Rapport Rendement 2014-2018 def

De grote uitdaging was hoe bij de raad begrip te creëren voor de soms onmogelijke opgave waar de ambtelijke organisatie voor stond. Heel veel verschillende taken uitvoeren terwijl er op onderdelen te weinig capaciteit voor handen is, is steeds moeilijker geworden. Het zou helpen wanneer raad, college en ambtelijke organisatie, ieder vanuit zijn eigen rol maar met hetzelfde doel, meer oog en oor voor elkaars posities zouden hebben. Ook na het vertrek van de vorige gemeentesecretaris vonden ontwikkelingen plaats: In juni 2020 werd een nieuwe gemeentesecretaris aangesteld en onder diens leiding werd werk gemaakt van het verbeterprogramma “Haaksbergen ster(ker) in ontwikkeling”. Daarnaast werden in 2021 onder andere de ontwerpprincipes van de organisatieontwikkeling vastgesteld. In de jaren daarna werd men zich er wel van bewust dat het overnemen van aanbevelingen uit rekenkamercommissierapporten niet vrijblijvend is.

Hoewel men in eerste instantie vasthoudend was in het uitvoeren van aanbevelingen, ontstond door de stapeling van bestuurlijke ambities, stapeling van onderzoeken, het krimpende personeelsbestand en de financiële problemen op bestuurlijk niveau de noodzaak selectiever te worden in het al dan niet uitvoeren van aanbevelingen uit rekenkamercommissierapporten Minimaal eens per jaar werd de status van de uitvoering van de aanbevelingen uit actuele rekenkamercommissierapporten geïnventariseerd en besproken. Die gesprekken verliepen wel geleidelijk aan moeilijker.

Conclusie: Aanbeveling 7 is gerealiseerd. 4.4 Conclusie en samenvatting rapport 2 Alle aanbevelingen zijn getoetst. De aanbevelingen 1, 3, 4, 5 en 7 zijn gerealiseerd. De aanbevelingen 2 en 6 zijn niet of deels gerealiseerd. Er lijkt toch met name sprake te zijn geweest van een gelukkige samenloop van omstandigheden: een geschikte gemeentesecretaris trad aan, aanpassingen in het MT pakten goed uit, de aanbevelingen uit diverse rekenkamercommissierapporten werden vanuit andere onderzoeken en rapporten bevestigd en herhaald. De aanbevelingen zijn waar mogelijk uitgevoerd en uiteindelijk gerealiseerd, waarbij de beoogde veranderingsproces de benodigde tijd is gegund en vasthoudendheid in deze is betoond.

22

Aanbeveling Betreffende

Score uitvoering

1

Stabiele verhoudingen in de leiding van de organisatie

2

Formuleren van het eindresultaat van cultuurverandering

3

MT eindverantwoordelijk voor herstel van de organisatie

4

Aanbrengen van de gewenste routines in de organisatie

5

Heldere verdeling van taken, rollen én effectief toezicht

6

Aandacht voor specifieke goede leiderschapsstijlen

7

Vasthoudendheid in het bereiken van de doelstellingen

Tabel 5: Uitvoering van de aanbevelingen van rapport 2.

23

Hoofdstuk 5: Rapport 3 Rapport 3: “Goedkoop is duurkoop”. Analyse tarieven riolering gemeente Haaksbergen (13 juni 2014)

5.1 Inleiding De raad verzocht de rekenkamercommissie in een motie onderzoek te doen naar kosten, baten en tarieven met betrekking tot de gemeentelijke rioolheffing vanaf 2002. Iedere gemeente heeft een wettelijke plicht tot aanleg en beheer van riolering op haar grondgebied. Sinds 1993 is iedere gemeente verplicht periodiek een GRP (Gemeentelijk Rioleringsplan) op te stellen. In het GRP staat wat de huidige situatie van het GRP is, wat de gewenste situatie is, hoe men van de huidige naar de gewenste situatie wil komen, wat dit gaan kosten en hoe dit gedekt moet worden. In het GRP 2013-2016 stond aangegeven dat voor de komende jaren moest worden gerekend met de oude lasten en met de kosten voor exploitatie van de bestaande riolering en gemalen, de aanzienlijke kosten voor onderhoud van de drukriolering in het buitengebied en de kosten voor rioolrenovatie in de kernen. Dit alles leidde tot de noodzaak de rioolheffing te verhogen. Ondanks diverse beleidswijzigingen in het GRP achtte het college een verhoging van de rioolheffing in 2013 naar € 300 (door de raad geamendeerd tot € 290) en in 2014 en de jaren daarna tot € 360 noodzakelijk. De raad wilde meer inzicht in de kosten, baten en tarieven met betrekking tot de gemeentelijke rioolheffing vanaf 2002.

Zo luidde dan ook de centrale onderzoeksvraag: “Welke lasten en baten bepalen de hoogte van het tarief van de gemeentelijke rioolheffing van de gemeente Haaksbergen over de periode vanaf 2002?”

5.2 Wat waren de aanbevelingen uit dit rapport (3, juni 2014)? 1. Handhaaf het huidige GRP 2013-2016, maar zorg wel voor een evaluatiemoment eind 2014. Betrek de raad daar nauw bij; 2. Hanteer een kostendekkend tarief, waarbij de integrale kosten worden meegenomen. Wees open en transparant bij de berekening van het noodzakelijke tarief. Voor mensen met een laag inkomen kan het minimabeleid soelaas bieden. Het is niet meer dan logisch dat de kosten voor minimabeleid bij de tariefbepaling worden meegenomen. Anders krijg je een kostendekking die minder is dan 100% en ten koste gaat van het overig gemeentelijk beleid; 3. Inventariseer de benodigde investeringen voor een langere periode. Onderzoek daarbij de mogelijkheid deze investeringen zodanig in de tijd te spreiden, dat gebruik kan worden gemaakt van een zogenaamd ideaalcomplex. Investeringen worden in één termijn ten laste van de exploitatie gebracht, maar de lasten worden door de gelijke spreiding van investeringen stabiel gehouden. Bovendien worden latere generaties niet belast met de lasten van investeringen in riolering die nu worden gedaan; 4. Aanvaard dat een hoog voorzieningenniveau en meerkernigheid tot een relatief hoog tarief leiden en probeer niet ten koste van alles te focussen op de laagste lasten voor de burger; 5.

Besteed meer aandacht aan riolering in de diverse producten van de P&C cyclus, zodat de raad in de gemaakte afwegingen wordt ‘meegenomen’.

24

5.3 Wat is er met de aanbevelingen uit dit rapport gedaan? Hoe verantwoordt gemeente Haaksbergen wat er met de aanbevelingen gedaan is: • •

Volgens de rapportage in de 2e Berap 2017 heeft men zich alle vijf aanbevelingen uit het rapport ook ter harte genomen en er zo goed mogelijk uitvoering aan gegeven. Daarom komt de uitvoering van de aanbevelingen uit het betreffende rapport in de voortgangsrapportages na de 2e Berap 2017 niet terug.

Bevindingen van de rekenkamercommissie: Ad aanbeveling 1 betreffende het huidige GRP 2013-2016: •

• •

Het GRP 2013- 2016 werd 23 april 2015 geëvalueerd door de raad. Intern organisatorisch werd een herverdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden (o.a. voor beleid, uitvoering, budgetten en kredieten) voorbereid; In 2015 heeft de raad een beknopte tussentijdse evaluatie van het gemeentelijk rioleringsplan (GRP) gehad; In 2016 ontving de raad het nieuwe GRP dat weer een korte evaluatie van de voorgaande periode bevatte (bron: 2e Berap 2016).

Conclusie : Aanbeveling 1 is gerealiseerd. Ad aanbeveling 2 betreffende het kostendekkend tarief: Hoe verantwoordt gemeente Haaksbergen wat er met de aanbevelingen gedaan is: •

In 2016 werden de kwijtscheldingen rioolheffing volledig in het armoedebeleid opgenomen. Dit werd met de besluitvorming over het GRP 2017 – 2020 bevestigd (Bron: 2e Berap 2016).

