leidt dat tot sociale
economische vlak en daarbinnen met name op het gebied
ongelijkheid, aldus het stuk. De stad wenst daarom een
van het toerisme. Dat laatste brengt een grote gerichtheid op
gemeente die voor haar inwoners en partners functioneert als
ondernemers met zich mee; zeer vaak zijn zij ook onderdeel
betrouwbare samenwerkingspartner, vanuit gelijkwaardigheid,
van de Zandvoortse gemeenschap zelf. Verder zijn er grote
met experimenten en een denktank op het gebied van lokaal
ambities en opgaven op het gebied van wonen. De gemeente
bestuur en verantwoordelijkheid voor alle betrokken partijen.
Zandvoort heeft de opgave om te zorgen voor een passend
In 2040 moet er een evenwichtige samenwerking zijn tussen
woningaanbod, om een evenwichtige bevolkingssamenstelling
gemeente en de stad.
en een toekomstbestendige (en kwalitatief hoogwaardige) woningvoorraad te realiseren. In het oog springt verder een
De visie is in december 2017 door de raad van Haarlem als
aantal ruimtelijke projecten, waaronder het Watertorenplein,
‘referentiedocument’ vastgesteld. In het stuk wordt niet
Badhuisplein en Entree Zandvoort (alle drie onderdelen van de
ingegaan op wat de thema’s, ontwikkelingen en wensen voor
voormalige Middenboulevard). Verder mag natuurlijk de Dutch
de organisatie betekenen. Ook de organisatie zelf heeft geen
Grand Prix (Formule 1) niet onvermeld blijven.13
doorvertaling gemaakt van de ambities van de visie 2040 naar de (ontwikkeling van de) organisatie.
Coalitieakkoorden leidend en optelsom van ambities
Coalitieakkoorden
In 2015 is de bestuursstijl van de gemeente Haarlem
Sinds 2015 was sprake van twee coalitieakkoorden: voor de
geëvalueerd. De evaluatie geeft aan dat in contact met
periode 2014-2018 en het huidige akkoord 2018-2022.
externe partijen een aantal keren bij de gemeente Haarlem is aangegeven dat de gemeente een sterke visie mist, met name in
Het coalitieakkoord van Haarlem ‘Duurzaam doen’ werd in
relatie tot evenementen en marketing. De buitenwereld miste
2018 gesloten tussen GroenLinks, PvdA, D66 en CDA. Het
een duidelijk beeld van wat voor stad Haarlem wil zijn en wat
akkoord wil vaart zetten achter de ontwikkelingen om de stad
voor organisatie de gemeente wil zijn. In brede zin leek er ook
toekomstbestendig te maken, op het gebied van duurzaamheid,
behoefte te zijn naar een antwoord op de vraag wat de stip op
energie en mobiliteit, om nog grotere klimaatveranderingen
de horizon is van de gemeente.14
op te kunnen vangen en om het sociaal domein verder te verbeteren. Het akkoord ziet kansen om de stad leefbaarder en
De visie die in 2017 werd geformuleerd, heeft niet in deze
socialer te maken, om de ruimtelijke kwaliteit te verbeteren en
behoefte kunnen voorzien.
voor werkgelegenheid en innovatieve bedrijven. ‘We gaan voor een stad waar meer mensen gelijke kansen hebben, waarin
De brede behoefte aan een lange termijn visie/richting komt
iedereen kan meedoen, waar we solidair zijn met elkaar en we
nog steeds naar voren; bijvoorbeeld in de cultuuranalyse van
elkaar gelijkwaardig behandelen. Een ongedeelde stad.’
de programma dienstverlening maar ook in gesprekken met externe partners.15 De wensen vanuit leidinggevenden/bestuur
Het coalitieakkoord bevat ook een hoofdstuk over de
en de wensen van de burger liggen uit elkaar, waardoor men
gemeentelijke organisatie. Dit hoofdstuk begint met de
niet weet waar de focus ligt.16
notie ‘Goed voorbeeld doet goed volgen’. Het bestuur en de ambtelijke organisatie geven het goede voorbeeld op
Ambtelijk, bestuurlijk noch door maatschappelijke stakeholders
het gebied van goed werkgeverschap, duurzaamheid en
wordt de visie 2040 gezien als richtinggevend voor de stad,
afspiegeling van de samenleving. Verder wordt gewezen op
gemeente en organisatie. Het coalitieakkoord wordt –
een goede communicatie, verbinding met de stad, inkoop
vanzelfsprekend – wel door bestuurders als leidend gezien.
en digitalisering. Als actiepunt wordt geformuleerd om te
Dat geldt ook voor de organisatie, maar daarbij wordt wel
onderzoeken welke flexibele inzet in de organisatie omgezet
aangetekend dat het een grote optelsom van ambities is.
kan worden naar vaste inzet, met het doel de kwaliteit van de eigen organisatie te verbeteren en kennis te behouden voor 22
strategische functies.
13 14 15 16
Evaluatie ‘Zandvoort en Haarlem samen op weg’, 2020. Bijlage notitie nieuwe bestuursstijl (2015). Cultuuranalyse dienstverlening gemeente Haarlem – Onderzoeksrapport (2020). Signalenkaart dienstverlening (2020).
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
Er wordt samenhang gemist; er mist een ‘verhaal van Haarlem’
Bestuurlijke en politieke doelen
c.q. Zandvoort. In de organisatie wordt aangegeven dat het
Gesprekspartners binnen de organisatie geven aan dat er een
nieuwe college in 2018 een ambitieuze agenda neerzette.
grote gedrevenheid en betrokkenheid is bij de stad Haarlem
Gecombineerd met de start van de dienstverlening aan
en het dorp Zandvoort. Die betrokkenheid geldt met name
Zandvoort leidde dit tot een hoog eisenpakket vanuit bestuur
de maatschappelijke opgaven waar de medewerkers zelf
en politiek. In de gesprekken komt naar voren dat er een grote
aan werken. In het sociaal domein zien we bijvoorbeeld
loyaliteit en dienstbaarheid is naar de besturen en de raden van
zorgzaamheid terugkomen, en in het fysiek domein
Zandvoort en Haarlem om die hoge ambities waar te maken.
betrokkenheid bij de (mooie, monumentale) stad en het dorp
Hierover later meer.
aan de zee.
3.1.2 Analyse
Een ‘groot verhaal’ is er niet en resulteert ook niet meteen
De vraag ‘wat voor gemeente ben je en wat wil je zijn’ is de
logischerwijs uit het karakter en de opgaven van Haarlem.
welbekende stip op de horizon die vanuit maatschappelijke
In elementen van het verhaal dat door gesprekspartners met
opgaven en ambities richting kan geven. In 2017 heeft
ons gedeeld is, is dat in Haarlem een ‘complete’ stad wil zijn,
Haarlem een traject doorlopen om tot zo’n integrale visie
maar dat er daarin ook gelijk spanning besloten zit tussen
te komen. Deze visie 2040 isdoor het college van B&W als
enerzijds behoud en beheer en anderzijds ambitie en innovatie.
