20210167017 05. Bijlage 3. Rapport bureau Berenschot Samen op weg
Tekst van het document
Uit de enquête onder de medewerkers die voorheen voor Zandvoort werkten, komen de volgende beelden naar voren: Met betrekking tot de oude situatie •
De meeste oud-Zandvoorters waren tevreden met de functie (71%) en taken die zij vervulden (67%) bij de gemeente Zandvoort. Zij waardeerden de positieve kanten van het werken voor een kleine organisatie met korte lijnen en een collegiale werksfeer, waarbij de oud-Zandvoorters als generalisten binnen de organisatie vrijheid en verantwoordelijkheid kregen.
•
Van tevoren stonden de oud-Zandvoorters wisselend tegenover de fusie en de overstap naar Haarlem (23% negatief, 29 % neutraal, 32% positief en 18% weet het niet).
•
Uit de aanvullende reacties blijkt dat er een kleine groep respondenten erg negatief tegenover de overstap stond en veel gelukkiger was in de oude functie.
Met betrekking tot de overgangsperiode •
De ontvangst binnen de nieuwe afdelingen werd overwegend als positief ervaren.
•
Uit de stellingen en uit de aanvullende reacties blijkt echter dat het begeleidingstraject gedurende de overgangsperiode niet erg positief is ervaren. Bijna de helft van de respondenten is ontevreden en 1/3 is neutraal. Men moest veel zelf uitzoeken en er was weinig tot geen uitleg over systemen en werkwijze.
•
Oud-Zandvoorters zijn verdeeld over hun plaatsing. Zij voelden zich wisselend gehoord door de organisatie en er is in hun beleving wisselend meegedacht over hoe hun werkzaamheden een nieuwe plek konden krijgen binnen de Haarlemse organisatie (1/3 negatief, 1/3 positief, 1/3 neutraal). In hun beleving is er wisselend rekening gehouden met het ontwikkelperspectief van de oud-Zandvoorters (wederom 1/3 negatief,
44
1/3 positief, 1/3 neutraal). Het was overwegend lastig om de oude functie van de oud-Zandvoorters een plek te geven in de nieuwe organisatie (48% heeft dit moeilijk ervaren, 20% neutraal). Met betrekking tot de nieuwe situatie •
Het merendeel van de oud-Zandvoorters is tevreden over de functie die hij/zij nu vervult (62%) en 23% heeft het idee dat zij erop vooruit zijn gegaan in hun werk. Iets meer dan de helft herkent dat laatste gevoel niet (53%).
•
Uit de aanvullende opmerkingen blijkt dat de oud-Zandvoorters wel het idee hebben dat zij in de toekomst mogelijkheden hebben om een andere (beter passende of hogere) functie te bekleden. 40% heeft dat gevoel nu al. Uit de opmerkingen blijkt dat er enige zorgen zijn over het salaris.
•
De helft van de respondenten vervult een vergelijkbare functie als zij voorheen bekleedden in Zandvoort. Wederom de helft van de oud-Zandvoorters werkt nog voornamelijk ten behoeve van Zandvoort.
•
Het gemiddelde cijfer is 6 voor de organisatie Haarlem-Zandvoort. Met ervaart vooral cultuurverschillen tussen Haarlem en Zandvoort.
Analyse •
In de eerste plaats is het goed om hier rekening te houden met feit dat het een ‘jonge’ fusie is. Fuseren heeft per definitie tijd nodig, juist ook als het gaat om beleving en ervaring van medewerkers.
•
De meeste medewerkers zijn goed ontvangen binnen de afdelingen en teams in Haarlem. Wel geeft een groot gedeelte aan dat het begeleidingstraject onvoldoende was. Het merendeel is nu echter tevreden over de functie die hij of zij vervult. 40% heeft nu al het idee een beter passende functie te hebben en het grootste gedeelte van de overige medewerkers verwacht dit in de toekomst.
•
Ontwikkelingsmogelijkheden hangen af van organisatie maar ook van de persoon. We zien de verschillen in de (ervaringen van) personen terug: sommigen vinden het prettig dat er meer ontwikkelmogelijkheden zijn, anderen voelen zich wat verloren in de grootte van de organisatie.