Bevindingen van de rekenkamercommissie: •

In tegenstelling tot de conclusies van het GRP, de evaluatie en de aanbevelingen van de rekenkamercommissie werd 23 april 2015 mede op grond van de financiële situatie van de gemeente toch besloten om de tarieven te dempen (Bron: 2e Berap 2016). o “Dempen” van de tarieven lijkt te wijzen op het afzwakken van de feitelijke kosten, dus op het niet geheel doorberekenen daarvan in het tarief in 2016. o De begrotingen van 2017 tot en met 2022 bevatten berekeningen die leidden tot 100% kostendekkende tarieven. In de berekeningen worden de integrale kosten meegenomen. o In de tarieven 2017 – 2022 is echter (een deel van de) kwijtschelding van de kosten in het kader van minimabeleid niet opgenomen, hoewel aanbevolen werd ook deze kosten door te berekenen in het tarief. o “In het kader van het armoedebeleid is er een mogelijkheid voor kwijtschelding. Het gaat dan om een totaal bedrag van € 122.000. Van deze € 122.000 is € 72.000 in de begroting bij armoedebeleid opgenomen. De resterende € 50.000 wordt als kostenpost in de exploitatie van de riolering opgenomen “ (Bron: begroting 2017). o “Voor 2018 is in totaal een bedrag van € 237.000 geraamd aan kwijtscheldingen. Deze zijn vanaf 2018 geheel geraamd onder het armoedebeleid” ( Bron: begroting 2018).

25

Conclusie: Aanbeveling 2 is gedeeltelijk gerealiseerd: het tarief is kostendekkend, de integrale kosten worden in het tarief meegenomen, met uitzondering van de kosten van kwijtschelding in het kader van armoedebeleid. De kwijtscheldingen zijn opgenomen in het armoedebeleid en dus niet gedekt uit de rioolheffing. Overigens is het bij veel gemeenten gangbaar dat de kosten van kwijtschelding niet gedekt worden uit de rioolheffing maar onder de kosten van armoedebeleid ondergebracht worden. Ad aanbeveling 3 betreffende het inventariseren van de benodigde investeringen voor een langere periode. Hoe verantwoordt gemeente Haaksbergen wat er met de aanbevelingen gedaan is: •

Het GRP 2013-2016 schuift de lasten van het stelsel al minder naar de toekomst. Met het nieuwe GRP 2017-2020 is door middel van de introductie van risico-gestuurd beheer nog meer grip op deze problematiek verkregen. De lasten die het rioolstelsel met zich meebrengt komen steeds meer bij de generatie te liggen, die de besluiten neemt en het directe profijt daarvan heeft (Bron: 2e Berap 2016).

Bevindingen van de rekenkamercommissie: •

•

•

•

Uit het kostendekkingsplan bij het GRP 2017 – 2020) blijkt dat de kosten en investeringen zijn doorgerekend tot en met 2085. (Bronnen: Gemeentelijk Rioleringsplan 2017-2020 (haaksbergen.nl) en het bijbehorende kostendekkingsplan. Overigens blijkt uit de begroting 2022 dat het GRP 2017-2020 het laatste is dat is vastgesteld. Onduidelijk is of er plannen zijn om het GRP te actualiseren. Daartoe is men ook nog niet verplicht: volgens de Financiële verordening artikel 17.2 biedt het college de raad tenminste eens in de tien jaar een rioleringsplan aan. Het eens in de 10 jaar actualiseren van het GRP lijkt laagfrequent, maar is toegestaan. Maar omdat in het huidige rioleringsplan staat: “Het gemeentelijk rioleringsplan 2013-2016 nadert zijn eind. Reden om een nieuw gemeentelijk rioleringsplan voor 2017-2020 te presenteren.” had verwacht mogen worden dat er ook voor de periode na 2020 een plan zou komen. In het GRP 2017-2020 staat dat Haaksbergen investeringen zoveel mogelijk direct af wil boeken vanuit de voorziening en daarmee langzaam toe wil groeien naar het ideaalcomplex. Er bestaat een voorziening egalisatie riolering. Deze voorziening bestaat uit drie componenten. Het doel van de voorziening is om al te grote schommelingen binnen de jaarlijkse exploitatie van de rioleringen te voorkomen, waardoor een stabiel tarievenbeleid kan worden gevoerd.

Daarnaast worden er voorzieningen opgenomen voor groot onderhoud en nieuwe toekomstige investeringen. Volgens de jaarrekeningen 2020 en 2021 hebben er alleen toevoegingen plaatsgevonden en geen onttrekkingen.

Conclusie: Aanbeveling 3 is gedeeltelijk gerealiseerd. Ad aanbeveling 4: betreffende een noodzakelijkerwijs relatief hoog tarief als gevolg van de combinatie hoog voorzieningenniveau en meerkernigheid: Hoe verantwoordt gemeente Haaksbergen wat er met de aanbevelingen gedaan is: •

In 2016 wordt er gestreefd naar zo laag mogelijke kosten voor het rioolstelsel, terwijl toch goed beheer en onderhoud gehandhaafd blijven en er verder geïnvesteerd wordt in herstel en

26

verbeteringen. Men streeft naar een goed systeem tegen aanvaardbare kosten (Bron: 2e Berap 2016). Bevindingen van de rekenkamercommissie: •

In het GRP is opgenomen dat het tarief kostendekkend is. Het tarief blijkt wel hoog (het hoogste van Overijssel). Maar het GRP is reëel doorgerekend en daarmee kan gesteld worden dat de kwaliteit gewaarborgd is. De realiteit van de meerkerningheid in combinatie met de keuze de kwaliteit op peil te houden vertaalt zich (onherroepelijk) in een relatief hoog tarief.

Conclusie: Aanbeveling 4 is gerealiseerd. Ad aanbeveling 5 betreffende meer aandacht aan riolering in de diverse producten van de P&C cyclus: Hoe verantwoordt gemeente Haaksbergen wat er met de aanbevelingen gedaan is: • • • • •

Er is in 2016 meer aandacht in de raad geweest voor riolering en het GRP: in 2015 heeft de raad een korte evaluatie gehad; 23 mei 2016 is er een toelichting gegeven over de ontwikkeling van de rioolheffing binnen de gemeente; begin juni 2016 is er een toelichting op integraal beheer in de raad geweest (waaronder riolering en water als onderwerp besproken werden); Al met al is er meer contact met de raad over deze onderwerpen geweest (Bron: 2e Berap 2016).

Bevindingen van de rekenkamercommissie: •

•

Er wordt in de stukken van de P&C-cyclus meer aandacht besteed aan de rioleringen en de bijbehorende heffing. De riolering komt op diverse plaatsen in de begroting en jaarrekening terug, zowel in programma 7. Volksgezondheid en milieu als in meerdere paragrafen. Daarnaast wordt bij het vaststellen van de tarieven ook aandacht besteed aan de heffingen. Er vanuit gaand dat de raad op hoofdlijnen stuurt wordt de informatievoorziening in de stukken als van voldoende kwaliteit beoordeeld: er wordt voldoende aandacht besteed aan riolering in de diverse producten van de P&C cyclus, de raad wordt in de gemaakte afwegingen ‘meegenomen’.

Conclusie: Aanbeveling 5 is gerealiseerd.

27

5.4 Conclusie en samenvatting rapport 3 Alle aanbevelingen zijn getoetst. De aanbevelingen 1, 4 en 5 zijn gerealiseerd. Aanbeveling 2 en 3 zijn gedeeltelijk gerealiseerd. Aanbeveling Betreffende

Score uitvoering

1

GRP 2013 – 2016 evalueren

2

Kostendekkend tarief invoeren

3

inventariseren benodigde investeringen langere periode.

4

Relatief hoog tarief accepteren

5

Meer aandacht voor riolering in P&C cyclus

Tabel 6: Uitvoering van de aanbevelingen van rapport 3.

28

Hoofdstuk 6: Rapport 4 “Vaak moet er iets gebeuren voordat er iets gebeurt. Planning & Control in de gemeente Haaksbergen” (2015)

6.1 Inleiding In de jaren voorafgaande aan dit rekenkamercommissieonderzoek bleek gemeente Haaksbergen problemen te hebben om een reëel meerjarig sluitende begroting te realiseren en daarmee aan de eisen van de provincie te voldoen. Op 13 februari 2014 werd weliswaar een definitieve begroting 2014 door de raad vastgesteld, maar in december 2014 bleek de begroting 2015 opnieuw niet de toets der kritiek van de Provincie te kunnen doorstaan. Gemeente Haaksbergen had problemen om een geraamd gat van 1,6 miljoen in de begroting te dichten. Gemeente Haaksbergen viel, als één van de twee gemeenten in Overijssel, onder preventief toezicht van de Provincie. Bovenstaande situatie was voor de rekenkamercommissie mede aanleiding om nader onderzoek te doen naar de planning- en controlcyclus van de gemeente Haaksbergen. De rekenkamercommissie wilde met name onderzoek verrichten naar de doorwerking van de doelstellingen in de programmabegroting, naar de realisatie ervan door de ambtelijke organisatie en de verantwoording over die realisatie aan de raad. De rekenkamercommissie vroeg zich af of de raad met de beschikbare informatie wel in staat werd gesteld om goed te sturen. Doel van het onderzoek was om raad en college concrete hulpmiddelen te bieden om de waarde van de planning- en controlcyclus als sturings- en controle-instrument voor de raad te verbeteren.