‘referentiedocument’ vastgesteld en niet als ‘richtinggevend
Voor Zandvoort is een dergelijk verhaal er ook niet, zij het dat
document’.
het karakter en de maatschappelijke opgaven op zich al veel richting aangeven: een dorp aan zee met jaarlijks vijf miljoen
We zien dat het voor de Haarlemse organisatie daarmee
bezoekers.
ontbreekt aan een duidelijk richtinggevend inhoudelijk perspectief. Er is geen leidend verhaal van ‘wat Haarlem is en
In de organisatie wordt aangegeven dat het nieuwe college
wil zijn’ op de lange termijn – en wat dat vervolgens vraagt
van Haarlem in 2018 een ambitieuze agenda neerzette.
van de prioriteiten van de organisatie. Als er een toekomstvisie
Gecombineerd met de start van de dienstverlening aan
leidend is dan is dat het coalitieakkoord.
Zandvoort leidde dit tot een hoog eisenpakket vanuit bestuur en politiek. In de gesprekken komt naar voren dat er een grote loyaliteit, werkethos en dienstbaarheid is naar de besturen en
3.2 Vertaling van maatschappelijke opgaven naar de organisatie
de raden van Zandvoort en Haarlem om die hoge ambities waar te maken. Daar is veel lof van beide besturen over. Daar waar het knelt in de organisatie om die ambities ook waar te kunnen maken en er zich dilemma’s voordoen, worden keuzes
Het vraagstuk hoe (welke) ambities en opgaven van de stad
regelmatig niet snel genoeg op de collegetafels gelegd. Hierdoor
Haarlem moeten worden doorvertaald naar de organisatie, is
voelen de besturen zich niet altijd in staat gesteld om kaders
in een aantal interne stukken aan de orde gekomen. Daarbij
mee te geven of tijdig bij te sturen.
17
zien we dat doelen en resultaten veelal op het niveau van afdelingen worden geformuleerd. Voor verschillende afdelingen
Er is door de hele organisatie de sterke neiging om mee te
is dit vastgelegd in (A3-) jaarplannen. Afdelingen werken hierin
gaan in de wensen van het bestuur. ‘Nee’ zeggen omdat
met verschillende formats, waarin een optelsom van doelen,
wensen niet haalbaar zijn, is binnen de ambtelijke organisatie
resultaten en prioriteiten worden genoemd. In deze jaarplannen
‘not done’.19 Door de organisatie wordt een sterke druk
ontbreekt over het algemeen een duidelijke koppeling met
ervaren vanuit de politiek op het kunnen realiseren van
organisatiebrede en afdelingsoverstijgende en bestuurlijke
doelen en resultaten. Soms betekent dit dat er vanuit de raad
ambities en prioriteiten. Een positief voorbeeld waar wel sprake
op een hoog detailniveau (‘stoeptegelniveau’) bijgestuurd
is van een duidelijke en afdelingsoverstijgende strategische
wordt, of dat plannen en ambities het uiteindelijk na lange
agenda, en waar ook een duidelijke koppeling is gemaakt naar
voorbereiding toch niet halen. Fouten worden in de politiek
bestuurlijke ambities treffen we in de Strategische Agenda
uitgebreid besproken. Daarmee ontstaat bij medewerkers enige
Sociaal Domein.18
voorzichtigheid en een sterk effect om meer met elkaar af te stemmen.
17
23
18
Voor Zandvoort is deze vraag (nog) niet gesteld; zie hiervoor de evaluatie van de samenwerking ‘Zandvoort en Haarlem samen op weg’, 2020. Strategische Agenda Sociaal Domein (2020).
19
Dat komt eveneens terug in meerdere onderzoeken en rapporten, zoals het Onderzoek beleidsadvisering civiele projecten (2018) van Twynstra Gudde.
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
Geen duidelijke vertaling van bestuurlijke doelen naar
Heldere afdelingsdoelen, geen heldere (verbinding
organisatie- en afdelingsdoelen
aan) organisatiedoelen
Voor ongeveer de helft van de respondenten uit de enquête
Op het niveau van doelen voor de organisatie vindt 46% van
is duidelijk wat de besturen van de gemeenten Haarlem en
de organisatie duidelijk waar aan gewerkt wordt en vindt 22%
Zandvoort willen voor de toekomst.
dit onduidelijk. Tussen de verschillende afdelingen bestaan verschillen in hoeverre ze de doelen van de organisatie helder
Het is duidelijk ... ...wat de besturen van de gemeente Haarlem en Zandvoort willen voor de toekomst
achten. Afdelingen die vallen onder het sociaal domein vinden de doelen van de organisatie het meest duidelijk (63,9%), bij het fysiek domein is dit 48% en bij VECH is dit 52%. De concernstaf (39,2%) en bedrijfsvoering en dienstverlening
...aan welke doelen we als organisatie werken
(38%) vinden de doelen waar de organisatie aan werkt het minst duidelijk. Bij de concernstaf vindt een derde (32,2%) de
...een welke doelen en resultaten mijn afdeling werkt 0-10%
10-20%
20-30%
30-40%
40-50%
50-60%
60-70%
70-80%
80-90%
doelen onduidelijk tot zeer onduidelijk en bij bedrijfsvoering en 90-100%
Zeer mee oneens
Mee oneens
Neutraal
Mee eens
Zeer mee eens
Geen mening
Figuur 7.
Helderheid over doelen en resultaten.
dienstverlening een kwart (25,5%). Als het gaat om het afdelingsniveau, zijn de doelen overwegend helder voor medewerkers. Voor ongeveer driekwart van de
In de organisatie is er geen duidelijke wijze waarop bestuurlijke
medewerkers (76%) is duidelijk hoe zijn/haar werkzaamheden
doelen en ambities worden vertaald naar het niveau van
bijdragen aan het realiseren van de doelen en resultaten van
afdelingen (en naar capaciteit en middelen). Het is daarmee
de afdeling. In het sociaal domein is dit voor 90% van de
niet helder hoe de doelen en resultaten waaraan afdelingen
respondenten duidelijk, gevolgd door VECH (75,5%), het fysiek
werken zich verhouden tot de bestuurlijke doelen (en vice
domein (71,8%), bedrijfsvoering en dienstverlening (69,7%)
versa). Individuele afdelingen krijgen daarmee veel ruimte om
en de concernstaf (65,7%).
de eigen doelen en resultaten centraal te stellen. De verbinding tussen wat afdelingen doen en waar de organisatie als geheel
Tegelijkertijd is het voor medewerkers niet helder wat doelen
naartoe wil ontbreekt.
van andere afdelingen zijn en hoe de eigen afdelingsdoelen zich daartoe verhouden. Dat betekent dat er weinig (zicht op)
‘Alleen als je jezelf erin verdiept dan kan je achter de
samenhang is tussen de doelen van de afdeling, de relatie met
doelen van de organisatie komen. Ze worden absoluut
de bestuurlijke doelen en het realiseren van de opgaven. Dat
niet actief uitgedragen’
betekent dat de gemeentelijke organisatie voor Haarlem en Zandvoort niet vanuit een integraal portfolio werkt aan het
Doordat onduidelijk is hoe bestuurlijke doelen worden
realiseren van de opgaven.
