20210167017 05. Bijlage 3. Rapport bureau Berenschot Samen op weg
Tekst van het document
26
lijn zijn met de schaal en het opgavenprofiel van Haarlem en waarop de Haarlemse organisatie dus ook is ingericht.8
Feiten De uitgangspositie die in het bestuurskrachtonderzoek van 2016 wordt beschreven, is dat het realiseren van deze opgaven essentieel is voor het ‘open houden van de levensader’ van Zandvoort: de aantrekkingskracht op (jaarrond) toerisme, ondernemers en evenementen. Het werd in 2016 als reëel perspectief geschetst dat – indien de realisatie van opgaven (nog langer) uitblijft – toeristen, ondernemers en evenementhouders in de toekomst andere keuzes maken dan Zandvoort. De bestuurskracht (en daarbinnen de realisatiekracht van de ambtelijke organisatie) was daarvoor onvoldoende: “Het projectmatig werken is in het algemeen beperkt ontwikkeld binnen de ambtelijke organisatie. Voor de grote projecten in Zandvoort zijn externe projectleiders ingehuurd en is recent een projectbureau ingericht. Een verklaring voor het niet goed functioneren van projectmatig werken kan het gebrek aan integraliteit tussen de afdelingen zijn: medewerkers missen een platform om die integraliteit te zoeken.”9
Beelden Over het algemeen (door bestuurders, een deel van de gemeenteraadsleden, ambtenaren) wordt gewezen op
•
de grotere kracht van de organisatie. Er wordt veel ontwikkeld op ruimtelijk gebied. In vergelijking met de situatie vóór de fusie heeft Zandvoort nu de beschikking over een sterke organisatie die capaciteit en expertise kan inbrengen op het gebied van (grote) projecten; die vormen juist een onderwerp waarop Zandvoort verschilt van andere kleinere gemeenten. “Dat had Zandvoort qua kennis zelf niet voor elkaar gekregen”, aldus een bestuurder. Er is nu meer expertise in huis, bijvoorbeeld een jurist voor een ingewikkeld erfpachtdossier. Een kanttekening wordt geplaatst door bestuurders en gemeenteraadsleden (en ambtelijk herkend) dat
•
ambtelijke sleutelfiguren op projecten (te) snel wisselen. Een spanningsveld is in de visie van veel respondenten gelegen ligt in de ‘Haarlemse aanpak’ versus de
•
couleur locale. Die couleur locale brengt een andere relatie tussen bestuur en inwoners in Zandvoort met zich mee dan in Haarlem. Alom wordt gewezen op de matige staat van dienst die Zandvoort heeft als het gaat om de totstandkoming
•
van grote(re) projecten, waarvan sommige al vele jaren – letterlijk en figuurlijk - niet van de grond komen. Waar eerder de tekortschietende realisatiekracht van de organisatie daarvoor werd aangewezen, vestigen met name ambtenaren nu de aandacht op de couleur locale. De voortgang van grote projecten lijdt onder de geringe afstand tussen gemeenschap en gemeentebestuur in Zandvoort, waardoor belemmeringen in de voortgang (kunnen) worden opgeworpen via de politiek-bestuurlijke lijn (lees: een gang naar college- en/of raadsleden). Dat maakt het lastig om een besluit goed afgerond/politiek haalbaar te maken. In termen van resultaten wijzen Zandvoortse bestuurders en raadsleden erop dat niet alle ruimtelijke opgaven
•
succesvol worden aangegaan; daarbij wordt bijvoorbeeld en met name gewezen op de riolering en waterhuishouding. Dit is nog niet goed opgepakt.
Analyse •
Zandvoort heeft een zeer hoog ambitie- en opgaveniveau voor een gemeente van deze omvang.
•
Haarlem en Zandvoort verschillen inhoudelijk daarin sterker dan vóór de ambtelijke fusie werd verondersteld.
•
Op inhoudelijk vlak zijn de verschillen een gegeven; politiek-bestuurlijk en ambtelijk kan men zich aanpassen en ontwikkelen.
8 9
De ambtelijke toekomst van de gemeente Zandvoort; (voorgenomen) eindvisie van het college van B&W, augustus 2016. Bestuurskrachtonderzoek 2016
27
•
Net als bij de beleidsontwikkeling echter, zien we sterke culturele verschillen tussen Zandvoort en Haarlem die de ondersteuning vanuit de organisatie Haarlem-Zandvoort (nog) belemmeren.
3.2.3 Ondersteuning bestuur Naast beleidsontwikkeling en het voorbereiden en uitvoeren van projecten is er nog een vrij praktische vorm van dienstverlening aan het bestuur: de concrete ondersteuning van college en raad. Afgezien van de gemeentesecretaris en de griffier (inclusief griffie) zijn er immers geen gemeenteambtenaren van Zandvoort meer; alle ondersteuning vindt door de organisatie Haarlem-Zandvoort plaats.
Doelstellingen In het dienstverleningshandvest is het volgende over de bestuursondersteuning opgenomen: 1.
De secretarissen staan hun resp. colleges en burgemeesters bij de uitoefening van hun taak terzijde.
2.
De leden van het college van de gemeente Zandvoort worden ambtelijk ondersteund door medewerkers van de gemeente Haarlem op een in overleg met de leden af te stemmen aard en wijze die nodig is voor het kunnen vervullen van hun functie in Zandvoort.
3.
De ondersteuning bestaat in elk geval uit periodieke stafoverleggen per collegelid.
4.
De ondersteuning van (en de informatievoorziening aan) de raad vindt plaats op basis van de verordeningen en overige regelingen ter ondersteuning van de raad van Zandvoort.
Feiten Het bestuurskrachtonderzoek 2016 geeft (zoals hierboven reeds een aantal malen aangehaald) een somber beeld van de ambtelijke realisatiekracht en het samenspel met het bestuur destijds en in de jaren daarvóór. De uitgangspositie van de bestuursondersteuning kende onder meer een geïsoleerde context waarin gemeentebestuur Zandvoort zich had gepositioneerd (op zichzelf gericht), een positie waarbij Zandvoort geringe formele/informele invloed had in de regio. De slagkracht van de ambtelijke organisatie was beperkt. Op dit moment verloopt de bestuursondersteuning volgens de ‘Haarlemse werkwijze’. De griffier en griffiemedewerkers zijn nog wel in dienst van de gemeente(raad van) Zandvoort en zetelen in het gemeentehuis van Zandvoort. De stafvergaderingen van de collegeleden vinden plaats in Haarlem. Dit in verband met de beschikbaarheid van de ambtenaren die op de donderdag waarop de staven plaatsvinden meerdere van dergelijke overleggen hebben. Voor Zandvoort zijn in het stadskantoor Zijlpoort in Haarlem vergaderruimten ingericht met een Zandvoorts thema. Zandvoort wordt ook ambtelijk ondersteund in het opereren in de regio, onder andere in ambtelijke werkgroepen en besturen van samenwerkingsverbanden zoals de MRA.
Beelden •
De meerderheid van bestuurders en gemeenteraadsleden is tevreden over de kwaliteit van de stukken; daar wordt ook progressie in gezien. Wel wordt erop gewezen dat de snelheid van procedures te laag is voor Zandvoort. Stukken kennen een lange weg in de organisatie. Hier is Haarlem ook wel kritisch op zichzelf: dat Haarlem bureaucratisch is, wordt ook bestuurlijk herkend en erkend. Een ander ‘stijlverschil’ tussen de beide gemeenten betreft de mate waarin bestuurders dicht op de materie zitten. Door de geringere omvang van de gemeente en (daarmee gepaard gaande) aanspreekbaarheid van bestuurders op concrete knelpunten, willen Zandvoortse bestuurders worden geïnformeerd en sturen op een concreter niveau dan dat in Haarlem het geval is. Waar de informatie of sturingsalternatieven te ‘abstract’ zijn, hebben de bestuurders de neiging zelf in dit gat te springen. Haarlemse ambtenaren moesten daar aan wennen.