De probleemstelling van dit onderzoek was: Wat is in de gemeente Haaksbergen de kwaliteit van de planning- en controlcyclus als instrument voor sturing en controle door de raad en wat zijn de eisen waaraan zo’n instrument zou moeten voldoen? De centrale onderzoeksvragen van rapport 4 luidden: 1. In hoeverre voldoet de planning- en controlcyclus aan de hiervoor geldende beleidskaders? 2. In hoeverre zijn prestaties en doelstellingen ‘smart’ geformuleerd en in hoeverre is de inzet van middelen daarbij transparant weergegeven? 3. In hoeverre bieden de bestuursrapportages en jaarrekening inzicht in de realisatie van doelstellingen, prestaties en budget? 4. In hoeverre zijn er waarborgen in de interne organisatie voor het monitoren en bijsturen op doelstellingen en budgettaire kaders?

6.2 Wat waren de aanbevelingen uit dit rapport (4, 2015)? 1. Met de raad in gesprek te gaan met als doel het bijstellen en vooral meer inzichtelijk maken van de planning- en controlcyclus en de producten die daarbij horen. Er moeten beleidsindicatoren worden ontwikkeld (en bijgehouden!) die de raad (en het college) eenvoudiger in staat stellen het gevoerde beleid uit te zetten, te monitoren en zo nodig bij te sturen; 2. Verbeteren en optimaliseren van de interne controle, dit aan de hand van de afspraken die met de accountant zijn en worden gemaakt; 3. Regelmatig nalopen van de diverse verordeningen en nota’s als genoemd in de Financiële Verordening. Voldoen ze nog wel aan de alsmaar veranderende regelgeving? Zijn ze begrijpelijk en inzichtelijk genoeg voor de raad?

29

4. Regelmatig evalueren van de planning- en controlcyclus. Geven de producten voldoende informatie aan college en raad om afgewogen beleidskeuzes te maken. Voldoen zij nog aan wet- en regelgeving, ook de eigen? Wanneer met deze aanbevelingen rekening zou worden gehouden zou de kwaliteit van de kadernota, de begroting, de tussentijdse rapportages en de jaarrekening snel het niveau bereiken waarmee de raad weloverwogen beleidskeuzes zou kunnen maken om zo van de gemeente Haaksbergen weer een financieel gezonde gemeente te maken.

6.3 Wat is er met de aanbevelingen uit dit rapport gedaan? Hoe verantwoordt gemeente Haaksbergen wat er met de aanbevelingen gedaan is:

• •

•

In december 2015 heeft de raad, mede op advies van en in nauwe samenwerking met de nieuwe auditcommissie, de geactualiseerde financiële verordening vastgesteld ( Bron: 2e Berap 2016) . Samengevat is de stand van zaken als volgt: Na de vaststelling van de nieuwe financiële verordening in december 2015 is in de vergadering van de raad van 21 december 2016 de verordening Financieel Beleid opnieuw geactualiseerd en in lijn gebracht met de meest recente wijzigingen in het Besluit begroting en verantwoording (Bron: 2e Berap 2017). Inmiddels zijn alle vijf aanbevelingen ter harte genomen en opgevolgd. In een volgende voortgangsrapportage komt dit Rkc-rapport niet terug (Bron: 2e Berap 2018).

Ad aanbeveling 1 betreffende meer communicatie met de raad over het meer inzichtelijk maken van de planning- en controlcyclus en de producten die daarbij horen: Hoe verantwoordt gemeente Haaksbergen wat er met de aanbevelingen gedaan is: •

•

•

In september 2015 is de nieuwe auditcommissie aangetreden. Eerste aandachtspunt was het opstellen van de financiële verordening. Inmiddels ligt, geheel in lijn met de aanbevelingen van het rekenkamercommissierapport, de focus op het verbeteren van de P&C stukken, zowel de processen als de stukken. Specifieke aandacht krijgt de ontwikkeling en inbedding van kengetallen en prestatiegegevens. In mei heeft al een informatiebijeenkomst over de vernieuwing van het BBV plaatsgevonden, waarin dit punt expliciet aan de orde is gesteld (Bron: 2e Berap 2016) Raadsbreed is geconstateerd dat de Kadernota 2017 en de jaarstukken 2015 in dit opzicht weer verder verbeterd zijn. Wij bereiden richting de raad verdere voorstellen voor. Bij de voorbereidingen is de auditcommissie gedurende het hele proces nauw betrokken. Zo is met de auditcommissie gesproken over de gevolgen van de BBV voor de opzet van de begroting 2017, voor beleidsindicatoren, andere kengetallen en prestatiegegevens (Bron: 2e Berap 2016). In de Begroting 2017 zijn de verplichte kengetallen verder uitgewerkt. Ook is al vooruitgelopen op de verplichte indeling in taakvelden. In april 2017 is een procesvoorstel aan de raadscommissie voorgelegd over de verdere uitwerking van de indicatoren en de daaraan te koppelen meetbare doelstelling.

Een verdere uitwerking van dit procesvoorstel, met formats en beleidskaders, is vervolgens eind mei uitgewerkt en aangeboden aan de raad. Dit wordt nu door het college verder opgepakt en krijgt een verdere uitwerking in de begroting 2018 (Bron: 2e Berap 2017) .

30

Bevindingen van de rekenkamercommissie: • • •

Het gesprek met de raad is gevoerd. Er zijn indicatoren aan de programma’s gekoppeld. De P&C stukken zijn ook in leesbaarheid verbeterd. Of de stukken voldoende inzichtelijk zijn om de raad (en het college) eenvoudiger in staat te stellen het gevoerde beleid uit te zetten, te monitoren en zo nodig bij te sturen , is subjectief en moeilijk te beoordelen.

Conclusie: Aanbeveling 1 is gerealiseerd. Ad aanbeveling 2 betreffende het verbeteren en optimaliseren van de interne controle: Hoe verantwoordt gemeente Haaksbergen wat er met de aanbevelingen gedaan is: •

•

Uit de managementletter blijkt dat we vrijwel alle aandachtspunten en actiepunten inmiddels hebben opgepakt. Daarnaast heeft ook de auditcommissie in deze een belangrijke rol gespeeld. Samen met een gericht plan van aanpak voor het Sociaal Domein heeft dit geleid tot een goedkeurende verklaring voor zowel de rechtmatigheid als de getrouwheid. Nu we met de uitvoering van het financieel herstelplan op koers liggen, komt de aandacht nog meer te liggen bij de verdere verbetering en inbedding van de interne controle (IC) en verbetering van de administratieve organisatie (Bron: 2e Berap 2016). Uit de managementletter bij de jaarrekening 2016 blijkt dat we in de interne controle weer verder hebben verbeterd (Bron: 2e Berap 2017).

Bevindingen van de rekenkamercommissie: •

•

De accountant schrijft in de laatste managementletter (2021) over de kwaliteit van de interne controle: In de managementletter en het accountantsverslag over 2020 hebben we adviezen, aanbevelingen en opmerkingen opgenomen. We hebben geconstateerd dat onze rapportages serieus worden genomen en waar nodig en haalbaar vertaald in acties. Daarbij moeten we met elkaar echter ook realistisch zijn. De gemeente kan niet alles tegelijk, en Corona, het financieel herstelplan, maar ook de uiteindelijk niet doorgezette uitplaatsing van de financiële administratie naar de gemeente Hengelo heeft in 2021 de terechte prioriteit gekregen. Hoogste prioriteit blijft om ook in tijden van lockdown en andere corona maatregelen een goede voortgang van die taken en processen die rechtstreeks de burgers, bedrijven en instellingen raken te garanderen. Dat heeft dan wel gevolgen voor de ruimte die overblijft om de zaken “achter de voordeur” op te pakken. En dat kan ook, aangezien qua interne beheersing de basis op orde is, gezien de goedkeurende controleverklaring 2020 inzake de getrouwheid (de getallen “kloppen”). De organisatie heeft een reactie gegeven hoe zij is omgegaan met onze bevindingen. Daaruit blijkt dat de organisatie bewuste keuzes maakt. ”. (Bron: Managementletter accountant 2021)

Conclusie: Aanbeveling 2 is gerealiseerd. Ad aanbeveling 3 betreffende het regelmatig evalueren van de diverse verordeningen en nota’s als genoemd in de Financiële Verordening: Hoe verantwoordt gemeente Haaksbergen wat er met de aanbevelingen gedaan is: •

Binnen de IC wordt de rechtmatigheid getoetst aan de hand van de vigerende wet- en regelgeving. Nieuwe ontwikkelingen worden hier gesignaleerd en zo nodig omgezet in nieuw

31

•

beleid. In de reguliere planning- en controlcyclus rapporteren we hierover actief naar de raad. Ook kijken we constant naar de actualiteit van en ontwikkelingen voor de verordeningen en nota’s. Zo is de actualiteit van de nota’s integraal onderdeel van de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen, en is daarin ook vastgelegd wanneer de nota’s geactualiseerd worden (Bron: 2e Berap 2016). De diverse verordeningen en nota’s waarop de producten in de planning en controlcyclus gebaseerd zijn worden regelmatig nagelopen. Er wordt over gerapporteerd in de begroting (Bron: 2e Berap 2017).