45
5. Financiën 5.1 Financiën 5.1.1 Kostenontwikkeling Haarlem 2017-2020 In de volgende tabel is de kostenontwikkeling, exclusief mutaties reserves, van de gemeente Haarlem en een groep van vergelijkbare gemeenten (150.000-250.000 inwoners) weergegeven voor de periode 2017-2020. Voor 2017 en 2018 is uitgegaan van de realisatiecijfers uit de jaarrekening. Voor 2019 en 2020 is uitgegaan van de meest recente begrotingscijfers. De ontwikkeling van de omvang van de totale kosten laat schommelingen tussen de jaren zien, zowel voor Haarlem als voor de referentiegroep. In zowel 2018 als 2020 nemen de kosten toe, waarbij de toename van de kosten van Haarlem iets groter is. In de 2019 is een daling van 2% zichtbaar voor zowel Haarlem als de referentiegroep. De kostenontwikkeling van de gemeente Haarlem komt voor de periode 2017-2020 grotendeels overeen met de referentiegroep. Tabel 2. Kostenontwikkeling 2017-2020 Haarlem en gemeenten 150.000-250.000 inwoners (n=14); bedragen x € 1.000
Haarlem
2017
2018
2019
2020
B&O
2017
2018
2019
2020
70.582
76.924
75.157
84.143
102.888
115.561
100.597
99.572
*overhead
46.254
59.775
59.242
64.189
67.186
73.995
67.510
68.558
Veiligheid
19.682
21.567
21.567
20.753
18.818
20.376
19.645
20.500
VV&W
34.753
45.979
45.979
45.963
36.251
36.158
38.518
40.123
Economie
3.752
5.091
3.017
3.953
8.449
13.486
12.775
17.072
Onderwijs
32.553
27.962
21.746
27.713
34.059
32.834
30.961
32.379
SC&R
43.940
47.973
47.672
52.950
56.403
59.164
58.707
60.705
Sociaal domein
230.166
237.656
233.645
242.349
324.706
332.341
328.937
338.226
Volksgezondheid
46.949
44.293
48.640
48.728
48.181
47.411
50.066
51.289
VHROSV
25.651
31.645
29.121
32.060
51.446
54.158
60.539
63.039
Totaal
508.028
539.090
526.544
558.612
681.201
711.491
700.744
722.904
6%
-2%
6%
4%
-2%
3%
12
Verschil
Verg.
Bron: eigen bewerking IV3-data Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelatie 2020 (benaderd op 02-03-2020 via https://www.financiengemeenten.nl/)
In de volgende grafiek is de kostenontwikkeling van de overhead van de gemeente Haarlem en vergelijkbare gemeenten met 150.000 tot 250.000 inwoners weergegeven voor de periode 2017-2020. Voor de vergelijkingsgroep geldt dat de overheadkosten in de periode 2017-2020 relatief gelijk zijn gebleven. Dit is te zien aan de vlakke (oranje) trendlijn in de grafiek. De totale overheadkosten van de gemeente Haarlem zijn in dezelfde periode aanzienlijk gestegen, van € 46,2 miljoen in 2017 naar € 64,2 miljoen in 2020. De belangrijkste oorzaak hiervan is de overgang van overhead van Zandvoort naar Haarlem. Daarnaast is in de gesprekken aangegeven dat de wijziging omtrent overhead in het BBV, en het strikter toepassen van definities door de gemeente Haarlem ten opzichte van andere gemeenten, de stijging van de overhead kosten gedeeltelijk kan verklaren. Voor deze tussenevaluatie is geen nadere analyse gedaan, bijvoorbeeld op het toepassen van definities uit het BBV. Op basis
De overhead is als budget hier tevens apart weergegeven maar maakt onderdeel uit van het totale budget (en moeten dus niet in het totaal mee worden geteld want dan vindt er een dubbeltelling plaats). 12
46
van deze grafiek is daarom niet te concluderen dat de stijging van de overheadkosten volledig te verklaren is door de samenwerking met Zandvoort. Hiervoor is een nadere analyse op de overheadkosten nodig. Overhead Haarlem t.o.v. gemeenten 150.000-250.000 inwoners 2017-2020 (bedragen *€ 1.000)
€ 80.000 € 70.000 € 60.000 € 50.000 € 40.000 € 30.000 € 20.000 € 10.000 €2017