28
Een deel van de raadsleden heeft de indruk dat de informatievoorziening aan Haarlem en Zandvoort verschilt, waarbij Haarlem wel informatie krijgt over Zandvoort maar niet andersom. Dit wordt in antwoorden op schriftelijke raadsvragen tegengesproken. Ook de griffie herkent dit beeld niet. Stukken die Haarlem en Zandvoort aangaan, staan soms eerder op de agenda van Haarlem. Dat komt dan door de agendastructuur van Zandvoort. •
Raadsleden hebben wisselende waardering voor de (kwaliteit van de) ondersteuning. De gevoelde en fysieke afstand (bijvoorbeeld bekendheid van ambtenaren) lijkt hierbij een rol te spelen. Ambtenaren ervaren op hun beurt dat raadsleden sterk op hun volksvertegenwoordigende rol zitten en zaken van individuele inwoners en ondernemers behartigen.
•
De gevoelde nabijheid van het apparaat tot de bestuurders en volksvertegenwoordigers van Zandvoort is naar hun zeggen (zeer) afgenomen. Aan de andere kant geven met name bestuurders aan dat je de ondersteuning, net als in een ‘gewone gemeente’, ook naar je hand moet en kunt zetten.
•
De griffie heeft het beeld dat er een goede relatie is met Haarlemse ambtenaren. De nieuwe griffier van Zandvoort heeft een Haarlemse achtergrond als raadslid, hetgeen helpt om elkaar te vinden. Door de fysieke afstand is er ook een zekere zakelijkheid ontstaan.
•
Op sommige vlakken is de afstemming tussen apparaat en bestuur nog een kwestie van ‘inregelen’. Een voorbeeld zien we bij de (lange termijn) agenda van de raad, die door de griffie wordt ontwikkeld. Het is work in progress om deze agenda af te stemmen op de capaciteit en procedures aan de kant van Haarlem en de wens en mogelijkheden om een en ander te behandelen in Zandvoort. Op sommige punten gaat dit inregelen zover dat (licht) wordt afgeweken van de ‘Haarlemse werkwijze’; een voorbeeld is dat nieuwe projecten aan de voorkant, dus nog voordat zaken licht zijn uitgewerkt, al met de portefeuillehouder worden besproken.
•
Wat door sommige respondenten wordt gemist, is strategische denkkracht voor Zandvoort. Die kracht zou dan moeten zijn gericht op visievorming voor de lange termijn, vanuit een diepe kennis van Zandvoort. De strategische richting wordt nu vormgegeven in gesprekken tussen bestuurders en individuele (top)ambtenaren; er is geen gremium binnen de organisatie om op een hoger abstractieniveau en voor de langere termijn na te denken over (thema’s voor) Zandvoort. Gesuggereerd wordt hier een ‘strategische’ club voor aan te wijzen.
•
In de vertegenwoordiging bij samenwerkingsverbanden wordt het als positief ervaren dat ‘Haarlemse’ ambtenaren dit nu voor hun rekening nemen. Hierdoor is er een betere relatie met de Haarlemse inbreng. Verder wordt ervaren dat Haarlem een prominente positie in de regio heeft met veel connecties, waar Zandvoort van kan profiteren. Men vraagt zich in dit verband wel af of het verschil in belangen en/of politieke opvattingen tussen Haarlem en Zandvoort soms onhandig kan uitpakken. De ambtelijke samenwerking, met name richting de regio, zou in principe kleurloos moeten zijn, maar kan een speelbal worden van politieke inzichten. Dit speelt voor thema’s zoals mobiliteit.
Analyse •
In de directe bestuursondersteuning speelt, net als bij beleidsontwikkeling en de realisatie van ambities, het stijlverschil tussen Zandvoort en Haarlem.
•
Desalniettemin zijn de bestuurders over het algemeen tevreden over de ondersteuning en zien hierin ook positieve ontwikkelingen. In die zin zouden knelpunten kunnen worden toegerekend aan de fusieperikelen die er nu eenmaal aan het begin zijn.
•
In de raad is de waardering wisselend. Deels is dit een exponent van de situatie waarbij de samenwerking (nog steeds, ook nu na de fusie) onderwerp van politiek debat is.
•
De ambtelijke organisatie staat nog te ver af van de bestuurlijke organisatie van Zandvoort. Het college van Zandvoort probeert dit op te vangen door zelf ‘in het veld’ te sturen en de voortgang te monitoren.
29
Coronacrisis Tijdens het onderzoek in het kader van deze tussenevaluatie brak de coronacrisis uit. Deze crisis heeft (net als in heel Nederland) een grote weerslag op de gemeente Zandvoort.
Feiten Door enkele specifieke omstandigheden (aanwezigheid van strand, veel horeca) is die weerslag nog groter dan gemiddeld; zowel in termen van te nemen maatregelen als de (economische) gevolgen. Er is een beroep gedaan op de organisatie Haarlem-Zandvoort om van daaruit inwoners en ondernemers te ondersteunen, maatregelen te handhaven, alles te coördineren en erover te communiceren. Tegelijk moet worden thuisgewerkt, waarbij er ook ambtenaren zijn die worden geconfronteerd met een zorgvraag of zelf uitvallen. Aan het begin van de crisis is een crisisorganisatie opgezet van waaruit zowel de gemeente Haarlem als Zandvoort wordt bediend. Aan de top van deze organisatie staat het bestuurlijk kernteam waarin ook de burgemeester van Zandvoort zitting heeft. In de ambtelijke crisisstaf zit ook de (loco)gemeentesecretaris van Zandvoort. Met de aanwezigheid van deze twee sleutelfunctionarissen zijn de betrokkenheid en het belang van (inwoners, ondernemers en grondgebied van) Zandvoort direct geborgd.
Beelden •
•
Bestuurders (met name ook de burgemeester met zijn specifieke taken en bevoegdheden) tonen zich zeer tevreden met de ondersteuning vanuit de organisatie Haarlem-Zandvoort, de verankering in de crisisorganisatie, de informatievoorziening en vooral de concrete uitvoering van steun en maatregelen. Zij stellen dat een zelfstandig Zandvoort hier niet toe in staat zou zijn geweest. Desgevraagd (de crisis brak uit ten tijde van de interviews) kijken raadsleden er wisselend tegenaan of Zandvoort hier met een zelfstandige organisatie toe in staat zou zijn geweest.
Analyse •
•
•
30
Net als andere gemeenten is Zandvoort geconfronteerd met ongekende ontwikkelingen die een groot beroep deden op bestuur en organisatie. Door de economische structuur en met name de ligging was de druk groter dan gemiddeld. Er zijn geen cijfers voorhanden over de inzet die nodig was en nog wordt geleverd door de organisatie Haarlem-Zandvoort in het kader van de crisis. Duidelijk is wel dat met name de handhavingsmaatregelen om bezoekers te weren, steun aan ondernemers en communicatie veel capaciteit en kwaliteit hebben gekost en nog kosten, en dat de gemeente Zandvoort vóór de fusie daarop kwetsbaar was. Evident is dat de coronacrisis en de (wellicht lange) herstelperiode een groot beroep doen op de organisatie en dat Haarlem-Zandvoort daarbij (potentieel) een grotere kracht en zeker minder kwetsbaarheid aan de dag legt dan de oorspronkelijke organisatie van Zandvoort. Zaak is wel dat deze kracht ook op lange termijn (mede) ten goede komt aan de gemeente Zandvoort.
4. Organisatie Waar het in het tweede hoofdstuk gaat over de resultaten en uitkomsten die via de ambtelijke fusie worden voortgebracht voor het publiek en de bestuurders, gaat het in dit hoofdstuk om de wijze waarop dat gebeurt. Dit hoofdstuk richt zich dus op het ‘motorblok’ onder de samenwerking.
4.1 Governance en sturing Een belangrijk aspect van de organisatie is hoe het geheel en de delen worden gestuurd. Bij samenwerkingen tussen gemeenten kennen we daarbij twee niveaus. In de eerste plaats wordt er gestuurd op de samenwerking zelf. In dit geval gaat het daarbij om de vraag hoe Haarlem en Zandvoort er samen voor zorgen dat de samenwerking naar wens en verwachting verloopt, dat inzet en uitkomsten voor beide gemeenten in balans zijn, en dat de spelregels worden gevolgd en rechtvaardig zijn. Daarover gaat de onderstaande paragraaf ‘governance op de samenwerking’. Ten tweede wordt gestuurd binnen de samenwerking. Daarbij gaat het erom dat de verschillende spelers (bestuurders, raadsleden, ambtenaren) binnen de spelregels ervoor zorgen dat de politiek-bestuurlijke wensen uiteindelijk worden omgezet in resultaten. Daarover gaan de paragrafen ‘bestuurlijke sturing’ en ‘ambtelijke sturing’. Daarna wordt in twee paragrafen nog aandacht besteed aan twee sleutelfiguren: de controller en de gemeentesecretaris.
