20210385018 Rapport Berenschot Haarlem
Tekst van het document
HOOFDRAPPORT
Samen meer dan de som der delen Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 3 juni 2021
HOOFDRAPPORT
Samen meer dan de som der delen Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 Philip van Veller Anne van Heerwaarden Peter Kuiperij Evelien Bults Roy Valks 3 juni 2021
Foto voorzijde: MCJ Campfens
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
Inhoudsopgave 1
Inleiding.................................................................. 4
5.
Draagvlak bij inwoners en partners ........... 49
1.1
Aanleiding .................................................................................................. 4
5.1
Draagvlak voor het realiseren van
1.2
Vraagstelling.............................................................................................. 4
publieke waarde met partners.................................................50
1.3
Evaluatiekader in een notendop................................................5
5.2 Samenwerking met inwoners en partners .................... 53
1.4
Onderzoeksaanpak en verantwoording ..............................6
1.5
Scope van het onderzoek ................................................................6
1.6
Leeswijzer .....................................................................................................7
2.
Visie op de organisatie en de organisatie ontwikkeling ..........................................................9
2.1
Missie van de organisatie ............................................................... 11
2.2 Vertaling van missie naar visie op de organisatie....... 13 2.3 Uitwerking van organisatievisie naar
Beantwoording van de onderzoeksvragen ............................................ 56
6.1
Beantwoording hoofdvragen.....................................................57
6.2 Beantwoording deelvragen.........................................................59
7.
Handvatten voor doorontwikkeling ........... 65
7.1
Samenhangend sturen op de ontwikkeling van de organisatie...............................................................................66
organisatiemodel.................................................................................. 15
7.2 Publieke waarde ..................................................................................66
2.4 Sturing op de organisatieontwikkeling .............................17
7.3 Organisatie ............................................................................................. 68
3.
Publieke waardepropositie............................. 21
3.1
Ambities en doelen ............................................................................ 21
3.2 Vertaling van maatschappelijke opgaven naar de organisatie................................................................................................. 23
4.
Inrichting en werking van de organisatiestructuur en cultuur .................. 26
4.1
Inrichting van de organisatie......................................................28
4.2 Coördinatiemechanismen en samenwerking.............. 32 4.3 Besluitvorming, sturing en strategie....................................37 4.4 Bedrijfsvoering.......................................................................................45 4.5 Gedragspatronen ...............................................................................47
3
6.
7.4 Legitimiteit ..............................................................................................70
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
HOOFDSTUK 1
Inleiding
1.1
Aanleiding
1.2 Vraagstelling
De gemeente Haarlem zette in 2015 vanuit een nieuwe
De gemeente Haarlem stelde de volgende twee hoofdvragen in
organisatievisie de ontwikkeling in naar een flexibele en
de evaluatie centraal:
wendbare organisatie. Onderdelen van deze ontwikkeling waren de opheffing van hoofdafdelingen, de vorming van 24
1. Hoe dragen de organisatieontwikkelingen sinds 2015 bij
afdelingen en de introductie van de drie sturingsprincipes:
aan de missie om tegelijkertijd wendbaar, slagkrachtig,
lijn, programma en gebied. Tussentijdse ontwikkelingen gaven
opgavegericht, betrouwbaar en zorgvuldig, te werken
verdere invulling aan de sturingsfilosofie uit de visie.
aan het realiseren van maatschappelijke resultaten? Zijn de ingrepen in de organisatie effectief geweest om de
Het doel van de organisatieontwikkeling is om als gemeentelijke organisatie – in lijn met haar missie – wendbaar, slagkrachtig,
missie te realiseren? 2. Welke effectieve en belemmerende organisatiepatronen
opgavegericht betrouwbaar en zorgvuldig maatschappelijke
zijn er, hoe worden deze binnen de organisatie ervaren en
doelen te bereiken. De gemeente wil effectief in kunnen spelen
hoe kan de organisatie versterkt worden in het licht van
op de veranderende verwachting en vraag van inwoners van
de missie?
Haarlem en Zandvoort en de opgaven van stad en dorp. De organisatievisie en -ontwikkeling moet daartoe bijdragen.
Voortvloeiend uit deze centrale onderzoeksvragen zijn de volgende zes deelvragen opgesteld:
Inmiddels is de gemeente Haarlem een aantal jaren op weg met deze ontwikkeling van de organisatie. Om vast te kunnen
1. Welke probleemanalyse en ex ante evaluatie lagen aan de visie ten grondslag?
stellen in hoeverre de organisatieontwikkeling bijdraagt aan
2. Interactie met en effect op samenleving: in hoeverre
het realiseren van de maatschappelijke doelen van Haarlem
heeft de organisatieontwikkeling bijgedragen aan de missie
en Zandvoort, was behoefte aan een onafhankelijke evaluatie.
om wendbaar, slagkrachtig, opgavegericht, betrouwbaar en
Berenschot is gevraagd deze evaluatie uit te voeren. In
zorgvuldig met de samenleving te werken aan huidige en
voorliggend rapport treft u de uitkomsten van de evaluatie.
toekomstige opgaven? Waar ligt het verbeterpotentieel? 3. Sturing en interne samenwerking: in hoeverre dragen
De organisatie werkt voor twee gemeentebesturen, Haarlem
de verschillende sturingsprincipes en de wijze waarop deze
en Zandvoort. Omdat medewerkers in dienst zijn bij de
tot uiting komen in de lijnorganisatie, programma’s en
gemeente Haarlem, wordt in dit rapport kortheidshalve over
gebieden bij aan de samenwerking en wat kan verbeterd
‘Haarlem’ gesproken, tenzij expliciet verwezen wordt naar de bestuurlijke doelen van beide gemeenten.
worden. 4. Sturing en interne samenwerking: in hoeverre slaagt de organisatie in sturing en samenwerking op doelen en resultaten, zowel op ‘deel’ (i.e. projecten, afdelingen, facetten, gebieden, zones) als ‘geheel’ (i.e. portefeuillebreed, stedelijk niveau, concern, integraal)? Wat gaat goed, wat kan versterkt, wat werkt belemmerend?
4
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
5. Sturing en samenwerking: In hoeverre draagt de
1.3.1
bedrijfsvoering (de ondersteunende afdelingen zoals
Publieke waarde als richtinggevend perspectief
HRM, ICT, ID etc.) van het primair proces en de wijze waarop deze georganiseerd is bij aan het bereiken van de maatschappelijke doelen? 6. In hoeverre worden samenhangende strategie vorming, sturing en beheersing gefaciliteerd, zodat
Publieke waarde
de organisatie haar rol als strategisch adviseur van beide colleges kan waarmaken? Berenschot is gevraagd om langs deze onderzoeksvragen een oordeel te geven over het (huidig) functioneren van de gemeentelijke organisatie van Haarlem en het verbeterpotentieel van de organisatie, afgezet tegen de missie
Draagvlak
om wendbaar, slagkrachtig, opgavegericht, betrouwbaar en
Organisatie
zorgvuldig te zijn. Er is gevraagd om in kaart te brengen wat goed werkt en versterkt kan worden en wat belemmerend werkt en bijstelling nodig heeft. De evaluatie moet resulteren
Figuur 1.
in handvatten voor de doorontwikkeling van de gemeentelijke
De essentie van het publieke waardeperspectief is dat al het
organisatie van Haarlem. De gemeente Haarlem heeft
overheidshandelen draait om het realiseren van publieke
aangegeven niet op zoek te zijn naar een geschiedschrijving
waarde voor de inwoners en het gebied: oplossingen voor
van de ontwikkelingen binnen de organisatie sinds 2015,
maatschappelijke opgaven. Om dit te realiseren werkt de
maar wel scherp terug te blikken op het waarom van de
organisatie vanuit een waardedriehoek die bestaat uit de
organisatieontwikkeling en hoe deze bijdraagt aan de missie van
volgende drie elementen:
de organisatie.
•
Visualisatie evaluatiekader.
