20210167017 05. Bijlage 3. Rapport bureau Berenschot Samen op weg
Tekst van het document
a.
-
b.
Zandvoort en Haarlem samen op weg
Rapport
Tussenevaluatie ambtelijke fusie Zandvoort-Haarlem 25 mei 2020
Zandvoort en Haarlem samen op weg Tussenevaluatie ambtelijke fusie Zandvoort-Haarlem
Philip van Veller | Sofie Dreef | Marte Oost Melanie Knieriem | Lars Bos 25 mei 2020
2
Inhoudsopgave 1. Inleiding
4
1.1
Context
4
1.2
Onderzoeksvraag en aandachtspunten
4
1.3
Woord van dank
5
1.4
Leeswijzer
6
2.
3.
4.
5.
3
Conclusies en aanbevelingen
7
2.1
Algemene conclusies
7
2.2
Dienstverlening
8
2.3
Organisatie
8
2.4
Financiën
10
2.5
Aanbevelingen
11
Kwaliteit van dienstverlening
14
3.1
Publieke dienstverlening
14
3.2
Bestuurlijke dienstverlening
24
Organisatie
31
4.1
Governance en sturing
31
4.2
Gebiedsgericht werken
39
4.3
Formatie en Personeel
42
Financiën
46
5.1
Financiën
46
5.2
Bedrijfsvoeringsrisico’s
52
1. Inleiding 1.1 Context Sinds 1 januari 2018 is de gemeenschappelijke regeling (GR) tussen de gemeenten Haarlem en Zandvoort van kracht. Het gaat om een ambtelijke fusie waarbij de gemeente Haarlem als centrumgemeente alle diensten en producten verleent aan de gemeente Zandvoort (nadat dat per 2015 al het geval was voor het sociaal domein). Zandvoort behoudt een autonoom gemeentebestuur. In het Dienstverleningshandvest is de ambtelijke fusie door de twee gemeenten verder uitgewerkt. Hierin is opgenomen dat na vier jaar een evaluatie van de ambtelijke samenwerking wordt uitgevoerd, voorafgegaan door een tussenevaluatie na twee jaar. Al eerder heeft een update van het (dan eenjarige) samenwerkingsverband plaatsgevonden.1 Dit is de rapportage van de tussenevaluatie die in het Dienstverleningshandvest is opgenomen. Hierin wordt een beeld gegeven van de samenwerking, worden conclusies getrokken en aanbevelingen gedaan. Op basis van de tussenevaluatie kunnen de belangrijkste stakeholders beslissingen nemen. Dit rapport is afgerond en gedateerd op 25 mei 2020. Deze datum is na het vallen van het college van Zandvoort, dat plaatsvond in de afrondende fase van het onderzoek. Deze politiek-bestuurlijke ontwikkeling maakt daarom geen onderdeel uit van de tussenevaluatie en dit rapport.
1.2 Onderzoeksvraag en aandachtspunten De centrale onderzoeksvraag van de tussenevaluatie luidde als volgt: Voldoet de uitvoering van de werkzaamheden door de gefuseerde organisatie Zandvoort-Haarlem na de ambtelijke fusie aan de vooraf gestelde eisen en verwachtingen en blijft deze uitvoering binnen de vooraf gestelde kaders? Het doel van de tussenevaluatie is om te beoordelen hoever Zandvoort en Haarlem zijn met het behalen van de doelstellingen die bij het aangaan van de samenwerking zijn geformuleerd, en wat er in de nabije toekomst nodig is om de doelstellingen (beter) te halen. De onderzoeksmethode is toegelicht in bijlage 1.
Een vroege tussenevaluatie Het is goed om het volgende in gedachten te houden als belangrijke randvoorwaarden van deze tussenevaluatie: •
Het karakter van een tussenevaluatie brengt met zich mee dat de formele vorm van de samenwerking niet ter discussie staat. Opheffing is behoudens bijzondere omstandigheden niet mogelijk in de eerste vijf jaar na het treffen van de regeling (artikel 15 lid 2 van de GR). Deze tussenevaluatie richt zich daarom expliciet op verbeterpunten en wat nodig is richting de toekomst, en niet op een vraag om de samenwerking voort te zetten dan wel te beëindigen.
•
Deze (tussen)evaluatie vindt verhoudingsgewijs vroeg plaats, namelijk al na twee jaar. Doorgaans vinden evaluaties later plaats, wanneer de meeste ‘kinderziektes’ al zijn opgelost. Het gevaar van een vroege evaluatie is dat de onvermijdelijke frictie-elementen (onder andere in termen van kosten en beleefde
1 Seinstra van de Laar, ‘Een jaar ambtelijke fusie gemeente Zandvoort en Haarlem’, 17 april 2019.
4
kwaliteit) die bij een fusie optreden, een grote(re) invloed hebben op de resultaten. Deze factor zullen wij in het onderzoek en het rapport nadrukkelijk meenemen. •
Ofschoon deze tussenevaluatie twee gemeenten aangaat, ligt de focus (vooral als het gaat om de publieke waarde die wordt geleverd) primair op Zandvoort. Dáár hebben zich met deze fusie grote veranderingen voorgedaan, terwijl de grotere gemeente Haarlem voor het grootste deel onveranderd bleef. Het onderzoek naar de dienstverlening en effecten gaan dus alleen Zandvoort aan. Het onderzoeksgedeelte over de organisatie betreft logischerwijs wel (ook) de gemeente Haarlem.
•
Dit is een evaluatie van een ambtelijke fusie. Zoals elke evaluatie, levert het onderzoek positieve punten en aandachtspunten op. Het risico is dat aandachtspunten worden verbonden aan de ambtelijke samenwerkingsconstructie. Het is echter niet per se zo dat aandachtspunten samenhangen met dit construct. Alle gemeenten kampen met bepaalde vraagstukken. Verder brengen fusies per definitie aandachtspunten met zich mee. Daarbovenop kunnen er ook wel degelijk aandachtspunten worden gelinkt aan ambtelijke fusies. Dat leidt tot de volgende onderverdeling:
Vraagstukken kunnen liggen op deze drie niveaus. Bovendien kunnen de aandachtspunten op deze niveaus elkaar versterken: ‘normale’ vraagstukken worden dan versterkt door het feit dat er recent een fusie heeft plaatsgevonden of door de complexiteit die een ambtelijke fusie nu eenmaal met zich meebrengt. In de onderzoeksresultaten en analyses zullen we regelmatig teruggrijpen op dit onderscheid.
1.3 Woord van dank Graag danken wij alle bestuurders, gemeenteraadsleden en medewerkers van de organisatie Haarlem-Zandvoort die hebben meegewerkt aan de totstandkoming van dit rapport. In vele interviews en verschillende sessies hebben zij hard gewerkt om de relevante inzichten te delen en hebben zij ons open verteld over het functioneren van de samenwerking. Ook zijn uit de organisatie de benodigde documenten en gegevens verzameld. Dit verdient nog meer waardering omdat tijdens het onderzoek de coronacrisis uitbrak. Ondanks de gewijzigde omstandigheden kon ons onderzoek, nog met een behoorlijk aantal interviews en sessies te gaan, ‘gewoon’ digitaal doorgaan. Zonder de hulp van alle betrokkenen hadden wij niet het rapport kunnen opleveren dat nu voor u ligt. Dit onderzoek is mede mogelijk gemaakt met subsidie van de provincie Noord-Holland.
5
1.4 Leeswijzer Hoofdstuk 2 van dit rapport bevat de conclusies en aanbevelingen. In hoofdstuk 3 wordt de dienstverlening belicht vanuit de organisatie Haarlem-Zandvoort ten behoeve van de gemeente Zandvoort. Het gaat daarbij om de publieke dienstverlening aan inwoners en ondernemers en om de dienstverlening aan het bestuur (college en raad). Voor het belichten van de dienstverlening aan inwoners en ondernemers is gebruik gemaakt van een enquête door onderzoeksbureau I&O Research; de volledige uitkomsten daarvan zijn opgenomen in bijlage 2. Hoofdstuk 4 gaat in op de organisatie van de samenwerking. Daarbij wordt aandacht besteed aan de verschillende aspecten daarvan. Ten eerste de governance en sturing, waaronder de governance van de samenwerking (hoe wordt gestuurd op de samenwerking tussen de beide gemeenten) en de bestuurlijke en ambtelijke sturing (hoe wordt ervoor gezorgd dat de gewenste dienstverlening tot stand komt). Verder gaat dit hoofdstuk in op positie van de gemeentesecretaris (waarvan suggesties voor de nieuwe profielschets in bijlage 3) en de controller. Daarna gaat het hoofdstuk in op de methode van gebiedsgericht werken, die sinds de fusie ook voor Zandvoort geldt. De paragraaf daarna belicht het onderwerp Formatie en personeel. In Hoofdstuk 5 komen de financiën van deze samenwerking aan de orde.