4.1.1 Governance op de samenwerking Allereerst de sturing op de samenwerking. Ofschoon het hier om een ‘meta-sturing’ gaat, is de governance essentieel om de samenwerking – zeker op lange termijn – goed te laten verlopen en zo tot resultaten te komen.
Doelstellingen Uiteindelijk zijn de intenties achter de samenwerking, doorslaggevend voor het tot stand komen en functioneren ervan. Die intenties luidden als volgt: •
Haarlem zag voor zichzelf een verantwoordelijkheid om als grote gemeente hulp te bieden aan Zandvoort. De samenwerking is voor Haarlem ook interessant vanuit perspectief van schaalvergroting (efficiency). In 2015 was men al begonnen met samenwerking op het sociaal domein. Het slagen daarvan gaf vertrouwen. Meer op regionaal niveau was de insteek om als centrumgemeente niet op zichzelf te staan, en een impuls te geven aan de regionale wisselwerking in de regio Zuid-Kennemerland. Haarlem neemt hiermee naar eigen zeggen ook een risico: als de samenwerking niet goed verloopt, wordt zij als ‘boosdoener’ gezien en geeft dit ook spanning op de regionale samenwerking.
•
Zandvoort zag zich geconfronteerd met grote problemen om een zelfstandige bestuurskracht te blijven genereren. Over de over oorzaak daarvan lopen de meningen uiteen. Na de zeer kritische bestuurskrachtmeting van 2016, waarin het advies was opgenomen om ambtelijk te fuseren met Haarlem, is op een snelle manier doorgepakt. Zandvoort zag het als een onmogelijkheid om met Bloemendaal en Heemstede samen te werken; zowel om redenen van uiteenlopende bestuursculturen als door de verschillen in type bevolking. Zandvoort kent ondanks haar inwonersaantal grootstedelijke problemen (5 miljoen bezoekers) die beter door Haarlem zouden kunnen worden gefaciliteerd. Randvoorwaarde voor Zandvoort van dit alles was het behoud van bestuurlijke zelfstandigheid.
De kern van de governance is opgenomen in de ‘Gemeenschappelijke regeling ambtelijke samenwerking Zandvoort-Haarlem’ (hierna: GR) tussen de beide gemeenten; op zichzelf vormt dit document de juridische basis ervan.
31
Het belang en doel van de samenwerking worden als volgt omschreven: “Deze regeling wordt getroffen om de ambtelijke samenwerking tussen de gemeenten, waarbij de gemeente Haarlem ten behoeve van de gemeente Zandvoort de taken op gemeentelijke beleidsvelden inclusief de ondersteunende processen uitvoert, vorm te geven en daarmee zorg te dragen voor een kwalitatief hoogwaardige, effectieve en efficiënte uitvoering.” In de GR is opgenomen dat het college van de gemeente Haarlem ten minste tweemaal per jaar overlegt met het college van de gemeente Zandvoort. De colleges mogen zich ook laten vertegenwoordigen door een afvaardiging. In dit regulier bestuurlijk overleg wordt gesproken over de harmonisatie van beleid en uitvoering van de gemeenten en het verloop van de samenwerking. De secretarissen van de gemeenten zijn daarbij aanwezig, en hebben ook een eigen onderling ambtelijk overleg over de uitvoering van het dienstverleningshandvest dat voortvloeit uit de GR.
Feiten Aanvankelijk was er rond de fusie vaker bilateraal contact tussen de verantwoordelijke bestuurders; nu is dat meer ‘genormaliseerd’. De bestuurlijke hoofdrolspelers ten tijde van de totstandkoming van de fusie zijn bijna allen gewisseld. Eén à twee keer per jaar is er een samenkomst met de voltallige colleges van Zandvoort en Haarlem. De burgemeesters spreken elkaar wel vaker over uiteenlopende onderwerpen. De beide wethouders van Zandvoort respectievelijk Haarlem die portefeuillehouder zijn voor deze samenwerking, hebben regelmatig contact; hetzij telefonisch, en marge van bijeenkomsten of middels een afspraak. Zij houden echter geen formeel periodiek overleg. De gemeenteraden noch afvaardigingen daarvan zien elkaar in het kader van deze samenwerking. Contacten zijn er alleen langs de reguliere (soms regionaal georganiseerde) lijnen die de landelijke partijen hebben.
Beelden •
In de eerste plaats wordt gewezen op de goede persoonlijke verhoudingen tussen de gemeentebesturen en secretarissen. Ondanks het wisselen van de meeste bestuurders sinds het aangaan van de samenwerking, zijn de positieve intenties hetzelfde gebleven.
•
Wel werkt in de samenwerking door dat in en vanuit (de raad van) Zandvoort aanhoudend kritiek werd en wordt geuit op de (resultaten van) de ambtelijke fusie. Verschillende spelers, zowel in Zandvoort als in Haarlem, signaleren een “neiging om alles wat slecht gaat op de fusie af te schuiven”. Zij zien graag meer vanzelfsprekendheid en vertrouwen komen ten aanzien van de fusie. Een complicerende factor die wordt genoemd, zij het nadrukkelijk over de partij en niet de persoon, is dat de Zandvoortse portefeuillehouder van de samenwerking van een partij is die zich in de raad uitspreekt tegen de fusie.
•
De meeste spanning in de governance hangt samen met de capaciteit en de kosten. Waar in Zandvoort wordt gesproken over een ‘goede deal’ die zij met Haarlem heeft gesloten, wijst men in Haarlem erop dat zij wordt overvraagd ten opzichte van wat door Zandvoort wordt vergoed, en op autonome kostenontwikkelingen. De gesprekken daarover resulteren in prioritering (bijvoorbeeld rond het raadsprogramma) en hogere vergoedingen (op onderwerpen) vanuit Zandvoort, maar soepel verloopt dit volgens betrokkenen niet. Diverse betrokkenen constateren dat er destijds meer op prijs is onderhandeld dan op dienstverlening. Nu zijn ‘moeilijke gesprekken’ noodzakelijk over meerkosten. De goede persoonlijke verhoudingen maken deze gesprekken ook wel lastig.
•
Deze discussie wordt nog eens verzwaard omdat de ontwikkelingen niet stilstaan. Er moeten gesprekken worden gevoerd over extra digitaliseringsslagen, security, informatiebeveiliging, en overige nieuwe onderwerpen met wettelijk steeds meer eisen die niet zijn geregeld in het Dienstverleningshandvest.
•
Wat door sommigen wordt gemist, is een gesprek over de inhoud. Het gaat sterk over financiële arrangementen, aldus een respondent, en niet zozeer over keuzes die je kunt maken om de verbinding organisatie-bestuur-inwoners sterker te maken.
32
Analyse •
De intenties die destijds ten grondslag lagen aan de samenwerking zijn nog steeds aanwezig. Ook de persoonlijke verhoudingen (het zijn immers mensen die samenwerken) dragen bij aan een positieve basis.
•
Twee zaken zijn bedreigend voor de goede samenwerking: Ten eerste de negatieve signalen die vanuit (politiek) Zandvoort worden geuit. De samenwerking zelf wordt in Zandvoort snel politiek gemaakt. Ten tweede de verhouding tussen kosten en vergoeding. Met name deze laatste factor bergt het risico in zich dat de samenwerking en het vertrouwen dat daaronder ligt, steeds meer onder druk komen te staan. De ervaring elders (met name Aalsmeer-Amstelveen is een goed voorbeeld) leert dat gaandeweg een sfeer ontstaat bij de centrumgemeente dat zij ‘altijd moet toegeven’, terwijl iedere bijstelling naar boven bij de gastgemeente telkens het gevoel oproept dat de kosten almaar stijgen en zij er geen grip op heeft. De ‘goede deal’ van Zandvoort kan op deze manier als een boemerang terugslaan op de samenwerking.
•
Een goede sturing op de samenwerking kan dit ondervangen. Daarbij moet oog zijn voor het bovenstaande effect. De route kan zijn om het overleg over de samenwerking meer te structureren en daarbij ook meer te redeneren vanuit de publieke waarde: hoe moet de dienstverlening eruit zien, waarom is dat belangrijk en pas daarna wat mag/moet het kosten. (zie hoofdstuk 2: aanbevelingen).
