Rapport Rendement 2014-2018 def

Inhoud Inleiding 'Rekenkamercommissierapporten, wat doen we er mee?' .................................................... 3 Hoofdstuk 1: Samenvatting en aanbevelingen ..................................................................................... 5 1.1 Samenvatting....................................................................................................................................... 5 1.2 Conclusies en aanbevelingen .............................................................................................................. 8 Hoofdstuk 2: Onderzoeksvragen en de voorgenomen onderzoeksopzet ............................................... 9 2.1 De probleemstelling en de onderzoekvragen ..................................................................................... 9 2.2 De onderzoeksopzet .......................................................................................................................... 10 2.3 De toelichting op “rendement” ......................................................................................................... 10 2.4 Is de situatie in 2014 - 2018 veranderd ten opzichte van 2009 - 2014? ........................................... 11 2.5 Mogelijke verklaringen voor het rendement . ..................................................................................

12 2.6 Leeswijzer .......................................................................................................................................... 12 Hoofdstuk 3: Rapport 1..................................................................................................................... 13 3.1 Inleiding ............................................................................................................................................. 13 3.2 Wat waren de aanbevelingen uit dit rapport (1, april 2014)? .......................................................... 13 3.3 Wat is er met de aanbevelingen uit dit rapport gedaan? ................................................................. 14 3.4 Conclusie en samenvatting rapport 1 ............................................................................................... 16 Hoofdstuk 4: Rapport 2..................................................................................................................... 18 4.1 Inleiding ............................................................................................................................................. 18 4.2 Wat waren de aanbevelingen uit dit rapport (2, april 2014)? ..........................................................

18 4.3 Wat is er met de aanbevelingen uit dit rapport gedaan? ................................................................. 19 4.4 Conclusie en samenvatting rapport 2 ............................................................................................... 22 Hoofdstuk 5: Rapport 3..................................................................................................................... 24 5.1 Inleiding ............................................................................................................................................. 24 5.2 Wat waren de aanbevelingen uit dit rapport (3, juni 2014)? ............................................................ 24 5.3 Wat is er met de aanbevelingen uit dit rapport gedaan? ................................................................. 25 5.4 Conclusie en samenvatting rapport 3 ............................................................................................... 28 Hoofdstuk 6: Rapport 4..................................................................................................................... 29 6.1 Inleiding ............................................................................................................................................. 29 6.2 Wat waren de aanbevelingen uit dit rapport (4, 2015)? ...................................................................

29 6.3 Wat is er met de aanbevelingen uit dit rapport gedaan? ................................................................. 30 6.4 Conclusie en samenvatting rapport 4 ............................................................................................... 35 Hoofdstuk 7: Rapporten 5 en 6 ......................................................................................................... 36 7.1 Inleiding ............................................................................................................................................. 36

1

7.2. Wat waren de aanbevelingen uit dit rapport (5, 2017)?.................................................................. 36 7.3 Wat is er met de aanbevelingen uit dit rapport gedaan? ................................................................ 37 7.4 Conclusie en samenvatting rapport 5 ............................................................................................... 39 7.5 Wat waren de aanbevelingen uit dit rapport (6, 2018)? ................................................................... 39 7.6 Wat is er met de aanbevelingen uit dit rapport gedaan? ................................................................. 40 7.7 Conclusie en samenvatting rapport 6 ............................................................................................... 42 Hoofdstuk 8: Het rendement van de rekenkamercommissierapporten 2014-2018 .............................. 43 8.1 Inleiding ............................................................................................................................................. 43 8.2 Het rendement op rapportniveau ..................................................................................................... 45 8.3 Het rendement op aanbevelingsniveau ............................................................................................

45 8.4 De rol van de raad ............................................................................................................................ 46 8.5 Conclusie ten aanzien van het rendement van de rapporten in de periode 2014 - 2018 ................ 48 8.6 In hoeverre verschillen de uitkomsten van dit onderzoek met de uitkomsten van de voorgaande rendementsonderzoeken? ...................................................................................................................... 48 8.7 Wat kan gezegd worden over het realiseren van de aanbevelingen uit de rapporten 2014 – 2018 in vergelijking met de resultaten uit voorgaande rendementsrapporten? ................................................ 50 8.8 Wat kan gezegd worden over het rendement van de aanbevelingen uit de rapporten van gemeente Haaksbergen in vergelijking met het rendement van rekenkamercommissierapporten van gemeenten elders in Nederland? ............................................................................................................ 52 Hoofdstuk 9. Conclusies en aanbevelingen ........................................................................................ 54 Bestuurlijk wederhoor ......................................................................................................................