Publieke waardepropositie: de maatschappelijke ambities en doelen die de gemeente Haarlem, samen met stakeholders, wil verwezenlijken en de resultaten die zij
1.3 Evaluatiekader in een notendop
daarvoor wil bereiken (het waarom en wat). •
Organisatie: de wijze waarop de gemeentelijke organisatie
Om tot een beantwoording van de hoofd- en deelvragen
van Haarlem haar ambities en doelen wil realiseren
te komen, hebben we in het onderzoek een evaluatiekader
(het hoe) is een afgeleide van ‘het waarom en wat’ en
gebruikt dat is opgebouwd langs het perspectief van publieke
is vervat in de organisatievisie. De organisatie betreft de
waarde van Mark Moore. Het evaluatiekader staat centraal in
structuren, processen en mensen die nodig zijn om die
de wijze waarop wij tot beantwoording van de onderzoeksvragen
doelen en resultaten te realiseren en de wijze waarop dit is
komen. De elementen uit het evaluatiekader zijn gebruikt om
ingericht en wordt bestuurd (het hoe). De wijze waarop de
informatie langs te verzamelen, te ordenen en te analyseren.
organisatie functioneert in de praktijk is bepalend voor de realisatie van de publieke waardepropositie. •
Draagvlak: steun en draagvlak van de omgeving waarin de gemeentelijke organisatie opereert en de stakeholders waar zij mee samenwerkt. Dit draagvlak richt zich op de wijze waarop de organisatie (met hen) opereert en publieke waarde realiseert.
Om als gemeente Haarlem op effectieve wijze publieke waarde te realiseren is het cruciaal dat er balans is tussen deze drie elementen. Zoals gevisualiseerd in figuur 1 ligt in deze evaluatie de focus op de bijdrage van de organisatie(ontwikkeling) aan deze balans. 5
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
1.3.2 Operationalisering van het evaluatiekader Het evaluatiekader staat centraal in de wijze waarop wij tot
1.4 Onderzoeksaanpak en verantwoording
beantwoording van de onderzoeksvragen komen. Per element van het publieke waardemodel analyseren we hoe het is
Het onderzoek dat ten grondslag ligt aan deze rapportage is
bedacht (richten), of dat op een goede manier in de organisatie
uitgevoerd in de periode januari 2021 tot en met april 2021.
is vertaald (inrichten) en of dat tot het gewenste resultaat
Om de onderzoeksvraag langs de lijnen van het evaluatiekader
leidt (verrichten). Uit deze analyse destilleren we effectieve en
te kunnen beantwoorden hebben we gegevens verzameld door
belemmerende patronen en dynamieken die voortkomen uit
middel van een uitgebreide deskstudie van documenten die
de organisatiestructuur (bovenstroom) en de organisatiecultuur
door de gemeente aan ons beschikbaar zijn gesteld. Daarnaast
(onderstroom).
hebben we via interviews en groepsgesprekken meer dan negentig betrokkenen van binnen en buiten de organisatie
In figuur 2 wordt het evaluatiekader nader geoperationaliseerd
gesproken, een enquête onder alle medewerkers uitgezet
naar elementen die we systematisch en achtereenvolgend
(met een respons van 43,7%) en een kengetallenonderzoek
in kaart brengen in het rapport. Op basis van deze analyse
uitgevoerd. De gegevens die in het onderzoek zijn opgehaald,
(hoofdstukken 2, 3, 4 en 5) formuleren we conclusies op de
zijn geanalyseerd en verwerkt in voorliggende rapportage. We
onderzoeksvragen (hoofdstuk 6) en doen we aanbevelingen
hebben in de weergave van de gesprekken en de enquête de
over hoe wij menen dat de gemeentelijke organisatie van
opvattingen niet tot de persoon herleidbaar gerapporteerd,
Haarlem een stap vooruit kan zetten om (nog) meer publieke
maar schetsen de patronen daarvan.
waarde te realiseren (hoofdstuk 7). Visie op de organisatie (hoofdstuk 2) • Missie van de organisatie • Vertaling naar visie op de organisatie • Uitwerking van visie naar organisatiemodel • Sturing op de organisatie (ontwikkelingen) in periode 2015-2021 Publieke waardepropositie (hoofdstuk 3) • Ambities en doelen van Haarlem en Zandvoort • Vertaling van maatschappelijke opgaven naar de organisatie Inrichting en werking van de organisatie (hoofdstuk 4) • Inrichting van de organisatie • Coördinatiemechanismen en samenwerking • Besluitvorming, sturing en strategie • Bedrijfsvoering • Cultuur Draagvlak bij inwoners en partners (hoofdstuk 5) • Draagvlak voor het realiseren van publieke waarde met partners • Samenwerking met inwoners en partners Figuur 2.
Operationalisering van het evaluatiekader.
Voor een overzicht van de gesprekspartners en bestudeerde documenten zie bijlage 1. Voor de uitkomsten van het kengetallenonderzoek en de enquête zie bijlage 2.
1.5 Scope van het onderzoek Voorafgaand aan het onderzoek willen we een aantal zaken meegeven met betrekking tot de scope van het onderzoek. •
Dit onderzoek betreft een onderzoek naar de gehele organisatie; van organisatieonderdelen tot processen en van de interne cultuur tot de visie van externe partijen. Gegeven de beschikbare tijd voor dit onderzoek samen met de wens om een handzaam rapport op te leveren, is daarmee de ‘korrelgrootte’ (het abstractieniveau) waarop uitspraken worden gedaan relatief groot.
•
Dit bovenstaande betekent ook dat afzonderlijke organisatieonderdelen wel aan de orde komen, maar deze niet moeten worden beschouwd als specifieke doorlichtingen van die onderdelen. Onderzoek en analyse waren op het niveau van de hele organisatie en uitspraken over de positie en samenhang van afzonderlijke onderdelen staan in dienst van het onderzoek naar het geheel. Dit heeft ook betekenis voor de handvatten die in hoofdstuk 7 geformuleerd worden. Deze zijn gericht op het niveau van de algehele organisatie, niet op het detailniveau van afdelingen.
6
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
•
In dit onderzoek worden veel beelden van binnen de
Elk hoofdstuk start met een samenvatting
organisatie weergegeven. Vaak gaat het om de opbrengst
van de centrale bevindingen. Vervolgens
van de interviews en sessies met gesprekspartners. Dat
wordt per element van het evaluatiekader de
kan - zoals bij veel kwalitatief onderzoek - de vraag oproepen hoe representatief die beelden nu zijn. We willen
Leestip!
bevindingen onderbouwd op basis van feitelijke informatie en beelden vanuit de
aangeven dat het hier in alle gevallen gaat om patronen
gesprekken en de enquête. Elke paragraaf eindigt met de
in de gesprekken en niet om individuele uitspraken van
analyse van Berenschot.
een enkele medewerker. Alle weergaven van ‘beelden van gesprekspartners’ zijn te plaatsen in de bredere context van
Indien u weinig leestijd heeft, maar toch een goed beeld
wat we ophaalden.
wilt krijgen van de essentie van dit rapport adviseren wij u voor de hoofdstukken 2, 3, 4 en 5 de samenvatting aan het
•
Dit onderzoek richt zich zoals gezegd op de ambtelijke
begin van het hoofdstuk te lezen en de onderzoeksconclusies
organisatie en gaat eveneens in op de wisselwerking tussen
(hoofdstuk 6) en aanbevelingen (hoofdstuk 7) door te nemen.
organisatie en bestuur. Het onderzoek richt zich niet op de wisselwerking tussen beide colleges van B&W en de raden.
1.6 Leeswijzer Ons evaluatierapport bestaat uit een hoofdrapport met verschillende onderzoeksbijlagen. Voor u ligt het hoofdrapport. Het hoofdrapport kent de volgende opbouw: •
In hoofdstuk 2, 3 4 en 5 worden de hoofdbevindingen uiteengezet langs de lijnen van het evaluatiekader.
•
In hoofdstuk 6 beantwoorden we de onderzoeksvragen van de evaluatie.
•
In hoofdstuk 7 formuleren we handvatten voor de gemeente Haarlem om de organisatie in het licht van haar missie verder te versterken.
De onderzoeksbijlagen bestaan uit de volgende onderdelen. •
Gesprekspartners en geraadpleegde documenten (bijlage 1). Dit document bevat een overzicht van de gesprekspartners en de geraadpleegde documenten.