De paragraaf Financiën behandelt de kostenontwikkeling voor Haarlem en Zandvoort, de financiële afspraken en de uitwerking daarvan, en het efficiencyvoordeel. Daarna volgt een paragraaf over de bedrijfsvoeringsrisico’s. De lijst van onderzoeksvragen met antwoorden is bijgevoegd als bijlage 4.
Na de fusie worden alle diensten (met uitzondering van de griffie) geleverd vanuit de (organisatie van de) gemeente Haarlem. Er wordt op verschillende wijzen aan de organisatie en constructie gerefereerd. In dit rapport spreken we van de ‘organisatie Haarlem-Zandvoort’.
6
2. Conclusies en aanbevelingen 2.1 Algemene conclusies We stellen in de breedte vast dat Zandvoort dankzij deze samenwerking kwalitatief en in termen van kwetsbaarheid veel verder is dan de eerder gemeten situatie van 20162. Vóór de ambtelijke fusie kende de gemeente Zandvoort een geringe bestuurskracht door een combinatie van politiek-bestuurlijke perikelen en een – door allerlei oorzaken – zwakke organisatie. Met de ambtelijke fusie is de ambtelijke realisatiekracht toegenomen en de potentie daarvan is groot. De omgang met de coronacrisis vormt daar een goede illustratie van. De dienstverlening aan de Zandvoortse inwoners en ondernemers door Haarlem bevindt zich op het gemiddelde niveau van alle Nederlandse gemeenten. De andere wijze van dienstverlening (en mogelijk de beeldvorming) leidt er echter toe dat de waardering achterblijft. Dit is een combinatie van feiten en beelden. Haarlem en Zandvoort verschillen in inhoud en bestuurscultuur; meer dan vooraf op was gerekend. Sommige opgaven zijn gelijk (ontwikkeling, sociale opgaven) maar voor een groot deel niet (economie en toerisme, omgeving). Bovendien verschillen zowel de aansluiting van het bestuur bij de bevolking als de verwachtingen van deze zelfde bevolking en ondernemers in het bediend worden. Daarmee staan de harmonisatie en (daarmee) efficiencyoordelen, onder druk.
De ‘Haarlemse werkwijze’ verhoudt zich (nog) lastig met de Zandvoortse situatie. Men ziet zich bediend door een professionele organisatie, maar toch (of juist daardoor) ervaart men afstand. De perikelen rond het bestuur van Zandvoort bestaan nog steeds; inmiddels is ook de wijze van organiseren via de ambtelijke fusie zelf onderwerp van politieke discussie. De achterblijvende publieke waardering legt daarbij nog meer druk op het bestuurlijke niveau. Immers, wanneer de bevolking en ondernemers zich onvoldoende bediend voelen en zich nog steeds wenden tot het gemeentebestuur, zal dit zich responsief willen en moeten tonen. Bij de overgang heeft Zandvoort financiële afspraken gemaakt en het personeel overgedragen. Beide aspecten waren ‘knap maar ook krap uitonderhandeld’, maar mede daardoor komen nu knelpunten aan het licht die per keer (moeten) worden opgelost door nieuwe onderhandelingen. De onderhandelingen en -resultaten leggen een extra druk op de samenwerking, bovenop de verschillen die er al zijn. Deze worden versterkt door de situatie in Zandvoort waarin de fusie een politieke lading heeft gekregen. Daarbovenop zullen de financiële vraagstukken in de toekomst toenemen, met hogere eisen en nu ook de (nasleep en herstel van) de coronacrisis.
De genoemde verschillen en de financiën vormen de achilleshiel van de samenwerking en zouden onderwerp moeten zijn van een gestructureerd gesprek binnen de governance op deze samenwerking tussen de beide gemeenten. Het beste is om hierbij uit te gaan van de inhoud: de publieke waarde die Zandvoort nastreeft en door (de organisatie van) Haarlem wordt geleverd.
In 2016 werd voor Zandvoort een bestuurskrachtmeting uitgevoerd. In het rapport ‘Versterken door verbinden’ constateerde bureau Seinstra Van de Laar dat de bestuurskracht van Zandvoort matig was door enerzijds majeure bestuurlijke en autonome opgaven en anderzijds een beperkte realisatiekracht. Het rapport schetste een ‘verlamde’ organisatie en barsten in het vertrouwen, ondanks een waarneembare stijgende lijn op enkele aspecten. Het bureau adviseerde op grond van deze omstandigheden om een ambtelijke fusie met de gemeente Haarlem aan te gaan. 2
7
2.2 Dienstverlening In dit rapport maken we onderscheid tussen de publieke en bestuurlijke dienstverlening die de organisatie Haarlem-Zandvoort biedt aan Zandvoort.
2.2.1 Publieke dienstverlening •
De waardering voor de dienstverlening zelf is hoger dan de overwegend negatieve beeldvorming die hierover heerst onder inwoners en ondernemers. Ondanks de positieve cijfers wordt gerefereerd aan een grotere afstand tussen organisatie en inwoners en ondernemers.
•
Dat kan structureel zijn en dus te wijten aan deze constructie, maar ook aan de tijd die over een fusie heen gaat voor het ‘goed loopt’. Voorbeeld is de telefonische bereikbaarheid, die na een problematische start sterk is verbeterd.
•
Ten opzichte van de situatie vóór de fusie is een professionaliseringsslag gemaakt die de objectieve kwaliteit weliswaar heeft verhoogd en de kwetsbaarheid heeft verlaagd, maar die (nog) niet is ‘geland’ in de waardering van inwoners en ondernemers.
2.2.2 Bestuurlijke dienstverlening •
Zandvoort heeft een zeer hoog ambitie- en opgaveniveau voor een gemeente van deze omvang. Haarlem en Zandvoort verschillen inhoudelijk daarin sterker dan vóór de ambtelijke fusie werd verondersteld.
•
De gemeente beschikt nu over een ambtelijk apparaat dat zowel kwantitatief als kwalitatief (veel) meer potentie heeft. De kwaliteit van beleidsontwikkeling is nu hoger en de eisen vanuit Zandvoort nemen navenant toe.
•
Desalniettemin werken de verschillen in inhoud en bestuurscultuur door op het werk dat de organisatie Haarlem-Zandvoort voor Zandvoort moet doen. Daarmee staat het slagen van het voornemen om uniform beleid op te stellen en uit te voeren (met respect voor ieders eigenheid) onder druk.
•
Ook in de directe bestuursondersteuning speelt het stijlverschil tussen Zandvoort en Haarlem. Toch zijn bestuurders over het algemeen tevreden en zien hierin ook positieve ontwikkelingen. In de raad is de waardering wisselend. Deels is dit een exponent van de situatie waarbij de samenwerking (nog steeds, ook nu na de fusie) onderwerp van politiek debat is.
Coronacrisis •
Net als andere gemeenten is Zandvoort geconfronteerd met ongekende ontwikkelingen die een groot beroep deden op bestuur en organisatie.
•
De handhavingsmaatregelen, ondersteuning, coördinatie en communicatie hebben veel capaciteit en kwaliteit gekost en kosten dat nog. De gemeente Zandvoort was vóór de fusie daarop kwetsbaar.
•
Evident is dat de coronacrisis en de (wellicht lange) herstelperiode een groot beroep doen op de organisatie en dat Haarlem-Zandvoort daarbij (potentieel) een grotere kracht en zeker minder kwetsbaarheid aan de dag legt dan de oorspronkelijke organisatie van Zandvoort.
2.3 Organisatie Dit deel van het onderzoek ging in op de governance van de samenwerking en de sturing daarbinnen. Verder is er aandacht voor sleutelfiguren en het gebiedsgericht werken. Ook wordt ingezoomd op formatie en personeel.
2.3.1 Governance op de samenwerking •
De intenties die destijds ten grondslag lagen aan de samenwerking zijn nog steeds aanwezig. Ook de persoonlijke verhoudingen dragen bij aan een positieve basis.
8
•
Twee zaken zijn bedreigend voor deze goede samenwerking tussen Zandvoort en Haarlem: -
Ten eerste de negatieve signalen die vanuit (politiek) Zandvoort worden geuit.
-
Ten tweede de verhouding tussen kosten en vergoeding. Met name deze factor bergt het risico in zich dat de samenwerking en het vertrouwen dat daaronder ligt, steeds meer onder druk komen te staan.