4.1.2 Bestuurlijke sturing Uiteindelijk willen bestuurders en politici resultaten bereiken in lijn met hun overtuigingen, en moeten zij daarop kunnen sturen via de ambtelijke organisatie.
Doelstellingen In de Gemeenschappelijke regeling is opgenomen dat de gemeente Haarlem de taken uitvoert binnen de door de gemeente Zandvoort vastgestelde beleidskaders. Daarmee wordt de zelfstandige afweging van Zandvoort gegarandeerd. In het dienstverleningshandvest is opgenomen dat de ambtelijke samenwerking wordt ingezet op basis van integratie in de Haarlemse organisatie en werkwijzen; die zijn hierbij dus leidend. Wel staat verderop in het dienstverleningshandvest dat de leden van het college van de gemeente Zandvoort ambtelijk ondersteund worden door medewerkers van de gemeente Haarlem op een in overleg met de leden af te stemmen aard en wijze die nodig is voor het kunnen vervullen van hun functie in Zandvoort. De ondersteuning bestaat in elk geval uit periodieke stafoverleggen per collegelid.
Feiten In paragraaf 3.2.3 die handelt over de dienstverlening aan het bestuur, wordt ingegaan op de wijze waarop Haarlem de bestuurders in staat stelt om hun werk te doen. De wekelijkse staven spelen daarbij een rol, net als de individuele overleggen die bestuurders met (groepen) medewerkers voeren. Het begin van de ambtelijke fusie viel samen met de aanloop naar de gemeenteraadsverkiezingen. Enige maanden later, na de gemeenteraadsverkiezingen, trad in Zandvoort (en overigens ook in Haarlem) een nieuw college aan.
Beelden •
In het begin ervoeren betrokkenen in Zandvoort een ‘cultuurshock’: in plaats van een kleinere, overzichtelijke organisatie moesten zij werken met een grote organisatie op afstand.
•
De nieuwe vorm van sturen viel ook samen met in eerste instantie een ‘vacuüm’ tot de gemeenteraadsverkiezingen en daarna nieuwe spelers, andere politieke verhoudingen en een (beoogde) andere bestuurscultuur: in Zandvoort gold een vrijwel raadsbreed aangenomen raadsprogramma in plaats van een ‘traditioneel’ akkoord dat gedragen wordt door de coalitie.
33
•
De organisatie van Haarlem wordt als professioneel aangeduid en dat heeft in de ogen van betrokkenen in Zandvoort voors en tegens. Direct contact en het plegen van snelle interventies wordt als lastig ervaren in een grotere organisatie. Haarlem is een lijnorganisatie die hiërarchisch is ingericht, maar die ook gebiedsgericht én programma/projectgericht werkt. Hierdoor moet er veel worden afgestemd. In de Haarlemse werkwijze gebeurt die afstemming eerst ambtelijk voordat er een bestuurder bij komt kijken; in Zandvoort werden bestuurders eerder in het proces betrokken. Die wens is er nadrukkelijk nog steeds in Zandvoort. Zij willen meer aan de voorkant worden meegenomen: “vraag wat ik wil”. Ook zeggen bestuurders escalatiemogelijkheden te missen in hun ambtelijke contacten als zij er niet uitkomen met de directe contactambtenaren. Ambtenaren wijzen erop dat in Zandvoort veel tijd verloren gaat aan een Zandvoortse politieke cultuur om alles te wikken en wegen en telkenmale tegemoet te komen aan (kritische) geluiden uit de gemeenschap.
•
Naast de wijze van ondersteuning (zie paragraaf 3.2.3) en aansturing, zijn er ook verschillen in inhoudelijke waardering van het werk van de ambtenaren van de organisatie Haarlem-Zandvoort. Waar de inhoudelijke, professionele standaarden in Haarlem prevaleren, wordt in Zandvoort meer waarde gehecht aan aansluiting bij gemeenschap en tradities die worden gezien als couleur locale. Meerdere malen, zowel vanuit bestuurders, raadsleden als ambtenaren, komt daarbij het ventbeleid als voorbeeld aan de orde. In de ambtelijke optiek gaat het om een kwaliteitsverbetering mede binnen juridische kaders (waaronder EU-kaders); in de ogen van veel andere betrokkenen druist het in tegen de gewoonte en plaatselijke belangen en daarmee de couleur locale.
•
Een aandachtspunt dat we meerdere malen horen terugkomen is dat zaken op het gebied van het beleid en beheer van de openbare ruimte noch voor Haarlem, noch voor Zandvoort goed lopen. Mede door de zichtbaarheid van het onderwerp dreigt hier ook een politiek afbreukrisico.
Analyse •
Onmiskenbaar is sprake van een grote overgang van de overzichtelijke gemeentelijke organisatie van Zandvoort naar de organisatie van Haarlem. In dit geval is de overgang des te groter omdat de ‘Haarlemse werkwijze’ en sturing in cultuur sterk verschillen van de Zandvoortse: van ‘eerst doen en dan denken’ naar ‘heel lang denken en het dan (goed) doen’.
•
Inmiddels is sprake van meer aansluiting en zijn de fusieperikelen wat dit betreft op het vlak van sturing voorbij. Wat blijft, is het (politiek-bestuurlijke) cultuurverschil.
4.1.3 Ambtelijke sturing Naast de bestuurlijke sturing is er ook ambtelijke sturing op de resultaten. Het gaat hierbij om de sturing die binnen de organisatie plaatsvindt.
Doelstellingen Omdat de Haarlemse organisatie en werkwijze leidend zijn, zijn in het kader van deze ambtelijke fusie geen directe doelstellingen geformuleerd omtrent de ambtelijke sturing, anders dan dat moet worden voldaan aan de bredere doelstellingen die hierboven zijn genoemd.
Feiten Het besluit om ambtelijk te gaan fuseren kwam moeizaam tot stand; in Zandvoort liep de besluitvorming vertraging op. De aanvankelijk beoogde datum van de fusie was 1-1-2017; dat werd 1-1-2018. Daarmee viel de fusie samen met een interne structuurwijziging van Haarlem, waarbij in de bedrijfsvoering een vrij grote verandering werd doorgevoerd met nieuwe teams/afdelingen. De harmonisatie van beleid verloopt niet planmatig; soms wordt geconstateerd dat harmonisatie echt niet mogelijk is. Daarbij gaat het om zeer specifieke omstandigheden (ligging aan zee) en/of ambities (toerisme en 34
economie). Aan de andere kant zijn er ook domeinen waarop de harmonisatie sterk is doorgevoerd: op het sociaal domein is er geringe colour locale voor Zandvoort (afgezien uiteraard dat maatwerk op individueel niveau wordt geleverd). Ook Wmo maakt dezelfde producten voor Haarlem en Zandvoort. Hier zit soms enige spanning op; het schaalvoordeel vervalt als Haarlem of Zandvoort iets anders wil. Wel zien we politieke verschillen in beleidsontwikkeling, waarbij Zandvoort ‘rechtser’ is dan Haarlem. Dat is bijvoorbeeld zichtbaar bij de bijstand, waar Zandvoort meer nadruk legt op handhaving en tegenprestatie dan Haarlem.
Beelden •
Er kwam in 2018 door de structuurwijziging en de daarmee samenvallende fusie veel ‘nieuwheid’ in de Haarlemse organisatie. Betrokkenen constateren dat dit meer verantwoordelijkheid met zich meebracht voor de afdelingshoofden, en een zoektocht voor de Zandvoortse bestuurders om hun weg te vinden in de nieuwe organisatie. Deze samenloop was onvoorzien, vanwege het jaar uitstel van de fusie/samenloop met structuurwijziging. De taxatie destijds was dat deze samenloop ook voordelen had: een -nieuwe start, niet twee keer achter elkaar een grote verandering. Met de kennis van nu zou men de fusie en structuurwijziging niet meer hebben laten samenvallen.