Bevindingen van de rekenkamercommissie: •

•

• •

•

Inmiddels staat in de Financiële verordening aangegeven wanneer verordeningen en nota’s herzien moeten worden. Het valt op dat de termijnen daarvoor erg ruim zijn (soms wel 10 jaar). Dit is toegestaan zolang dit zo door de raad wordt vastgesteld. Maar gezien de steeds veranderende wet- en regelgeving zijn periodes van 10 jaar mogelijk wel erg lang. De onderstaande tabellen 7 en 8 tonen een overzicht van de actuele beleids- en beheerplannen. De meeste plannen zijn al geruime tijd geleden vastgesteld, slechts een beperkt aantal is recent herzien. Hoewel dat formeel gezien ook niet nodig is omdat de (lange) termijn nog van toepassing is, is het wel de vraag of dat wenselijk is. Een aantal beleids- en beheersplannen had al herzien moeten worden. Of de diverse verordeningen en nota’s als genoemd in de Financiële Verordening sinds 2015 begrijpelijker en inzichtelijk genoeg geworden zijn, werd getoetst aan de hand van de twee beleidsplannen die sinds het verschijnen van het rekenkamercommissierapport in 2015 werden geactualiseerd: het Cultuurbeleidsplan Gemeente Haaksbergen 2018 – 2021, “Betekenisvolle verbanden” en het Beleidsplan Wegbeheer 2021 – 2025, “Beheren is vooruitzien” (20-08-2021). Beide beleidsplannen worden als begrijpelijk en inzichtelijk beoordeeld. Het taalgebruik is niet te technisch. Uitgangspunten, overwegingen en gemaakte keuzes worden toegelicht.

Bepaalde afkortingen worden uitgelegd, waar nodig worden voorbeelden gegeven. In het Beleidsplan Wegbeheer wordt daarnaast gebruik gemaakt van inzichtelijke overzichtskaarten, grafieken, tabellen en foto’s om bepaalde aspecten verder te verduidelijken. Er zijn in beide beleidsplannen duidelijke financiële onderhoudsmeerjarenplanningen toegevoegd, het Beleidsplan Wegbeheer is zeer gedetailleerd. De Financiële verordening stamt uit 2017 en zal herzien moeten worden nu de rechtmatigheidsverantwoording bij het college komt te liggen. In de verordening staat aangegeven hoe vaak nota’s en plannen herzien moeten worden: o Nota reserves en voorzieningen: Elke vier jaar. De actuele nota is de Nota reserves en voorzieningen 2012. o Nota weerstandsvermogen en risicobeheersing: Elke vier jaar. De actuele nota is de Nota risicomanagement en weerstandsvermogen 2012. o Nota Verbonden partijen: Elke acht jaar. De actuele nota is de Nota Verbonden partijen 2016. o Nota grondbeleid: De nota dient eens in de twee jaar te worden geëvalueerd. De actuele nota stamt uit 2012. o Bij een aantal onderwerpen is er voor gekozen geen nota’s te maken zoals Waardering en afschrijving vaste activa, Financieringsfunctie en Grondbeleid. Bij andere gemeenten zien we dat voor deze onderwerpen wel nota’s gemaakt worden.

32

o

De onderhoudsplannen ‘openbare ruimte’, ‘rioleringsplan’ en ‘onderhoudsplan gebouwen’ worden elke 10 jaar herzien. Dat is een ruime periode. Deze periode is nog niet verstreken maar de looptijd van de plannen deels wel zoals blijkt uit de onderstaande tabellen.

Tabel 7: Overzicht beleidsplannen voor het begrotingsjaar 2022 (uit boekwerk Begroting 2022).

Tabel 8: Overzicht beheerplannen voor het begrotingsjaar 2022 (uit boekwerk Begroting 2022).

Conclusie: Aanbeveling 3 is gedeeltelijk gerealiseerd. De aanbeveling lijkt in de eerste jaren na de presentatie van het rapport te zijn uitgevoerd: aan beleidsen beheersplannen werd een specifieke looptijd toegekend. Die looptijd blijkt destijds bij een aantal plannen wel erg ruim te zijn genomen, waardoor ze formeel momenteel nog niet geactualiseerd hoeven te worden. Desondanks blijkt de looptijd bij een aantal plannen inmiddels toch al (fors) overschreden te zijn. Zoals bij de actuele Nota reserves en voorzieningen uit 2012, die in 2016 geactualiseerd had moeten worden, en de Nota weerstandsvermogen en risicobeheersing uit 2012, waarvoor hetzelfde geldt. Daardoor rijst de vraag hoe er op risico’s gestuurd kan worden met dermate verouderde kaders. En hoe kan de raad haar kaderstellende rol naar behoren vervullen met kaders die niet aangepast zijn aan de

33

actualiteit? De diverse verordeningen en nota’s zoals genoemd in de Financiële Verordening in 2022 worden misschien wel “regelmatig” nagelopen, maar bij een looptijd van 10 jaar kan niet van “frequent” gesproken worden. Bij de verordeningen met een kortere looptijd blijken de nota’s niet tijdig te zijn herzien. Ze voldoen zodoende niet aan de steeds veranderende regelgeving. Ad aanbeveling 4 betreffende het regelmatig evalueren van de kwaliteit van de planning- en controlcyclus. Hoe verantwoordt gemeente Haaksbergen wat er met de aanbevelingen gedaan is: •

•

In het coalitieprogramma 2014-2018 “Krachtig, Energiek, Verbindend” is aangegeven dat de programmabegroting wordt verbeterd in termen van informatiewaarde en transparantie. De uitvoering en verantwoording van gepland beleid wordt in beter gestructureerde, goed controleerbare processen vormgegeven en we rapporteren tijdig aan de raad. Naast een verdere inhoudelijke verbetering van de informatiewaarde van de verschillende P&C-stukken kijken we hierbij ook nadrukkelijk naar het verder intern stroomlijnen van de P&C-processen. Ook hier betrekken we de auditcommissie bij. Op dit moment is het voldoen aan de vereisten van het vernieuwde BBV een belangrijk aandachtpunt. De raad is hierin op voorspraak van de auditcommissie in mei al in een aparte voorlichtingsbijeenkomst meegenomen. Wanneer met deze aanbevelingen rekening wordt gehouden zal de kwaliteit van de kadernota, de begroting, de tussentijdse rapportages en de jaarrekening snel het niveau bereiken waarmee de raad weloverwogen beleidskeuzes kan maken om zo van de gemeente Haaksbergen weer een bloeiende en financieel gezonde gemeente te maken (2e Berap 2016). Het verbeteren van de informatiewaarde van de producten van de planning- en controlcyclus heeft onze voortdurende aandacht.

Ook worden de conclusies en aanbevelingen uit de bestuursmonitor over de wisselwerking en rolverdeling tussen raad, college en ambtelijke organisatie verder opgepakt. De stukken uit de P&C-cyclus vormen hiertoe de smeerolie. Er wordt naar meer compacte stukken gestreefd. Sturen op hoofdlijnen en beter oog hebben voor de rol van raad en college is daarbij leidend. De begroting 2018 is de basis voor verdere ontwikkeling en verbetering van de P&C-cyclus (2e Berap 2017).

Bevindingen van de rekenkamercommissie: •

•

In de jaren na het verschijnen van het rapport is er inderdaad geëvalueerd. Daarna is er in de stukken vanaf 2018 niets specifiek over vermeld, hoewel onderdelen van de P&C cyclus wel blijken te zijn aangepast. De gemeenten doen in het kader van de jaarrekening wel een verplichte check of aan de boekhoudregels voldaan wordt (BBV-check). De externe accountant van de gemeente controleert daar ook op. In de jaarlijkse accountantsverklaring wordt er ook niet specifiek (in negatieve zin) over de kwaliteit van de P&C cyclus gerapporteerd. In de managementletter 2021 constateert de accountant juist dat de in de managementletter 2002 opgenomen adviezen, aanbevelingen en opmerkingen serieus worden genomen en waar nodig en haalbaar vertaald in acties.