•
Achtergrondbronnen van het onderzoek (bijlage 2). Dit document bevat de opbrengsten van de enquête en het kengetallenonderzoek.
7
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
De clustering van afdelingen binnen Netwerkteams van de enquête
Afdeling
Netwerkteams (sinds corona)
Bedrijven
VECH
Beheer en Beleid Openbare
Binnen dit onderzoek wordt regelmatig gerefereerd aan
Ruimte
Concernstaf en Bedrijfsvoering en
een onderverdeling van afdelingen in domeinclusters
Bestuur en Communicatie
of netwerkteams. Het gaat hierbij om vijf verschillende
Concern control
Concernstaf
domeinen/netwerkteams te weten het Sociaal domein,
Data, Informatie en Analyse
Bedrijfsvoering en dienstverlening
Fysiek domein, VECH, Concernstaf, en Bedrijfsvoering en
Directie
Niet van toepassing
dienstverlening. In onderstaande tabel vindt u terug hoe
Economie, Cultuur, Duurzaamheid
de verschillende afdelingen gekoppeld zijn aan de diverse
en Wonen
domeinen. Het kan voorkomen dat een afdeling onder meer
Facilitaire Zaken
Bedrijfsvoering en dienstverlening
dan een domein valt. We hebben er voor gekozen om deze
Financiën
Bedrijfsvoering en dienstverlening
onderverdeling aan te houden omdat er in het afgelopen
Griffie
Niet van toepassing
jaar op dit niveau Netwerkteams zijn ingesteld waarbinnen coördinatie en afstemming plaatsvindt tussen de afdelingen.
dienstverlening
VECH en Fysiek domein
Concernstaf en Bedrijfsvoering en
HRM
dienstverlening
Op deze wijze sluiten we in ons onderzoek en rapportage zo
Informatievoorziening
Bedrijfsvoering en dienstverlening
goed mogelijk aan op de ontwikkelingen in de organisatie.
Interne Dienstverlening
Bedrijfsvoering en dienstverlening
Jeugd, Onderwijs en Sport
Sociaal domein
Juridische Zaken
Bedrijfsvoering en dienstverlening
Klantcontactcentrum
Bedrijfsvoering en dienstverlening
Maatschappelijke Ondersteuning
Sociaal domein
Managementondersteuning
Bedrijfsvoering en dienstverlening
Omgevingsbeleid
Fysiek domein
Programma en Gebiedsmanagement Project- en contractmanagement Schulden, Minima en Sociale Recherche
Fysiek domein en Concernstaf Fysiek domein Sociaal domein
Vastgoed
Fysiek domein
Veiligheid en Handhaving
VECH
Vergunningen, Toezicht en Handhaving Werk en Inkomen Tabel 1.
8
Fysiek domein
Fysiek domein en VECH Sociaal domein
Overzicht koppeling afdelingen aan domeinen.
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
HOOFDSTUK 2
Visie op de organisatie en de organisatieontwikkeling Focus
Zowel de organisatieontwikkeling zelf als deze
Dit hoofdstuk heeft tot doel om beknopt en scherp de
evaluatie daarvan begint met de missie. In dit
uitgangspunten en doelen voor de organisatieontwikkeling te
hoofdstuk gaan we in op de missie van de
schetsen en te analyseren. Dit vormt het kader waarbinnen
organisatie en de vertaling van deze missie naar
deze evaluatie plaats heeft gevonden.
de visie op de organisatie. Met de missie op de organisatie maakt de gemeente duidelijk wie ze
Deze evaluatie heeft nadrukkelijk niet het doel om een historisch
is, wat ze doet en wat ze wil bereiken. De visie is
beeld te geven van de organisatieontwikkeling van 2015 tot
afgeleid van de missie en geeft het toekomst
nu. Wel gaan we in dit hoofdstuk in op een aantal belangrijke
beeld van wat de organisatie wil zijn. Samen
stappen in de organisatieontwikkeling. In de volgende figuur
geven de missie en visie richting aan de organi
hebben we een beknopt overzicht gegeven van de relevante
satie ontwikkeling en stellen hier kaders in.
momenten in de organisatieontwikkeling sinds 2015.
• Programma-brief ‘Flexibel en Veilig’ • Visie op organisatie gemeente Haarlem • Project leiderschapsontwikkeling
2015
2016
• Organisatie in ontwikkeling • Haarlem in 2040 • Projectplan Leiderschapsprogramma
2017
• Uitwerkingsopdrachten organisatievisie • Organisatiemodel • Organisatievisie volgende stap ‘Samen doen’ • Kick-off leiderschapsontwikkeling Figuur 3.
9
2018
2019
• Start heringerichte organisatie • Gemeenschappelijke regeling ambtelijke samenwerking Zandvoort-Haarlem
Overzicht markeringsmomenten in de organisatie ontwikkeling.
• Evaluatie organisatieontwikkeling Haarlem
2020
• Uitbraak COVID-19 • Instellen netwerkteams
2021
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
Hoofdbevindingen visie op de organisatie en organisatieontwikkeling
• Alhoewel dat destijds een bewuste keuze is geweest, constateren we dat de uitwerking van de visie meer een optelsom van onderdelen is geworden, en weinig duidelijkheid
2.1 Missie van de organisatie
biedt over welke richting de organisatie op moet gaan. De
• Het vertrekpunt van de Haarlemse missie is de maatschap-
organisatievisie biedt daarin geen houvast. Er is geen een-
pelijke ontwikkelingen die zich voordoen. De gemeente wil
-op-een doorvertaling van de organisatievisie naar de vele
daarop effectief inspelen. De missie is algemeen en geeft
beleids- en organisatiedocumenten. Deze hebben elk hun
geen betekenis aan de Haarlemse (en later Zandvoortse)
eigen missies, visies, doelen en prioriteiten. Het is daardoor
context en opgaven. Het DNA van Haarlem en Zandvoort –
moeilijk te duiden wat voor wie en wanneer leidend is en
en wat dat vraagt van de organisatie – ontbreekt.
waarom dat het geval is.
• De kernwaarden en missie geven – ook in de praktijk – geen heldere richting aan de organisatie. De status van de missie en de kernwaarden zijn niet helder binnen de organisa-
2.3 Vertaling van de organisatievisie naar het organisatiemodel
tie. De kernwaarden komen zowel in documenten als in
• In onze visie maakt het niet uit of het organisatiemodel
gesprekken met medewerkers niet terug en lijken niet te
van de gemeente Haarlem het beste past bij een net-
leven.
werkorganisatie of een andere structuur. Een organisatie-
• De verschillende elementen van de missie hebben een
ontwerpproces zou moeten worden ‘ontworpen’ vanuit
intrinsieke spanning in zich. We zien een spanning tussen
de maatschappelijke opgaven, het (reguliere) werk, de
slagkracht en zorgvuldigheid; immers slagkracht sugge-
context en de ambities van een organisatie in plaats van
reert snelheid en doortastendheid, terwijl zorgvuldigheid
vanuit een gekozen archetype organisatiemodel. Het gaat
meer appelleert aan onverstoorbaarheid en bezinning.
er in het ontwerp vervolgens om of de gekozen structuur
Ook wendbaarheid en betrouwbaarheid kunnen schuren.
goed is uitgewerkt, een oplossing biedt voor de geïdenti-
Het is belangrijk om helder te hebben hoe er gekozen
ficeerde problemen en een goede invulling geeft aan de
en geprioriteerd wordt wanneer deze spanningen zich
ontwerpcriteria.
voordoen en wat in welke situatie prevaleert. Dat is voor-
• De gemeente Haarlem heeft gekozen voor het organisa-
alsnog onduidelijk en leidt tot stapeling. Daarmee werken
tieprincipe van de flexibele netwerkstructuur om wend-
de wensen tegen elkaar in; op papier maar ook – zoals we
baar in te kunnen spelen op de Haarlemse opgaven. Zoals
zullen zien – in de praktijk.
gesteld zijn deze opgaven niet nader toegespitst op de
2.2
Vertaling van de missie naar de organisatievisie
• De analyse dat toenemende complexiteit van opgaven
Haarlemse context. De netwerkstructuur is vervolgens voor zowel de vaste als de flexibele gemeentelijke taken
vraagt om een flexibelere wijze van organiseren op onder-
toegepast. Andere oplossingen dan een netwerkstructuur
delen van de organisatie is een goed te volgen redenering.
zijn (zover wij weten) niet onderzocht.