•
Grootste punt van aandacht op dit moment binnen de organisatie is de wijze waarop de capaciteit wordt verdeeld. Er is een basisformatie vanuit Zandvoort overgekomen, maar binnen Haarlem constateert men dat deze formatie (op basis van tijdschrijven) niet voldoet voor de taken. De verhouding 10% / 90% wordt op diverse plekken overschreden. Op meerdere terreinen wordt ambtelijk ten behoeve van Zandvoort een (veel) grotere inzet gevraagd dan op voorhand was voorzien. Binnen de organisatie van Haarlem, waar wordt gewerkt met urenregistratie, stuit men regelmatig op de grenzen van de begrote inzet ten behoeve van (projecten van) Zandvoort. Dit punt leidt in de ambtelijke sturing tot het vraagstuk: wat mag je (als Zandvoort, maar ook als Haarlem) verwachten van de ambtelijke ondersteuning? En wat is extra en verreken je extra uren? Hoe wordt het personeel financieel verdeeld tussen Haarlem/Zandvoort? Dit is niet geregeld via het dienstverleningshandvest, waar alleen sprake is van over-all bedragen die alleen kunnen worden bijgesteld “ingeval van gewenste kwalitatieve bijstellingen van de taakuitvoering en gewijzigde verhoudingen van volumes, alsmede nieuwe of extra taken, afwijkend beleid dan wel gewijzigde omstandigheden.”
•
Los van de samenwerking heeft de organisatie van Haarlem zelf personele tekorten. Betrokkenen stellen de vraag hoe dit dan (financieel) wordt verdeeld tussen Haarlem en Zandvoort. Inhuur Zandvoort werd gedekt uit materiële budgetten; deze kreeg Haarlem niet mee bij de ambtelijke fusie en moest dit zelf opvangen (afgezien van personeelsinzet die is gedekt uit projectbudget, zoals verderop opgemerkt). Dit punt loopt nog steeds.
•
Bij onderwerpen zijn veel mensen intern betrokken en verloopt de besluitvorming over veel schijven. Als voorbeeld wordt genoemd dat stukken voor college en raad er lang over (kunnen) doen. Hiertegen zijn inmiddels ook ‘by-passes’ ontwikkeld.
•
Soms is er een interne doorwerking van politiek-bestuurlijke tegenstelling tussen Haarlem en Zandvoort: “Sommigen komen met ‘Haarlemse pet op’ alleen maar zorgen uiten vanuit Haarlems bestuur.” Dit fenomeen doet zich voor als de beide gemeenten tegengestelde visies en/of belangen hebben, zoals bij de Formule 1 en ook bij mobiliteitsvraagstukken. Anderen stellen dat dit ook moet kunnen: de beide gemeenten zijn nu eenmaal autonoom. Mits goed aangegeven moet die confrontatie zelfs plaatsvinden, net als ambtenaren van afzonderlijke gemeenten gesprekken kunnen hebben.
Analyse •
Het overnemen van taken voor de gemeente Zandvoort is voor de organisatie veel meer gebleken dan ‘10% meer volume en wat projecten erbij’. Het is een wezenlijk verschil om voor twee gemeenten te werken; temeer omdat Zandvoort in karakter op een aantal (inhoudelijke en culturele) aspecten verschilt.
35
•
Door deze verschillen is het niet altijd mogelijk om de maximale harmonisatie te bereiken die efficiency en daarmee besparingen met zich meebrengt.
•
Sowieso speelt hier dominant een schaarstevraagstuk. Binnen de organisatie Haarlem-Zandvoort wordt ervaren dat de inspanningen voor Zandvoort de afgesproken en betaalde 10% van het totaal (ver) te boven gaan. Bovendien speelt sowieso een (ervaren) capaciteitsissue in de organisatie.
•
Dit vraagstuk zet een grote druk op de samenwerking.
4.1.4 Positie gemeentesecretaris Zandvoort De belangrijkste ambtelijke sleutelfiguur van de gemeente Zandvoort is de gemeentesecretaris. Wettelijk heeft iedere gemeente een secretaris en deze functionaris heeft een apart beschreven rol in deze samenwerking. Deze paragraaf staat (naast de tussenevaluatie) mede in het teken van het feit dat de huidige secretaris ad interim is en een profiel voor een nieuwe secretaris moet worden opgesteld. Input voor dit profiel is te vinden in bijlage 3.
Doelstellingen Zoals hierboven aangegeven, heeft de gemeentesecretaris in de eerste plaats een rol in de governance op de samenwerking. De secretarissen van de gemeenten zijn aanwezig bij de bestuurlijk overleggen hierover, en hebben ook een eigen onderling ambtelijk overleg over de uitvoering van het dienstverleningshandvest dat voortvloeit uit de GR. De secretaris heeft ook een rol binnen de samenwerking. In het Dienstverleningshandvest is opgenomen dat de secretaris van Zandvoort de eerst aangewezen adviseur van het college van Zandvoort is, en uit dien hoofde verantwoordelijk voor alle zaken ter voorbereiding en uitvoering van de bestuurlijke besluitvorming in de gemeente Zandvoort. De algemeen directeur, zijnde de secretaris van de gemeente Haarlem, is verantwoordelijk voor alle zaken betreffende het personeel, informatie, organisatie en huisvesting. De secretaris van Zandvoort neemt deel aan de overleggen van de directie om de bestuurlijke besluitvorming van Zandvoort toe te lichten en ten behoeve van de behartiging van het belang van de eigenheid van de gemeente Zandvoort.
Feiten In de eerste plaats vervult de gemeentesecretaris van Zandvoort specifieke taken die liggen in Zandvoort zelf. Hij adviseert het college als geheel, ondersteunt leden van het college waar nodig persoonlijk (bijvoorbeeld de nieuwe burgemeester) en maakt deel uit van het driehoeksoverleg burgemeester-secretaris-griffier. Ook is hij zichtbaar in de gemeenteraad. In de organisatie Haarlem-Zandvoort vervult de gemeentesecretaris van Zandvoort een prominente, gezaghebbende maar geen hiërarchische rol. Hij zit in het directieteam van Haarlem maar vervult geen directeursfunctie. Hij stuurt niet rechtsreeks op domeinen, teams of individuele medewerkers. In het directieteam brengt hij de input van Zandvoort mee en vertaalt hij de colour locale. Theoretisch zou de secretaris via het overleg tussen de colleges (in casu wethouders) kunnen escaleren als Haarlem daar niet voldoende aan zou beantwoorden, maar daar is in de praktijk geen sprake van. De gemeentesecretaris is geen opdrachtgever voor (alle) projecten; deze functie ligt meer bij de gebiedsmanager (zie daarover hieronder meer). Wel fungeert hij als ambtelijk opdrachtgever voor de Formule 1. Hier was eerst een andere opdrachtgever, maar omdat deze weg ging en de gemeentesecretaris goed in het onderwerp heeft hij dit opdrachtgeverschap op zich genomen.
Beelden •
Alle respondenten die hierover zijn bevraagd (en ook de gemeentesecretaris zelf) wijzen op de positie buiten de hiërarchische lijnen die de secretaris nu in Haarlem inneemt. Als een positie kan worden waargemaakt met macht of invloed, ligt de nadruk hier bijna volledig op invloed. Veel respondenten (de meeste bestuurders en
36
ambtenaren en een deel van de raadsleden) geven aan dat zijn invloed gezaghebbend is; dit is afhankelijk van het persoonlijke optreden. De gemeentesecretaris zelf vertelt dat hij zich gehoord voelt in de organisatie en in Haarlem een grote bereidheid ondervindt om wensen van Zandvoort te horen en te vertalen naar daden. Desalniettemin huldigen diverse betrokkenen in Zandvoort (bestuurders, raadsleden) en Haarlem (sommige
•
ambtenaren) het standpunt dat de gemeentesecretaris in Haarlem een sterkere, formele(re) positie zou moeten krijgen om de belangen van Zandvoort in Haarlem beter te behartigen. Zo zou hij zijn adviseursrol van het college van Zandvoort beter waar kunnen maken. Met name vanuit de raad klinkt deze roep sterk. Verder wordt bestuurlijk de wens geuit dat de gemeentesecretaris van Zandvoort iets meer een strategische vorm moeten krijgen, door samen met een aantal anderen (vanuit de organisatie Haarlem-Zandvoort) een strategie voor Zandvoort te ontwikkelen en daarop te sturen. Veelvuldig wordt, sprekend over de positie en taken van de gemeentesecretaris, het fenomeen
•
gebiedsmanager genoemd. In de beide functies (met name als de ‘oude’ taakinvulling van de gemeentesecretaris vóór de fusie in ogenschouw wordt genomen) zou zoveel overlap zitten dat het goed mogelijk zou zijn om beide functies te combineren. De gebiedsmanager moet een integrale blik op Zandvoort bewaken en (binnen de organisatie) realiseren, vanuit servicegedachte aan burger. Die taak zou goed door de gemeentesecretaris kunnen worden uitgevoerd.