2018
2019
2020
Haarlem
Gemeenten (150.000-250.000)
Lineair (Haarlem)
Lineair (Gemeenten (150.000-250.000))
Figuur 14. Overhead Haarlem t.o.v. referentiegroep. Bron: eigen bewerking IV3-data Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelatie 2020 (benaderd op 02-03-2020 via https://www.financiengemeenten.nl/)
5.1.2 Kostenontwikkeling Zandvoort 2014-2020 In de volgende tabel is de kostenontwikkeling voor de gemeente Zandvoort voor de periode 2014-2020 gepresenteerd. Voor de jaren 2014 tot en met 2018 is uitgegaan van realisatiecijfers uit de jaarrekening. Voor 2019 en 2020 is uitgegaan van de meest recente begrotingscijfers. In deze periode zijn de totale kosten, exclusief mutaties reserves, gestegen van € 47,2 miljoen in 2014 naar € 55,3 miljoen in 2020, een verschil van ongeveer € 8,1 miljoen. Het verschil tussen beide jaren wordt voornamelijk verklaard door hogere kosten op de taakvelden Sociaal Domein (+€ 4,4 miljoen) en Economie (+€ 2,5 miljoen). Hier staan lagere kosten op het taakveld Volkshuishuisvesting (-/- € 3,9 miljoen) tegenover. De kosten van het taakveld Bestuur en ondersteuning, exclusief mutaties reserves, liggen ongeveer € 4,8 miljoen hoger in 2020 in vergelijking met 2014. Een goede vergelijking over deze periode op dit taakveld is niet goed mogelijk, omdat met ingang van 2017 alle overhead kosten van de gemeente onder het taakveld moeten worden verantwoord. Dit is ook de reden dat voor de jaren 2014-2016 de overhead kosten binnen het taakveld Bestuur en ondersteuning in de volgende tabel niet nader zijn gespecificeerd. Tabel 2. Kostenontwikkeling 2014-2020 Zandvoort (bedragen x € 1.000)
Zandvoort
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
B&O
4.762
5.164
9.160
11.963
9.875
9.152
9.551
*overhead13
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
7.701
6.727
6.284
6.347
Veiligheid
2.588
2.881
2.986
2.388
2.486
2.718
2.757
De overhead is als budget hier tevens apart weergegeven maar maakt onderdeel uit van het totale budget (en moeten dus niet in het totaal mee worden geteld want dan vindt er een dubbeltelling plaats). 13
47
Zandvoort
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
VV&W
6.112
6.044
6.552
6.370
6.181
6.344
6.644
Economie
63
59
62
80
1.483
1.596
2.598
Onderwijs
2.124
2.152
2.267
2.121
2.471
1.877
1.935
SC&R
4.609
4.764
5.382
5.062
3.645
3.529
3.702
Sociaal domein
13.788
16.043
16.311
17.357
17.552
17.295
18.192
Volksgezondheid
4.705
5.032
5.173
4.160
5.763
4.704
5.401
VHROSV
8.401
3.069
3.913
3.102
4.520
2.471
4.489
Totaal
47.152
45.208
51.806
52.603
53.976
49.686
55.269
-4%
15%
2%
3%
-8%
11%
Verschil
Bron: eigen bewerking IV3-data Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelatie 2020 (benaderd op 02-03-2020 via https://www.financiengemeenten.nl/)
In de volgende tabel is de kostenontwikkeling voor een groep vergelijkbare gemeenten (10.000-20.000) aan de gemeente Zandvoort gepresenteerd voor de periode 2017-2020. Over de periode 2017 blijven de gemiddelde totale kosten van deze groep ongeveer gelijk op € 38,1 miljoen, al laat 2018 wel een incidentele stijging zien naar € 40,5 miljoen. Voor de jaren 2018 en 2019 is de kostenontwikkeling van de gemeente Zandvoort vergelijkbaar met de referentiegroep. In 2020 nemen de begrote kosten van de gemeente Zandvoort toe met 11%, terwijl de begrote kosten in de referentiegroep met 1% dalen. Tabel 3. Kostenontwikkeling 2017-2020 vergelijkbare gemeenten 10.000-20.000 (bedragen x € 1.000); n=66
Gemeenten (10.000-20.000) n=66