vertaald in de organisatie, is voor bestuurders onduidelijk
24
wie voor hen bij nieuwe vraagstukken aanspreekpunt is
Samenhang tussen doelen
binnen de organisatie. Het lijkt soms dat veel verschillende
Vanuit de beide besturen wordt geconstateerd dat de
mensen binnen de organisatie over onderdelen gaan. Het is
samenhang en koppeling van onderwerpen die op de
ook per situatie weer verschillend wie er over gaat. Daarmee
collegetafel komen er niet altijd voldoende is. Er worden
is het voor bestuurders van beide gemeenten ingewikkeld om
verschillende voorbeelden genoemd waarbij vraagstukken niet
integraal op resultaten te kunnen sturen. Het ontbreekt aan
altijd als integraal proces worden bezien, bijvoorbeeld tussen
heldere opdrachtnemers en er is onduidelijkheid over wie en
beleid en uitvoering of als verschillende expertises en domeinen
verantwoordelijk is om door te pakken.
in een bepaald vraagstuk tot uiting komen.
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
Dankzij mijn direct leidinggevende ...
In de enquête hebben we medewerkers ook gevraagd naar de samenhang tussen de resultaten en doelen waar zij samen met hun afdeling aan werken en wat er gebeurt als deze botsen met de doelen en resultaten van andere afdelingen. Als we kijken naar de samenhang binnen een afdeling dan zien we dat een ruime
Ik voel mij onderdeel van een team dat samen aan dezelfde doelen en resultaten werkt
Het is duidelijk hoe mijn werk helpt om de doelen en de resultaten van mijn afdeling te bereiken
meerderheid van de medewerkers (74%) aangeeft dat ze met het team binnen de eigen afdeling aan dezelfde doelen en resultaten werkten. Dat beeld is over de afdelingen heen overwegend
Als mijn doelen of resultaten in het werk botsen met die van een andere afdeling, komen we tijdig tot een oplossing
hetzelfde. Wanneer doelen of resultaten botsen met andere afdelingen geeft 42% van de medewerkers aan dat er tijdig een oplossing
Als mijn doelen of resultaten in het werk botsen met die van een andere afdeling, maak ik dat bespreekbaar 0-10%
10-20%
20-30%
30-40%
40-50%
50-60%
60-70%
70-80%
80-90%
90-100%
wordt gevonden en geeft 21% van de medewerkers aan dat er
Zeer mee oneens
Mee oneens
Neutraal
dan geen tijdige oplossing wordt gevonden. Uitgesplitst naar de
Mee eens
Zeer mee eens
Geen mening
domeinen zien we dat dit bij de concernstaf (31,5%), VECH (23,5%), het fysiek domein (26,6%) en bedrijfsvoering en
Figuur 8.Enquêteresultaten met betrekking tot de samenhang tussen doelen en resultaten.
dienstverlening (21,5%) wordt ervaren. Bij afdelingen in het
3.2.1 Analyse
sociaal domein wordt er vaker tijdig een oplossing gevonden.
De Haarlemse organisatie werkt betrokken en toegewijd
Hier geeft slechts 9% van de medewerkers aan dat dit niet het
voor de inwoners en besturen van Haarlem. Daar is binnen
geval is. Medewerkers geven over de hele linie aan het goed en
en buiten de organisatie brede waardering voor. We zien
tijdig bespreekbaar te maken als deze situatie zich voordoet.
alleen dat die inzet soms ongericht, vaak ad hoc en niet
20
samenhangend gepleegd wordt. Er is een optelsom van prioriteiten die de facto laag in de organisatie worden gedefinieerd en waar bestuurlijke prioriteiten ‘bovenop’ komen. Er is daarmee geen sprake van een eenduidige en samenhangende richting voor de organisatie. We zien een spanningsveld tussen de doelen waaraan medewerkers binnen afdelingen aan werken en de verbinding met de (bestuurlijke) doelen van de organisatie als geheel. De optelsom van afdelingen die vanuit een ‘eigen bubbel’ aan de eigen doelen werken, leiden niet tot een organisatie die organisatiebreed haar doelen realiseert. De onderlinge afstemming en samenhang ontbreekt.
20
25
Zoals eerder genoemd, lijkt het sociaal domein brede cultuur traject hier een positieve uitwerking op te hebben gehad.
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
HOOFDSTUK 4
Inrichting en werking van de organisatiestructuur en cultuur Focus
In dit hoofdstuk belichten we de organisatie.
• Leeftijd van het personeelsbestand: medewerkers van de
Per deelonderwerp gaan we in op welke doelen
gemeente Haarlem zijn gemiddeld 47,2 jaar. In 2016 was
werden beoogd, hoe het in Haarlem is
dit nog 49,1 jaar. De afgelopen jaren is het medewerkers-
uitgewerkt en wat de uitkomsten zijn. Daarna
bestand van de gemeente verjongd.
analyseren we het deelaspect vanuit de
• Lengte van het dienstverband: ongeveer de helft van de
hoofdvraag: droeg dit bij aan de doelstellingen
medewerkers is tien jaar of meer in dienst bij de gemeen-
van de organisatieontwikkeling?
te. Een derde van het personeelsbestand is minder dan drie jaar in dienst. In 2016 was dit nog 19%.
Allereerst gaan we in op de inrichting van de organisatie. Met
• Salaris van medewerkers: het gemiddeld bruto maandsa-
‘organisatie’ bedoelen wij: hoe is het werk verdeeld, hoe werken
laris in de gemeente Haarlem ligt iets boven het gemid-
de onderdelen vervolgens samen, en hoe worden besluiten
delde van de referentiegroep. 65% van de medewerkers
genomen. Of anders gezegd: knippen, plakken, knopen hakken.
zit in de eindschaal in Haarlem. Dat ligt ook iets boven het
De eerste paragraaf gaat over de organisatieonderdelen en
gemiddelde van de referentiegroep.
de taakafbakening. Daarna gaan we in op de coördinatie
• Externe inhuur: het aandeel externe inhuur van de ge-
mechanismen en processen binnen de organisatie. Vervolgens
meente Haarlem ligt de afgelopen jaren ongeveer 5% lager
belichten we de besluitvorming. Hier gaat het over sturing,
dan de externe inhuur van gemeenten met een vergelijk-
escalatie en strategie. Omdat bedrijfsvoering als aparte
bare omvang. In 2020 was het aandeel externe inhuur van
deelvraag is opgenomen behandelen we deze in een eigen paragraaf. Tot slot belichten we de onderdelen cultuur en
de gemeente 13%. • Ziekteverzuimpercentage: het gemiddelde ziektever-
leiderschap. Deze laatste twee elementen zijn ook verweven met
zuimpercentage van de gemeentelijke organisatie ligt
de eerdere aspecten.