•
Een goede, structurele sturing op de samenwerking kan dit ondervangen. De route kan zijn om meer te redeneren vanuit de publieke waarde: hoe moet de dienstverlening eruit zien, waarom is dat belangrijk en pas daarna wat mag/moet het kosten.
2.3.2 Bestuurlijke sturing •
Er was voor bestuurders en politici sprake van een grote overgang van de overzichtelijke gemeentelijke organisatie van Zandvoort naar Haarlem. De ‘Haarlemse werkwijze’ verschilt sterk van de Zandvoortse: van “hands-on en meer gericht op korte termijn” tot “strategisch en meer gericht op lange termijn”.
•
Inmiddels is sprake van meer aansluiting en zijn de fusieperikelen wat dit betreft op het vlak van bestuurlijke sturing voorbij. Wat blijft, is het (politiek-bestuurlijke) cultuurverschil.
2.3.3 Ambtelijke sturing •
Het overnemen van taken voor de gemeente Zandvoort is voor de organisatie veel meer gebleken dan ‘10% meer volume en wat projecten erbij’.
•
Door de verschillen tussen de gemeenten is het niet altijd mogelijk om de maximale harmonisatie te bereiken die efficiency en daarmee besparingen met zich meebrengt.
•
Sowieso speelt hier dominant een schaarstevraagstuk. Binnen de organisatie Haarlem-Zandvoort wordt ervaren dat de inspanningen voor Zandvoort de afgesproken en betaalde 10% van het totaal (ver) te boven gaan. Bovendien speelt sowieso een (ervaren) capaciteitsissue en werkdruk in de organisatie.
•
Dit vraagstuk zet een grote druk op de samenwerking, zoals hierboven ook al is opgemerkt.
2.3.4 Positie gemeentesecretaris Zandvoort •
De huidige gemeentesecretaris heeft geen hiërarchische positie in Haarlem; hij heeft wel invloed en gezag maar geen macht. In het dienstverleningshandvest is vastgelegd dat de gemeentesecretaris van Haarlem eindverantwoordelijk voor de organisatie is.
•
Zijn invloed kan de secretaris doen gelden op twee vlakken: binnen de samenwerking (concrete resultaten) en op de samenwerking (de verhoudingen en het proces). Binnen de samenwerking doet hij dit het beste door vanuit de strategie van Zandvoort te werken en van daaruit te sturen op de beste ondersteuning vanuit Haarlem om die ambities van Zandvoort waar te maken. Op de samenwerking moet de gemeentesecretaris fungeren als ‘smeerolie’. De secretaris moet naast en/of boven de partijen gaan staan. Of dit beide lukt, is zeer persoonsafhankelijk.
•
De functies van gebiedsmanager en gemeentesecretaris (zeker wanneer ingevuld zoals hierboven wordt aangegeven) zijn dermate onvergelijkbaar dat zij zich zeer moeilijk laten combineren. Het onderscheid tussen de beide functies en rollen is niet bij alle spelers (met name de raad van Zandvoort) even helder.
2.3.5 Positie controller Zandvoort •
De positie van controller wordt naar tevredenheid ingevuld.
•
De relatie tussen de controller en de directie versus bestuurders blijft daarbij een punt van aandacht: in Zandvoort zijn bestuurders zeer betrokken bij hun dossiers, terwijl de directie vaker op afstand staat. Dit leidt tot situaties waar dat schuurt. Bij het zoeken naar de juiste rolinvulling is het de komende tijd ook nog nodig om daar open met elkaar het gesprek over te blijven voeren.
9
2.3.6 Gebiedsgericht werken •
Het gebiedsgericht werken vloeit voort uit de Haarlemse werkwijze en vormt een combinatie van opereren op grond van analyses en integraal werken. Het maakt onderdeel uit van het dienstverleningshandvest.
•
Inwoners en ondernemers hebben over het algemeen positieve verwachtingen van dit gebiedsgerichte werken.
•
Het draagvlak en democratische besluitvorming van de gemeente staan op (te grote) afstand van het gebiedsgerichte werken. Een professionele organisatie op een zekere afstand is beter dan de organisatie die er was, maar moet toch verbinding hebben met bestuur en publiek.
•
Dit ligt overigens niet alleen aan deze manier van organiseren, maar ook aan Zandvoort zelf. De gemeenteraad zelf (die legitimiteit kan verschaffen) keert zich er om politieke redenen van af. Bovendien moeten gebiedsmanager en -team wel de middelen hebben om hun rol waar te maken.
2.3.7 Formatie •
De formatie is de afgelopen jaren beperkt uitgebreid in het primaire proces. In de overhead heeft geen extra uitbereiding plaatsgevonden maar in de kosten voor de uitbereiding van het primaire proces is ook budget voor de ondersteuning van de overhead opgenomen.
•
Het beeld wat naar voren komt uit het onderzoek onder de medewerkers is dat de formatie krap is en er (nog) weinig efficiency kan worden behaald. Omdat er echter geen goede nulmeting heeft plaatsgevonden van de werklast voor de ambtelijke fusie, is het nu op basis van de beschikbare data niet mogelijk om dit beeld te kwantificeren. De beelden en ervaringen van de medewerkers zijn echter eenduidig en laten een beeld zien van teveel werkdruk en te weinig bezetting. Vanuit Zandvoort leeft daarnaast het beeld dat het college van Haarlem ambitieus is, maar dat dit zich niet vertaald heeft in formatie waardoor dit mede een oorzaak is van de ervaren hoge werkdruk in de organisatie van Haarlem als geheel.
2.3.8 Personeel •
Fuseren heeft per definitie tijd nodig, juist ook als het gaat om beleving en ervaring van medewerkers.
•
De meeste medewerkers vanuit Zandvoort zijn goed ontvangen binnen de afdelingen en teams in Haarlem. Wel geeft een groot gedeelte aan dat het begeleidingstraject onvoldoende was. Het merendeel van de ‘oudZandvoorters’ is nu echter tevreden over de functie die hij of zij nu en/of in de toekomst vervult.
2.4 Financiën Belangrijk onderdeel van dit onderzoek betrof het financiële aspect. Daarbij gaat het over de kostenontwikkeling voor Haarlem en Zandvoort, de financiële afspraken en de uitwerking daarvan, en het efficiencyvoordeel. Ook bevat dit onderdeel een passage over de bedrijfsvoeringsrisico’s.
2.4.1 Kostenontwikkeling Haarlem en Zandvoort •
De algemene kostenontwikkeling van de gemeente Haarlem komt voor de periode 2017-2020 grotendeels overeen met vergelijkbare gemeenten. De overheadkosten van de gemeente Haarlem zijn in dezelfde periode wel aanzienlijk gestegen. Naast de overgang van overhead van Zandvoort naar Haarlem wordt dit geweten aan de (technische) wijziging omtrent overhead in het BBV en het strikter toepassen van definities door de gemeente Haarlem ten opzichte van andere gemeenten.
•
Voor de gemeente Zandvoort is de totale begroting van € 47,2 miljoen in 2014 naar € 55,3 miljoen in 2020. Het verschil tussen beide jaren ligt in de taakvelden Sociaal Domein, Economie en Volkshuishuisvesting. Voor de jaren 2018 en 2019 is de kostenontwikkeling vergelijkbaar met vergelijkbare gemeenten. In 2020 neemt de begroting van de gemeente Zandvoort toe met 11%, terwijl de begroting in de referentiegroep daalt met 1%. De overheadkosten van de gemeente Zandvoort zijn in dezelfde periode aanzienlijk gedaald, van € 7,7
10
miljoen in 2017 naar € 6,3 miljoen in 2020. De overheadkosten van Zandvoort bestaan naast de bijdrage aan Haarlem uit een aantal andere posten, zoals de huisvestingskosten voor het loket in Zandvoort.
2.4.2 Financiële afspraken •
In de Dienstverleningsovereenkomst is vastgelegd dat beide gemeenten nieuwe afspraken kunnen maken over wijzigingen of aanvulling op de bestaande dienstverlening. Wijzigingen in de vergoeding worden in beide gemeenten door middel van de reguliere planning & control cyclus aan het bestuur ter besluitvorming voorgelegd. Zowel voor de begroting 2019 als de begroting 2020 van Zandvoort zijn aanvullende afspraken gemaakt, zogenoemde ‘verfijningsafspraken’. Deze werkwijze biedt voldoende mogelijkheden om de gevolgen van extra, afgeschafte en/of gewijzigde wettelijke verplichtingen in de toekomst te borgen, en kan worden opgenomen in een gestructureerde P&C-cyclus (zie aanbeveling hieronder).