2017
2018
2019
2020
Bestuur en ondersteuning
7.817
8.659
8.249
8.115
*waarvan overhead14
5.110
5.786
5.626
5.571
Veiligheid
1.254
1.352
1.379
1.401
Verkeer, vervoer en waterstaat
2.312
2.321
2.271
2.271
Economie
716
924
921
689
Onderwijs
1.650
1.473
1.461
1.432
Sport, cultuur en recreatie
3.057
3.157
3.006
3.055
Sociaal domein
13.553
14.302
13.744
13.796
Volksgezondheid en milieu
3.659
3.918
3.779
3.944
VHROSV
4.077
4.432
3.803
3.406
Totaal
38.095
40.538
38.615
38.108
6%
-5%
-1%
Verschil (t.o.v. voorgaand jaar)
Bron: eigen bewerking IV3-data Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelatie 2020 (benaderd op 02-03-2020 via https://www.financiengemeenten.nl/)
In de volgende grafiek is de kostenontwikkeling van de overhead van de gemeente Zandvoort en vergelijkbare gemeenten met 10.000 tot 20.000 inwoners weergegeven voor de periode 2017-2020. Voor de referentiegroep
De overhead is als budget hier tevens apart weergegeven maar maakt onderdeel uit van het totale budget (en moeten dus niet in het totaal mee worden geteld want dan vindt er een dubbeltelling plaats). 14
48
geldt dat de totale overheadkosten in de periode 2017-2020 iets zijn gestegen, van € 5,1 miljoen in 2017 naar € 5,6 miljoen in 2020 (zie ook de oranje trendlijn in de grafiek). De overheadkosten van de gemeente Zandvoort zijn in dezelfde periode aanzienlijk gedaald, van € 7,7 miljoen in 2017 naar € 6,3 miljoen in 2020. Met ingang van 2017 moeten alle overheadkosten onder het taakveld ‘overhead’ worden verantwoord. Hierdoor is een vergelijking van de totale overheadkosten met de jaren vóór 2017 niet goed mogelijk. Uit de gesprekken is het beeld naar voren gekomen dat 2017 een piekjaar was voor de overheadkosten van Zandvoort in verband met de samenwerking met Haarlem en dat daarom onderstaande grafiek een enigszins vertekend beeld geeft: er lijkt nu sprake van alleen een afname van de kosten, terwijl 2017 alleen een piekjaar was. Voor deze tussenevaluatie is het beeld echter op hoofdlijnen zichtbaar gemaakt. Er is geen nadere analyse gemaakt van de onderliggende oorzaken. De overheadkosten van Zandvoort bestaan naast de bijdrage aan Haarlem uit een aantal andere posten, zoals de huisvestingskosten voor het loket in Zandvoort. Op basis van onderstaande grafiek kan daarom niet geconcludeerd worden dat de daling van de totale overheadkosten veroorzaakt wordt door de samenwerking met Haarlem. Hiervoor is een nadere analyse op de overheadkosten nodig.
Overhead Zandvoort t.o.v. gemeente 10.000-20.000 2017-2020 (bedragen * (€ 1.000)
€ 10.000 € 8.000 € 6.000 € 4.000 € 2.000 €2017
2018
2019
2020
Zandvoort
Gemeenten (10.000-20.000)
Lineair (Zandvoort)
Lineair (Gemeenten (10.000-20.000))
Bron: eigen bewerking IV3-data Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelatie 2020 (benaderd op 02-03-2020 via https://www.financiengemeenten.nl/)
Kostenontwikkeling fusiegemeenten In de volgende grafiek is een aanvullende vergelijking gemaakt van de kostenontwikkeling van de overhead van de gemeente Zandvoort ten opzichte van andere gemeenten die onderdeel uitmaken van een ambtelijke fusieorganisatie voor de periode 2017-2020. Voor de referentiegroep geldt dat de totale overheadkosten in de periode 2017-2020 zijn gestegen van € 7,3 in 2017 naar € 8,4 miljoen in 2020. En ook hier geldt dat met ingang van 2017 alle overheadkosten onder het taakveld ‘overhead’ moeten worden verantwoord. Hierdoor is een vergelijking van de totale overheadkosten met de jaren vóór 2017 niet goed mogelijk.