Analyse •
De huidige gemeentesecretaris heeft wel invloed en gezag maar geen macht.
•
Het is een gegeven dat de gemeentesecretaris geen doorslaggevende leidinggevende bevoegdheden in Haarlem heeft. Hoe dan ook zou zijn positie hoogstens medebepalend zijn; de gemeentesecretaris van Haarlem draagt immers eindverantwoordelijkheid voor de organisatie. Dat is ook vastgelegd in het dienstverleningshandvest. Dit betekent dat de positie van de gemeentesecretaris van Zandvoort te allen tijde meer op invloed dan op
•
macht is georiënteerd. Die invloed kan hij doen gelden op twee vlakken: binnen de samenwerking (concrete resultaten) en op de
•
samenwerking (de verhoudingen en het proces). Binnen de samenwerking doet hij dit het beste door vanuit de strategie van Zandvoort te werken en van
•
daaruit te sturen op de beste ondersteuning vanuit Haarlem om die ambities van Zandvoort waar te maken. Dit zonder in de operationele valkuil te stappen door de functie van gebiedsmanager te gaan uitoefenen en zich te verliezen in de aansturing van gebiedsteam en het opdrachtgeverschap van (een groot aantal) projecten. Op de samenwerking moet de gemeentesecretaris fungeren als ‘smeerolie’ van de samenwerking. Dat vereist
•
een ander soort opereren dan binnen de samenwerking. De secretaris moet juist naast en/of boven de partijen gaan staan. Ook hierbij kan een (grotere) strategische ontwikkeling en oriëntatie helpen. Of dit beide lukt, is zeer persoonsafhankelijk.
•
Combinatie met gebiedsmanager? Meerdere respondenten brachten de mogelijkheid (als wenselijkheid) naar voren om de functies van gemeentesecretaris en gebiedsmanager te combineren. Onderstaand de voor- en nadelen hiervan: Voordelen: • De gemeentesecretaris heeft ruimte om naast zijn adviserende taken ook concrete zaken in de gemeente op te pakken. • Door de functies te combineren ontstaat een betere aansluiting van het werk van het gebiedsteam op het democratisch bestuur (college, raad) van Zandvoort.
37
Nadelen: • De functie van gebiedsmanager is meer operationeel en ‘met de voeten in de modder’, terwijl de functie van gemeentesecretaris meer ligt in de verbinding tussen college en organisatie (en met name het directieteam). • De gebiedsmanager is nu ‘opgehangen’ binnen de lijnen van de Haarlemse organisatie. Een combinatie met gemeentesecretaris zou een tweede sturingslijn introduceren naast de reguliere bestuurlijke en ambtelijke sturingslijn. Nu is alle ambtelijke ondersteuning in één organisatie ondergebracht. • Het voorzitten en aansturen van het gebiedsteam en de betrokkenheid bij individuele projecten kost veel tijd die ten koste gaat van de in deze paragraaf geschetste taken die de secretaris voor zijn rekening neemt. In deze tussenevaluatie wordt wel de ruimte geconstateerd die de gemeentesecretaris heeft, maar wordt ook de mogelijkheid gezien om deze ruimte te benutten om een strategische positie van Zandvoort te ontwikkelen en te bewaken. De aansluiting van het werk van het gebiedsteam op het democratisch bestuur is een issue waar we in paragraaf 4.2 op terugkomen. De genoemde nadelen wegen dusdanig zwaar dat wij een dergelijke combinatie van functies afraden.
4.1.5 Positie controller Zandvoort Doelstellingen In het dienstverleningshandvest is het volgende over de controller opgenomen: 1.
De gemeente Haarlem stelt in overleg met Zandvoort formatie beschikbaar voor de taak van controller ten behoeve van de gemeente Zandvoort.
2.
De controller is in dienst van Haarlem, maar dient bij de uitvoering van zijn/haar taak uitsluitend de belangen van de gemeente Zandvoort. De formele benoeming en ontslag als controller van de gemeente Zandvoort geschiedt om die reden door het college van Zandvoort. Uiterlijk 1 december 2017 is een taakomschrijving beschikbaar die aan beide secretarissen ter goedkeuring wordt voorgelegd.
3.
De controller adviseert het college en/of de gemeentesecretaris van Zandvoort gevraagd en ongevraagd op basis van eigen inzicht en oordeelsvorming.
Feiten De gemeente Zandvoort heeft een eigen controller. De gemeente Haarlem heeft formatie beschikbaar gesteld en betaald voor de positie van een controller en deze positie wordt ook sinds het begin van de samenwerking vervuld.
Beelden Op basis van de gedane interviews blijkt de gekozen werkwijze aan de verwachting voldoet en de controller echt een onafhankelijke positie vervuld. Zelf geeft de controller aan dat hij onafhankelijk aan de slag kan en alles wat voor de gemeente Zandvoort is, ook opgepakt kan worden. De controller ervaart die vrijheid om volledig voor de gemeente Zandvoort aan de slag te mogen. Voordat de samenwerking tussen Haarlem en Zandvoort tot stand kwam, had Zandvoort niet de beschikking over de functie van een controller. Als gevolg hiervan was het de eerste periode wennen aan het feit dat Zandvoort een eigen controller. Soms kwam het in het begin voor dat stukken met financiële impact naar het college gingen, zonder dat controller deze hadden gezien. Na de organisatie hierop aan te hebben gesproken, is de werkwijze veranderd en is de check van de controller standaard in het werkproces. In de gesprekken die gevoerd zijn met het bestuur wordt aangegeven dat zij tevreden zijn over de werkwijze. Ondanks dat de controller formeel bij Haarlem in dienst is, merkt ook het bestuur dat de controller zijn tijd volledig kan besteden aan Zandvoortse zaken.
38
Een punt van aandacht is de relatie tussen de controller en de directie versus het bestuur. In Zandvoort zijn bestuurders zeer betrokken bij hun dossiers, terwijl de directie vaker op afstand staat. Door de inhoudelijk grote betrokkenheid van de bestuurders in Zandvoort, willen (en kunnen) zij inhoudelijk meer meedenken dat de directie die meer op afstand staat. Voor de controller is dit af en toe nog zoeken wie in welke volgorde betrokken moet worden om kwalitatief het beste stuk op te leveren.
Analyse •
De positie van controller wordt naar tevredenheid ingevuld.
•
Verschil tussen Haarlem en Zandvoort werkt door in sturing: de relatie tussen de controller en de directie versus het bestuur blijft een punt van aandacht: in Zandvoort zijn bestuurders zeer betrokken bij hun dossiers, terwijl de directie vaker op afstand staat. Het leidt daarom tot situaties waar dat schuurt: zoeken naar de juiste rolinvulling is de komende tijd ook nog nodig door daar open met elkaar het gesprek over te blijven voeren.
4.2 Gebiedsgericht werken Al vóór de ambtelijke fusie was Haarlem actief in het zogenoemde ‘gebiedsgericht werken’, waarbij de gemeente was verdeeld in een aantal gebieden waar een gebiedsmanager met een gebiedsteam zich richt op een integrale aanpak van de organisatie. Na de ambtelijke fusie is deze manier van werken ook voor Zandvoort geïntroduceerd, waarbij Zandvoort en Bentveld als één gebied worden behandeld.
Doelstellingen In het dienstverleningshandvest is over gebiedsgericht werken het volgende opgenomen (artikel 6): 1.
In de gemeente Zandvoort wordt evenals in de gemeente Haarlem volgens het principe van gebiedsgericht werken uitvoering gegeven aan taken, waarbij de gemeente Zandvoort één gebied is.
2.
Hiertoe wordt uit het personeel van de gemeente Haarlem een gebiedsteam Zandvoort geformeerd onder leiding van een gebiedsmanager. Periodiek wordt door dit gebiedsteam een gebiedsplan opgeleverd welk plan in ieder geval is afgestemd op de begroting en meerjarenraming van de gemeente Zandvoort.
3.
De beslissing om het gebiedsteam Zandvoort ten behoeve van de zichtbaarheid gedurende de eerste periode te stationeren in Zandvoort, wordt in de evaluaties als bedoeld in artikel 20 heroverwogen.