2.4.3 Efficiencyvoordeel •
Het wel of niet behalen van het efficiencyvoordeel wordt niet gemonitord. In hoeverre het efficiencyvoordeel behaald is, is daarom niet inzichtelijk. Wel leeft sterk het beeld dat het voordeel nog niet behaald is omdat er eerst geïnvesteerd is in een kwaliteitsverbetering. Vóór de ambtelijke fusie was er veel inhuur; cruciale kennis ontbrak bij de medewerkers die overkwamen. Haarlem is veel bezig geweest met het omhoog brengen van de dienstverlening ten behoeve van Zandvoort.
•
In de financiële gegevens van Zandvoort is een daling van de overheadkosten zichtbaar. Dit zou een indicatie kunnen zijn van het beeld wat vaak naar voren komt, namelijk dat Zandvoort een ‘goede deal’ gesloten heeft met Haarlem. De kosten van Haarlem zijn namelijk niet lager, maar lopen de afgelopen jaren juist op. In meerdere gesprekken komt naar voren dat de oorzaak hiervan voor een gedeelte te wijten is aan het niet behalen van het efficiencyvoordeel.
•
Wat ook een oorzaak kan zijn van het niet behalen van het efficiency voordeel is dat de fusie plaatsvond op het moment dat er in Haarlem ook een organisatieverandering aan de gang was. Hier is ook veel tijd een energie mee gemoeid geweest.
2.4.4 Bedrijfsvoeringsrisico’s •
Het bedrijfsvoeringsrisico rondom vergoeding en extra hoge indexering van de CAO voor gemeenteambtenaren was niet goed voorzien. Doordat er een extra stijging is van de cao, hier geen extra afspraken (nog) voor zijn gemaakt, loopt de gemeente Haarlem hier het risico om alle kosten te moeten betalen. De afspraak is nu immers dat Haarlem alle risico’s op zich neemt.
•
Zandvoort betaalt aan Haarlem een vergoeding voor de overhead en het bestuur van Zandvoort heeft verder geen formele invloed op de kosten die Haarlem maakt in de overhead. Wat echter niet expliciet is vastgelegd is hoe er omgegaan wordt met grote (financiële) investeringen voor de overhead, zoals deze bijvoorbeeld voorkomen op het gebied van digitalisering. Hier loopt de gemeente Haarlem het risico alle investeringskosten zelf te moeten dragen omdat er geen goede afspraken zijn over de verdeling van dit type kosten.
2.5 Aanbevelingen Wij doen de volgende aanbevelingen: 1.
In het algemeen drie dingen: a.
Hieronder geven we een aantal ‘technische’ verbetermogelijkheden. Daarnaast en belangrijker nog, zien we op waardenniveau twee cruciale elementen. Ten eerste is wederzijds vertrouwen uiteindelijk bepalend voor het welslagen van de samenwerking. Ten tweede is dat de erkenning van beide kanten voor de meerwaarde die deze samenwerking voor hen heeft. Besef dat en investeer daarin.
11
b.
De aansluiting tussen de grote organisatie Haarlem-Zandvoort en de gemeente Zandvoort vergt een inspanning van twee kanten. College en Raad van Zandvoort zullen zich op een meer strategisch niveau moeten bewegen (en ook bestaande, reeds ontwikkelde strategieën volgen); de organisatie HaarlemZandvoort zal haar werkwijze naar Zandvoort moeten verfijnen.
c.
De gemeenteraad is het hoogste democratisch orgaan van de gemeente. De raadsleden van Zandvoort (en overigens ook van Haarlem) stonden en staan haast per definitie wat verder af van de organisatie. Desalniettemin is de organisatie Haarlem-Zandvoort cruciaal in het tot stand brengen van hun ambities. Zowel organisatie als de raadsleden zelf moeten zich dat realiseren en investeren in de relatie.
2.
Structureer de governance op de samenwerking met de volgende elementen: a.
Richt reguliere overleggen in, toewerkend naar regelmatige momenten waarin afspraken (opnieuw) worden gemaakt, herijkt en/of gemonitord. De overleggen zijn in eerste instantie ambtelijk (namens Zandvoort nemen daarbij in ieder geval de gemeentesecretaris en de controller deel) en daarna bestuurlijk (beide portefeuillehouders). Houd minstens drie van dergelijke ‘rondes’ per jaar.
b.
Afspraken moeten worden gemaakt over uitvoeringskaders, kwaliteitseisen, de verdeelsleutel tussen en financiële bijdragen van partijen en de verplichtingen van partijen als bedoeld in artikel 7 van de ‘Gemeenschappelijke regeling ambtelijke samenwerking Zandvoort-Haarlem’.
c.
Verrijk de P&C-cyclus van de fusie met een inhoudelijke component. Bespreek niet alleen cijfers, maar ook de plannen (bijvoorbeeld ICT) die met de ‘overhead’ te maken hebben. Geef de gemeentesecretaris(sen) hierin een rol.
d.
Neem de gemeenteraad van Zandvoort en ook die van Haarlem goed mee in de ontwikkelingen op bovenstaande onderwerpen, ook buiten de P&C-cyclus. Zo wordt voorkomen dat de samenwerking politiek wordt beleefd als enkel een reeks claims op meer middelen.
3.
Eerder onderzoek van Berenschot laat zien dat ambtelijke fusies niet direct leiden tot lagere kosten. Gezien het feit dat de gemeenten eerder een grondslag hebben vastgesteld waarbij 10% efficiencyvoordeel op de loonsom is meegenomen, adviseren wij om voor de komende jaren af te bouwen naar een lager efficiencyvoordeel. Het behalen van het efficiencyvoordeel is ons inziens beperkt door de inhoudelijke en politiek-bestuurlijke verschillen. Door het voordeel de komende jaren af te bouwen, ontstaat ons inziens een meer evenwichtige verdeling van de kosten en opbrengsten van de fusieorganisatie, maar blijft er tegelijkertijd wel een prikkel overeind om een voordeel te behalen. Over bijvoorbeeld twee jaar kan dan onderzocht worden in hoeverre er daadwerkelijke efficiency heeft plaatsgevonden tussen 2018 en 2022.
4.
Het bedrijfsvoeringsrisico rondom vergoeding en extra hoge indexering van de CAO voor gemeenteambtenaren was niet voorzien. Afgesproken is dat alle bedrijfsvoeringsrisico’s door Haarlem worden afgedekt. De vraag is of beide partijen voldoende scherp hebben wat onder bedrijfsvoeringsrisico’s wordt verstaan. Wij adviseren om hierover duidelijke afspraken te maken. In het geval van de CAO wijziging is in de begroting uitgegaan van een bepaalde stijging. Nu duidelijk is dat de werkelijke wijziging hoger is rijst de vraag of het redelijk en billijk is dat Haarlem deze extra kosten draagt. Tot op heden is dit echter nog niet besproken. Wij adviseren om hier zo snel mogelijk het gesprek over te voeren.
5.
Ook het bedrijfsvoeringsrisico rondom benodigde investeringen in de overhead is niet goed afgedekt. De gemeente Haarlem loopt hier het risico om alle kosten te moeten betalen en de gemeente Zandvoort heeft op dit moment geen invloed op de keuze welke investeringen wel of niet worden gedaan. Wij adviseren om hier zo snel mogelijk het gesprek over te voeren en hier ook afspraken over vast te leggen waarbij wij voorstander zijn van dat de gemeente Zandvoort (al dan niet gedeeltelijk) meebetaalt aan investering maar daarbij ook inspraak krijgt op welke investeringen wel of niet worden gedaan.
12
6.
Versterk de aansluiting van gebiedsmanager en -team bij gemeenschap en gemeentebestuur van Zandvoort. Dat kan bijvoorbeeld met een budget waarmee kan worden ingespeeld op bewonersinitiatieven. Laat de gebiedsmanager bovendien structureler met het college meevergaderen en bij de raad aansluiten.
7.
Geef de gemeentesecretaris een prominente rol binnen de samenwerking en in de governance op de samenwerking. Binnen de samenwerking, meer in het dagelijks opereren, doet hij dit het beste door vanuit de strategie van Zandvoort te werken en van daaruit te sturen op de beste ondersteuning vanuit Haarlem om de ambities van Zandvoort waar te maken. Op het samenwerkingsniveau van de beide gemeenten, dus de governance, moet de gemeentesecretaris fungeren als ‘smeerolie’. Dat vereist een ander soort opereren: hij moet weten welke ondersteuning op termijn het beste is voor Zandvoort, hoe deze kan worden georganiseerd en welke afspraken daarvoor tussen Haarlem en Zandvoort nodig zijn. De secretaris moet daarbij dus juist naast en/of zelfs boven de partijen gaan staan. Ook hierbij kan een (grotere) strategische ontwikkeling en oriëntatie van het gemeentebestuur helpen.