49
Overhead Zandvoort t.o.v. gemeenten (ambtelijke fusie) 2017-2020 n=42
€ 10.000 € 8.000 € 6.000 € 4.000 € 2.000 €0 2017
2018
2019
2020
Zandvoort
Gemeenten (ambtelijke fusie)
Lineair (Zandvoort)
Lineair (Gemeenten (ambtelijke fusie))
Bron: eigen bewerking IV3-data Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelatie 2020 (benaderd op 22-04-2020 via https://www.financiengemeenten.nl/)
Zichtbaar is dat hier een tegengestelde beweging plaatsvindt: waar in Zandvoort de kosten dalen, stijgen deze juist gemiddeld genomen bij fusiegemeenten. Dit zou een indicatie kunnen zijn van het beeld wat eerder al in dit rapport beschreven is, namelijk dat Zandvoort een ‘goede deal’ gesloten heeft met Haarlem. Om dit met zekerheid te kunnen stellen is een andere diepgaande analyse op de financiën noodzakelijk. Zeker ook omdat Zandvoort aangegeven heeft dat 2017 een piekjaar is geweest in de kosten.
5.1.3 Financiële afspraken Feiten In de Dienstverleningsovereenkomst is vastgelegd dat beide gemeenten nieuwe afspraken kunnen maken over wijzigingen of aanvulling op de bestaande dienstverlening van Haarlem aan Zandvoort. Wijzigingen in de vergoeding worden in beide gemeenten door middel van de reguliere planning & control cyclus aan het bestuur ter besluitvorming voorgelegd. In de praktijk gebeurt dit in de Voorjaarsnota van Zandvoort respectievelijk de Kadernota van Haarlem. Zowel voor de begroting 2019 als de begroting 2020 van Zandvoort zijn aanvullende afspraken gemaakt, zogenoemde ‘verfijningsafspraken’, over aanvullende personele inzet. In het volgende overzicht zijn de aanvullende afspraken voor de begroting 2019 gepresenteerd. Tabel 4. Verfijningsafspraken personeel begroting 2019
Onderwerp (bedragen * € 1.000)
S/I
Fte
2019
2020
2021
2022
2023
Schuldhulpverlening
S
0,9
96
96
96
96
96
Maatwerk
S
0,7
75
75
75
75
75
Handhaving
S
1
91
91
91
91
91
Coördinator handhaving
I
1
70
70
70
70
Woningbouwprogramma
S
0,3
32
32
32
32
32
Toerisme/Economie
S
1
107
107
107
107
107
Duurzaamheid
S
1
107
107
107
107
107
5,9
578
578
578
578
508
TOTAAL begroting 2019
Voor de begroting 2020 zijn aanvullend nog eens afspraken voor € 6.000 per jaar gemaakt (zie onderstaand).
50
Tabel 5. Verfijningsafspraken personeel begroting 2020
Onderwerp (bedragen * € 1.000)
S/I
Fte
2020
2021
2022
2023
BRP-audit
S
0,06
6
6
6
6
0,06
6
6
6
6
TOTAAL begroting 2020 aanvullend
Analyse In de analyse zijn geen aanvullende financiële afspraken naar voren gekomen die alsnog in het Dienstverleningshandvest opgenomen moeten worden. De aanvullende afspraken die gemaakt zijn, zijn gemaakt conform de werkwijze zoals deze in het Dienstverleningshandvest is vastgelegd.
5.1.4 Behalen efficiencyvoordeel Feiten Op basis van de bestudeerde stukken en gedane interviews moet geconcludeerd worden dat er op dit moment niet wordt vastgelegd of en in hoeverre het vooraf vastgestelde efficiencyvoordeel wordt behaald. Het efficiencyvoordeel is wel beredeneerd opgebouwd, maar er wordt niet gemonitord of de resultaten daadwerkelijk behaald worden.
Beelden Destijds bij de vaststelling van het efficiencyvoordeel is de inschatting gemaakt dat 10% van de totale loonsom reëel was. Tegelijkertijd moet nu geconstateerd worden dat (zoals ook beschreven in hoofdstuk 3) er de afgelopen jaren is geïnvesteerd in het verhogen van de kwaliteit waardoor, ondanks dat dit niet gemeten is, niet het efficiencyvoordeel is behaald. Ook wordt aangegeven dat het behalen van het efficiencyvoordeel in twee jaar als niet realistisch wordt geschat, ook als de benodigde kwaliteitsverbetering niet had plaatsgevonden. Wat ook een oorzaak kan zijn van het niet behalen van het efficiency voordeel is dat de fusie plaatsvond op het moment dat er in Haarlem ook een organisatieverandering aan de gang was. Hier is ook veel tijd een energie mee gemoeid geweest. Tot slot moet worden opgemerkt dat de medewerkers die van Zandvoort overgegaan zijn naar Haarlem nu vaak zowel werk voor Haarlem als voor Zandvoort doen. Het daadwerkelijk inzichtelijk maken of de werkzaamheden voor Zandvoort nu door minder fte kan worden uitgevoerd dan voor de samenwerking is op basis van dit onderzoek niet vast te stellen.