In artikel 5 is bovendien opgenomen dat het gebiedsteam Zandvoort haar taken uitvoert vanuit het gemeentehuis in Zandvoort.
Feiten Het fenomeen gebiedsgericht werken komt voort uit de gedachte van de matrixorganisatie: een aanpak voor een gebied die doorsnijdend is op beleidsdomeinen. Zandvoort wordt hierbij gezien als apart (vergeleken met de gebieden in Haarlem, relatief klein) gebied. Doel is om het gebied integraal te benaderen. De basis is een gebiedsanalyse, die een beeld geeft van het gebied (opgesplitst naar drie wijken) op basis van een grote hoeveelheid data. De analyse vormt mede de basis van de integrale gebieds/dorps opgave Zandvoort 2019-2023, waarin ook actierichtingen staan. Bij het bepalen van de opgave voor Zandvoort is de begroting van gemeente Zandvoort als vertrekpunt genomen. Het vigerende beleid was leidend. De opgave vormt een aanvulling op het raadsprogramma en uitvoeringsprogramma en spitst zich toe op een integrale, domein overstijgende aanpak van sociaal domein, fysiek domein (waaronder economie) en burger, bestuur en veiligheid. De integrale gebieds/dorps opgave Zandvoort 2019-2023 is door het college vastgesteld; de gemeenteraad heeft het stuk niet vastgesteld. De gebiedsopgave hoefde niet van de gemeenteraad; de raadsleden geven aan dat het raadsprogramma voldoende houvast biedt voor gebiedsgericht werken. In de Haarlemse gebieden wordt gewerkt op basis van bewonersonderzoek. Deze procedure mist voor Zandvoort, 39
omdat Zandvoort ervoor gekozen heeft daarvoor geen budget vrij te maken. De gebiedsmanager stelt de gebiedsopgaven op en werkt met gerichte gebiedsprogramma’s aan ontwikkeling en vernieuwing in het ‘gebied’ Zandvoort. De gebiedsmanager functioneert in deze werkwijze als ambtelijk opdrachtgever. De functie valt onder de afdelingsmanager Programma en Gebiedsmanagement, met daarboven de directie van de organisatie Haarlem-Zandvoort. De gebiedsmanager komt af en toe in de Zandvoortse raad; al zijn er ook raadsleden die haar niet kennen. Er is een gebiedsteam, bestaande uit de functies communicatie, beheer, technische infrastructuur, gebiedsverbinder (beleid-bewoner), junior gebiedsmanager en manager. Het gebiedsteam komt wekelijks samen, om en om in Zandvoort en Haarlem. Tijdens het ‘koffiemoment’ kunnen alle medewerkers die met Zandvoort van doen hebben, aanschuiven en delen waar zij mee bezig zijn. Ook medewerkers van Spaarnelanden schuiven aan. Voor zijn dagelijkse werkzaamheden is het gebiedsteam in principe in Zandvoort gestationeerd, al vinden veel overleggen in Haarlem plaats. Naast het gebiedsteam, is er ook een sociaal wijkteam. Er wordt op ingezet om meer verbinding tot stand te brengen tussen deze beide teams.
Beelden De verwachtingen met betrekking tot het gebiedsgericht werken wisselden sterk. Sommigen verwachtten
•
voordelen, terwijl anderen kritiek hadden onder het motto “we zijn geen gebied van Haarlem”. Nu na twee jaar is de waardering nog steeds wisselend. De ambtenaren zelf geven aan dat gebiedsgericht werken in de gegeven context lastig blijkt en de tijd / inspanning intensiever dan voorzien. “Het moet nog doordringen dat dit echt werkt.” De lijn tussen de gebiedsmanager en de Zandvoortse bestuurders zijn kort; de gebiedsmanager kan
•
gemakkelijk met hen schakelen. Tegelijkertijd is het breed gedragen beeld dat de gebiedsmanager/het gebiedsteam onvoldoende geprofileerd is ten opzichte van het college. De gebiedsmanager gaat weliswaar over veel Zandvoortse opgaven, maar heeft weinig doorzettingsmacht. Zij moet een positie innemen in de Haarlemse organisatie en ten opzichte van het democratisch bestuur in Zandvoort. Meerdere betrokkenen (ook ambtenaren zelf) wijzen erop dat de ontmoeting tussen het gebiedsteam en
•
bewoners en ondernemers (participatie) beter kan worden georganiseerd. De Zandvoortse gemeenschap en ondernemers zijn gewend aan (en stellen prijs op) een responsieve gemeente die snel inspeelt op wensen en problemen. Hier speelt op de achtergrond ook een capaciteitskwestie. Het gevoel dat het gebiedsteam aangeeft is “We krijgen een gereedschapskist met verkeerd gereedschap”.
•
Het gebiedsteam geeft aan dat de procedures en het budget voor gebiedsgericht werken in Haarlem beter zijn geborgd dan in Zandvoort. Daardoor blijft het lastig om de gemeenschap te betrekken bij initiatieven en/of aan te sluiten bij initiatieven vanuit de gemeenschap. Het bestuur van Zandvoort wil wel graag dat dit gebeurt, maar omdat er geen heldere processen zijn vraagt dit een grote inspanning van de ambtenaren. Hetzelfde geldt voor het budget: dit moet per keer aangevraagd worden, in plaats van dat hiervoor een bedrag is gereserveerd. Uit de enquête onder inwoners en ondernemers komen de volgende beelden naar voren 10: Uit de enquête blijkt dat bijna de helft van de inwoners (45 procent) en ondernemers (44 procent) op de
•
hoogte is dat de gemeente Zandvoort aan gebiedsgericht werken doet. Van de inwoners en ondernemers die wel eens van gebiedsgericht werken gehoord hebben, is ongeveer een
•
kwart daar weleens bij betrokken geweest.
10
NB: De volledige enquête resultaten zijn opgenomen in bijlage 2.
40
•
Inwoners verwachten over het algemeen positieve effecten van het gebiedsgericht werken (zie onderstaande figuur). Ondernemers verwachten ook positieve effecten van het gebiedsgericht werken, maar in minder uitgesproken mate dan inwoners (zie onderstaande figuur).
Figuur 13. Kunt u aangeven in hoeverre u het eens of oneens bent met de volgende stellingen? Basis: inwoners (boven); ondernemers (beneden) •
Het merendeel van de inwoners (71 procent) en ondernemers (65 procent) verwacht een positief effect op de dienstverlening, slechts een klein deel van de ondernemers (13 procent) en inwoners (10 procent) denkt dat deze manier van werken een negatief effect zal hebben.
•
Meer dan de helft van ondernemers en inwoners denkt dat gebiedsgericht werken de werkwijze van de gemeente efficiënter zal maken en dat het draagvlak voor beslissingen wordt vergroot. Tegelijkertijd verwacht 40 procent van de inwoners en 30 procent van de ondernemers dat het gebiedsgericht werken de besluitvorming zal vertragen.
Analyse •
Het gebiedsgericht werken is een fenomeen dat voortvloeit uit de Haarlemse werkwijze, en vormt een combinatie van opereren op grond van analyses en integraal werken. We zien daarmee dat er een goede aansluiting wordt gezocht tussen de resultaten die moeten worden geleverd en de organisatie.
•
Inwoners en ondernemers hebben over het algemeen positieve verwachtingen van dit gebiedsgerichte werken.
•
Op deze manier wordt de publieke waarde wel georganiseerd, maar het draagvlak en democratische besluitvorming van de gemeente staat op (te grote) afstand. De zinsnede “Zandvoort is geen gebied maar een gemeente” gaat verder dan een frame. Een professionele organisatie op een zekere afstand is beter dan de organisatie die er was, maar moet toch verbinding hebben met bestuur en publiek.
•
Dit ligt overigens niet alleen aan deze manier van organiseren (opgehangen binnen de organisatie HaarlemZandvoort), maar ook aan Zandvoort zelf. De gemeenteraad zelf (die legitimiteit kan verschaffen) keert zich er
41
om politieke redenen van af. Bovendien moeten gebiedsmanager en -team wel de middelen hebben om hun rol waar te maken.