Dit is eveneens in lijn met de ontwikkeling die bij veel over-
• In de uitwerking van de organisatievisie naar het organisa-
heden momenteel gaande is. Wat in de redenering van
tiemodel zien we dat er geen nadere uitwerking geweest
de visie (en de missie) ontbreekt, is een vertaalslag van de
is van de werking van de nieuwe structuur en er geen
Haarlemse maatschappelijke opgaven naar wat dat vraagt
extra begeleiding na de transitiefase is geweest voor me-
in termen van flexibel en vast organiseren van taken en het inrichten van (overkoepelende) randvoorwaarden.
dewerkers en leidinggevenden. • In de praktijk blijkt dat er is teruggevallen op een model
• De verdere uitwerking en vertaling van de visie heeft heel
van traditionele lijnsturing. De medewerker wordt voor
duidelijk bottom-up plaatsgevonden. Een eenduidige
de inhoud en prioritering van werkzaamheden gestuurd
redenering en kader voor de organisatie en de sturing op
vanuit zijn of haar hiërarchische leidinggevende. Ook voor
het geheel en per onderdeel mist.
bijvoorbeeld het werken in projecten en programma’s loopt de beoogde sturing in de praktijk via de lijn. Die is dominant in de toedeling van capaciteit en middelen. De horizontale coördinatie wordt in de invulling niet gematcht met de benodigde bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Hiermee is niet alleen geen aansluiting op de filosofie van de flexibele netwerkstructuur, maar is ook de
10
vermenging tussen vast en flexibel werk compleet.
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
2.4 Sturing op de organisatieontwikkeling
2.1.1
• Tot nu toe is de organisatieontwikkeling (bewust) geleide-
In de loop der tijd is sprake geweest van verschillende
Formulering van verschillende missies
lijk en organisch verlopen. Er is niet gestuurd en gereflec-
formuleringen van de missie. Hiernavolgend zijn deze
teerd op het bereiken van de organisatiebreed geformu-
verschillende formuleringen weergegeven:
leerde doelstellingen. Er is wel binnen afdelingen en soms ook domeinen gestuurd op het realiseren van doelstellin-
Organisatiemissie opgenomen in ‘visie op de organisatie’
gen. Er is niet helder gestuurd op de samenhang daartus-
(2015)
sen
Onze organisatie ondersteunt de stad en het bestuur bij
• Er is geen procesvoering op de ontwikkeling van de orga-
het bereiken van haar doelen. We zijn een betrouwbare
nisatie geweest. We zien dat de organisatieontwikkeling
dienstverlener, een professioneel opdrachtgever, een
zich heeft voltrokken als een stapeling van losse verande-
deskundig regisseur en een aantrekkelijk en maatschappelijk
rinitiatieven – gericht op de bovenstroom - die niet vaak
bewuste organisatie.
zijn afgemaakt. De organisatie heeft daarmee geleerd dat veranderingen uiteindelijk niet doorgaan en heeft ook suc-
We zijn één organisatie
cesvolle manieren ontwikkeld om veranderingen tegen te
• Met slagkracht, weinig regels en veel ruimte
gaan. Er is hierdoor een ‘taaiheid in verandering ’ ontstaan,
• Waar zelfbewuste medewerkers met eigen verantwoorde-
1
die met elke keer dat een verandering niet goed wordt
lijkheid, lef en trots werken
afgemaakt zal vergroten.
• Die steeds meer projectmatig en/of thematisch werkt
• Er is voor de organisatiebrede ontwikkeling geen duide-
• Die transparant is in haar handelen
lijke stip op de horizon, met daarin concreet in gedrag
• Samenwerking met partners binnen en buiten de stad in
uitgewerkt wat er van leidinggevenden en medewerkers
steeds wisselende netwerken.
wordt verwacht. Door deze onduidelijkheid en door de hoge werkdruk is het voor medewerkers lastig om ander
Organisatiemissie opgenomen in ‘organisatie in
gedrag te vertonen.
ontwikkeling’ (2017)
• Leidinggevenden zijn cruciaal om gedrag in organisaties
Als gemeente Haarlem willen wij blijvend een betrouwbare
te veranderen. Hier is enkel in het begin aandacht voor ge-
dienstverlener, een professioneel opdrachtgever, een
weest. Later in de ontwikkeling van de organisatie is deze
deskundig regisseur en een aantrekkelijk en maatschappelijk
aandacht verslapt/afgenomen. Nadat het leiderschaps-
bewuste werkgever zijn. Om dit mogelijk te maken, bereiden
programma werd overgedragen aan de lijnorganisatie is
wij als ambtelijke organisatie besluiten voor en voeren deze
de aandacht hiervoor weggezakt en is er geen benodigde
uit.
capaciteit vrijgemaakt. Het lijkt er eveneens op dat in het leiderschapsprogramma weinig aandacht was voor het
Organisatiemissie opgenomen in vraagstelling ‘evaluatie
begeleiden van leidinggevenden in het leidinggeven aan
organisatieontwikkeling’ (2020)
verandering.
De gemeente Haarlem heeft de missie om tegelijkertijd wendbaar, slagkrachtig, opgavegericht, betrouwbaar en zorgvuldig te werken aan het realiseren van
2.1 Missie van de organisatie
maatschappelijke resultaten voor de inwoners van Haarlem en Zandvoort.2
Met de missie op de organisatie maakt de gemeente duidelijk waarom zij er is, wat ze doet en wat haar ambities daarbij zijn. Een missie vormt, samen met de kernwaarden, een kompas om de organisatie op in te richten en processen te organiseren, te sturen op gewenst gedrag, en om op terug te vallen bij het nemen van complexe besluiten die buiten de reguliere structuren en processen vallen. De missie wordt geconcretiseerd in de visie, waarover later meer. 2 1
11
Met ‘taaiheid in verandering’ bedoelen we dat het systeem/de organisatie geneigd is om de verandering buiten de deur te houden en steeds terug te bewegen naar de oude situatie. Naarmate men vaker veranderinitiatieven niet afmaakt, wordt de beweging naar de oude situatie sterker.
Deze formulering is tot stand gekomen en vastgesteld in de directie bij de bespreking van de vraagstelling van deze evaluatie. Daarbij werd de visie van 2015 als uitgangspunt genomen (wendbaar, flexibel, slagkracht). Zorgvuldigheid en betrouwbaarheid zijn daaraan toegevoegd om de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in het overheidshandelen te benadrukken, en opgavegericht omdat dit verwijst naar wendbaar inspelen op wat nodig is en daarop prioriteren.
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
Naast de organisatiemissie identificeert de gemeente Haarlem
Echter, de bekendheid van de missie is gering; zij ‘leeft’ niet.
(kern)waarden, normen en gedragscodes die richting geven
Medewerkers geven aan dat er niet een duidelijk ‘mantra’
aan het dagelijkse werk, binnen en vooral ook buiten onze
is waar vanuit zij werken, waar de Haarlemse organisatie
organisatie. Deze kernwaarden geven aan waar de Haarlemse
van is. In de enquête hebben we gevraagd de gemeentelijke
organisatie voor staat en welke koers zij wil varen. De volgende
organisatie en de wijze van werken in enkele steekwoorden
vier kernwaarden staan centraal.3
te beschrijven. Kernwoorden die dan veelvuldig naar voren komen zijn: ‘betrokken en collegiaal’, ‘bureaucratisch en
•
• • •
Haarlem/Zandvoort/Spaarndam centraal: we werken
stroperig’, ‘onsamenhangend’ en ‘eilandjes’. Er wordt, naast
voor de stad/dorp en de Haarlemmers/Zandvoorters/
betrouwbaarheid en zorgvuldigheid, weinig gerefereerd aan de
Spaarndammers.
kernelementen van de missie.
Samenwerken: we werken respectvol samen met collega’s op basis van geïnformeerd vertrouwen.
Over de missie wordt aangegeven dat ‘je er ook niet tegen
Eigenaarschap: we voelen ons verantwoordelijk en staan
kunt zijn’; de woorden moeten worden geladen naar wat het
voor ons product.