Analyse •
Het wel of niet behalen van het efficiencyvoordeel wordt niet gemonitord op dit moment. In hoeverre het efficiencyvoordeel behaald is, is op dit moment niet inzichtelijk.
•
Het beeld leeft dat het voordeel nog niet behaald is omdat er eerst geïnvesteerd is in een kwaliteitsverbetering.
•
Wat ook een oorzaak kan zijn van het niet behalen van het efficiency voordeel is dat de fusie plaatsvond op het moment dat er in Haarlem ook een organisatieverandering aan de gang was.
5.1.5 Grondslag efficiencyvoordeel in de toekomst Er zijn verschillende grondslagen te bedenken om een efficiencyvoordeel te berekenen. Idealiter wordt er op basis van reeds beschikbare informatie teruggekeken op welk voordeel er de afgelopen jaren behaald is, en wat de verwachtingen zijn voor de toekomst. Hierbij dient dan rekening gehouden te worden met welke aanpassingen er gedaan worden waardoor het efficiencyvoordeel kan toe- of afnemen. 51
Voor de fusie van Haarlem en Zandvoort is data van de voorgaande jaren niet beschikbaar (zoals beschreven in 4.1.4). Wel zijn de beelden dan beide gemeenten dat het efficiencyvoordeel van 10% niet behaald is. Hierdoor heeft Haarlem meer kosten gemaakt dan verwacht. Eerder onderzoek van Berenschot laat zien dat ambtelijke fusies niet direct leiden tot lagere kosten op de overhead (zie ook kader). Daarbij wordt vastgesteld dat een belangrijk aspect in het realiseren van een eventuele kostenbesparing de factor tijd is. Niet alleen de inrichting van een ambtelijke fusie organisatie kost veel tijd en geduld, ook de potentiële voordelen die door een fusieorganisatie worden behaald kunnen even op zich laten wachten. Daarmee is het ook niet gek dat de in de ambtelijke fusie tussen Haarlem en Zandvoort na 2 jaar zich nog geen efficiencyvoordeel heeft voorgedaan. Er kan de conclusie worden getrokken dat voor de onderzochte ambtelijke fusiegemeenten kosten en formatie van de overheadfuncties voor de deelnemende gemeenten niet hoger of lager zijn dan van vergelijkbare gemeenten die geen ambtelijke fusie zijn aangegaan. Ook bij de kosten en formatie van de overhead gerelateerd aan de algehele formatie en aan inwonertal zijn geen significante afwijkingen te zien.
Uit: Ambtelijke fusies; een vlucht naar voren of een duurzaam perspectief, Berenschot 2018 Bovenstaande betekent niet dat er geen voordelen te behalen zijn ten aanzien van de kwaliteit, kwetsbaarheid en kosten van de organisatie. Eerder onderzoek laat echter zien dat gemeenten voorzichtig moeten te zijn met het (vroegtijdig) inboeken van kostenbesparingen. Het huidige efficiencyvoordeel is niet verder onderbouwd dan dat het een globale inschatting was van welk voordeel er mogelijk te realiseren was. Het beeld dat nu leeft is dat het voordeel tot nu toe niet behaald is vanwege de investering die nodig was om voldoende kwaliteit te realiseren (zoals al eerder benoemd in dit rapport). Dit is in lijn met wat Berenschot veelal tegenkomt bij ambtelijke fusies: als er voordeel optreedt, is dit pas na een aantal jaren na de fusie. Gezien het feit dat de gemeenten eerder een grondslag hebben vastgesteld waarbij 10% efficiencyvoordeel op de loonsom is meegenomen, adviseren wij voor om voor de komende jaren af te bouwen naar een lager efficiencyvoordeel. Op basis van de gedane interviews en beelden die er leven, is het behalen van het efficiencyvoordeel ons inziens beperkt door de politieke verschillen en de verschillen in de bestuurscultuur. Hierover moeten de gemeenten samen in gesprek gaan.