Conclusie: Aanbeveling 4 lijkt in de eerste jaren na het verschijnen van het rapport te zijn uitgevoerd.

34

6.4 Conclusie en samenvatting rapport 4 Alle aanbevelingen zijn getoetst. De aanbevelingen 1, 2 en 4 zijn gerealiseerd. Aanbeveling 3 is deels gerealiseerd. Aanbeveling Betreffende

Score uitvoering

1

Meer communicatie met de raad over P&C cyclus

2

Verbeteren en optimaliseren van de interne controle

3

Evalueren verordeningen/ nota’s Financiële Verordening

4

Regelmatig evalueren P&C cyclus

Tabel 9: Uitvoering van de aanbevelingen van rapport 4.

35

Hoofdstuk 7: Rapporten 5 en 6 “Bezint eer ge begint. Het grondbeleid van de gemeente Haaksbergen” (Rapport 5, oktober 2017) en “De ladder beklommen. Onderzoek naar de gevolgen van de “Ladder voor duurzame verstedelijking” in Haaksbergen” (Rapport 6, april 2018)

7.1 Inleiding Toen beide bovengenoemde rapporten ten behoeve van het rendementsonderzoek naast elkaar gelegd werden, bleek er in de uitgangspunten en aanbevelingen van een dusdanige overlap/ samenloop sprake dat het voor de hand lag het rendement van beide rapporten gezamenlijk te beoordelen. Daarbij viel op dat de aanbevelingen uit het rapport over het grondbeleid door het college nog grotendeels overgenomen werden, maar dat het college amper zes maanden later de aanbevelingen uit het rapport over de Ladder voor duurzame verstedelijking, dat feitelijk aanbevelingen in het verlengde van het rapport over het grondbeleid deed, al in het bestuurlijke wederhoor op het rapport (april 2018) volledig naast zich neerlegde.

7.2. Wat waren de aanbevelingen uit dit rapport (5, 2017)? De probleemstelling luidde als volgt: “Is het grondbeleid en de informatievoorziening over het grondbedrijf en de individuele grondexploitaties in Haaksbergen zodanig ingericht dat de gemeenteraad in staat is zijn kaderstellende en controlerende taken naar behoren uit te voeren? En gebeurt dit dan ook? De aanbevelingen luidden: 1. Laat een nieuwe Nota Grondbeleid door de raad vaststellen, waarin wordt neergelegd: a. Een strategische visie op grondbeleid. Hoe wil de gemeente het grondbeleid vormgeven in de volgende decennia en welke rol wil zij hierin spelen; b. Een tactisch grondbeleid voor de komende 10 jaar, getoetst aan de Ladder van Duurzame Verstedelijking, aan de woonvisie en afgestemd met de omliggende gemeenten. Welke complexen wil de gemeente (verder) ontwikkelen? Wordt dit in eigen hand genomen, overgelaten aan projectontwikkelaars dan wel via een PPS-constructie gerealiseerd? Wordt er voor inbreiding dan wel voor uitbreiding gekozen; c. Het grondbeleid moet nauw worden afgestemd met omliggende gemeenten; d. De keuze voor ontwikkeling van bepaalde complexen moet voortvloeien uit ‘smart’ geformuleerde doelstellingen. Het moet voor de raad inzichtelijk en meetbaar zijn waarom bepaalde keuzes worden gedaan. 2.

Zorg (bij de uitvoering van het grondbeleid) ) voor een duidelijk schema/ tabel waarin voor elk complex wordt opgenomen: a. de boekwaarde van het begin van het begrotingsjaar; b. de vermeerderingen en verminderingen in het begrotingsjaar; c. de boekwaarde aan het einde van het begrotingsjaar; d. de geraamde nog te maken kosten met een onderbouwing; e. de geraamde opbrengsten met een onderbouwing; f. het geraamde eindresultaat en de berekeningswijze die hiervoor is gehanteerd met een onderbouwing en de aannames die eraan ten grondslag liggen.

36

Daarbij moet een duidelijke link worden gelegd tussen de ontwikkelingen in het complex en de inhoudelijke en financiële gevolgen van deze ontwikkelingen. Bij nadere beschouwing kunnen deze aanbevelingen tot een tweetal worden samengevoegd: 1. Ontwikkel een nieuwe nota grondbeleid. De daarop volgende aanbevelingen bevatten allerlei suggesties over welke onderdelen die nieuwe Nota Grondbeleid zou moeten bevatten, maar die staan als een soort sub-aanbevelingen feitelijk ten dienste van de ‘echte’ aanbeveling: Laat een nieuwe Nota Grondbeleid door de raad vaststellen. 2. Zorg voor een duidelijk schema/ tabel ten behoeve van de uitvoering van het grondbeleid. Daarbij worden opnieuw diverse suggesties gedaan wat opgenomen zou moeten worden in het betreffende schema, maar dit zijn opnieuw een soort sub-aanbevelingen die ten dienste staan van aanbeveling twee.

7.3 Wat is er met de aanbevelingen uit dit rapport gedaan? Getoetst werd of de aanbevelingen ook daadwerkelijk uitgevoerd zijn: Hoe verantwoordt gemeente Haaksbergen wat er met de aanbevelingen gedaan is: •

•

• •

•

•

•

•

Afspraken over de programmering van woningbouw en bedrijventerreinen stemt de gemeente af binnen de regio Twente. Afspraken hierover zijn vastgelegd in de Regionale Woningbouw Programmering en in de Bestuursovereenkomst Programmering Bedrijventerreinen Twente (Bestuurlijk wederhoor op rapport oktober 2017) De concrete ramingen en doelstellingen zijn opgenomen in de verschillende grondexploitaties. De grondexploitaties zijn niet openbaar. In de paragraaf Grondbeleid wordt meer op hoofdlijnen verklaard (Bestuurlijk wederhoor op rapport oktober 2017). De raad moet aangeven hoe de informatie hierover van de zijde van het college zou moeten verbeterd( Bestuurlijk wederhoor op rapport oktober 2017). De informatiewaarde van stukken over deze onderwerpen worden in het kader van verbeteracties van de P&C cyclus meegenomen: met name de onderbouwde nog geraamde te maken kosten en opbrengsten zullen vanaf 2018 integraal worden opgenomen in de toelichting op de balans ( Bestuurlijk wederhoor op rapport oktober 2017). Op 1 november 2017 heeft de raad de Notitie Inbreidingslocaties 2025 vastgesteld. Hierin worden de locaties beschreven waarvan op korte termijn voorzienbaar is dat deze in de komende jaren herontwikkeld worden of zouden kunnen worden.

Op 21 november 2017 heeft het college de raad voorgesteld in te stemmen met de startnotitie ontwikkeling strategische voorraad Wissinkbrink, op dat moment de enige uitbreidingslocatie. Met uitzondering van de Wissinkbrink en de schoollocaties heeft de gemeente geen grondposities bij mogelijke ontwikkelingslocaties. Het college wil op voorhand geen keuze maken voor het te voeren grondbeleid. In het bestuurlijke wederhoor op het rapport werd aangegeven welke acties uitgevoerd zouden gaan worden; dit is in 2018 nog steeds actueel: - de huidige nota grondbeleid wordt in 2018 geëvalueerd; - in navolging van het P&C rapport blijft men werken aan het verbeteren van de informatiewaarde van de P&C stukken. Bij de jaarrekening 2017 werd in dit kader de opzet van de paragraaf Grondbeleid op punten aangepast (2e Berap 2018). In de aanloop naar een nieuwe nota grondbeleid (volgens aanbevelingen Rkc) zou in 2018 eerst een evaluatie van het grondbeleid plaatsvinden. Gezien de beperkte personele capaciteit is dat niet gebeurd. We verwachten niet dat belangrijke beleidswijzigingen nodig zijn. We leggen

37

•

• • • •

daarom komend jaar prioriteit bij andere taken en projecten. We blijven werken aan verbetering van de informatiewaarde van de planning en control instrumenten. In dit kader blijven we werken aan verbetering van de paragraaf grondbeleid in de begroting en jaarstukken (Eindejaarsrapportage 2019). Uit de raadsinformatiebrief d.d. 8 februari 2022: Op het overzicht afspraken tijdens raads- en commissievergadering nr. 2022-01 (stand van zaken per 6 januari 2022) staat onder nummer 1.020 onder f: voor de zomer van 2021 aan de raad een evaluatie van de nota grondbeleid voorleggen. Zoals u wellicht heeft geconstateerd hebben wij deze evaluatie nog niet aan u voorgelegd. Ook verwachten wij niet dat wij dit jaar de evaluatie aan u kunnen voorleggen. Wij maken jaarlijks met het managementteam afspraken over welke werkzaamheden worden uitgevoerd. Hierbij moeten wij keuzes maken. Wij hebben andere keuzes gemaakt voor de inzet van de ambtelijke capaciteit. In de voorbereiding naar het begrotingsjaar 2023 maken we een nieuwe afweging voor wat betreft het uitvoeren van de evaluatie. Daarnaast verwachten wij niet dat er belangrijke beleidswijzigingen nodig zijn. Het huidige beleid geeft aan dat wij meer faciliterend grondbeleid toepassen en dat wij actief grondbeleid alleen gebruiken in uitzonderingssituaties.