13
3. Kwaliteit van dienstverlening Een belangrijk onderdeel van deze tussenevaluatie is de vraag naar het effect van de ambtelijke fusie op de dienstverlening aan de inwoners, ondernemers, organisaties en ook het gemeentebestuur van Zandvoort. Immers, uiteindelijk gaat het om de resultaten: de publieke waarde die voor inwoners en gebied wordt gerealiseerd. Dit hoofdstuk gaat allereerst in op wat er door de ambtelijke organisatie wordt ‘geleverd’ aan de inwoners en ondernemers van Zandvoort: de publieke dienstverlening. De inwoners en ondernemers zijn echter niet de enige ‘klanten’ in deze samenwerking. Het gemeentebestuur van de gemeente Zandvoort is voor het realiseren van zijn ambities, de beleidsontwikkeling en praktische ondersteuning afhankelijk van de organisatie Haarlem-Zandvoort. Daarom gaat dit hoofdstuk ook daarop in.
3.1 Publieke dienstverlening Publieke dienstverlening gaat over datgene wat ‘de mensen in de wijken en buurten’ en de ondernemers merken van de gemeentelijke inzet en prestaties.
3.1.1 Algemeen Doelstellingen In de gemeenschappelijke regeling wordt als doel van de samenwerking omschreven: een kwalitatief hoogwaardige, effectieve en efficiënte uitvoering. In het dienstverleningshandvest wordt dit iets verder uitgewerkt: “Het te leveren kwaliteitsniveau van taken door de gemeente Haarlem ten behoeve van de gemeente Zandvoort is tenminste zoals in het Bestuurskrachtonderzoek 2016 van Zandvoort is beschreven. Partijen streven ernaar de kwaliteit van taakuitvoering op gelijk niveau te brengen, waarbij wordt gedoeld op het hoogste kwaliteitsniveau dat bij partijen op de verschillende taakvelden.” De verwachtingen van Zandvoort zijn het meest concreet omschreven in het implementatieplan en vooral het Zandvoortse stuk ‘De ambtelijke toekomst van de gemeente Zandvoort’. Er is bij het aangaan van de ambtelijke samenwerking geen concreet ambitieniveau vastgesteld voor de publieke dienstverlening.
Feiten Bij het aangaan van de deze samenwerking, noch daarvóór, is een meting uitgevoerd van de dienstverlening die door de gemeente Zandvoort werd geleverd. Het bestuurskrachtonderzoek 2016 gaat meer in op de organisatie die de diensten moet leveren, dan op de diensten zelf. Wel wordt gesteld dat “het door inwoners, ondernemers en medewerkers breed gedeelde beeld is dat de kwaliteit van de uitvoering niet vooruit gaat. De openbare ruimte is op plekken ‘verpauperd’ en er wordt een gebrek aan handhaving geconstateerd op bijvoorbeeld het gebied van Parkeren en Wabo. De grote opgaven die in het verschiet liggen, zullen de druk niet van de ketel halen.”3 Alle diensten op het gebied van het sociaal domein worden al sinds de start van de decentralisaties (2015) vanuit Haarlem georganiseerd. Voor Werk & Inkomen geldt dat reeds vanaf 2013 (werkplein). Bureau Seinstra Van de Laar heeft het eerste jaar van de ambtelijke samenwerking tussen Zandvoort en Haarlem binnen het sociaal domein geëvalueerd. De uitvoering van taken verliep volgens de evaluatie goed en was “op orde”. De kwaliteit van dienstverlening aan het bestuur was verbeterd.
3
Bestuurskrachtonderzoek 2016, p.35
14
Beelden In de gesprekken met bestuurders als ambtenaren over de huidige dienstverlening, trekken veel
•
respondenten de vergelijking met de situatie vóór de fusie. Men geeft aan dat deze in Zandvoort praktisch en probleemoplossend van aard was, en vooral dicht bij inwoners en ondernemers stond. Tegen deze achtergrond vinden de meeste gesprekspartners dat de huidige dienstverlening door Haarlem
•
professioneler is, en op grotere afstand staat van de inwoners en ondernemers. Daarbij worden twee kanten benadrukt. In de eerste plaats kan men minder toegankelijkheid ervaren. Aan de andere kant wordt aangegeven dat professionele dienstverlening een hogere (juridische) kwaliteit met zich meebrengt, minder incident-gedreven is (“nog even iets regelen of rechtzetten”) en minder vatbaar voor bestuurlijke of politieke interventies. Een voorbeeld hiervan is de vergunningverlening aan ondernemers, met name rond evenementen. Diverse stakeholders (zowel politiek-bestuurlijk als ambtelijk) verwachten een kritische uitkomst van de
•
enquête onder inwoners en ondernemers. Men verwacht dat de Zandvoortse burger en ondernemer door de ambtelijke fusie een grotere afstand tot de gemeente ervaart. Dat kan zijn door eigen ervaringen, en/of door negatieve berichtgeving in de media. Uit de onder inwoners en ondernemers afgenomen enquête komt het volgende beeld naar voren 4: Van de inwoners en ondernemers die op de hoogte zijn van de ambtelijke fusie (ca. 90%), hebben ca. zes op
•
de tien inwoners en ondernemers iets gemerkt van de fusie. Aan hen is gevraagd of deze veranderingen als positief of negatief werden ervaren. Een klein deel van de inwoners (16%) en ondernemers (20%) heeft dit als positief ervaren, iets meer dan de
•
helft van de inwoners (54%) en ondernemers (55%) heeft de gevolgen van de fusie als negatief ervaren. De negatieve ervaringen hebben vooral betrekking op de dienstverlening van de gemeente en de afstand tussen de gemeente en burger die groter zou zijn geworden.
Figuur 1. U geeft aan dat u iets heeft gemerkt van de fusie. Zijn deze veranderingen voor u positief of negatief? Basis: inwoners en ondernemers die iets van de ambtelijke fusie gemerkt hebben. Aan inwoners en ondernemers is een aantal stellingen voorgelegd met betrekking tot het functioneren van
•
de gemeente Zandvoort in de afgelopen twee jaar. Het grootste aandeel van de inwoners en ondernemers heeft geen uitgesproken mening over de aspecten, of weet geen antwoord te noemen. Per saldo zijn inwoners en ondernemers negatief over de ontwikkeling van de aspecten in de afgelopen twee jaar, laat onderstaande figuur zien:
4
NB: De volledige enquêteresultaten zijn opgenomen in bijlage 2.
15
Figuur 2. Kunt u aangeven in hoeverre u het eens of oneens bent met de volgende stellingen? Basis: inwoners en ondernemers •
In de enquête is ook een aantal vragen opgenomen over hoe men aankijkt tegen het huidige dienstverleningsniveau. Aan de inwoners van Zandvoort is gevraagd om de gemeente een rapportcijfer te geven over de dienstverlening; aan de ondernemers zijn rapportcijfers gevraagd over de dienstverlening, het ondernemersklimaat en de wijze waarop de gemeente hen betrekt en de samenwerking zoekt. Deze rapportcijfers zijn weergegeven in het volgende figuur:
Figuur 3. Rapportcijfers voor de gemeente Zandvoort. Basis: inwoners en ondernemers. [bewerking Berenschot I&O enquête]
Analyse •
De verwachtingen rond de toekomstige dienstverlening waren abstract geformuleerd en er is geen nulmeting geweest. De enquête in het kader van deze tussenevaluatie geeft een eerste beeld van hoe inwoners en ondernemers denken over de dienstverlening.
•
Het vermoeden van bevraagden dat inwoners en ondernemers negatief staan ten opzichte van de ambtelijke fusie, wordt in lichte mate bevestigd: iets meer dan de helft van de inwoners en ondernemers ervaart de fusie inderdaad als negatief en refereert aan dienstverlening en afstand.
16
•
Desalniettemin is ook te zien dat de dienstverlening wordt gewaardeerd met positieve cijfers. De organisatie Haarlem-Zandvoort heeft de dienstverlening kunnen oppakken en de ‘winkel is tijdens de verbouwing open gebleven’.
•
In de waardering hiervan moet rekening worden gehouden met drie aspecten: bij de start van een fusie gaat altijd tijd en energie zitten in de fusie zelf, in plaats van de output. Bovendien zijn in de afgelopen tijd ook de eisen aan overheidsdienstverlening (bijvoorbeeld rond ICT, informatieveiligheid, privacy) omhoog gegaan. Een andere kanttekening is dat veranderingen in de dienstverlening ook (kunnen) optreden omdat beleid verandert. Kritiek (bijvoorbeeld over sociaal domein, vergunningverlening en handhaving, parkeren) hóeft daarmee dus niet samen te hangen met de ambtelijke fusie.