56 Reactie rekenkamercommissie op het bestuurlijk wederhoor ............................................................ 60

2

Inleiding 'Rekenkamercommissierapporten, wat doen we er mee?' 'Er zijn veel mensen die kunnen zeggen dat een voetbalploeg slecht speelt; er zijn weinig mensen die kunnen zeggen waarom ze slecht speelt en er zijn slechts een paar mensen die kunnen zeggen wat er moet gebeuren om ze beter te laten spelen” - Johan Cruijff'

Een lokale rekenkamer(commissie) is wettelijk verplicht het lokale overheidsbeleid te onderzoeken op effectiviteit, efficiëntie en legitimiteit met als doel dat met behulp van de conclusies en aanbevelingen uit de onderzoeken toekomstig lokaal overheidsbeleid anders en mogelijk beter vorm gegeven kan worden. Of de door de rekenkamercommissie Haaksbergen uitgebrachte rapporten inderdaad aan dit doel hebben bijgedragen, wordt sinds 2010 periodiek onderzocht. Het eerste periodieke onderzoek “Beleefd aanbevolen; en dan ?“ (2010) onderzocht het rendement van de rapporten uit de periode 2006 – 2008. De eindconclusie was niet hoopgevend: de effectiviteitscores waren verre van rooskleurig en er bleek aanzienlijke ruimte voor verbetering. Naar aanleiding van deze uitkomst werd besloten op beperkte schaal periodiek het rendement van de rekenkamercommissierapporten ‘te blijven meten’, ook opdat er zodoende meer inzicht kon worden verkregen in hoe het rendement van het werk van de rekenkamercommissie zou kunnen worden verbeterd. In 2012 volgde daarom het rapport “Onderin de la?“ waarin het rendement van de rapporten uit de periode 2009 – 2010 werd onderzocht. Het antwoord was opnieuw teleurstellend: de meeste rapporten bleken maar beperkt van invloed te zijn geweest op de kennis en de visie van het college, de raad en de ambtelijke organisatie.

Er was ook maar een zeer beperkt aantal aanbevelingen in uitvoering genomen, hoewel de conclusies en aanbevelingen uit de rapporten destijds wel bijna allemaal door raad en college waren overgenomen. De oorzaak daarvoor moest hoofdzakelijk worden gezocht in het ontbreken van de wil en de daaruit voort te vloeien bestuurlijke, politieke en ambtelijke druk om de aanbevelingen te realiseren. De daarvoor benodigde tijd in de ambtelijke organisatie ontbrak, maar dat zag de rekenkamercommissie in haar evaluatie als het onjuist leggen van prioriteiten: daarmee werden verbeteringen in het beleid in termen van verhoging van de effectiviteit, de efficiëntie en het draagvlak tegengehouden. Bij een ongewijzigde cultuur in deze hoefde van toekomstige rendementsmetingen ook niet veel verwacht te worden. De volgende rendementsmeting volgde in 2014 met het rapport “Het Bos in gestuurd?“ over het rendement van de rekenkamercommissierapporten uit 2011 en 2012. Afgaande op de uitwerking van de aanbevelingen uit die rapporten was het rendement matig. Maar er was wel op een andere manier sprake van behoorlijke doorwerking van het werk van de rekenkamercommissie.