(concreet) betekent voor de organisatie en de manier waarop
Lef & ontwikkeling: wij geven en krijgen ruimte voor
daarbinnen met elkaar gewerkt wordt. Dat gebeurt onvoldoende
initiatief en innovatie.
en onvoldoende consequent. Daarnaast geven respondenten aan dat er niet wordt geprioriteerd in de verschillende
Wat we zien is dat de missie in de verschillende stukken (ook
onderdelen van de missie en de kernwaarden. Daarmee wordt
niet in andere documenten) niet specifiek betekenis krijgt
geen duidelijke focus gekozen, maar wordt de wijze waarop
voor Haarlem (en later ook Zandvoort). De missie geeft geen
de organisatie haar taken moet realiseren (opgavegericht,
betekenis aan de Haarlemse context en opgaven. Het DNA van
wendbaar, flexibel, betrouwbaar en zorgvuldig) beleefd als een
Haarlem en Zandvoort komt niet duidelijk terug in de missie.
stapeling.
De gemeentelijke organisatie van Haarlem heeft de missie en
2.1.3 Analyse
kernwaarden niet eenduidig vastgelegd, maar beschrijft deze
Het vertrekpunt van de missie zijn de maatschappelijke
in verschillende documenten op onderdelen net iets anders.
ontwikkelingen die zich voordoen waarop de gemeente
Wat eveneens opvalt is dat in de verschillende documenten
effectief wil inspelen. Wat opvalt is dat is deze ontwikkelingen
in het kader van de organisatieontwikkeling, jaarplannen
zich overal voordoen en niet specifiek gelden voor Haarlem
en visiedocumenten niet (expliciet) wordt gerefereerd aan
(en later ook Zandvoort). De missie geeft geen betekenis aan
de missie van de organisatie en hoe daar invulling aan
de Haarlemse context en opgaven. Het DNA van Haarlem en
wordt gegeven. Daarnaast worden de missie en de visie in
Zandvoort ontbreekt.
documenten door elkaar heen gebruikt. Voor de fysieke leefomgeving en het maatschappelijk domein zijn eigen
Het is niet helder wat de status van de kernwaarden van de
domeinspecifieke missies geformuleerd.4 Het is onduidelijk
missie binnen de organisatie is. De kernwaarden komen zowel
hoe deze zich tot elkaar en tot de organisatiebrede missie
in documenten als in gesprekken met medewerkers niet terug
verhouden.
en lijkt niet te leven. Daarmee geven missie en kernwaarden
5
op zichzelf nog niet zoveel richting.
2.1.2 Missie in de beleving van gesprekspartners Desgevraagd wordt breed aangegeven dat de missie op zich
In de verschillende wensen van de missie constateren we
wordt gedragen. Over de hele organisatie, van directie tot
een intrinsieke spanning. Dat is op zich geen bezwaar mits
medewerkers, wordt het belang ingezien van een missie.
er een samenhang of verhaal achter zit, zodat wanneer die
Bovendien worden de elementen van de missie op zich –
spanningen zich voordoen ook helder gekozen en geprioriteerd
wanneer zij worden voorgelegd – onderschreven.
kan worden. Zo zien we een spanning tussen slagkracht en zorgvuldigheid; immers slagkracht suggereert snelheid
3
4 5
12
In het document Organisatie in Ontwikkeling is aangegeven dat deze vier kernwaarden een bundeling zijn van alle waarden die de afgelopen jaren zijn geformuleerd. In april 2017 is een werkgroep gevormd om focus aan te brengen door vier kernwaarden te benoemen, die als startpunt dienen bij de praktische doorvertaling. Bijvoorbeeld in jaarplannen van afdelingen worden weer afdelingsspecifieke missies en visies genoemd en visies op leiderschap en competenties. Zie onder meer de DT-opdracht ‘De fysieke leefomgeving ontwikkelen, beheren en onderhouden’
en doortastendheid, terwijl zorgvuldigheid meer appelleert aan onverstoorbaarheid en bezinning. Ook wendbaarheid en betrouwbaarheid kunnen schuren. Daarmee werken de wensen tegen elkaar in; op papier maar ook – zoals we zullen zien - in de praktijk.
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
Hiermee raken we aan een achtergrond die vaker naar
•
Daarnaast vraagt het kunnen inspelen op complexiteit om
boven komt: er is een missie waarvan de onderdelen vanuit
een platte organisatie met korte snelle (besluitvormings)
herkenbaarheid en wensen van de opstellers en betrokkenen
lijnen die flexibel werkt aan afdelingoverstijgende thema’s
zijn geformuleerd. Het is meer een opeenstapeling dan een
en opdrachten. Dat vraagt om goed samenwerkende
beredeneerd verhaal; keuzes zijn blijven liggen.
afdelingen en een directie die stuurt op organisatiebrede thema’s, domeinen en waarden. Om dit te bereiken wordt het organiseerprincipe van een flexibele netwerkorganisatie
2.2 Vertaling van missie naar visie op de organisatie
gehanteerd.7 •
Er wordt onderkend dat naast de wens voor een flexibele organisatie ook een organisatie nodig is die betrouwbaar
De visie is afgeleid van de missie en geeft het toekomstbeeld van
en gedegen haar diensten levert. Met andere woorden: niet
wat de organisatie wil zijn. Zij bevat concrete opvattingen over
alles moet flexibel.
de gewenste staat van de organisatie, een ontwikkelingsrichting en de gewenste perceptie van de organisatie. De missie en
•
De organisatieontwikkeling moest – mede ingegeven door
visie geven samen richting aan en stellen de kaders voor de
vervelende ervaringen met de reorganisatie in 2013 –
organisatieontwikkeling.
nadrukkelijk organisch en samen tot stand komen zonder
Ofschoon in de organisatieontwikkeling van Haarlem zelden
strakke sturing van bovenaf of een hele duidelijke stip op de
expliciet onderscheid werd gemaakt tussen de missie en visie,
horizon.
gaan we in deze paragraaf wel in op deze vertaalslag. De visie bevat geen stip op de horizon, maar richting en kaders
2.2.1 Missie, visie en het geven van richting aan de organisatie
voor de organisatieontwikkeling vanuit de missie. De kern van de organisatievisie vatten we in het volgende kader samen.
In november 2015 formuleerde de gemeente Haarlem een visie op de organisatie als startpunt voor de organisatieontwikkeling.
Kern van de organisatievisie
Een verandering in de opgaven en de context waarin de
Wij zijn één organisatie met slagkracht waar zelfbewuste
gemeente moet acteren werd als aanleiding gezien voor deze
medewerkers met eigen verantwoordelijkheid, lef en trots
nieuwe visie op de organisatie. De organisatieontwikkeling
werken.
moest inspelen op een omgeving waarin maatschappelijke, politiek-bestuurlijke, economische en technologische
Onze toegevoegde waarde zal meer dan ooit afhankelijk zijn
ontwikkelingen zich snel opvolgen, de vraag en verwachting
van de deskundigheid van onze mensen.
van Haarlemmers veranderen, Haarlemse en Zandvoortse opgaven steeds complexer worden en waar de gemeentelijke
We ontwikkelen ons naar een organisatie met daadkrachtige
dienstverlening wordt geoptimaliseerd.6
medewerkers die ruimte krijgen om met een breder mandaat te handelen.
Aan de hand van de missie en visie van 2015 is een traject ingezet om deze te vertalen naar een nieuwe opzet en werking
Brede inzet, ontwikkeling en opleiding van medewerkers zijn
van de organisatie. Ten grondslag aan deze vertaling destilleren
voorwaarden voor de verbetering van de prestaties van onze
we de volgende redeneerlijn:
organisatie.
•
De complexiteit van de vraagstukken die zich voordoen in de samenleving vragen om hoogwaardige en daadkrachtige
Een organisatie die flexibel werkt aan afdelingoverstijgende
medewerkers en leidinggevenden die dicht op de materie
thema’s en opdrachten, vraagt om inzet van iedereen.
zitten. Zij moeten vrijheid, professionele verantwoordelijkheid en een breed mandaat hebben. Medewerkers moeten worden gestimuleerd om zelf netwerken te vormen en initiatieven op te zetten om naast het vaste werk ook het flexibele werk op te pakken. Verantwoordelijkheden worden dus laag in de organisatie belegd. 13
6
Visie op de organisatie (2015).