De uiteindelijke keuze voor het te volgen grondbeleid blijft een maatgerichte oplossing. Op basis van het huidige grondbeleid is het dus mogelijk actief grondbeleid toe te passen. In het geval wij actief grondbeleid willen gebruiken, leggen wij hiervoor een voorstel voor aan de gemeenteraad, met onder andere de financiële consequenties.

Bevindingen van de rekenkamercommissie: Ad aanbeveling 1 betreffende het ontwikkelen van een nieuwe Nota Grondbeleid: •

•

• •

Hoewel dit wel aan de raad werd toegezegd, werd de Nota Grondbeleid (2012) tot op heden niet geëvalueerd. Ook voor het begrotingsjaar 2023 worden geen harde toezeggingen in deze gedaan (raadsinformatiebrief 08-02-2022). Er werd tot op heden geen nieuwe Nota Grondbeleid ontwikkeld. Ook voor het begrotingsjaar 2023 worden geen harde toezeggingen in deze gedaan. Daarmee werden ook de “subaanbevelingen niet uitgevoerd. Het bevreemdt dat het MT de toezegging aan de raad ten aanzien van het evalueren van het grondbeleid naast zich neerlegt, en dat de raad hiertegen geen bezwaar aantekent. Het lijkt niet prudent om, juist bij de actuele ontwikkelingen ten aanzien van bouwen en wonen, op basis van een sterk verouderde beleidsnota op de boven beschreven, mogelijk gedateerde manier, grondbeleid te voeren.

Conclusie: Aanbeveling 1 is niet gerealiseerd. Ad aanbeveling 2 betreffende een duidelijk schema/ tabel ten behoeve van de uitvoering van het grondbeleid: • •

Deze aanbeveling is gerealiseerd. De gemeente geeft aan dat de informatiewaarde van stukken over grondexploitaties in het kader van verbeteracties van de P&C cyclus worden meegenomen: met name de onderbouwde nog geraamde te maken kosten en opbrengsten zouden vanaf 2018 integraal worden opgenomen in de toelichting op de balans. We zien dat de tabel is opgenomen in de paragraaf Grondbeleid. Gebruikelijk is deze tabel op te nemen in de toelichting op de balans. De balans maakt onderdeel

38

uit van de jaarrekening en wordt daarmee gecontroleerd door de accountant. De paragraaf grondbeleid maakt deel uit van het jaarverslag wat niet onder de controle van de accountant valt. Conclusie: Aanbeveling 2 is gerealiseerd.

7.4 Conclusie en samenvatting rapport 5 De oorspronkelijke aanbevelingen werden gecomprimeerd tot twee nieuwe aanbevelingen, 1) het ontwikkelen van een nieuwe nota grondbeleid en 2) schema/ tabel ten behoeve van uitvoering van het grondbeleid. Aanbeveling 1 is niet gerealiseerd. Aanbeveling 2 is wel gerealiseerd. Aanbeveling 1 2

Betreffende

Score uitvoering

Het ontwikkelen van een nieuwe Nota Grondbeleid

Schema/ tabel t.b.v. uitvoering van het grondbeleid

Tabel 10: Uitvoering van de aanbevelingen van rapport 5.

7.5 Wat waren de aanbevelingen uit dit rapport (6, 2018)? De probleemstelling luidde als volgt: Welke gevolgen heeft de invoering van de “Ladder voor duurzame verstedelijking” in Haaksbergen gehad voor het actuele woningbouwprogramma? De aanbevelingen uit het rapport werden in het licht van de overlap met de aanbevelingen uit het rapport “Bezint er ge begint. Het grondbeleid van de gemeente Haaksbergen” (oktober 2017) gecomprimeerd en deels van volgorde veranderd: 1. Zoek tijdig regionale samenwerking, opdat voorkomen wordt dat met name Twentse gemeenten de dupe worden bij een provinciale herijking van de bedachte verdeling van de plancapaciteit in het geval dat de omstandigheden (al voor 2026) ingrijpend wijzigen en eerder dan verwacht tekorten in gemeentelijke plancapaciteit ontstaan. Omdat de aanbevelingen 2 en 3 bij nadere beschouwing complementair bleken werden zij in het kader van dit onderzoek samengevoegd tot de volgende aanbeveling: 2. Breng zelf (alvast) bestemmingsplannen in procedure voor het onvervulde contingent waarvan nog niet gewenst is het te vertalen in harde plancapaciteit voor Haaksbergen en zorg dat de motivering hiervoor in orde is. 3.

Houd (met goede argumenten onderbouwd) reservecapaciteit voor bedrijventerreinen achter de hand : Juist de voltooiing van de N18 en de verwachte positieve effecten ervan op de aantrekkelijkheid van Haaksbergse bedrijfspercelen maakt dat noodzakelijk. 4. Doe over een aantal jaren een vervolgonderzoek naar de uitvoering, handhaving en evaluatie van het beleidsproces ten aanzien van de ladderproblematiek.

39

7.6 Wat is er met de aanbevelingen uit dit rapport gedaan? Hoe verantwoordt gemeente Haaksbergen wat er met de aanbevelingen gedaan is: Al bij de presentatie van het rapport in 2018 blijkt dat het college de aanbevelingen uit het rapport niet zal overnemen: Het bestuurlijk wederhoor uit het rapport (25-04-2018): •

• • • •

Men ziet geen reden om te anticiperen door alvast zelf bestemmingsplannen in procedure te brengen voor het onvervulde contigent of door de motivering te verbeteren voor het contigent dat men nog wil vertalen in harde plancapaciteit; te zijner tijd zullen indien wenselijk/noodzakelijk de relevante beleidsnota’s geactualiseerd en aangevuld worden. Men zal geen samenwerking binnen Twente zoeken om gezamenlijk op te kunnen trekken richting provincie. Men houdt continu de vinger aan de pols inzake de programmering van woningbouw en bedrijventerreinen. Omdat Haaksbergen goed met de eerste fases van de ladderproblematiek is omgegaan, verwacht men ook geen problemen met de resterende fases. Er is immers op basis van de Ladder geen enkel bestemmingsplan onderuit gehaald bij de Raad van State.

2e Berap 2018: Het college heeft in het bestuurlijke wederhoor gereageerd op alle conclusies en aanbevelingen. Deze reactie is nog steeds actueel. •

•

•

Aanbeveling 1: Er zijn geen extra bestemmingsplannen in procedure gebracht voor ons onvervulde contingent en er is geen vuist gemaakt tegen het provinciale contingent, omdat hier de noodzaak voor ontbrak (zie reactie college bestuurlijk wederhoor). Wel zijn er een aantal nieuwe woningbouwplannen in voorbereiding. Dit niet als doel op zich, maar omdat er vraag uit de markt is. Aanbeveling 2: De gemeente Haaksbergen wordt, net zoals dat in de afgelopen jaren is gedaan, continu de vinger aan het pols houden als het gaat over de programmering van woningbouw en bedrijventerreinen en bewaakt dat we zowel in de kwantitatieve als kwalitatieve toekomstige behoefte kunnen blijven voorzien. Aanbeveling 3: Het is aan de raad en rekenkamercommissie eventueel vervolgonderzoek te doen. Met deze rapportage hebben wij alle aanbevelingen overgenomen en geïmplementeerd. Dit is dan ook de laatste rapportage over dit onderwerp.