Door het voordeel de komende jaren af te bouwen, ontstaat ons inziens een meer evenwichtige verdeling van de kosten en opbrengsten van de fusieorganisatie, maar blijft er tegelijkertijd wel een prikkel overeind om een voordeel te behalen. Over bijvoorbeeld twee jaar kan dan onderzocht worden in hoeverre er daadwerkelijke efficiency heeft plaatsgevonden tussen 2018 en 2022. Dit onderzoek zou dan op basis van een multi-moment opname vastgesteld kunnen worden waarbij een organisatie de tijdbesteding van haar medewerkers in een korte periode van een of meerdere weken registreert met behulp van bijvoorbeeld een app.
5.2 Bedrijfsvoeringsrisico’s 5.2.1 Discussiepunten ten aanzien van het dienstverleningshandvest Bevindingen In de afgelopen twee jaar is een aantal keer discussie ontstaan over de financiële vergoeding voor bepaalde dienstverlening door Haarlem aan Zandvoort. Deze zaken waren niet of onvoldoende in het Dienstverleningshandvest vastgelegd. De belangrijkste discussiepunten waren:
52
•
Basisdienstverlening vs. autonome ontwikkelingen. In de Dienstverleningsovereenkomst is het takenpakket dat Haarlem uitvoert voor Zandvoort op hoofdlijnen vastgelegd. Hierdoor is niet altijd duidelijk wat onder basisdienstverlening wordt verstaan en wanneer het gaat om autonome ontwikkelingen en organisatieontwikkeling. Voor (uitbreiding van) beleidstaken speelt deze discussie niet of nauwelijks, maar op het gebied van overhead is niet altijd duidelijk of aanvullende kosten voor Haarlem in de vaste bijdrage voor overhead (€ 44.300 per fte) van Zandvoort zitten of dat deze zouden moeten worden verdeeld tussen beide gemeenten.
•
Uurtarieven projecten en meerwerk. Hierover was bij aanvang van de samenwerking onduidelijkheid over de te hanteren tarieven. Zijn deze tarieven exclusief of inclusief opslag voor overhead, ook gezien de overhead bijdrage van Zandvoort aan Haarlem. En wanneer moeten deze tarieven gehanteerd worden? Zandvoort heeft immers de eigen capaciteit (3,83 fte) voor projectmanagement overgedragen aan Haarlem. Medio 2019 hebben Zandvoort en Haarlem hierover aanvullende afspraken gemaakt. -
De gezamenlijke werkwijze is dat de kosten ten laste van investeringen en grondexploitaties worden afgerekend op basis van werkelijke uren x tarief. De component overhead van de begrote personeelsformatie blijft in de jaarlijkse vergoeding, dus de aan Zandvoort doorberekende uurtarieven inzake projecten zijn exclusief overhead.
-
Zandvoort wordt hiervoor gecompenseerd door een verlaging van de jaarlijkse lumpsum-vergoeding, op basis van de begrote salariskosten van de overgedragen personeelsformatie Projectmanagement (3,83 fte) en andere functionarissen (3,39 fte), exclusief overhead. Die verlaging van de vergoeding 2019 bedraagt € 550.000.
-
De werkelijke uren van deze (overgedragen) personeelsformatie worden begroot en aan Zandvoort in rekening gebracht op basis van een uurtarief exclusief overhead.
-
Indien de werkelijke uren in een jaar volgens planning hoger zijn dan de uren op basis van de overgedragen personeelsformatie, worden die (extra) uren aan Zandvoort - na goedkeuring - begroot en vervolgens doorberekend op basis van een uurtarief inclusief overhead.
De Raad is hierover begin juni 2019 middels een aparte informatiebrief geïnformeerd. Afrekening van de projecturen over 2019 heeft op basis van bovenstaande afspraken plaatsgevonden. Deze afspraken zijn in feite een verdere verfijning van het dienstverleningshandvest.