Er werd inmiddels wel gewerkt aan het realiseren van de aanbevelingen uit “Onderin de la?” en dat rechtvaardigde de verwachting dat de uiteindelijke doorwerking van de rekenkamercommissierapporten uit 2009-2010 hoger uit zou komen dan oorspronkelijk gemeten. Zodat de rekenkamercommissie op dat moment toch (nog) niet het idee had ‘Het Bos ingestuurd’ te worden. Gehoopt werd dat op termijn alsnog een gedegen realisatie van de resterende aanbevelingen zou plaatsvinden. Begin 2016 leek die hoop terecht te zijn: een Quickscan naar de mate van invoering van de 52 aanbevelingen uit de rapporten “De Juridische Kwaliteitszorg in de gemeente Haaksbergen: geluk en wijsheid?“ (2012) en “Het Bos ingestuurd” (2014) wezen daarop. Ook het rendementsrapport “Over hoofdwegen en bospaden” (2015) toonde dat veel van de aanbevelingen nu wel geheel of in ieder geval

3

gedeeltelijk waren uitgevoerd. Hoewel de aanbevelingen uit de rapporten in algemene zin als nuttig en zinvol beschouwd werden, ontbraken meestal gewoon de tijd en de menskracht om tot uitvoering ervan over te kunnen gaan. Toch werden uiteindelijk, soms rechtstreeks via “hoofdwegen”, soms indirect via “bospaden”, veel aanbevelingen opgepakt en verweven met verbeteringen met een groter bereik binnen de ambtelijke organisatie. Beide manieren deden niet voor elkaar onder, er waren zelfs bescheiden aanwijzingen dat de uiteindelijke verbeteringen via de “bospaden” positiever uitpakten voor de totale organisatie. Er bleek inmiddels in de organisatie een breed gedragen besef dat het inderdaad noodzakelijk was specifieke aanbevelingen op te pakken en door te voeren, het draagvlak ervoor was dan ook groot. Het rendement van de rapporten was daarmee omhoog gegaan. In 2019 opende het rapport “Het Centrum Centraal part II” (2019) met een uitgebreide evaluatie van de aanbevelingen uit het voorgaande rapport “Het Centrum Centraal” uit 2013, waaruit bleek dat door de ambtelijke organisatie veel lering uit het onderzoek getrokken was : veel aanbevelingen waren zichtbaar in praktijk gebracht, een goede score. Maar college en raad bleken aanzienlijk minder van de aanbevelingen uit “Het Centrum Centraal” in praktijk te hebben gebracht.

Waarmee het optimisme uit de Quickscan van 2016 weer getemperd werd. Toen besloten werd op beperkte schaal periodiek het rendement van de rekenkamercommissierapporten ‘te blijven meten’, werd ‘periodiek’ ingevuld met ‘om de drie jaar’. Deze ambitie werd na 2016 niet meer geheel waargemaakt, mede doordat het rapport “Het Centrum Centraal part II“ (2019) de langdurige inzet van alle leden van de rekenkamercommissie vergde en Covid-19 in 2020 juist een buitengewoon beroep op de inzet van de ambtelijke organisatie deed. Met het voorliggende onderzoek naar een nog niet geëvalueerd aantal rapporten uit de periode 2014 – 2018 hoopt de rekenkamercommissie het ontstane hiaat te vullen. Oorspronkelijk was het de bedoeling bij dit meest recente rendementsonderzoek dezelfde methodiek te volgen als in “Beleefd aanbevolen; en dan ? “(2010), “Onderin de la? “ (2012) en “Het Bos in gestuurd? “ (2014) en ook van identieke vragenlijsten gebruik te maken. Maar al tijdens de ontwerpfase van het nieuwe onderzoek bleek dit ondoenlijk. De redenen hiervoor worden in de onderzoeksopzet nader toegelicht. Tot slot nog dit: De rekenkamercommissie zou dit onderzoek niet hebben kunnen uitvoeren zonder de bereidwillige medewerking van de ambtelijke contactpersonen, of van hun opvolgers.

Ondanks de krimpende ambtelijke capaciteit, de toegenomen “belading” van de individuele medewerkers en de extra belasting die Covid-19 met zich meebrengt, werd ook voor dit onderzoek weer tijd en menskracht vrijgemaakt. Daarvoor alle lof en veel dank.