jaarlijks ongeveer 0,5% onder de referentiegroep. Het ziekteverzuimpercentage in 2020 was 4,4%. Het nulverzuim
Een aantal kenmerken van de gemeentelijke organisatie
van de gemeente Haarlem is sinds 2016 toegenomen van
• Omvang van de organisatie: er werken in totaal 1.472 me-
31% naar een nulverzuim van 51% in 2020.
dewerkers voor de Haarlemse organisatie. De organisatie bestaat uit 1.282 fte. • Dynamiek van het personeelsbestand: sinds 2016 is in Haarlem (in lijn met referentiegemeenten) de trend zichtbaar dat de instroom en de uitstroom jaarlijks toenemen. Zowel het percentage instroom, als het percentage uitstroom ligt in Haarlem gemiddeld genomen hoger dan referentiegemeenten. In 2020 was de instroom 12,6% en de uitstroom 10,6%. 26
(Peildatum 31-12-2020)
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
Hoofdbevindingen
• Aanvankelijk voorzag de nieuwe structuur dus onvoldoende in coördinatiemechanismen. Als ‘organisch proces’ zijn
4.1 Inrichting van de organisatie
vervolgens de huidige mechanismen tot stand gekomen.
• De organisatie werd ingericht als een platte organisatie
Afdelingsmanagers begonnen elkaar al snel op te zoeken
waarbij integrale verantwoordelijkheid voor team/afde-
om de basis te verstevigen. Daar werden echter geen vaste
lingsoverstijgende vraagstukken pas op directieniveau
procedures ontwikkeld om de coördinatie te verbeteren.
samenkomen. Al vanaf het ontwerp ontbrak daarbij een
Enerzijds werd teruggevallen op oude mechanismen, an-
expliciete taakafbakening op afdeling overstijgende taken.
derzijds ontstonden (veel) hulpstructuren en overleggen.
De taken binnen afdelingen zijn wel helder. Zowel afdeling
• De opzet voorzag in sterke programma’s waarvoor de ca-
overstijgend, als binnen afdelingen is onvoldoende gedefi-
paciteit zou worden geleverd door de lijnafdelingen. In de
nieerd wat ‘vast’ en ‘flexibel’ is qua taken. Verantwoordelijk-
praktijk zien we dat de programma’s en gebieden in een
heden en de verhouding tot de organisatiedoelen waren
‘vragende positie’ kwamen ten opzichte van de hiërarchi-
onvoldoende duidelijk. Met name bij afdelingsoverstijgen-
sche lijn. Eindverantwoordelijken hebben in de praktijk
de doelen leidt dit tot complexe vraagstukken zonder dat
hierop onvoldoende krachtig geïntervenieerd. Eigenaar-
de eindverantwoordelijkheid daarvoor in de organisatie is
schap gaat zodoende onvoldoende over de afdelings
belegd.
grenzen heen.
• De oriëntatie op de eigen ‘robuuste’ afdeling in combinatie
• Medewerkers streven naar zorgvuldigheid en willen geen
met de hoge ervaren werkdruk bracht de neiging met zich
fouten maken. Er wordt veel gecontroleerd en er is een
mee om zich te beperken tot de ‘eigen’ taken. De ruimte
focus op protocollen. Processen verlopen trager dan ge-
voor flexibele opgaven is ingenomen door de vaste taken
wenst. De positieve afwijking hierin is het integrale team
omdat deze taken al optellen tot een behoorlijke werklast;
dat is opgezet om corona aan te pakken. Het team kon be-
alles wat (bijvoorbeeld bestuurlijk) wordt gevraagd komt
schikken over korte lijntjes binnen de organisatie waardoor
‘erbovenop’. Dit gecombineerd met het ‘niet-aanspreken’
versnelde besluitvorming mogelijk was.
leidde tot afschuiven en doorschuiven. Dit verschijnsel moet worden ondervangen door coördinatie en besluitvor-
4.3 Besluitvorming, sturing en strategie
ming, maar deze onderwerpen zijn niet meegenomen in
• De organisatie kent een groot aantal ‘zelfstandige’ afdelin-
het ontwerpproces. In het ene deel van de organisatie lukt
gen met alleen een formele escalatiemogelijkheid naar de
dat beter dan in het andere deel.
directie. Medewerkers en managers zijn daar echter terughoudend in, waardoor vraagstukken lang blijven ‘hangen’.
4.2 Coördinatiemechanismen en samenwerking
Met de komst van netwerkteams van managers (NT’s) is de
• De organisatie is ‘geknipt’ (gesplitst) naar afdelingen.
besluitvorming verbeterd.
Elk van deze afdelingen heeft een groot aantal taken en
• Het Afdelingsmanagersoverleg versterkte de onderlin-
verantwoordelijkheden waarvoor ze integraal verant-
ge band, maar vergrootte de afstand tot de directie nog
woordelijk is. Het effect van het ‘knippen’ is dat er sterke
verder. Men slaagde er met het overleg ook niet in om
afdelingen zijn ontstaan die primair vanuit de eigen priori-
horizontale coördinatiemechanismen te ontwikkelen of te
teiten handelen. Bij het ontwerp en de uitwerking van elke
versterken.
structuur is het van belang om aandacht te besteden aan
• Er is geen overkoepelend mechanisme om te prioriteren
zowel de structuur als de werking van de structuur. Voor
tussen de (vaak overkoepelende) flexibele opgaven en de
een complexe structuur als een netwerkorganisatie is dit
vaste (vaak afdeling gebonden) taken. Hierdoor focust
nog belangrijker. Een heldere uitwerking van coördinatie-
men op het grip krijgen op de eigen opdracht en komen
mechanismen en sturingsmechanismen is echter uitgebleven.
de flexibele opgaven onvoldoende van de grond. • Via de bestuursondersteuning kan coördinatie worden verzorgd via de lijnen van inhoud, procedures of de toedeling van financiële middelen. in de bestuursondersteuning is de beheersmatige kant het krachtigst ingevuld. De toedeling van financiële middelen staat grotendeels vast (conform het P&C proces). Dat lijkt soms ten koste te gaan van de wendbaarheid van de organisatie om op nieuwe,
27
flexibele ontwikkelingen in te spelen.
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
• Op inhoud zijn de strategievorming en beleidscontrol
4.5. Gedragspatronen
primair belegd in de lijnorganisatie en niet centraal in de
• We zien een organisatie met loyale en betrokken mede-
bestuursondersteuning. Een centrale, integrale grip op
werkers die hard werken. De betrokkenheid naar elkaar
inhoud ontbreekt. In de praktijk lag er teveel druk op de
maakt dat men veel voor elkaar opvangt. Tegelijkertijd lijkt
afdelingen (vast/flexibel) om boven de eigen strategische
men het lastig te vinden elkaar aan te spreken als het niet
producten uit te stijgen en verbinding te leggen met het
gaat over gemaakte afspraken. Er wordt weinig ‘produc-
geheel. De verbinding met de stad (ook een aspect van
tief’ ruzie gemaakt. Het lijkt erop dat conflicten hierdoor
communicatie) is ad hoc en domeingebonden.
ontstaan en de kans krijgen om lang te blijven bestaan.