•
Meest cruciale vraag is hoe de dienstverlening zou zijn verlopen zónder de ambtelijke fusie. Gegeven de uitkomsten van het bestuurskrachtonderzoek 2016 moet worden vastgesteld dat ten opzichte daarvan een professionaliseringsslag is gemaakt die de objectieve kwaliteit misschien heeft verhoogd en de kwetsbaarheid heeft verlaagd, maar die (nog) niet is ‘geland’ in de waardering van inwoners en ondernemers.
3.1.2 Loketten en openingstijden De nabijheid van dienstverlening vergt een eigen locatie in Zandvoort van waaruit (een goot deel van) de dienstverlening plaatsvindt. Die locatie is het gemeentehuis van Zandvoort, waar nog steeds de loketfunctie ten behoeve van de inwoners is. Naast de loketfunctie, belichten we in deze paragraaf ook de telefonische bereikbaarheid van de gemeente Zandvoort.
Doelstellingen In het dienstverleningshandvest zijn m.b.t. de loketten en openingstijden de volgende afspraken opgenomen (artikel 4): 1.
In de gemeente Zandvoort blijft een loketfunctie met vaste openingstijden beschikbaar voor inwoners, bedrijven en maatschappelijke instellingen voor de baliefuncties van de gemeente.
2.
Voor de vergunningverlening kunnen inwoners, bedrijven en maatschappelijke instellingen op afspraak terecht bij de loketfunctie in Zandvoort. Gedurende de openingstijden van de Publiekshal in Haarlem kunnen inwoners, bedrijven en maatschappelijke instellingen van Zandvoort ook daar terecht voor de vergunningverlening.
3.
Ook voor complexe vraagstukken blijft de mogelijkheid bestaan om een afspraak in Zandvoort te maken.
4.
Daarnaast blijven informatie-, inloopavonden en participatiebijeenkomsten plaatsvinden in (het gemeentehuis dan wel de wijken van) Zandvoort.
Feiten De gemeente Zandvoort is via het algemene nummer 14 023 telefonisch bereikbaar tussen 8.30-16.30 uur op maandag t/m vrijdag. De publieksbalie is elke ochtend en donderdagavond geopend voor vrije inloop; in de middagen is de publieksbalie open op afspraak. NB: gegeven de huidige coronamaatregelen wijken deze openingstijden op dit moment af. De telefonische bereikbaarheid van de ambtelijke organisatie is na de fusie een groot issue geweest. Er kwamen (veel) meer telefoontjes binnen dan er capaciteit was, het doorverbinden ging niet goed en er ontstonden lange wachttijden. Achtergrond hiervan was een verschil in doelgroep en werkwijze tussen Zandvoort en Haarlem. De gemeente Zandvoort kreeg veel telefoontjes binnen vanuit inwoners en ondernemers; echter een aanmerkelijk deel van dit telefoonverkeer liep niet langs de centrale maar rechtstreeks. In Haarlem was dit niet het geval. Bovendien lag in Haarlem de focus al meer op digitaal dan op telefoon.
17
Inmiddels zijn de problemen met de telefonische bereikbaarheid verholpen, zoals onderstaande figuur illustreert. Het aantal beantwoorde oproepen is in 2019 t.o.v. 2018 significant gestegen. Opvallend is dat het totaal aantal oproepen 2019 t.o.v. 2018 juist sterk is gedaald.
Totaal # oproepen
Totaal # beantwoord (eigen norm: 90%)
Totaal # opgehangen
2018
16.491
12.690 (77% van totaal)
3.801 (23% van totaal)
2019
11.475
10.968 (95,6% van totaal)
496 (4,3% van totaal)
Figuur 4. Cijfers telefonische bereikbaarheid organisatie Haarlem-Zandvoort 2018-2019. Bron: KCC Haarlem-Zandvoort.
Oplossingen werden gevonden in digitale aanbieding, verwijzing naar andere dienstverleners (met name Spaarnelanden) en het inzetten van extra capaciteit. Een neveneffect van dit alles is dat inwoners en ondernemers de griffie van Zandvoort (immers op het gemeentehuis en met eigen telefoonnummer) weten te vinden voor allerlei zaken.
Beelden Uit de enquête onder inwoners en ondernemers komen de volgende beelden naar voren5: Zeven op de tien inwoners heeft in de twaalf maanden voorafgaand aan dit onderzoek contact gehad met de
•
gemeente. In de meeste gevallen vond dat contact plaats aan een balie in het gemeentehuis. Ruim één op de drie heeft telefonisch contact gehad en een wat kleiner aandeel had contact via e-mail, internet of app. Het merendeel van de ondernemers geeft aan weinig contact te hebben met de gemeente. Ondernemers die
•
in de afgelopen twaalf maanden contact hebben gehad met de gemeente, deden dat vooral via e-mail (64 procent) en telefonisch (53 procent). Van de ondernemers die contact hebben gehad met de gemeente over het aanvragen van een vergunning,
•
vond 50 procent het aanvragen of voorleggen van de vergunning gemakkelijk en 54 procent de tijd die de afhandeling in beslag nam acceptabel. In het geval van een specifieke vraag of een probleem bleek het lastig om de juiste persoon hierover te spreken te krijgen: bijna 40 procent is hier ontevreden over. We splitsen deze beelden uit in beelden over de balie en beelden over de telefoon.
5
NB: De volledige enquête resultaten zijn opgenomen in bijlage 1.
18
Balie (publieksbalie / loketfunctie) •
Aan de inwoners die in de afgelopen twaalf maanden contact met de gemeente gehad via de balie, is gevraagd een oordeel te geven over verschillende aspecten van dit contact. Men is hierover overwegend (zeer) tevreden.
Figuur 5. Hoe tevreden bent u over de volgende aspecten? Basis: inwoners die gebruik hebben gemaakt van de publieksbalie. •
Een deel van de ondernemers heeft in de afgelopen twaalf maanden contact met de gemeente gehad via de balie. Aan hen is gevraagd een oordeel te geven over verschillende aspecten van dit contact. Men is overwegend (zeer) tevreden, al zijn de openingstijden van de balie voor verbetering vatbaar: een derde is hier content mee, 28 procent is hier ontevreden over.
Figuur 6. Hoe tevreden bent u over de volgende aspecten? Basis: ondernemers die gebruik hebben gemaakt van de loketfunctie
Ook aan de loketmedewerkers is zelf gevraagd naar hoe zij hun hun mogelijkheden tot dienstverlening ervaren. Daartoe is een aparte enquête gehouden. Uit deze enquête komen de volgende beelden naar voren: •
Van de loketmedewerkers vindt 60% een eigen loketfunctie voor Zandvoort belangrijk voor de zelfstandigheid van de gemeente Zandvoort.
19
•
Slechts 40% denkt dat zij in de behoefte van inwoners kunnen voorzien. Wel is 70% ervan overtuigd dat de openingstijden in principe voldoende mogelijkheden bieden om de inwoners te bedienen.
•
De loketmedewerkers zijn verdeeld over de vraag of zij door de fusie de kwaliteit van dienstverlening omhoog is gegaan. Hoewel de meerderheid van de medewerkers denkt dat zij voldoende mogelijkheden hebben om de klanten uit Zandvoort te bedienen (73 procent), is de dienstverlening aan inwoners en ondernemers erg veranderd sinds de fusie. De medewerkers die in Zandvoort werken, geven aan dat zij voornamelijk een doorverwijsfunctie vervullen. Voor de meeste zaken moeten de bewoners naar Haarlem.
•
De medewerkers antwoorden verdeeld op de vraag of zij de Zandvoorters met complexe vraagstukken kunnen helpen. Ook met betrekking tot vergunningverlening kunnen de loketmedewerkers die in Zandvoort werken de inwoners/ondernemers niet direct in Zandvoort helpen.
Dienstverlening in de ogen van de loketmedewerkers 100% 80%
Weet niet
60%
(Helemaal) mee oneens
40%
Neutraal
20%
(Helemaal) mee eens
0% Door de fusie met Ik word door de Ik heb genoeg Ook met complexe Haarlem kunnen wij organisatie in staat deskundigen achter vraagstukken kunnen meer kwaliteit gesteld om de de hand om de wij de klanten helpen bieden aan de mensen optimaal te mensen verder te mensen bedienen helpen als dat nodig is
Figuur 7. Dienstverlening aan het loket. Bron: loketmedewerkers (enquête Berenschot). Telefoon •
Aan de inwoners die in de afgelopen twaalf maanden contact met de gemeente gehad via de telefoon, is gevraagd een oordeel te geven over verschillende aspecten van dit contact. De tevredenheid over de medewerker aan de telefoon is over het geheel genomen lager dan over de medewerker aan de balie.