Bevindingen van de rekenkamercommissie: Ad aanbeveling 1 betreffende het tijdig zoeken van regionale samenwerking: • •

Ook na 2018 werd deze aanbeveling niet overgenomen en niet geïmplementeerd. Op het moment van het opstellen van het onderzoeksrapport (2018) werden er afspraken gemaakt tussen de gemeente en de provincie over woningbouwaantallen (zogenaamde woningbouw contingenten). Inmiddels zijn er in 2021 nieuwe afspraken gemaakt tussen de provincie en de Twentse gemeenten over woningbouwprogrammering (regionaal woonagenda Twente). Hierbij worden geen aantallen meer genoemd, maar wordt alleen gesteld dat er gebouwd moet worden voor de lokale behoefte. Hierin is een ambitie opgenomen om in Twente

40

• •

•

tot 2030 20.000 tot 22.000 woningen toe te voegen. Dit betekent dat er voorlopig voldoende ruimte is voor woningbouw in Haaksbergen. De provincie stuurt inmiddels op kwalitatieve behoefte (elke woning moet raak zijn) en niet op kwantitatieve behoefte. De betreffende beleidsnota’s zijn niet geactualiseerd of aangevuld ten aanzien van de problematiek die in het rekenkamercommissierapport aan de orde wordt gesteld. Deze problematiek is niet meer aan de orde. De woonvisie zou worden geactualiseerd en na de zomer van 2022 ter vaststelling worden voorgelegd aan het college en de raad. Maar dat is nog niet gebeurd. Het woonbehoefte onderzoek waar de lokale en regionale behoefte in beeld is gebracht is vastgesteld. Hieruit volgt een behoefte van circa 450 woningen voor de komende 10 jaar. In het kader van invoering van de Omgevingswet zullen we voor eind 2024 een omgevingsvisie opstellen, die de huidige structuurvisie 2030 vervangt. Op basis van de nieuwe woonvisie en de omgevingsvisie zullen we een nieuwe notitie inbreidingslocaties opstellen. De ontwikkeling van woningbouwlocaties blijft intussen gewoon doorgaan (Antwoorden ambtelijke organisatie per email juni/juli 2022) .

Conclusie: Aanbeveling 1 is deels gerealiseerd. Ad aanbeveling 2 betreffende het alvast zelf in procedure brengen van bestemmingsplannen voor het onvervulde contingent : • Er zijn geen bestemmingsplannen voor het onvervulde contingent van Haaksbergen vroeger in procedure gebracht. Dit was niet nodig gelet op de gewijzigde woningbouwafspraken met de provincie. Door gewijzigde afspraken met de provincie was het ook niet nodig de motivering op orde te brengen voor het contingent dat Haaksbergen nog niet wenste te vertalen in harde plancapaciteit (Antwoorden ambtelijke organisatie per email juni/juli 2022) . Conclusie: Aanbeveling 2 is niet gerealiseerd. Ad Aanbeveling 3 betreffende het achter de hand houden van reservecapaciteit voor bedrijventerreinen: • Er zijn niet gericht bedrijfsterreinen achter de hand gehouden . Op dit moment zijn we bezig met de uitgifte van Stepelerveld fase 1. Deze uitgifte loopt ten einde. De voorbereidingen voor de ontwikkeling van Stepelerveld fase 2 zijn in voorbereiding. We maken in dit kader programmeringsafspraken met provincie (Antwoorden ambtelijke organisatie per email juni/juli 2022). Conclusie: Aanbeveling 3 is niet gerealiseerd.

Ad Aanbeveling 4 betreffende het doen van vervolgonderzoek naar de Ladderproblematiek: • Het college gaf al in 2018 aan daarin voor zichzelf geen taak te zien weggelegd, vervolgonderzoek naar de status van de Ladderproblematiek moest de rekenkamercommissie eventueel zelf maar doen ( bestuurlijk wederhoor april 2018) . Conclusie: Aanbeveling 4 is niet gerealiseerd.

41

7.7 Conclusie en samenvatting rapport 6 •

•

De mededeling van het college in de 2e Berap 2018 dat men conform eerdere uitspraken hierover geen van de aanbevelingen uit het rapport zal overnemen, maar dat zij desondanks van mening is alle aanbevelingen overgenomen en geïmplementeerd te hebben, wekt bevreemding. Geen van de aanbevelingen werd immers overgenomen en geïmplementeerd. Het woningbehoefte-onderzoek “Goed Wonen in Haaksbergen” (STEC 2021) geeft aan dat er tot 2030 circa 450 extra woningen in Haaksbergen zouden moeten worden gerealiseerd; dat aantal loopt synchroon met de groeiambitie van Haaksbergen van circa 5 woningen extra per 1000 bestaande woningen (op een actuele woningvoorraad van 10.580 woningen).

Na het samenvoegen van aanbeveling 2 en 3 zijn alle aanbevelingen getoetst. Aanbeveling 1 is deels gerealiseerd, maar ook na 2018 is geen van de andere aanbevelingen overgenomen en geïmplementeerd. Het beleid ten aanzien van bouwen en wonen lijkt als gevolg niet proactief en daarvan niet (voldoende) op actuele ontwikkelingen te zijn afgestemd. Aanbeveling 1 2 3 4

Betreffende

Score uitvoering

Tijdig zoeken regionale samenwerking

In procedure brengen van onvervuld contingent Reservecapaciteit bedrijfsterreinen aanhouden Vervolgonderzoek doen naar Ladderproblematiek

Tabel 11: Uitvoering van de aanbevelingen van rapport 6.

42

Hoofdstuk 8: Het rendement van de rekenkamercommissierapporten 2014-2018 8.1 Inleiding Onderzoekvraag 1 luidde: In hoeverre zijn de 29 aanbevelingen uit de 6 onderzochte rapporten daadwerkelijk gerealiseerd? De onderzochte rapporten uit de periode 2014 – 2018 blijken erg ongelijksoortig. Grof genomen kunnen ze in drie categorieën ingedeeld worden: •

•

•

een drietal rapporten die betrekking hadden op beleidsterreinen met meer “harde” meetbare kenmerken, waarvan de aanbevelingen concreet en al op korte termijn uitvoerbaar waren en daarmee zichtbaar te maken: 1. “Op rolletjes? Invoering van de Kanteling bij het Wmo beleid van de gemeente Haaksbergen” (april 2014), 3. “Goedkoop is duurkoop. Analyse tarieven riolering gemeente Haaksbergen” (juni 2014) en 4. “Vaak moet er iets gebeuren voordat er iets gebeurt. Planning & Control in de gemeente Haaksbergen” (2015), een tweetal rapporten die ook betrekking hadden op beleidsterreinen met meer “harde” meetbare kenmerken, maar waarvan de aanbevelingen meer op de lange termijn gericht waren en op een beleidsterrein dat aan grote veranderingen bleek te zijn blootgesteld: 5. “Bezint eer ge begint. Het grondbeleid van de gemeente Haaksbergen” (oktober 2017) en 6. “Ladder Duurzame Verstedelijking” (2018), En tenslotte een rapport dat het (dis)functioneren van de ambtelijke organisatie betrof en met op cultuurverandering gerichte aanbevelingen om langdurige en vasthoudende aandacht voor de uitvoering van de aanbevelingen vroeg: 2. “Ritmestoornissen in de Haaksbergse gemeentelijke organisatie”(april 2014).

Onderstaande tabel bevat het overzicht van de mate waarin de 29 aanbevelingen werden gerealiseerd. Daarmee wordt ook onderzoeksvraag 1 beantwoord.

43

Rapport Aanbeveling 1 2014

Betreffende

1 2 3 4 5 6 7

Kaders en doelstellingen van Wmo en de communicatie Bezwaar- en beroepschriften Doelstellingen Wmo-beleid SMART geformuleerd Eerst voorkomen en dan pas op bestrijden Organiseren van Zorg op maat i.v.m. de gemeentegrenzen Het verbeteren van de samenwerking bij de Noaberpoort De financiële gevolgen van de Wmo

2 2014

1 2 3 4 5 6 7

Stabiele verhoudingen in de leiding van de organisatie Formuleren van het eindresultaat van cultuurverandering MT eindverantwoordelijk voor herstel van de organisatie Aanbrengen van de gewenste routines in de organisatie Heldere verdeling van taken, rollen én effectief toezicht Aandacht voor specifieke goede leiderschapsstijlen Vasthoudendheid in het bereiken van de doelstellingen

3 2014

1 2 3 4 5

GRP 2013 – 2016 evalueren Kostendekkend tarief invoeren inventariseren benodigde investeringen langere periode. Relatief hoog tarief accepteren Meer aandacht voor riolering in P&C cyclus

4 2015

1 2 3 4

Meer communicatie met de raad over P&C cyclus Verbeteren en optimaliseren van de interne controle Evalueren verordeningen/ nota’s Financiële Verordening Regelmatig evalueren P&C cyclus

5 2017

1 2

Het ontwikkelen van een nieuwe Nota Grondbeleid

6 2018

1 2 3 4

Tijdig zoeken regionale samenwerking

Schema/ tabel t.b.v. uitvoering van het grondbeleid

In procedure brengen van onvervuld contingent Reservecapaciteit bedrijfsterreinen aanhouden Vervolgonderzoek doen naar Ladderproblematiek

Tabel 12: De mate waarin de 29 aanbevelingen uit de 6 onderzochte rapporten werden gerealiseerd.