• Kortom de lijnafdelingen in de organisatie hebben veel verantwoordelijkheden gekregen die ze niet waarmaken als het om overstijgende zaken gaat en de bestuurs
Het échte gesprek tussen medewerkers komt niet tot stand. • Er wordt in de organisatie gesproken over een familie-
ondersteuning werd in de opzet (organisatieplan directie
cultuur. Deze familiecultuur zou zakelijkheid in de weg
en bestuursondersteuning) bewust klein gehouden. Dat
staan. De familiecultuur leidt enerzijds tot een veilig gevoel
wreekt zich nu. Het doel was om de omvang van de onder
(onderling aanspreken gebeurt niet zo snel) maar ander-
steuning van directie en bestuur niet groter te maken
zijds tot belemmeringen in productieve samenwerking.
dan strikt noodzakelijk om besluitvormingsprocessen
Het zorgt ook voor terughoudendheid en afwachtendheid
en beheersing soepel te laten verlopen en concernbrede
binnen de organisatie.
belangenafweging mogelijk te maken. • Naast de functies binnen de samenwerking (coördinatie, strategie en inhoudsontwikkeling, verbinding met bestuur
4.1 Inrichting van de organisatie
en stad) zou de concernstaf ook een rol moeten spelen bij Dit is niet van de grond gekomen. Ook de afdeling hr heeft
4.1.1 Een platte organisatie met robuuste afdelingen
hier vanuit de bedrijfsvoering geen ontwikkelende of coör-
De organisatie moest platter worden en werken met kortere
dinerende rol in gespeeld.
besluitvormingslijnen, bestaan uit goed samenwerkende
de samenwerking; namelijk de organisatieontwikkeling.
afdelingen, daadkrachtige medewerkers en afdelingshoofden 4.4 Bedrijfsvoering
die meer ruimte krijgen voor hun eigen deskundigheid/
• Bedrijfsvoering als basisvoorziening voor de medewerkers
professionaliteit en een breder mandaat hebben om te
wordt goed gewaardeerd. Dat beeld verschuift als het gaat
handelen. De structuur met vijf hoofdafdelingen werd
om complexe en ontwikkelingstaken. De bedrijfsvoering is
daarom losgelaten, waardoor ‘robuuste’ afdelingen de grootste
in principe als een ‘ring’ om de leidinggevenden en de af-
organisatorische eenheden worden. Daar waar nuttig en
delingen opgezet. De aansluiting op de lijnorganisatie en/
noodzakelijk werden de medewerkers van beleid en uitvoering
of het grote geheel is daarbij onvoldoende tot stand geko-
samengevoegd.
men. Het gevolg is dat de lijnorganisatie en bedrijfsvoering hun eigen koers varen en prioriteringen uiteen lopen. • De ondersteuning van een netwerkorganisatie maakt dat niet alleen de lijn, maar ook projecten en programma’s een eigenstandige vraag om ondersteuning ontwikkelen en ook processen door de organisatie heen lopen. Bedrijfsvoering is hier niet op ontwikkeld. Er speelt een rolonduidelijkheid binnen bedrijfsvoering en ten opzichte van de (rest van de) organisatie.
28
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
Programmaen gebiedsmanagement
Economie en cultuur, duurzaamheid en wonen
KCC VHT
Omgevingsbeleid1
Project- en contractmanagement
JOS DIA
Vastgoed
V en H
Beheer en beleid openbare ruimte
WGZ en WMO
Directeur Bedrijven
Directeur Concernstaf (CC, BMO)
Werk en inkomen2
SDV en handhaving3
Directeur Algemeen directeur
Eerste ring IV
Commun icatie
Financiën
Juridische zaken
HRM
FaZa
Bedrijfsvoering 1. Ruimtelijk beleid en beleid leefomgeving (bodem, lucht en kwaliteit) en erfgoed 2. Service Center en klant, managers IDV en uitkeringsadministratie en -beleid 3. En minima/bijzondere bijstand en debiteurenbeheer en -beleid
Figuur 9. Beoogde situatie 201821
Op andere plekken wordt gesteld dat “de gehele keten bij elkaar
De huidige organisatie is opgebouwd uit 24 afdelingen. De
wordt georganiseerd”, dus dat gerelateerde taken bij elkaar in
taakafbakening tussen de afdelingen is niet volledig beschreven
één afdeling zijn geplaatst – en dat daarmee de noodzaak tot
in het organisatieplan. Wel wordt gesteld dat ‘gestreefd is naar
duidelijke afbakening sterk wordt verminderd. Voorbeelden
een inhoudelijk logische ordening’. Zo worden bijvoorbeeld de
hiervan zijn de afdelingen WGZ/WMO en de afdeling JOS.
afdelingen KCC, DIA, VTH, en V&H in één alinea beschreven zonder expliciet te maken wat de kerntaak van elke afdeling
Het kan zijn dat bepaalde afdelingen zo beknopt zijn beschre-
afzonderlijk is en wat de onderlinge afbakening is. Voor de
ven omdat er weinig verschil zat tussen de oude situatie en het
afdelingen PCM, BBOR en Bedrijven en Gebieden wordt
nieuwe ontwerp. Maar door het ontbreken van een gedetailleerde
alleen gesteld dat deze verdeling het gevolg is van voorstellen
beschrijving per afdeling van de doelstelling, kerntaken, belang-
die zijn gedaan om de verantwoordelijkheden duidelijker
rijkste functies en de afbakening en afhankelijkheden met andere
te maken, zonder verder in te gaan op de taakafbakening
afdelingen, is de integrale werkverdeling tussen afdelingen on-
tussen deze afdelingen. Bij Omgevingsbeleid wordt wel een
voldoende scherp gemaakt. wat je ziet is dat er onduidelijkheid is
beschrijving gegeven van de kerntaak, maar in brede termen:
over waar welke taken belegd zijn en wie waarvan is.
‘De medewerkers zijn verantwoordelijk voor het toezien op het continue proces van omgevingsvisie en omgevingsplan’.
De flexibele netwerkorganisatie werd als oplossing gezien
Hiermee wordt niet expliciet gemaakt hoe deze taak zich
voor de ‘flexibele opgave’: het werken in netwerken over
verhoudt tot de rol die andere afdelingen hebben in de hele
de afdelingen heen. Deze moest bestaan naast ‘het huidige
keten.
organisatiemodel’. Zoals al eerder is vastgesteld, is niet beschreven hoe de flexibele opgave en de stabiele opgave op
29
21
Bron: Organisatie in Ontwikkeling, mei 2017
elkaar ingrijpen.
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
Er is ook niet beschreven hoe de ‘stabiele opgave’, ofwel de
Hetzelfde beeld komt voort uit de enquête: waar in het sociaal
vaste taken, naast de flexibele opgave wordt georganiseerd. In
domein het voor de helft van de medewerkers duidelijk is hoe
de praktijk zijn de afdelingen zowel verantwoordelijk voor de
taken zijn verdeeld, is dit in het fysiek domein slechts voor
stabiele opgaven als de flexibele opgaven.