4

Hoofdstuk 1: Samenvatting en aanbevelingen 1.1 Samenvatting De rekenkamercommissie Haaksbergen heeft een rendementsonderzoek uitgevoerd naar de aanbevelingen uit de opgeleverde rapporten in de periode 2014 – 2018. Voor u ligt het hieruit voortvloeiende rapport met conclusies en aanbevelingen. De probleemstelling luidt: Wat is het rendement van de rekenkamercommissierapporten uit 2014 -2018? De onderzoeksvragen luiden: Onderzoekvraag 1: In hoeverre zijn de 29 aanbevelingen uit de 6 onderzochte rapporten daadwerkelijk gerealiseerd? Onderzoekvraag 2: Is de situatie in 2014 - 2018 veranderd ten opzichte van 2009 - 2014? Onderzoekvraag 3: Is er een verklaring voor het verschil in het rendement? Rendement wordt bij deze onderzoeksvragen gedefinieerd als: In hoeverre werden de aanbevelingen op de peildatum april 2022 daadwerkelijk gerealiseerd: geheel wel, geheel niet, deels (onderzoeksvraag 1). Het rendement is niet gesplitst in ontwerp-, beleids- en organisatierendement. De tweede onderzoeksvraag richt zich op een vergelijking tussen het rendement van de rekenkamercommissierapporten in 2014 - 2018 en die van de periode 2009 - 2014: is het rendement veranderd? Ondanks de gewijzigde onderzoeksopzet wordt er tenslotte naar verklaringen gezocht voor het verschil in het vastgestelde rendement (onderzoekvraag 3), omdat dit mogelijk aanknopingspunten kan bieden voor rendementsverhoging.

De onderzochte rapporten uit de periode 2014 – 2018 blijken erg ongelijksoortig. Grof genomen kunnen ze in drie categorieën ingedeeld worden: •

•

•

een drietal rapporten die betrekking hadden op beleidsterreinen met meer “harde” meetbare kenmerken, waarvan de aanbevelingen concreet en al op korte termijn uitvoerbaar waren en daarmee zichtbaar te maken: 1. “Op rolletjes? Invoering van de Kanteling bij het Wmo beleid van de gemeente Haaksbergen” (april 2014), 3. “Goedkoop is duurkoop. Analyse tarieven riolering gemeente Haaksbergen” (juni 2014) en 4. “Vaak moet er iets gebeuren voordat er iets gebeurt. Planning & Control in de gemeente Haaksbergen” (2015), een tweetal rapporten die ook betrekking hadden op beleidsterreinen met meer “harde” meetbare kenmerken, maar waarvan de aanbevelingen meer op de lange termijn gericht waren en op een beleidsterrein dat aan grote veranderingen bleek te zijn blootgesteld: 5. “Bezint eer ge begint. Het grondbeleid van de gemeente Haaksbergen” (oktober 2017) en 6. “Ladder Duurzame Verstedelijking” (2018), En tenslotte een rapport dat het (dis)functioneren van de ambtelijke organisatie betrof en met op cultuurverandering gerichte aanbevelingen om langdurige en vasthoudende aandacht voor de uitvoering van de aanbevelingen vroeg: 2. “Ritmestoornissen in de Haaksbergse gemeentelijke organisatie”(april 2014).

5

Onderstaande tabel bevat het overzicht van de mate waarin de 29 aanbevelingen uit de 6 rapporten werden gerealiseerd. Daarmee wordt ook onderzoeksvraag 1 beantwoord. Rapport Aanbeveling 1 2014

Betreffende

1 2 3 4 5 6 7

Kaders en doelstellingen van Wmo en de communicatie Bezwaar- en beroepschriften Doelstellingen Wmo-beleid SMART geformuleerd Eerst voorkomen en dan pas op bestrijden Organiseren van Zorg op maat i.v.m. de gemeentegrenzen Het verbeteren van de samenwerking bij de Noaberpoort De financiële gevolgen van de Wmo

2 2014

1 2 3 4 5 6 7

Stabiele verhoudingen in de leiding van de organisatie Formuleren van het eindresultaat van cultuurverandering MT eindverantwoordelijk voor herstel van de organisatie Aanbrengen van de gewenste routines in de organisatie Heldere verdeling van taken, rollen én effectief toezicht Aandacht voor specifieke goede leiderschapsstijlen Vasthoudendheid in het bereiken van de doelstellingen

3 2014

1 2 3 4 5

GRP 2013 – 2016 evalueren Kostendekkend tarief invoeren inventariseren benodigde investeringen langere periode. Relatief hoog tarief accepteren Meer aandacht voor riolering in P&C cyclus