5.2.2 Voorgedane bedrijfsvoeringsrisico’s Feiten Een bedrijfsvoeringsrisico dat zich heeft voorgedaan als gevolg van de ambtelijke samenwerking betreft de vergoeding en extra hoge indexering van de CAO voor gemeenteambtenaren. Vorig jaar is landelijk afgesproken dat gemeenteambtenaren er 6,25% salaris bij krijgen in vier stappen vanaf oktober 2019 tot en met 2020. Dit is een forse stijging van de salariskosten die niet worden opgevangen door de normale indexatie van de kosten. Dit is een risico voor de gemeente Haarlem die, als hier geen aanvullende afspraken over gemaakt worden, deze extra salariskosten volledig zelf moet betalen. Een tweede risico betreft de overheadkosten. Zandvoort betaalt aan Haarlem een vergoeding voor de overhead en het bestuur van Zandvoort heeft verder geen formele invloed op de kosten die Haarlem maakt in de overhead. Wat echter niet expliciet is vastgelegd is hoe er omgegaan wordt met grote (financiële) investeringen voor de overhead, zoals deze bijvoorbeeld voorkomen op het gebied van digitalisering (zie ook 4.2.1). Hier loopt de gemeente Haarlem het risico alle investeringskosten zelf te moeten dragen omdat er geen goede afspraken zijn over de verdeling van dit type kosten. De gemeente Zandvoort heeft op dit moment ook geen zeggenschap op welke investeringen er gedaan worden en hoe de afweging hierop wordt gemaakt.
Op dit moment is niet duidelijk vastgelegd of Zandvoort meebetaald in investering, en zo ja, welke invloed Zandvoort ook heeft in hoe deze investeringen worden gemaakt.
53
Tegelijkertijd moet worden geconstateerd dat er op dit moment nog geen situaties zijn voorgekomen met onvermijdelijke gevolgen voor de een of de andere gemeente. De relatie tussen beide gemeenten is goed en beide gemeenten geven aan de ruimte te voelen om het gesprek met elkaar te voeren over welk onderwerp dan ook ter tafel wordt gebracht.
Analyse •
Er zijn aanvullende afspraken gemaakt op basis van het dienstverleningshandvest. Dit ging net name over: -
De vergoeding voor basisdienstverlening versus autonome ontwikkeling. Voor (uitbreiding van) beleidstaken speelt deze discussie niet of nauwelijks, maar op het gebied van overhead is niet altijd duidelijk of aanvullende kosten voor Haarlem in de vaste bijdrage voor overhead (€ 44.300 per fte) van Zandvoort zitten of dat deze zouden moeten worden verdeeld tussen beide gemeenten.
-
De uurtarieven voor projecten en meerwerk. De Raad is hierover begin juni 2019 middels een aparte informatiebrief geïnformeerd en er zijn nu afspraken vastgelegd over de wijze van afrekening.
•
Het bedrijfsvoeringsrisico rondom vergoeding en extra hoge indexering van de CAO voor gemeenteambtenaren was niet voorzien. Afgesproken is dat alle bedrijfsvoeringsrisico’s door Haarlem worden afgedekt. De vraag is of beide partijen voldoende scherp hebben wat onder bedrijfsvoeringsrisico’s wordt verstaan. Wij adviseren om hierover duidelijke afspraken te maken. In het geval van de CAO wijziging is in de begroting uitgegaan van een bepaalde stijging. Nu duidelijk is dat de werkelijke wijziging hoger is rijst de vraag of het redelijk en billijk is dat Haarlem deze extra kosten draagt. Tot op heden is dit echter nog niet besproken. Wij adviseren om hier zo snel mogelijk het gesprek over te voeren..
•
Het bedrijfsvoeringsrisico rondom benodigde investeringen in de overhead is niet goed afgedekt. De gemeente Haarlem loopt hier het risico om alle kosten te moeten betalen en de gemeente Zandvoort heeft op dit moment geen invloed op de keuze welke investeringen wel of niet worden gedaan. Wij adviseren om hier zo snel mogelijk het gesprek over te voeren en hier ook afspraken over vast te leggen waarbij wij voorstander zijn van dat de gemeente Zandvoort meebetaald aan investering en daardoor ook inspraak krijgt op welke investeringen wel of niet gedaan worden.
•
De relatie tussen beide gemeenten is goed en de ruimte om over risico’s die ontstaan maar niet voorzien waren te praten wordt door beide partijen gevoeld en ervaren.
54
Berenschot B.V. Europalaan 40, 3526 KS Utrecht Postbus 8039, 3503 RA Utrecht 030 2 916 916 www.berenschot.nl /berenschot
Berenschot B.V. Europalaan 40, 3526 KS Utrecht Postbus 8039, 3503 RA Utrecht 030 2 916 916 www.berenschot.nl /berenschot 55