23% duidelijk. Ook voor de concernstaf (14%), bedrijfsvoering en dienstverlening (21%) geeft een relatief klein deel van de
4.1.2 Huidige situatie: over taakafbakening en rolduidelijkheid
medewerkers aan dat het duidelijk is hoe de taken zijn verdeeld
Geen heldere vaste en flexibele taakverdeling tussen
de taken zijn verdeeld. Medewerkers weten daarentegen wel
afdelingen
duidelijk wat hun eigen taak is. 85% van de medewerkers scoort
In de eerste plaats valt op dat noch in de inrichting van de
‘(zeer) mee eens’ op de stelling ‘Het is duidelijk wat mijn eigen
organisatie noch binnen de onderdelen (afdelingen) een
taak is, oftewel ‘waar ik van ben’.
expliciet onderscheid wordt gemaakt tussen een vast en een flexibel deel, en/of een vaste en flexibele capaciteit. ‘Binnen mijn eigen afdeling en team kan ik heerlijk werken’ De ‘robuuste afdelingen’ die waren beoogd, komen terug in de documenten en reflecties van gesprekspartners. Medewerkers geven zowel in de gesprekken als in de enquête aan dat ze veel verantwoordelijkheid krijgen in hun werk. Op de stelling ‘ik
en een ruime meerderheid geeft aan dat het onduidelijk is hoe
De mate waarin het duidelijk is hoe taken in de organisatie verdeeld zijn Bedrijfsvoering en dienstverlening
Concernstaf
Fysiek domein
Sociaal domein
krijg veel verantwoordelijkheid in mijn werk’ geeft 85,6% van de medewerkers aan dat dit het geval is. Over alle domeinen heen zien we daarin een vergelijkbaar beeld.
VECH 0-10%
De afbakening tussen afdelingen (en teams) is echter
10-20%
20-30%
30-40%
40-50%
50-60%
60-70%
70-80%
80-90%
90-100%
Zeer mee oneens
Mee oneens
Neutraal
Mee eens
Zeer mee eens
Geen mening
niet altijd scherp en het is bij afdelingsoverstijgende
Figuur 10. Duidelijkheid over verdeling van taken in de organisatie.
vraagstukken niet altijd helder wie welke bijdrage moet
Het is onduidelijk hoe taken verdeeld zijn in de organisatie,
leveren. Gesprekspartners wijzen op onduidelijkheden in de
en daarmee voor een gedeelte van de medewerkers ook lastig
taakafbakening. Bovendien zijn er spanningen die zich kunnen
om elkaar goed te vinden. 43% van de medewerkers kiest voor
voordoen tussen afdelingsoverstijgend werken en de taak en
‘mee eens’ of ‘zeer mee eens’ op de stelling ‘als ik iemand nodig
verantwoordelijkheid vanuit de eigen afdeling. Dit geldt met
heb, weet ik wie in de organisatie ik moet hebben’, tegenover
name voor de flexibele opgaven en complexe casuïstiek die
29% van de medewerkers die aangeeft dat niet te weten. Bij de
vaker afdelingsoverstijgend zijn, en minder voor de ‘vaste’
concernstaf geeft 42,2% van de medewerkers aan dat ze niet
opgaven die veelal gekoppeld zijn aan de kerntaken van een
goed weten bij wie ze in de organisatie moeten aankloppen als
afdeling.
ze iemand nodig hebben; bij bedrijfsvoering en dienstverlening is dit 36,8%.
De onduidelijkheid over hoe taken in de organisatie zijn belegd, zien we ook terug in de vragenlijst. Slechts 28% scoort ‘mee
Eerder dit jaar werd dit vraagstuk gesignaleerd in de
eens’ of ‘zeer mee eens’ op de stelling ‘het is duidelijk hoe de
cultuuranalyse dienstverlening. Het blijkt dat medewerkers
taken in de organisatie zijn verdeeld, dus ‘wie waarvan is’.
elkaar soms onvoldoende weten te vinden. Dit maakt dat het
Het beeld van onduidelijkheid over ‘wie is waarvan’ wordt
lastig is om binnen de organisatie snel te schakelen. Bij vragen
breed onderschreven in de interviews, maar er zijn binnen de
van burgers weet men niet altijd wie voor welk onderwerp
organisatie wel verschillen aan te wijzen. In het sociaal domein
verantwoordelijk is. Omdat men in de organisatie de juiste
werd gesteld: ‘wij weten waarvoor we elkaar moeten vinden en
persoon niet weet te vinden, worden in sommige gevallen
de afdelingen zijn complementair aan elkaar’, terwijl uit het
‘standaardreacties’ gegeven aan de burgers van Haarlem in
fysieke domein de opmerking kwam: ‘de verantwoordelijkheden
plaats van een passend antwoord op de vraag.22
van afdelingen zijn minder helder geworden, het is onduidelijk 30
geknipt. Dit leidt tot spanningen tussen afdelingen’.
22
Cultuuranalyse dienstverlening – conclusie en aanbevelingen (2021).
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
De manier waarop de gemeente Haarlem is georganiseerd, helpt mij om het eigen werk goed te doen
Aantal afdelingen loopt tegen meer knelpunten aan binnen de organisatie Wanneer we vanaf het niveau van de netwerkteams een
Bedrijfsvoering en dienstverlening
slag dieper kijken en inzoomen op het afdelingsniveau zijn er sommige afdelingen die door de oogharen van
Concernstaf
de volledige vragenlijst heen wat lager scoren en meer knelpunten ervaren in het functioneren van de organisatie.
Fysiek domein
Dit zien we onder meer bij de afdelingen Beheer en beleid openbare ruimte, Data, informatie en analyse, Facilitaire
Sociaal domein
zaken, HRM, Interne dienstverlening, Omgevingsbeleid en Programma- en gebiedsmanagement. Medewerkers lijken
VECH 0-10%
binnen deze afdelingen overall minder tevreden te zijn over 10-20%
20-30%
30-40%
40-50%
50-60%
60-70%
70-80%
80-90%
90-100%
Zeer mee oneens
Mee oneens
Neutraal
Mee eens
Zeer mee eens
Geen mening
Figuur 11.
Effectiviteit van de wijze van organiseren.
het functioneren van de ambtelijke organisatie dan andere afdelingen.