7
Organisatie in Ontwikkeling (2017).
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
De richting van de visie is dat de organisatieontwikkeling moet
hoofdlijnen van de visie, welke ontwikkelstappen en keuzes nu
inspelen op (complexe) veranderingen en flexibel moet kunnen
echt gemaakt worden, wat daar de reden voor is (los van dat er
meebewegen met de opgaven die voor Haarlem en Zandvoort
veranderd moet worden), en welke organisatorische eisen en
relevant zijn. Tegelijkertijd moet ook niet alles flexibel worden
randvoorwaarden dat stelt aan de afzonderlijke delen en het
ingericht; de gemeentelijke dienstverlening moet gedegen
geheel.
en betrouwbaar blijven. In algemene zin vraagt dit om een andere inrichting, samenwerking, competenties en gedrag van
Een heldere, eenduidige en samenhangende redenering van
medewerkers. Daarvoor wordt het model van een flexibele
wat de visie beoogt naar hoe de deelopdrachten invulling geeft
netwerkorganisatie gekozen.
aan de visie (of vice versa) en wat dat voor eisen stelt aan de organisatieontwikkeling mist. Daarnaast wordt ook niet
De visie op de organisatieontwikkeling is tussen 2015 en
duidelijk hoe de verschillende deeluitwerkingen samenhangen
2017 is op organische wijze tot stand gekomen. Er is besloten
én samenvallen (bijvoorbeeld in competenties en beoogd
om niet via een traditioneel reorganisatieplan tot een
gedrag van medewerkers, welke randvoorwaarden moeten
organisatieverandering te komen, maar om vanuit een door de
worden ingevuld) en hoe daarop gestuurd is en wordt. De
directie geformuleerd richtinggevend kader opdrachten uit te
deelopdrachten zijn zo meer een optelsom van losse prioriteiten
laten werken door (hoofd)afdelingsmanagers
en uitgangspunten.
Vanuit deze opdrachten hebben de afdelingsmanagers met
Het totaal van de uitwerking van de organisatieontwikkeling
afdelingshoofden vanuit (hoofd)afdelingsspecifieke vraag
is na uitwerking van de deelopdrachten geconsolideerd in
stukken verder invulling gegeven aan de uitwerking van de
het document Organisatie in Ontwikkeling (2017). Dat is
richting uit de organisatievisie. Ook dat proces is organisch
nadrukkelijk geen eindstation van de visie op de organisatie
vormgegeven. Er zijn de volgende deelopdrachten geformuleerd
en de organisatieontwikkeling, maar consolideert de
en opgepakt:
genomen stappen. Aanvullend zijn ook in het document
8
1. Versterken van de juiste verbinding tussen het werken voor stad en bestuur. 2. De fysieke leefomgeving ontwikkelen, beheren en
organisatieplan Bedrijfsvoering (2017) en het document directie en bestuursondersteuning (2017) de genomen stappen geconsolideerd.
onderhouden. 3. Vertrouwen in samenwerking: geïnformeerd vertrouwen.
2.2.2 Beleving van de richting
4. Onze organisatie op weg naar 2018: Sociaal Domein.
Gesprekspartners geven aan de filosofie van de organisatievisie
5. Integrale Dienstverlening en Veiligheid 2016-2020.
– in lijn met de missie- op hoofdlijnen te delen. De noodzaak
6. Ondersteuning afdelingen bedrijfsvoeringsmodel
van een slagkrachtige, wendbare, opgavegerichte, zorgvuldige
(projectopdracht). 7. Operational Excellence (projectopdracht).
en betrouwbare organisatie, die effectief inspeelt op complexer wordende opgaven, geldt nog steeds.
8. Resultaat Verantwoordelijk Manager (projectopdracht) Onze gesprekspartners geven in de interviews aan dat Er is (bewust) geen duidelijk samenhangend kader van
de visie op de organisatie echter onvoldoende eenduidig
uitgangspunten waarbinnen de deeluitwerkingen van de visie
wordt uitgedragen. Het is niet helder voor medewerkers en
tot stand zijn gekomen. Er is gekozen voor een bottom-up
leidinggevenden wat er concreet van hen wordt verwacht en
benadering, die is uitgemond in sterk van elkaar verschillende
wat de visie voor hun betekent.
en ogenschijnlijk vormvrije uitwerkingen van opdrachten van het directieteam (DT).
De nadere vertaling van de missie en visie naar een uitwerking van de visie op de organisatie en de verschillende onder
De deelopdrachten bestaan elk uit een groot aantal uitgangs
delen is naar het beeld van de gesprekspartners met name
punten, doelen, resultaten en activiteiten en gevraagde
door afdelingshoofden vormgegeven in de verschillende
competenties en rolinvullingen. Het is onduidelijk hoe deze
uitwerkingen. Dat is organisch gegaan zonder strakke blauw
verschillende deelopdrachten concreet uitwerking geven aan de
drukken. Het beeld is dat vanuit het directieteam niet strak op het geheel is gestuurd.
8
14
In Organisatie in Ontwikkeling wordt gesproken over 6 opdrachten: Integrale Dienstverlening en Veiligheid, Stads- en gebiedsgericht werken, Omgevingswet, Transformatie Sociaal Domein, Bedrijfsvoering en ondersteuning, Flexibel & Veilig.
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
2.2.3 Analyse
In het richtinggevende stuk ‘Organisatie in ontwikkeling’ uit
De analyse dat de toenemende complexiteit van opgaven
2017 wordt het fenomeen flexibele netwerkorganisatie naast de
vraagt om een flexibelere wijze van organiseren op onderdelen
‘vaste’ organisatie aangeduid: ‘Een flexibele netwerkorganisatie
van de organisatie is een goed te volgen redenering en is in lijn
is geen vervanger voor het huidige organisatiemodel. Het is een
met de ontwikkeling die bij veel overheden momenteel gaande
aanvulling op onze wijze van werken die ontstaat in situaties
is.
waar deze meerwaarde heeft. Want naast een organisatie die snel en flexibel weet in te spelen op veranderingen van
Wat in de redenering van de visie ontbreekt is een vertaalslag
klantvraag, is er ook een organisatie nodig die betrouwbaar en
van de Haarlemse maatschappelijke opgaven en wat dat vraagt
gedegen haar diensten levert.’
in termen van flexibel en vast organiseren van taken en het inrichten van (overkoepelende) randvoorwaarden: wat is flexibel en waarom? En wat is vast en waarom?
Figuur 4.
De netwerkorganisatie - hiërarchische organisatie (naar J.P. Kotter). Bron: Organisatie in ontwikkeling, 2017
De verdere uitwerking en vertaling van de visie heeft heel duidelijk bottom-up plaatsgevonden. Een eenduidige
Om invulling te geven aan het organiseerprincipe is er gekozen
redenering en kader voor de organisatie en de sturing op
om de structuur van hoofdafdelingen te veranderen naar
het geheel en per onderdeel mist. Alhoewel dat een bewuste
een nieuwe structuur met 24 afdelingen. Deze afdelingen
keuze is geweest destijds, constateren we dat de uitwerking
hebben een een-op-een relatie hebben met de directie en de
van de visie een optelsom van onderdelen is geworden
ondersteunende afdelingen. Daarbij wilde men een organisatie
en weinig duidelijkheid en houvast biedt over welke
inrichten die niet enkel uitgaat van structuur en functies, maar
richting de organisatie op moet gaan. Er is geen heldere
van doelstellingen en samenwerkingen in wisselende vormen.
doorvertaling van de organisatievisie naar de vele beleids- en
Er wordt daarbij vaker in clusters en ketens aan uiteenlopende
organisatiedocumenten. Deze hebben elk hun eigen missies,
opdrachten gewerkt, in een werkvorm die past bij de aard van
visies, doelen en prioriteiten. Het is daardoor moeilijk te
het vraagstuk, de betrokken spelers en hun competenties.
duiden wat voor wie en wanneer leidend is en waarom dat het
Processen, procedures en structuur zijn daarbij hulpmiddelen
geval is.
en ondergeschikt aan het beoogde resultaat, waarbij de directie stuurt op organisatiebrede thema’s, domeinen en waarden.