20
Figuur 8. Hoe tevreden bent u over de volgende aspecten? Basis: inwoners die die telefonisch contact hadden met de gemeente. •
Een deel van de ondernemers heeft in de afgelopen twaalf maanden contact met de gemeente gehad via de telefoon. Aan hen is gevraagd een oordeel te geven over verschillende aspecten van dit contact. De tevredenheid over de medewerker aan de telefoon is over het geheel genomen lager dan de tevredenheid over de medewerker aan de balie. Het minst tevreden zijn de ondernemers over de telefonische bereikbaarheid: de tijden waarop de gemeente telefonisch te bereiken is en het gemak waarmee men een medewerker aan de lijn kreeg.
Figuur 9. Hoe tevreden bent u over de volgende aspecten? Basis: ondernemers die telefonisch contact hadden met de gemeente.
21
Analyse •
Bij de start van de ambtelijke samenwerking was de telefonische bereikbaarheid van de organisatie problematisch. Inmiddels is dit fors verbeterd en presteert de organisatie boven de (eigen) norm.
•
Desondanks zijn met name ondernemers nog steeds ontevreden over de tijden waarop de gemeente telefonisch bereikbaar is en het gemak waarmee ze een medewerker aan de telefoon krijgen. Voor inwoners geldt dit in veel mindere mate. Een mogelijke verklaring hiervoor is dat de telefonische bereikbaarheid weliswaar feitelijk is verbeterd, maar dat ondernemers de situatie van voor de ambtelijke fusie (rechtstreeks contact in plaats van via de centrale) prettiger vinden dan de huidige situatie.
•
Over de publieksbalie en loketfunctie zijn inwoners en ondernemers overwegend zeer tevreden. De tevredenheid van de ondernemers met de openingstijden van de loketfunctie laat te wensen over.
•
De loketmedewerkers geven aan dat zij voornamelijk een doorverwijsfunctie vervullen. In hun ogen moeten de bewoners voor veel zaken naar Haarlem. Dat geldt ook voor ondernemers met (complexe) vragen. Hier speelt dat het loket een ‘front-office’ is (gebleven) en de ‘back-office’ in Haarlem is.
3.1.3 Huisstijl Met de huisstijl presenteert een organisatie zich in een eenduidige en eigen vorm naar buiten. Zij vormt haar visuele identiteit. De huisstijl heeft daarmee betrekking op de herkenbaarheid van Zandvoort als zelfstandige gemeente.
Doelstellingen In het Dienstverleningshandvest is met betrekking tot de huisstijl van Zandvoort de volgende afspraak opgenomen (artikel 7): De huisstijl van Zandvoort, zoals deze onder meer tot uitdrukking komt in de bedrijfskleding, de website, correspondentie, interne documenten, voertuigen en dergelijke, blijft zoveel mogelijk gehandhaafd.
Feiten De gemeente Zandvoort heeft een eigen website, met haar eigen logo. Ook is de gemeente Zandvoort onder die naam en logo actief op de sociale media, zoals Facebook (2.689 volgers), Twitter (1.982 volgers) en Instagram (1.324 volgers). Hiermee wordt ‘op maat’ vanuit de gemeente gecommuniceerd, zoals bijvoorbeeld over de maatregelen rond corona (bereikbaarheid strand en duinen, regeling voor ondernemers en zzp’ers).
Figuur 10. De nieuwe huisstijl: analoog aan die van Haarlem, maar wel herkenbaar als die van Zandvoort
22
De gemeenten Haarlem en Zandvoort werken vanaf 2018 met een nieuwe huisstijl, waarbij uitingen (folders, correspondentie, et cetera) vanuit de beide gemeenten van elkaar verschillen maar wel een vergelijkbare indeling hebben. Er is bewust voor gekozen om niet in één klap alle huisstijldragers te vernieuwen, maar dat te doen op het moment dat iets moet worden vervangen.
Figuur 11. Kopjes op het gemeentehuis van Zandvoort getuigen nog van de ‘oude’ huisstijl
De beide gemeenten hebben een huisstijl die nu gelijk is in termen van lettertypes, kleurstelling en dergelijke. Wel is sprake van afzonderlijke logo’s: in het geval van Zandvoort een nieuw logo met het gemeentewapen; bij Haarlem een logo dat daarop is gebaseerd. In de handleiding voor het gebruik van de huisstijl wordt erop aangedrongen om (naast het aparte logo) Zandvoort en zijn inwoners in beeld te brengen. Voor beide gemeenten is hetzelfde aantal templates beschikbaar, ieder in de eigen huisstijl zoals brief, rapport, memo etc. Hiervoor is gekozen omdat medewerkers die voor Haarlem en Zandvoort werken makkelijk hun weg kunnen vinden. De organisatie Haarlem-Zandvoort werkt voor twee besturen, maar alle medewerkers zijn in dienst van de gemeente Haarlem. Dat betekent dat intern wordt gewerkt volgens de huisstijl gemeente Haarlem. Dat geldt voor presentaties, posters, rapporten, etc. Dat geldt ook voor de e-mail; vandaar dat de meeste medewerkers een emailadres hebben met de extensie haarlem.nl.
Beelden Uit de enquête onder inwoners6 blijkt dat meer dan de helft van de inwoners (54%) van mening is dat
•
Zandvoort goed herkenbaar is als zelfstandige gemeente. Dit geldt voor zowel inwoners die bekend waren met de ambtelijke fusie als voor inwoners die niet wisten dat er een fusie heeft plaatsgevonden. Volgens een op de vijf inwoners is Zandvoort niet goed herkenbaar als zelfstandige gemeente.
6
NB: De volledige enquêteresultaten zijn opgenomen in bijlage 1.
23
Figuur 12. Kunt u aangeven in hoeverre u het eens of oneens bent met de volgende stelling: Zandvoort is goed herkenbaar als zelfstandige gemeente. Basis: inwoners.
Analyse •
Een (eigen) huisstijl draagt bij aan een herkenbaar imago van de gemeente Zandvoort.
•
In de praktijk is de huisstijl omwille van de werkbaarheid ‘aan de achterkant’ geharmoniseerd met Haarlem, maar is zij ‘aan de voorkant’ door de toepassing van het gemeentewapen en eigen foto’s nog herkenbaar Zandvoorts. Daarmee biedt de huisstijl voldoende mogelijkheden voor het uitdragen van de eigen identiteit.
•
Er zijn geen exacte gegevens beschikbaar van het aantal huisstijldragers (brochures, posters, kleding, etc.) van Zandvoort. De enquête wijst uit dat onder inwoners Zandvoort overwegend goed herkenbaar is als zelfstandige gemeente.
3.2 Bestuurlijke dienstverlening Naast de inwoners en bedrijven, is ook het gemeentebestuur van Zandvoort ‘klant’ van de organisatie HaarlemZandvoort. Het gemeentebestuur van de (zelfstandige) gemeente Zandvoort is voor het realiseren van haar ambities, de beleidsontwikkeling en praktische ondersteuning afhankelijk van de organisatie Haarlem-Zandvoort. In het bedienen van de Zandvoortse bestuurders zijn de organisatie Haarlem-Zandvoort en de ‘Haarlemse werkwijze’ leidend.
3.2.1 Beleidsbepaling Ten eerste de beleidsbepaling door het gemeentebestuur (burgemeester en wethouders, raad) om als zelfstandige gemeente richting te geven aan de domeinen waarop zij acteert.
Doelstellingen In de gemeenschappelijke regeling is opgenomen dat het vaststellen van beleid te allen tijde blijft voorbehouden aan de gemeente Zandvoort. In het dienstverleningshandvest zijn m.b.t. beleidsbepaling de volgende afspraken opgenomen (artikel 8): 1.
De beleidsbepaling, de kaderstelling en de controle daarop, behoort toe aan de bestuursorganen van de gemeente Zandvoort voor zover het betreft de inwoners, bedrijven en maatschappelijke instellingen of het grondgebied van die gemeente.
2.
De beleidsbepaling, de kaderstelling en de controle daarop, behoort toe aan de bestuursorganen van de gemeente Haarlem voor zover het betreft de inwoners, bedrijven en maatschappelijke instellingen of het grondgebied van die gemeente.
3.
Bij de beleidsbepaling streven de gemeenten naar het opstellen en uitvoeren van een uniform beleid, met respect voor ieders eigenheid.