4.1.3 Analyse
Slechts 24% van de medewerkers geeft aan dat de wijze waarop
Al vanaf het ontwerp ontbrak een expliciete taakafbakening
de organisatie nu is georganiseerd helpt om het werk binnen
tussen de afdelingen. Daardoor is het niet alleen onduidelijk
de organisatie op een goede wijze te doen. Dat percentage
waar de verantwoordelijkheid van de ene afdeling stopt en
is het hoogst in het sociaal domein, waar 48% aangeeft dat
die van een andere afdeling begint, maar is ook niet scherp
dit het geval is. Bij de concernstaf geeft slechts 6% aan dat
hoe de taakafbakening van de afdelingen zich verhoudt tot
zij vinden dat dit het geval is. Een groter gedeelte van de
de organisatiedoelen en wie aangesproken moet worden
medewerkers (37%) geeft aan dat de manier waarop Haarlem is
als deze doelen niet gehaald dreigen te worden. Met name
georganiseerd voor hen niet werkt om hun werk goed te doen.
bij afdelingsoverstijgende doelen leidt dit tot complexe
Bij medewerkers van de concernstaf is dit 58%, gevolgd door
vraagstukken.
bedrijfsvoering en dienstverlening (44%) en het fysiek domein (41%). Bij VECH is 25% van de medewerkers deze mening
In de structuur is niet altijd helder welke taken, bevoegdheden
toegedaan en in het sociaal domein 19%.
en verantwoordelijkheden waar liggen. In een organisatie waarin de werkdruk als hoog wordt ervaren, ontstaat er
Rolonduidelijkheid leidt tot eigen taakinvulling
logischerwijs een neiging om zich te beperken tot de ‘eigen’
Door de beleefde onduidelijkheid over rollen en taken
taken. Omdat ook niet precies duidelijk is wat onder ieders
geven medewerkers een eigen invulling aan het begrip
verantwoordelijkheid valt, is dit ook mogelijk. Het gevolg is dat
‘professionaliteit’. Het kunnen opereren zonder rolduidelijkheid
er veel zaken worden afgeschoven en doorgeschoven, zonder
wordt gezien als een onderdeel van de professionaliteit. Het is
eindstation. Dit verschijnsel moet worden ondervangen
belangrijk om de sluiproutes in de organisatie te kennen en
door coördinatie en besluitvorming. In het ene deel van de
die te bewandelen. Tot de ‘Haarlemse professionaliteit’ wordt
organisatie lukt dat beter dan de andere. Daarover later meer.
dan ook gerekend om te kunnen laveren tussen onduidelijke taakafbakeningen, procedures en prioriteringen.
Er is in de inrichting geen onderscheid gemaakt tussen een deel waarin vaste taken worden uitgevoerd en een deel dat
Het effect dat wordt geschetst, is dat men door de
de meer flexibele werkzaamheden voor zijn rekening neemt.
verantwoordelijkheden die primair in de afdelingen zijn belegd
De ruimte voor flexibele opgaven is ingenomen door de
en de grote mate van autonomie (ook gekoppeld aan de
vaste taken omdat deze taken al optellen tot een behoorlijke
werkdruk die er toch al is) zich terugtrekt in de eigen afdeling
werklast; alles wat (bijvoorbeeld bestuurlijk) wordt gevraagd
en het eigen domein. Dit gaat ten koste van de resultaten op de
komt ‘erbovenop’. Dit leidt ertoe dat er een continue
flexibele, afdelingsoverstijgende opgaven.
weerstand is tegen nieuwe vragen en initiatieven. Deze weerstand kost soms meer tijd en energie dan meedoen.
31
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
We concluderen dat de organisatiestructuur het zeker mogelijk
Daartoe wordt een afdeling Programma- en Gebieds
maakt om zorgvuldig en betrouwbaar te werk te gaan bínnen
management opgezet. Deze nieuwe afdeling23 richt zich
het eigen taakgebied van de afdelingen. De indeling is primair
op afdelingoverstijgende maatschappelijke opgaven, ter
taakgericht in plaats van gericht op de opgaven; de taken
versterking van het programmatisch werken, gebiedsgericht
beperken zich tot het terrein van één afdeling en kunnen goed
werken en de flexibele netwerkorganisatie. De programma-
worden aangegaan. Wanneer de opgaven (tot aan casuïstiek
en gebiedsmanagers werken binnen hun programma’s
toe) afdelingsoverstijgend zijn, lukt dat minder goed. Dit
met collega’s uit de lijnafdelingen. De lijnmanager
gaat ten koste van de wendbaarheid van de organisatie en de
is verantwoordelijk voor de inzet en stemt af met
slagkracht op complexe maatschappelijke vraagstukken.
programmamanager over inzet en tijd, waarbij het uitgangspunt is dat het programma prevaleert. Een van de directeuren is
4.2 Coördinatiemechanismen en samenwerking
eindverantwoordelijk voor de programma’s. Om de taken en activiteiten te coördineren, gelden nu drie mechanismen: de lijn, de programma’s en het
4.2.1 Naar nieuwe vormen van samenwerken
gebiedsmanagement.
Een netwerkorganisatie, zoals beschreven door Kotter en in ‘Organisatie in Ontwikkeling’, verschilt op fundamentele
De medewerkers opereren primair binnen de afdelingen en
punten van de domeinstructuur waar Haarlem vandaan kwam.
daar – vaak – binnen de teams. Daarnaast is er een aantal
Beoogd was dat de functies en rollen zouden verschuiven
programma’s, waarbij medewerkers uit verschillende afdelingen
van verticale verhoudingen naar horizontale verbinding.
met elkaar samenwerken aan een doel.
Medewerkers moesten in verschillende samenstellingen, rollen en invalshoeken aan opgaven gaan werken.
Er zijn twee typen programma’s: •
De ‘robuuste afdelingen’ vormen de basis van de organisatie. Het was de bedoeling dat medewerkers van
Programma’s op organisatieniveau, zoals Dienstverlening en Nieuwe Democratie.
•
daaruit naar verbinding zoeken om vanuit de eigen taak
Domeinspecifieke programma’s zoals Transitie sociaal domein.
en verantwoordelijkheid bij te dragen aan de (complexe) maatschappelijke opgaven.
Medewerkers die binnen een programma werken, krijgen overwegend hun werkopdrachten wel via de lijn.
In het organisatieontwerp wordt gesteld dat, om de complexiteit van de organisatie te reduceren, beleid en uitvoering weer
Verder kent Haarlem het gebiedsgericht werken, waarbij
worden samengevoegd. De tweede manier om de complexiteit
gebieden zoals wijken van Haarlem en het dorp Zandvoort
van het model te reduceren wordt gezocht in de decentralisatie
centraal staan.
van bevoegdheden en het meer ruimte geven van de deskundigheid en professionaliteit van werknemers. In ‘Organisatie in ontwikkeling’ wordt de ambitie uitgesproken dat het werken met programma’s en de gebiedsgerichte aanpak wordt versterkt. Het ontwikkelen en versterken van het programmatisch en gebiedsgericht werken moet leiden tot goede samenhang tussen beleid en uitvoering en een integrale aanpak waarbij voor de korte en lange termijn gedacht wordt vanuit de gebieden.
23
32
Programma’s waren er reeds daarvoor, maar niet in de afdelingstructuur gegoten. Vandaar dat we hier - conform de documenten van de gemeente Haarlem - spreken over een nieuwe afdeling. Zie ook p.14 van Organisatie in Ontwikkeling.