2.3 Uitwerking van organisatievisie naar organisatiemodel
In de stukken komt de noodzaak naar voren om de gemeentelijke organisatie zo in te richten dat ze in staat is om met steeds wisselende – en deels nog onbekende – vraagstukken om te gaan. De organisatieopdracht in de startbrief, evenals
2.3.1 Naar een flexibele netwerkorganisatie
de invulling in het organisatieplan, legt de nadruk op de
Bij het document ‘Organisatie in Ontwikkeling’ werd het
structuur (ofschoon ook de onderwerpen processen en
organiseerprincipe van een flexibele netwerkorganisatie als
cultuur zijn vermeld in de startbrief). In de uitwerking van
uitgangspunt genomen. Dit wordt door de gemeente Haarlem
het organisatiemodel ligt weinig nadruk op de werking van die
omschreven als ‘een organisatie waarin medewerkers de
structuur.9
juiste netwerken weten te vormen om de opgaven, waar wij voor staan, te realiseren. Deze netwerken ontstaan
Er zijn verschillende manieren waarop een organisatie
vanuit de verschillende opgaven en zijn niet gebonden aan
flexibiliteit in kan bouwen in de structuur van de organisatie.
afdelingsgrenzen. Bij volbrengen van de opgave verdwijnen
Een netwerkorganisatie is één van die manieren. In de
deze netwerken of gaan zij over naar een nieuw netwerk met
stukken is geen heldere afweging terug te vinden over welke
een andere opgave. De flexibele netwerkorganisatie draagt
verschillende manieren zijn overwogen om flexibiliteit in de
ook bij aan het flexibel inzetten van onze medewerkers en
organisatie in te bouwen.
aan een organisatie die makkelijk mee kan ademen met het veranderende werkpakket.’ 9
15
De werking van de structuur gaat bijvoorbeeld over de coördinerende mechanismen zoals managementprocessen (‘hoe worden besluiten genomen binnen de nieuwe structuur?’) en resultaatsturing (‘hoe wordt geborgd dat organisatiedoelen worden gerealiseerd in de nieuwe structuur?’).
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
2.3.2 Beelden (achteraf) over het principe van de flexibele netwerkorganisatie
2.3.3 Analyse
In de gesprekken en interviews wordt de noodzaak onderkend
missie uitgewerkt en er werd gekozen voor een flexibele net-
van een flexibele organisatie waarbinnen in wisselende
werkorganisatie naar het model van Kotter. Andere oplossingen
samenstellingen aan verschillende opgaven wordt gewerkt. Ook
dan een netwerkstructuur om het werk op de gewenste flexibele
de brede verscheidenheid aan onderwerpen die onder de term
manier te organiseren zijn wij in de gesprekken en documenten
‘organisatie’ vallen worden herkend. Als randvoorwaarden
niet tegengekomen. Wij vinden het belangrijk om op te merken
worden onder andere genoemd de noodzaak voor transparante
dat oplossingen in een organisatieontwerpproces zou moeten
processen, professionaliteit en professionele vrijheid van
worden gezocht vanuit de opgaven, het (reguliere) werk, de con-
medewerkers, heldere taakverantwoordelijkheid op het
text en de ambities van een organisatie in plaats van vanuit een
niveau van afdelingen, maar ook van medewerkers. Ook
gekozen archetype organisatiemodel.
De visie op de organisatie is – min of meer - in lijn met de
wordt erkend dat de flexibele netwerkorganisatie eisen stelt aan de medewerkers zoals het flexibel kunnen zijn, het om
Het is niet duidelijk waarom uiteindelijk voor dit model is
kunnen gaan met onzekerheid en het ‘door de organisatie
gekozen en niet voor andere modellen of sturingsprincipes die
heen kunnen laveren’. Hiermee ontstaat het beeld dat er
wellicht ook een antwoord hadden kunnen bieden op de andere
een brede herkenning is van de organisatievisie als oplossing
eisen die vanuit de omgeving gesteld werden. Daarnaast valt op
voor de uitdagingen waar de gemeente voor staat, evenals de
dat, hoewel is onderkend dat niet alles in de organisatie flexibel
herkenning dat dit organisatievraagstuk vele facetten heeft die
hoeft te worden ingericht, er geen expliciete aandacht is voor
met elkaar samenhangen.
welke taken ‘vast’ zijn en hoe deze worden georganiseerd.
In de beleving van respondenten is de uitwerking van de
Een netwerkorganisatie verschilt, volgens het geadopteerde mo-
organisatie echter niet afgemaakt in lijn met de oorspronkelijke
del van Kotter, op fundamentele punten van de domeinstruc-
gedachte van de nieuwe organisatie – en functioneert deze ook
tuur die Haarlem gewend was. De rol, scope en samenstelling
niet als bedoeld. Vaak wordt aangegeven dat het ontwerptraject
van leidinggevende functies en rollen verschuift van verticale
gestopt is bij het tekenen van de nieuwe structuur, terwijl
sturing naar horizontale verbinding. Medewerkers moeten in
onvoldoende is uitgewerkt en gedetailleerd hoe de nieuwe
verschillende samenstellingen, rollen en invalshoeken aan op-
organisatie vervolgens moet gaan werken. Bovendien is in
gaven werken. De overstap van een domeinstructuur naar een
de beleving van de respondenten niet vastgehouden aan de
netwerkstructuur is daarmee complex. In de vertaling van de
principes die werden geformuleerd.
organisatievisie naar het organisatiemodel zien we dat er geen nadere uitwerking geweest is van de werking van de nieuwe
Met name managers geven aan dat de verhouding tussen vaste
structuur.
en flexibele taken in de uitwerking te weinig aandacht heeft gekregen. Dit onderscheid was wel in de visie op de nieuwe
In de praktijk blijkt dat is teruggevallen op een model van tradi-
organisatie aanwezig, maar is niet verder uitgewerkt naar
tionele lijnsturing waarbij een medewerker voor de inhoud en
organisatieprincipes en -oplossingen.
prioritering van de werkzaamheden wordt gestuurd vanuit zijn of haar hiërarchische leidinggevende. Ook voor, bijvoorbeeld, het
Ook wordt erop gewezen dat niet is voldaan aan de
werken in projecten en programma’s loopt de sturing via de lijn.
randvoorwaarden waardoor dit systeem zou werken. Zo
Hiermee is er niet alleen geen aansluiting op de filosofie van de
blijft de formele sturing op inhoud en prioritering, ook die
flexibele netwerkstructuur volgens Kotter, maar is ook de vermen-
voor flexibele opgaven, via de lijnorganisatie dominant en
ging tussen vast en flexibel werk in de uitvoering compleet.
is er daardoor weinig ruimte voor het ontstaan van flexibele netwerken.
Uiteindelijk maakt het niet uit of het organisatiemodel van de gemeente Haarlem het beste past bij een netwerkorganisatie zoals Kotter beschreef, of een domeinstructuur. Het gaat erom of de gekozen structuur goed is uitgewerkt, een oplossing biedt voor de geïdentificeerde opgaven en een goede invulling geeft aan de ontwerpcriteria. In het geval van de gemeente Haarlem ontbreekt de link tussen de opgaven, de daaruit volgende ont-
16
werpcriteria en de structuur.
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
2.4 Sturing op de organisatie ontwikkeling
Leiderschapsontwikkeling Eén van de projecten die onder het programma Flexibel en Veilig viel, was het project leiderschapsontwikkeling.