24
Feiten De uitgangspositie voor wat betreft de beleidsbepaling vóór deze ambtelijke fusie is te vinden in de bestuurskrachtmeting uit 2016. Die meting constateerde dat de ambtelijke organisatie van Zandvoort over onvoldoende (ontwikkel)capaciteit beschikte in relatie tot de autonome opgaven en bestuurlijke ambities: “De organisatie probeert los te komen van het beheersmatige en ontwikkelingen in gang te zetten, maar geconstateerd moet worden dat hiervoor de capaciteit zowel in kwalitatieve als in kwantitatieve zin veelal ontbreekt. In kwantitatieve zin geldt dat senior medewerkers vaak nog bezig zijn met beheers- en uitvoeringstaken, waardoor de beleidsontwikkeling blijft liggen.” De bestuurskrachtmeting wijst niet alleen op de capaciteit van de Zandvoortse organisatie, maar maakt er ook melding van dat de politiek-bestuurlijke situatie een adequate beleidsvorming belemmerde. De politieke arena waarbinnen raad en college functioneren werd gekenmerkt door verstoorde politieke verhoudingen, hetgeen negatieve invloed had op de slagkracht van het college. De verbinding tussen college en organisatie was voor verbetering vatbaar.
Het uitblijven van een besluit over de ambtelijke organisatie van Zandvoort heeft er destijds ook toe geleid dat werkzaamheden, beleidsstukken en projecten op de plank zijn blijven liggen ‘omdat we straks toch naar Haarlem gaan’.7 Na de ambtelijke fusie ligt de volledige beleidscapaciteit ten behoeve van de gemeente Zandvoort nu bij de organisatie Haarlem-Zandvoort. Daarbij is in het dienstverleningshandvest afgesproken dat de gemeenten Zandvoort en Haarlem in bestuurlijke zin volledig zelfstandig blijven en uit dien hoofde ook eigen beleid blijven maken, en ook dat de ambtelijke samenwerking wordt ingezet op basis van integratie in de Haarlemse organisatie en werkwijzen (harmonisatiebeginsel). Oftewel: de Haarlemse werkwijze is leidend.
Beelden De bestuurders vinden over het algemeen dat zij goed worden bediend. Beleidsmatig heeft Zandvoort veel
•
gewonnen, bijvoorbeeld op de ondersteuning rond veiligheid. (zie ook: coronacrisis) Onder sommige bestuurders is er vraag (actief en soms desgevraagd) naar een sterkere bestuursondersteuning via de gemeentesecretaris en/of aparte bestuursondersteuners. Deze zouden zich bezig kunnen houden met strategie, verbinding met ‘buiten’ en een liaisonfunctie richting de organisatie Haarlem-Zandvoort. Zandvoort is wel een ander soort gemeente, met eigen vraagstukken. Dat vraagt flexibiliteit van de
•
organisatie en op onderdelen waar Zandvoort en Haarlem wezenlijk verschillen, een andere inzet. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om de (toeristische) economie en zaken die samenhangen met de ligging van Zandvoort. Het idee van schaalvoordelen door ambtelijk samen te gaan werken in de beleidsvorming, gaat volgens veel betrokkenen (zowel bestuurders, raadsleden als ambtenaren) daarom niet altijd op. Op het operationele vlak (het ontwikkelen van concrete beleidsstukken) is zichtbaar dat ambtenaren
•
gebruiken maken van hetzelfde basismateriaal en dit dan aanpassen naar de colour locale van de betreffende gemeente. Dat aanpassen gebeurt naar de mening van bestuurders en zéker de raad van Zandvoort niet altijd voldoende. Dit kan zijn uitwerking hebben in het per ongeluk laten staan van de verkeerde gemeentenaam, maar ook meer inhoudelijk. Zo kunnen de (politieke) opvattingen van Haarlem en Zandvoort verschillen, waardoor ambtenaren in de ogen van politici soms ook de basis niet voor beide besturen moeten gebruiken. Medewerkers (van de organisatie Haarlem-Zandvoort) hadden naar eigen zeggen in het begin (meer) moeite
•
met het vinden van de goede invalshoeken en toon. Kennis over Zandvoort zat in eerste instantie bij individuen of was met het vertrekken van inhuurkrachten weggevloeid, en was nog niet geborgd in de
7
Bestuurskrachtonderzoek 2016.
25
organisatie. Medewerkers van de organisatie Haarlem-Zandvoort ervoeren in de eerste periode van de fusie vanuit Zandvoort een sterke mening over de gewenste (en tekortschietende) dienstverlening. •
Als gevolg van de verbeterde beleidsontwikkeling die nu zichtbaar is, is ook de kwaliteitsvraag van Zandvoort omhoog gegaan – maar zonder passende financiën (zie ook hoofdstuk 3). Het vastgoedbeleid wordt daarbij als een voorbeeld geschetst: in Zandvoort was dit gebrekkig en werd er nauwelijks inzet op gepleegd; nu Haarlem dit beter doet, worden er ook hogere eisen aan gesteld.
•
Nog altijd spelen (ook) in de beleidsontwikkeling onzekere politieke verhoudingen in Zandvoort. Er zijn wisselende (of geen) meerderheden voor plannen, ook als deze zijn opgenomen in het raadsprogramma. De onzekerheid daarover werkt door naar bestuurders en de organisatie. Ook is er een sterk verschil in bestuursstijlen tussen de beide gemeenten. Positief uitgedrukt staat het bestuur van Zandvoort dicht bij de mensen en richt zij zich op concrete oplossingen voor problemen die zich voordoen; critici (ook binnen het bestuur van Zandvoort zelf) wijzen op de keerzijdes die liggen in gerichtheid op de waan van de dag, details en incidenten.
•
De fusie heeft er volgens een aantal geïnterviewden (bestuurders en ambtenaren) wel toe bijgedragen dat er ook (meer) gezamenlijke beleidsvorming plaatsvindt tussen de beide gemeenten.
Analyse •
Ten opzichte van de situatie vóór deze fusie beschikt Zandvoort nu over een ambtelijk apparaat dat zowel kwantitatief als kwalitatief (veel) meer potentie heeft dan daarvoor.
•
De kwaliteit van beleidsontwikkeling is nu hoger en de eisen vanuit Zandvoort nemen navenant toe.
•
Desalniettemin is sprake van verschillende gemeenten en dan gaat het over veel meer dan alleen de staatkundige positie. Zandvoort en Haarlem verschillen in inhoud en bestuurscultuur, en deze verschillen werken door op het werk dat de organisatie Haarlem-Zandvoort voor Zandvoort moet doen.
•
Naarmate die verschillen groter zijn, staat het slagen van het voornemen om uniform beleid op te stellen en uit te voeren (met respect voor ieders eigenheid) onder druk.
3.2.2 Realisatie ambities Naast de ‘reguliere’ beleidsontwikkeling heeft Zandvoort ook een aantal ambities die zij wil realiseren, op het gebied van economie, ruimte, wonen en bijvoorbeeld de Formule 1. Daarbij gaat het erom dat Zandvoort nog steeds als zelfstandige gemeente in staat is, en beter in staat wordt gesteld, om deze ambities te verwezenlijken.
Doelstellingen De ambities en opgaven van Zandvoort zijn in vergelijking tot vele andere Nederlandse gemeenten met minder dan 20.000 inwoners groot; zij passen in veel opzichten meer bij grotere gemeenten. De ambities van Zandvoort liggen in de economie en daarbinnen met name het toerisme. Dat laatste brengt een grote gerichtheid op ondernemers met zich mee; zeer vaak zijn zij ook onderdeel van de Zandvoortse gemeenschap zelf. Verder zijn er grote ambities en opgaven op het gebied van wonen. De gemeente Zandvoort heeft de opgave om te zorgen voor een passend woningaanbod, om een evenwichtige bevolkingssamenstelling en een toekomstbestendige (en kwalitatief hoogwaardige) woningvoorraad te realiseren. In het oog springt verder een aantal ruimtelijke projecten, waaronder het Watertorenplein, Badhuisplein en Entree Zandvoort (alle drie onderdelen van de voormalige Middenboulevard). Verder mag natuurlijk de Dutch Grand Prix (Formule 1) niet onvermeld blijven. Voorafgaande aan de ambtelijke fusie werd Haarlem gezien als een krachtige partner die beschikt over de benodigde strategische en ontwikkelcapaciteit om de voornaamste ambities en opgaven van Zandvoort te helpen realiseren. Met name waar het gaat om opgaven en ambities op die beleidsterreinen die de badplaats Zandvoort aangaan; op het terrein van toerisme, economie en grote ruimtelijke projecten. Opgaven die grotendeels ook in