44

Score uitvoering

Niet getoetst

8.2 Het rendement op rapportniveau Wat kan er geconcludeerd worden over het rendement van de zes onderzochte rapporten? De rapporten over het grondbeleid en de Ladder van Duurzame verstedelijking blijken maar heel beperkt van invloed te zijn geweest op de kennis en de visie van het college, de raad en de ambtelijke organisatie. De conclusies uit het rapport over het grondbeleid zijn door het college onderschreven en de aanbevelingen zijn grotendeels overgenomen, maar de uitvoering daarvan is nauwelijks gerealiseerd. De aanbevelingen uit het rapport over de Ladder van Duurzame Verstedelijking werden niet door het college overgenomen. Er is geen rendement van de betreffende aanbevelingen. De aanbevelingen uit het Wmo-rapport raakten deels door de ontwikkelingen in het betreffende beleidsdomein achterhaald. Desondanks blijkt een aantal van de aanbevelingen wel gerealiseerd, niet zozeer door het verschijnen van het betreffende rekenkamercommissierapport, maar door het feit dat het rapport de vinger op een ook elders al geconstateerd groot aantal “zere plekken” in het Wmo-beleid legde. Veel wijzigingen in de oorspronkelijke Wmo bleken noodzakelijk door de problemen in de uitvoering en door groeiende knelpunten van financiële aard.

De betreffende aanbevelingen blijken voor een groot deel in het vernieuwde beleid verwerkt, waarbij sommige aspecten formeel misschien minder zichtbaar vastgelegd blijken te zijn, maar in de praktische uitvoering wel degelijk toegepast worden. Het rendement van de aanbevelingen blijkt uiteindelijk “via bospaden” positief. Bij de overige drie rapporten werden de aanbevelingen in algemene zin als nuttig en zinvol beschouwd, en brachten de rapporten de werkelijkheid kennelijk goed in beeld. De meeste aanbevelingen werden uiteindelijk, soms rechtstreeks via “hoofdwegen”, soms indirect via “bospaden”, opgepakt en verweven met verbeteringen met een groter bereik binnen de ambtelijke organisatie. Nadat de top van de ambtelijke organisatie rond 2015 ingrijpend was gewijzigd, bleek er in de organisatie gedurende een aantal jaren ruimte voor een breed gedragen besef dat het inderdaad noodzakelijk was specifieke aanbevelingen op te pakken en door te voeren, er was consequent aandacht voor. Dat de aanbevelingen ten aanzien van dezelfde onderwerpen vanuit andere organisaties vergelijkbaar van inhoud en formulering waren, heeft het realiseren van de aanbevelingen zeker versneld. Het rendement van de betreffende aanbevelingen blijkt dan ook groot.

8.3 Het rendement op aanbevelingsniveau Welk type aanbeveling uit de zes onderzochte rapporten scoort slecht? In de eerste vier rapporten lijken de aanbevelingen die vragen om het formuleren van duidelijk beschreven en gekwantificeerde doelstellingen (bij voorkeur SMART-geformuleerd) lastig te zijn. De Wmo heeft bijvoorbeeld als belangrijkste doelstellingen: het bevorderen van de zelfredzaamheid en de participatie van burgers, van de sociale cohesie en de leefbaarheid, en het bevorderen dat mensen zo lang mogelijk zelfstandig kunnen blijven wonen. Het omzetten van deze globaal omschreven doelstellingen in concrete en meetbare doelen bleek en blijkt nog niet zo eenvoudig. Dat maakt het overigens ook lastig om te beoordelen of specifiek beleid en bepaalde maatregelen überhaupt wel doel treffen. De andere kant van dezelfde medaille blijkt dat aanbevelingen die wel eenvoudiger “hard” te maken zijn, ook vaker gerealiseerd werden. Bij de laatste twee rapporten, die beide op het grondbeleid van Haaksbergen inzoomen maar elk vanuit een andere perspectief, lijkt het onderwerp “grondbeleid” zelf de aanleiding te zijn voor de negatieve reactie van het college op de aanbevelingen.

In de slipstream van de financiële strubbelingen van de kredietcrisis in 2008, waarbij veel gemeenten zeer aanzienlijke bedragen voor aangekochte gronden op hun balans moesten afschrijven, leek proactief grondbeleid tot op zekere hoogte een taboe te zijn

45

geworden, een onderwerp dat maar het beste vermeden kon worden. De Nota Grondbeleid stamt uit 2012 en werd tot op heden niet geëvalueerd. Alleen de regionale samenwerking kwam uiteindelijk tot stand, maar werd niet actief door de gemeente gezocht, maar met name vanuit de provincie geïnitieerd. Zolang zich bij de huidige benadering geen knelpunten voordoen, wordt er geen noodzaak gevoeld voor meer gerichte aandacht voor grondbeleid. Daarin speelt ongetwijfeld mee wat al in vorige rendementsonderzoeken geconstateerd werd: ten gevolge van de voortgaande bezuinigingen op de omvang van de ambtelijke organisatie wordt de noodzaak om strak te prioriteren steeds sterker gevoeld. In dat proces wordt men selectiever in het overnemen van aanbevelingen uit onderzoeksrapporten en besluit men vaker om bepaalde onderwerpen (voorlopig) niet op te pakken.

8.4 De rol van de raad Gemeentelijke rekenkamers werden vanaf maart 2002 ingevoerd om bij te dragen aan het terugbrengen van de verweving die in veel gemeenten ontstaan was tussen gemeenteraad en gemeentebestuur: gemeentelijk dualisme moest bevorderd worden. De essentie van het gemeentelijk dualisme is dat het college van B & W bestuurt en dat de raad controleert en kaders stelt. De gemeentelijke rekenkamer is in het leven geroepen als een belangrijk instrument voor die controlerende en kaderstellende taken van de raad. In onderzoeken beantwoordt de rekenkamer de vraag of het geld van de gemeente zinnig, zuinig en zorgvuldig is besteed, om daarmee de raad in haar werkzaamheden te ondersteunen. Dat werpt alleen dan vruchten af wanneer de raad ook daadwerkelijk van de conclusies en aanbevelingen uit de rapporten gebruik maakt en de vinger aan de pols houdt bij de voortgang van de uitvoering van de aanbevelingen. Uit een evaluatie voor het ministerie van BZK uit 2019, op basis van gesprekken, blijkt er bij gemeenten bezorgdheid over dat laatste: dat bestuur en ambtenaren geen zin hebben om de aanbevelingen uit rekenkamerrapporten te implementeren. En dat dit vaak ongestraft kan, doordat afspraken over monitoring van de aanbevelingen ontbreken, waardoor de aanbevelingen vanzelf uit het zicht raken (Werkgroep lokale rekenkamers, 2019).

Daar waar de raad de vinger niet aan de pols houdt bij de voortgang van de uitvoering van de aanbevelingen, kan de uitvoering daarvan kennelijk buiten beeld raken. Er werd al geconstateerd dat de aanbevelingen uit de eerste vier onderzochte rapporten in belangrijke mate gerealiseerd werden: de aanbevelingen werden door het college overgenomen en aan de uitvoering ervan werd door de ambtelijke organisatie vasthoudend gewerkt. Daarom heeft het geen meerwaarde de rol van de raad bij deze rapporten nader te bekijken. Maar dat geldt niet voor de rol van de raad bij de laatste twee rapporten: de aanbevelingen uit het eerste rapport over het grondbeleid van Haaksbergen werden door het college weliswaar overgenomen maar slechts uitgevoerd op het opnemen van een tabel over de grondexploitaties. De aanbevelingen uit het laatste rapport heeft het college zelfs volledig naast zich neergelegd, waarbij één aanbeveling gedeeltelijk is gerealiseerd. Hoe is de raad hiermee omgegaan? Laat het lage rendement van de laatste twee onderzochte rapporten zich misschien mede daardoor verklaren dat de raad de vinger niet of onvoldoende aan de pols gehouden heeft? Bij het bespreken van het rapport “Bezint eer ge begint. Het grondbeleid van de gemeente Haaksbergen” (oktober 2017) tijdens de commissiebehandeling op 17 januari 2018 werd het volgende vanuit de raad naar voren gebracht: •