4.3 Formatie en Personeel Doelstellingen In het dienstverleningshandvest wordt opgemerkt dat ambtenaren van de gemeente Zandvoort in dienst treden van de gemeente Haarlem, met uitzondering van de medewerkers van de werkeenheid Reiniging en Groen van de gemeente Zandvoort, de secretaris, de griffier en medewerkers van de griffie. Voor de overgang van het personeel is een sociaal plan opgesteld dat door beide gemeenten wordt nageleefd. Voor de overgang en integratie is een implementatieplan gemaakt met als belangrijkste doelstelling dat wordt gewerkt aan een prettige organisatie waarbij mensen plezier in het werk houden, waarmee een zelfde, en waar mogelijk beter, dienstverleningsniveau wordt bereikt en de Haarlemse werkwijze leidend is met ruimte voor Zandvoortse Couleur Locale. Daarbij geldt dat de doelstellingen gezien moeten worden in het licht van gelijkblijvende taken en ambities van de gemeenten en in licht van de organisatieontwikkeling.
4.3.1 Formatie Feiten Al voor de fusie is het personeel dat werkzaam was in het sociaal domein over gegaan naar de gemeente Haarlem, omdat de gemeente Haarlem ook het sociaal domein voor de gemeente Zandvoort ging uitvoeren. In 2018 is in totaal nog 55,74 fte overgekomen van Zandvoort naar Haarlem. De opbouw hiervan is weergegeven in onderstaande tabel Tabel 1. Overgekomen formatie Zandvoort
Onderdeel
Aantal fte
Percentage
Primaire formatie
55,74
Formatie Sociaal domein (reeds overgekomen in 2015)
23,79
Totaal primair
79,53
Overhead formatie
31,79
Uitbereiding Inkoop
1,00
Uitbereiding bestuurssecretariaat en communicatie
1,67
Totaal Overhead
34,46
30,2%
Totale formatie
113,99
100%
69,8%
De werkelijk in de organisatie Haarlem-Zandvoort inzetbare formatie was – zeker in het eerste jaar - door twee factoren lager: Voor 2018 was het ziekteverzuim voor de groep oud-Zandvoorters 8,3%, hetgeen (fors) hoger was dan het
−
totale ziekteverzuim van Haarlem van 4,8% (waarin de oud-Zandvoorters ook nog eens zijn meegenomen). In 2019 ging het percentage naar beneden, mede door uitdiensttreding van een aantal langdurig zieken. Bij ongeveer tien medewerkers speelden (uiteenlopende) personele vraagstukken, die hun weerslag hadden
−
op plaatsing en/of inzetbaarheid.11
11
Om privacy-redenen geven wij hier geen overzicht van weer.
42
•
In 2019 is de formatie uitgebreid met 5,9 fte en in 2020 met 0,06 fte. In de overhead heeft geen extra uitbereiding plaatsgevonden maar in de kosten voor de uitbereiding van het primaire proces is ook budget voor de ondersteuning van de overhead opgenomen.
De totale formatie in 2020 bedraagt daarmee 119,95 fte. In eerste instantie was er meer formatie voor 2020 aangevraagd, maar dit is door de Raad van de gemeente Zandvoort afgewezen (op de 0,06 fte na die goedgekeurd is). Voor de overhead is geen extra formatie aangevraagd. Daarnaast heeft Zandvoort extra budget toegekend voor projecten. Uit de interviews komt naar voren dat voor de fusie Zandvoort circa 4 à 5 ton besteedde aan de inhuur rondom projectleiders. Nu is dat circa één miljoen. De ambities van Zandvoort hebben zich ook vertaald in grote projecten en daar betaalt Zandvoort ook, meer dan eerder gebruikelijk was, voor. Hierbij moet vermeld worden dat niet de gehele formatie in Haarlem aan tijdschrijven doet. Daarmee is de daadwerkelijke inzet deels gebaseerd op feitelijke gegevens van het tijdschrijfsysteem, maar gedeeltelijk ook op basis van een zo goed en betrouwbaar mogelijke inschatting van medewerkers. De vraag of er nu feitelijk te weinig formatie overgekomen is, is lastig te beantwoorden op basis van deze data. Voor de ambtelijke samenwerking maakte de gemeente Zandvoort namelijk gebruik van veel inhuur en waren diverse taken buiten de organisatie belegd in bijvoorbeeld gemeenschappelijke regelingen. Daarnaast heeft Zandvoort niet al het personele budget overgeheveld naar Haarlem maar is een gedeelte achtergebleven, zoals het budget voor managementfuncties.
Beelden •
Het management van de organisatie Haarlem-Zandvoort wijst erop dat, ofschoon een groot deel van de betrokken medewerkers zonder problemen overging en aan het werk kon in de organisatie, dat voor een deel niet het geval was. Van personele problemen die na de fusie aan de oppervlakte kwamen, was Haarlem niet op de hoogte. Zoals hieronder ook opgemerkt in de paragraaf ‘personeel’, vergde de fusie veel inzet van de organisatie Haarlem-Zandvoort. In de beleving heeft dit ook invloed gehad op het te realiseren efficiencyvoordeel.
•
Op basis van de gedane interviews komt naar voren dat de werkdruk als hoog wordt ervaren. Meerdere mensen in zowel primair proces als in de overhead geven aan dat er sprake is van capaciteitsissues. Mede ook veroorzaakt door de uitval van medewerkers door ziekte.
•
Daarnaast merken medewerkers op dat het efficiencyvoordeel van werken voor twee gemeenten, slechts beperkt wordt ervaren. Juist door de politieke verschillen en de verschillen in de bestuurscultuur, hebben medewerkers eerder het idee dat het samenwerken hen juist meer tijd kost.
Analyse •
De formatie is de afgelopen jaren beperkt uitgebreid in het primaire proces. In de overhead heeft geen uitbereiding plaatsgevonden.
•
Meerdere medewerkers geven aan dat er sprake is van werkdruk omdat er sprake is van capaciteitsissues.
•
Omdat niet al het personeel in Haarlem aan tijdschrijven doet, is de daadwerkelijke inzet gebaseerd op zowel feitelijke gegevens al een meest betrouwbare inschatting.
•
Het beeld wat naar voren komt uit het onderzoek onder de medewerkers is dat de formatie krap is en er (nog) weinig efficiency kan worden behaald. Omdat er echter geen goede nulmeting heeft plaatsgevonden van de werklast voor de ambtelijke fusie, is het nu op basis van de beschikbare date niet mogelijk om dit beeld de kwantificeren aan de hand van goede benchmarkdata. De beelden en ervaringen van de medewerkers zijn echter wel eenduidig en laten een beeld zien van teveel werkdruk en te weinig bezetting voor zowel de uitvoering van de taken voor Zandvoort als voor Haarlem.
43
4.3.2 Personeel Feiten Bij de fusie is het personeel dat bij Zandvoort in dienst was, overgegaan naar Haarlem. Uitgangspunt was dat de ambtenaren die overgingen ‘gewone’ Haarlemse ambtenaren zouden worden en dat er voor iedereen plek was. Dit is feitelijk ook gerealiseerd. Er is een ontvangstplan gemaakt en er zijn diverse sessie met medewerkers geweest over de overgang naar en landing in de Haarlemse organisatie. Daarnaast maakte de gemeente Zandvoort gebruik van veel inhuur in hun organisatie. Het gevolg hiervan was dat door de fusie er gaten in de organisatie waren ontstaan omdat de inhuur afgebouwd was maar de vaste formatie van de gemeente Zandvoort niet deze kennis en ervaring had (die eerder belegd was bij de inhuur). Daardoor was er op sommige gebieden weinig kennis in de ambtelijke organisatie Zandvoort.
Beelden •
Over het algemeen is het beeld bij de gemeente Haarlem dat de overgang van het personeel op zich prima is verlopen. Dit op het deel na dat in de paragraaf hierboven is aangegeven.
•
Medewerkers geven aan over het algemeen goed geland te zijn. Er is meer ruimte voor persoonlijke ontwikkelmogelijkheden. Dit was na een overgangsperiode die vaak als moeilijk werd ervaren. (zie ook hieronder: uitkomsten enquête).
•
De organisatie van Zandvoort van destijds werd door Haarlem als ‘verwaarloosd’ ervaren. De organisatie kende in de ogen van Haarlem een wisselende kwaliteit, hetgeen uiteraard ook te maken had met het feit dat het een veel kleinere organisatie was dan Haarlem. Zandvoort kende veel inhuur en cruciale kennis ontbrak na de fusie. Dit heeft na de fusie veel inzet van de organisatie Haarlem-Zandvoort gevergd. In de beleving heeft dit ook invloed gehad op het te realiseren efficiencyvoordeel.