4 2015

1 2 3 4

Meer communicatie met de raad over P&C cyclus Verbeteren en optimaliseren van de interne controle Evalueren verordeningen/ nota’s Financiële Verordening Regelmatig evalueren P&C cyclus

5

1

Het ontwikkelen van een nieuwe Nota Grondbeleid

2017

2

Schema/ tabel t.b.v. uitvoering van het grondbeleid

6

1

Tijdig zoeken regionale samenwerking

2018

2 3 4

In procedure brengen van onvervuld contingent

Score uitvoering

Niet getoetst

Reservecapaciteit bedrijfsterreinen aanhouden Vervolgonderzoek doen naar Ladderproblematiek

Tabel 1: De mate waarin de 29 aanbevelingen uit de 6 onderzochte rapporten werden gerealiseerd.

In hoeverre de situatie in 2014 - 2018 veranderd is ten opzichte van 2009 – 2014 toont onderstaande tabel: 6

Rendementsonderzoek

Jaar

Onderzoeksperiode

% uitgevoerde aanbevelingen

Beleefd aanbevolen en dan? Onderin de la ? Het Bos in gestuurd? Over hoofdwegen en bospaden Het Centrum Centraal II Wisselend bewolkt

2010 2012 2014 2016 2019 2022

2006 - 2008 2009 - 2010 2011 - 2012 2012 - 2015 2013 2014 – 2018

Circa 15 % 32% 50% 60% 65% 65%

Tabel 2: De rendementsrapporten onderling vergeleken.

Bovenstaande tabellen tezamen laten zien dat bij het rendement van de rekenkamercommissierapporten uit de periode 2014 – 2018 de opgaande lijn van eerdere rendementsonderzoeken in eerste instantie wel en daarna niet meer vastgehouden kon worden. Daarmee wordt onderzoeksvraag 2 beantwoord. Vanuit welke kenmerken zou het geconstateerde verschil in rendement mogelijk verklaard kunnen worden? Een positieve invloed op het realiseren van aanbevelingen bleken te hebben: • • • • • • •

de mate waarin het einddoel van de aanbeveling Smart-geformuleerd kon worden, de mate waarin menskracht en middelen ingezet moesten worden voor het realiseren van de aanbeveling, de samenstelling en opvattingen van het betreffende MT, de aandacht voor en de vasthoudendheid van het betreffende MT en de portefeuillehouders, positieve en regelmatige aandacht vanuit de raad, herhaling en bevestiging vanuit andere adviserende instanties, aandacht vanuit andere (toezichthoudende) instanties.

Een negatieve invloed op het realiseren van aanbevelingen bleken te hebben: • • • • •

de continue bezuinigingen op de omvang van de ambtelijke organisatie en daarmee de beschikbare menskracht, de stapeling van bestuurlijke ambities ondanks het krimpende personeelsbestand en financiële problemen, daardoor op bestuurlijk niveau de noodzaak selectiever te worden ten aanzien van het al dan niet overnemen en/of uitvoeren van aanbevelingen uit rekenkamercommissierapporten, weinig tot geen aandacht vanuit de raad, het onderzoeksonderwerp grondbeleid.

Het evaluatiemoment vormt geen verklaring voor het geconstateerde rendement. Bij het realiseren van de aanbevelingen van de laatste twee (onderzochte) onderzoeksrapporten lijkt er sprake te zijn (geweest) van een clustering van bovengenoemde negatieve aspecten. Deze hebben kennelijk een grotere invloed gehad dan de positieve aspecten. Daarmee is een antwoord op onderzoeksvraag 3 geformuleerd.

7

1.2 Conclusies en aanbevelingen De algehele conclusie van dit rendementsrapport is dat er (juist voor raadsleden) nog winst te behalen valt bij het benutten van de onderzoeksresultaten van de eigen rekenkamercommissie. De volgende aanbevelingen zouden daartoe bij kunnen dragen: 1. Werk kort na de raadsbehandeling van een onderzoeksrapport een uitvoeringsplan uit voor de overgenomen aanbevelingen. Vaak constateert de rekenkamercommissie dat er van het uitvoeren van de aanbevelingen geen werk wordt gemaakt of kan worden gemaakt en dat de aandacht verschuift naar andere prioriteiten of naar nieuwe of bijgestelde nota’s. 2. Zorg dat de contactpersoon voor de rekenkamercommissie zijn/haar werk binnen de ambtelijke organisatie kan doen. De contactpersoon volgt immers de uitvoering van aanbevelingen en kan daarover jaarlijks naar college, raad én de rekenkamercommissie rapporteren. 3. Maak als raad bij de behandeling van door de rekenkamercommissie onderzochte (beleids-) onderwerpen meer en vaker gebruik van de aanbevelingen uit de bijbehorende rapporten. Leg voorgenomen besluiten of beleidsvoornemens langs de betreffende aanbevelingen. Bedenk dat veel aanbevelingen uit een specifiek rapport op meerdere beleidsterreinen van toepassing zijn. 4.