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
4.2.2 Samenwerking in Haarlem: huidige werkwijze Onduidelijkheid over coördinatiemechanismen
• Laterale rollen en teams: inrichten van rollen of teams die de samenwerking tussen verschillende afdelingen tot stand moeten brengen of bevorderen. Denk hierbij aan centrale contactpersonen, afdelingsoverstijgende
Wat bedoelen wij met coördinatiemechanismen?
teams (tijdelijk of permanent) zoals bijvoorbeeld de NT’s,
Waar het bij de werkverdeling gaat om het knippen
integrerende rollen (programmamanager, account
van het werk naar samenhangende stukjes van het
manager, productmanager)
totale werkpakket van de gemeente, gaat het bij
• Tot slot: informele coördinatie. Ook het fysiek bij elkaar
coördinatiemechanismen om alle inspanningen die geleverd
zitten, netwerken, job rotatie, et cetera kan ervoor zorgen
moeten worden om het geknipte werk weer te plakken. De
dat de benodigde samenwerking gerealiseerd wordt.
eerste stap hierbij is het in kaart brengen van de door de gekozen werkverdeling ontstane afhankelijkheden. Oftewel:
Bij de implementatie van de nieuwe organisatie was
wat moet er geplakt worden?
er geen aandacht voor hoe de organisatie moest gaan werken. De overlegstructuur die er was langs de lijnen
a. Doelafhankelijkheid: borgen dat de verschillende teams samen aan een gedeeld strategisch doel werken b. Taakafhankelijkheid: de uitvoering van een taak is afhankelijk van de prestaties van een ander team c. Middelenafhankelijkheid: het samen delen van budget, gespecialiseerde expertise, apparatuur, licenties d. Kennisafhankelijkheid: delen van kennis en ervaring
van de hoofdafdelingen was stopgezet, zonder dat daar al nieuwe coördinatie voor in de plaats was. Daardoor is de organisatie in coördinatie deels ‘teruggevallen’ op oude mechanismen; deels vond men nieuwe paden en (hulp) structuren. Als coördinatiemechanisme is de lijnorganisatie in de praktijk dominant ten opzichte van programma’s en het gebiedsmanagement.
e. Standaardenafhankelijkheid: noodzaak om werkprocessen te standaardiseren, bijv. als gevolg van wetgeving, efficiën-
Het is voor medewerkers onduidelijk wanneer activiteiten of
tie, compliance
taken moeten worden opgepakt door een afdeling, binnen
f. Front-end afhankelijkheid: voor de buitenwereld ben je
een programma of via het gebiedsgericht werken. Er is
één organisatie, verschillende teams bedienen dezelfde
onduidelijkheid bij wie een taak of activiteit hoort. Daarom
klant
is iedereen erbij betrokken maar is er geen (gezamenlijk)
Na het identificeren van de afhankelijkheden kan per afhankelijkheid de beste maatregel worden bepaald. Hierbij dient gekozen te worden voor de afdoende oplossing tegen de laagst mogelijke kosten. Coördinerende mechanismen: • Management processen: beschrijving van hoe onderdelen van een organisatie met elkaar samenwerken. Denk hierbij aan procedures, plannen en richtlijnen over hoe om
eigenaarschap. Mate waarin het duidelijk is wanneer iets door een afdeling, gebied of programma moet worden gedaan Bedrijfsvoering en dienstverlening
Concernstaf
Fysiek domein
te gaan met strategisch management (strategie, resource allocatie, budget en forecast), business management
Sociaal domein
(dienstenontwikkeling, klantmanagement, acquisitie), support management (talentmanagement, PR, informatieveiligheid) • Stille coördinatie: het inrichten van methoden en werkwijzen om het efficiënt delen van grote hoeveelheden informatie tijdens het werk mogelijk te maken zonder tussenkomst van coördinerende rollen en functies. Denk hierbij aan het ontwikkelen van standaarden, gezamenlijke taal, Kanban-borden (methode om het werkproces te visualiseren en zo potentiële knelpunten in het proces te 33
visualiseren), track and trace, prototypes, of zorgpaden.
VECH 0-10%
10-20%
20-30%
30-40%
40-50%
50-60%
60-70%
70-80%
80-90%
90-100%
Zeer mee oneens
Mee oneens
Neutraal
Mee eens
Zeer mee eens
Geen mening
Figuur 12. Duidelijkheid over coördinatiemechanismen.
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
Uit de gesprekken komt naar voren dat er veel overleggen zijn
Nu wordt er meer over de grote lijnen gesproken en wordt
waarbij het niet altijd duidelijk is waar het overleg over gaat en
meer aan de voorkant van vraagstukken gekeken wat er moet
wie om welke reden en vanuit welke verantwoordelijkheid aan
gebeuren en welke processen er op elkaar moeten worden
tafel zit. Dit is een zichzelf versterkend proces: medewerkers
afgestemd. Ook als we (over de hele linie) kijken naar de
schuiven aan om zaken af te stemmen, maar ook ‘voor de
resultaten van de enquête zien we dat de afdelingen van het
zekerheid’ om te voorkomen dat zij zaken missen vanuit hun
sociaal domein structureel positiever zijn over de coördinatie en
belang of informatiebehoefte. Sowieso is de druk groot om
samenwerking.
aan (veel) overleggen deel te nemen. ‘Anders lijkt het dat je niet geïnteresseerd bent’. Aan managers wordt vaak gevraagd
Samenwerking binnen en tussen afdelingen
om aan te sluiten (met een grote druk op hun agenda tot
De samenwerking met collega’s binnen de afdeling wordt
gevolg), maar de besluiten worden vaak genomen op basis
als zeer positief en respectvol ervaren door meer dan 80%
van consensus in plaats van op basis van een geobjectiveerde
van de medewerkers. Dat beeld zien we over de hele linie van
bijdrage aan het gezamenlijke doel en/of de manager die daarin
afdelingen terug. De bereidheid om met collega’s samen te
een knoop doorhakt. Ongeveer de helft van de respondenten
werken is volgens de gesprekspartners heel groot.
geeft aan de overleggen als nuttig te ervaren. 10% tot 25% van de medewerkers geeft aan de meeste overleggen niet als nuttig
Bij samenwerking tussen afdelingen wordt, ook in eerder
te ervaren. Gesprekspartners geven aan dat het zakelijker zou
onderzoek, geconstateerd dat onvoldoende onderling wordt
moeten en kunnen.
afgestemd over de verschillende belangen van afdelingen en wat dit betekent voor een goede onderlinge samenwerking.
“Er wordt veel geschreven, er worden veel ballonnen
Hierdoor werken afdelingen te vaak langs elkaar in plaats
opgelaten, maar er wordt niets afgemaakt.”
van met elkaar.24 Daar ligt ruimte voor verbetering. Dit beeld
Mate waarin overleggen als nuttig worden ervaren
wordt bevestigd in de enquête in het kader van deze evaluatie. Over de samenwerking met collega’s van andere afdelingen, programma’s en gebiedsteams is 56% van de respondenten
Bedrijfsvoering en dienstverlening
tevreden. 85% van de respondenten geeft aan het bespreekbaar te maken als de eigen doelen of resultaten in het werk, botsen
Concernstaf
met die van andere afdelingen. Echter, slechts 42% van de respondenten geeft aan dat er in dat geval tijdig een oplossing