2.4.1 Flexibel en Veilig
Begin 2015 sprak de toenmalige directie de wens uit om de
In 2016 heeft de directie een aantal programma’s in het leven
organisatieontwikkeling te laten ondersteunen door een proces
geroepen om vorm te geven aan de principes van haar visie
van Leiderschapsontwikkeling.10 Vanuit het programma zijn
op de organisatie. De organisatieontwikkeling vond plaats
er in 2015 gesprekken met leidinggevenden gevoerd over wat
onder de titel ‘Flexibel en Veilig’. De filosofie was dat de
leidinggevenden nodig hadden in hun ontwikkeling. In de
organisatieverandering ‘organisch’ zou plaatsvinden. Ofschoon
maand september 2016 is er een kick-off geweest van het
het dus formeel niet om een reorganisatie ging, werd de
leiderschapsprogramma. Tijdens deze kick-off gingen zowel
structuur aangepast en werden medewerkers en managers
leidinggevenden als medewerkers met elkaar in gesprek over het
daarin geplaatst. Daarbij vielen nadrukkelijk geen ontslagen;
leiderschap dat de gemeente Haarlem nodig had. Ook is men
iedereen kreeg een (nieuwe) plek.
in werkateliers aan de slag gegaan met de visie op leiderschap en het projectplan voor het leiderschapsprogramma. Op basis
Sturing op de organisatieontwikkeling
van deze kick-off zijn er vijf basiskwaliteiten benoemd voor
Ten behoeve van onze documentstudie heeft de organisatie ons
leidinggevenden. In januari 2017 is het projectplan vastgesteld.
zeer veel documenten ter beschikking gesteld. Noch uit deze
Het leiderschapsprogramma zou gebaseerd zijn op de eerder
stukken, noch uit de gesprekken blijkt dat er met ingang van
ontwikkelde vijf basis kwaliteiten, het zou worden aangeboden
2018 gestructureerd en integraal werd gestuurd, gemonitord en
aan zowel formele leiders als informele leiders (onder
bijgesteld op de organisatieontwikkeling. Het invoeren van de
andere programma en projectmanagers, coördinatoren en
A3-jaarplannen van de directie en van afdelingen was wel een
veiligheidsmanagers) en het aanbod zou worden samengesteld
vorm van sturing, maar dit heeft niet binnen de organisatie
samen met de doelgroep. In het leiderschapsprogramma
een sturende rol gekregen in de praktijk. Ook zijn verder op
zaten drie leerlijnen: een kennisleerlijn (onderwerpen als
deelonderwerpen en binnen onderdelen van de organisatie
bedrijfsvoering en juridische zaken), de persoonlijke leerlijn en
interventies gepleegd. Deze evaluatie is echter het eerste
de inspiratieleerlijn (inspiratiebijeenkomsten met onder andere
(integrale) onderzoek naar de gehele organisatie(ontwikkeling)
Dopper11 en met de gemeenten Alkmaar en Haarlemmermeer).
sinds de start in 2015. Er is geen sprake van (tussentijdse)
In de persoonlijke leerlijn zat een instapmodule, die nagenoeg
evaluatie- en dus leermomenten.
alle leidinggevenden hebben doorlopen. Deze instapmodule gaf leidinggevenden zicht op waar hun kwaliteiten en
Een belangrijke veranderingsfactor die nog eens bovenop de
ontwikkelpunten lagen, gezien de vijf basis kwaliteiten. Na
organisatieontwikkeling kwam, was de centrumconstructie
de instapmodule was er een reviewafspraak met één van de
van Haarlem ten behoeve van alle taken van de gemeente
projectleiders. In dit gesprek werd besproken waar nog de
Zandvoort. Deze centrumconstructie ging per 1 januari 2018
verdere ontwikkelbehoefte lag. Op basis van deze gesprekken is
in. In dat kader zijn vrijwel alle medewerkers die in dienst
er een voorstel gedaan voor een aanbod voor leidinggevenden.
waren van de gemeente Zandvoort in de Haarlemse organisatie
Leidinggevenden hebben zelf aangegeven waar het meeste
opgenomen. De gemeentelijke organisatie van Haarlem voert
behoefte aan was. De top 5 van meest aangevraagde modules
sindsdien vanuit een centrumconstructie alle taken voor de
is vervolgens ingekocht. Het leiderschapsprogramma heeft als
gemeente Zandvoort uit. Dit betekent dat de organisatie vanaf
project tot de zomer van 2018 gelopen. Daarna is het door de
2018 een stuk groter werd en de inwoners en bestuurders
directie overgedragen aan de afdeling HRM.
van twee gemeenten ging bedienen. De instroom van nieuwe medewerkers in 2018 bedroeg 24,2%; iets meer dan het dubbele van de normale instroom van de gemeente Haarlem. De inpassing van de nieuwe medewerkers in de organisatie, en het werken voor twee besturen, is gelijktijdig met de organisatiewijzigingen uitgerold.
10 11
17
Presentatie Leiderschapsontwikkeling overdracht (2018). Dopper is een Haarlems bedrijf dat plastic hervulbare waterflessen in de handel brengt om het gebruik van plastic wegwerpflesjes tegen te gaan.
Evaluatie organisatieontwikkeling gemeente Haarlem 2015-2021 | Hoofdrapport
2.4.2 Beelden over de organisatieontwikkeling Sturing op de organisatieontwikkeling In de gesprekken komt regelmatig het begrip ‘ad hoc’ voorbij als het gaat om de implementatie van de voorgenomen wijziging van de organisatie. Nadat de nieuwe organisatiestructuur is geïmplementeerd, is binnen de gemeente Haarlem
Bij veranderingen in ... ...de afdeling weet ik wat de reden en bedoeling daarvan is
...de afdeling voel ik wat me welkom om hieraan bij te dragen
...de organisatie weet ik wat de reden en bedoeling daarvan is
veel aandacht besteed aan het maken van verschillende plannen. Afdelingsmanagers en medewerkers zijn uitgebreid betrokken bij de planvorming en totstandkoming van de organisatieontwikkeling, maar dit is nagelaten in het
...de organisatie voel ik wat me welkom om hieraan bij te dragen 0-10%
vervolgproces. In de interviews wordt aangegeven dat deze plannen maar deels worden opgepakt en vaak na een tijdje stranden, omdat er steeds nieuwe prioriteiten zijn. De plannen worden niet afgemaakt. Denk hierbij onder andere aan het
10-20%
20-30%
30-40%
40-50%
50-60%
60-70%
70-80%
80-90%
90-100%
Zeer mee oneens
Mee oneens
Neutraal
Mee eens
Zeer mee eens
Geen mening
Figuur 5.
Enquêteresultaten over organisatieveranderingen naar aanleiding van de evaluatie van de organisatie (N= 643).
leiderschapsprogramma. Dit geldt ook voor plannen om de cultuur te veranderen. In de gesprekken met medewerkers komt
Uit de enquête komt naar voren dat het voor het merendeel
naar voren dat er geen duidelijk eindbeeld werd neergezet en
(54%) van de medewerkers voor hun afdeling redelijk duidelijk
overgebracht. Veelzeggend is de uitspraak ‘wel een organogram,
is wat de redenen voor veranderingen in de afdeling zijn.
maar geen stip’.
Voor 17% van de medewerkers is dit niet duidelijk. Bij de domeinen bedrijfsvoering en dienstverlening (23%) en de
De voortgang over de organisatieontwikkeling kwam richting
concernstaf (30%) geven de meeste medewerkers aan de reden
de medewerkers via ‘nieuws en mededelingen’. Bovendien
en bedoeling van veranderingen in de afdeling niet te kennen.
beperkten de werkdruk en de ‘waan van de dag’ de inzet
In het sociaal domein ligt dit aantal met 5% verreweg het
om mee te doen met de aangeboden activiteiten. Ook de
laagst. Voor hen is het ook met 66% het meest duidelijk wat
managers geven aan dat zij weinig werden meegenomen in de
de reden voor veranderingen in de afdeling zijn. Het merendeel
organisatieontwikkeling, noch een helder benoemde rol kregen
van de medewerkers voelt zich ook welkom om bij te dragen
in die ontwikkeling en daarvoor werden geëquipeerd.
aan veranderingen in de afdeling (61%). Ook hier voelen medewerkers van het sociaal domein zich het meest welkom
Uit de interviews blijkt dat de organisatiebrede verandering
en medewerkers van de concernstaf en bedrijfsvoering en
vooral is gericht op het ontwerpen en implementeren van een
dienstverlening het minst.
nieuwe structuur en bijbehorende processen (de bovenstroom). Er wordt gezien dat cultuur en gedrag ook aandacht moeten
Bij veranderingen in de organisatie is een kleiner gedeelte van