Laat de contactpersoon ook jaarlijks naar college, raad én de rekenkamercommissie rapporteren over de voortgang van de uitvoering van overgenomen aanbevelingen en verbind vervolgstappen aan de inhoud van die rapportage. 5. Volg als raad scherper in hoeverre overgenomen aanbevelingen ook inderdaad gerealiseerd worden.

8

Hoofdstuk 2: Onderzoeksvragen en de voorgenomen onderzoeksopzet 2.1 De probleemstelling en de onderzoekvragen Oorspronkelijk was het de bedoeling bij dit rendementsonderzoek dezelfde methodiek te volgen als in “Beleefd aanbevolen; en dan ?“ (2010), “Onderin de la?“ (2012) en “Het Bos in gestuurd?“ (2014) en ook van identieke vragenlijsten gebruik te maken. Maar al tijdens de ontwerpfase van het huidige onderzoek bleek dit ondoenlijk. Dat had een aantal oorzaken: In de eerste plaats kost het overnemen en uitvoeren van aanbevelingen altijd meer tijd dan verwacht en in de tussentijd bleken zich op een aantal beleidsterreinen dusdanig grote wijzigingen voorgedaan dat specifieke aanbevelingen inmiddels hun belang verloren hadden en het voor de hand lag dat zij sinds het verschijnen van het betreffende rapport niet, – of niet zoals oorspronkelijk bedoeld -, opgepakt en uitgevoerd waren. Daarnaast hadden er in de ambtelijke organisatie in de tussentijd veel mutaties plaatsgevonden, sommige managementfuncties waren zelfs door meerdere tijdelijke leidinggevenden ingevuld. Daardoor zou een groot deel van de oorspronkelijke vragen niet door de destijds betrokkenen of hun opvolgers beantwoord kunnen worden. Ook in raad en college waren veel mutaties geweest.

Tenslotte bleek de ambtelijke organisatie waarin de uitgebreide vragenlijsten uitgezet moesten worden en waarmee de gegeven antwoorden uitgebreid besproken moest worden, na veel jaren van bezuinigingen al meer dan overbelast. Daarom hebben we het rendement van de onderzochte rapporten op meer globale en een minder gedetailleerd-cijfermatige manier in beeld gebracht. Waarmee dan wel een vergelijk met de uitkomsten van de voorgaande rendementsrapporten alleen op hoofdlijnen mogelijk bleek. Tenslotte moet het volgende duidelijk gesteld worden: voor zover in dit rapport geconstateerd wordt dat (sommige) aanbevelingen uit de onderzochte rekenkamercommissierapporten gerealiseerd werden, betekent dit nog niet dat daarmee ook een causale relatie tussen het verschijnen van het rapport en het realiseren van de bijbehorende aanbevelingen zou zijn aangetoond. Een aantal aanbevelingen uit de betreffende rapporten zou de rekenkamercommissie zelf ook als “open deur” willen kwalificeren, maar ze zijn desondanks niet minder van toepassing. Zouden de aanbevelingen niet uit de koker van de rekenkamercommissie zijn gekomen, dan zouden betrokkenen en andere instanties waarschijnlijk (op termijn) vergelijkbare aanbevelingen geformuleerd hebben.

De probleemstelling van dit rapport luidt: Wat is het rendement van de rekenkamercommissierapporten uit de periode 2014 - 2018? De onderzoeksvragen luiden: Onderzoekvraag 1: In hoeverre zijn de 29 aanbevelingen uit de 6 onderzochte rapporten daadwerkelijk gerealiseerd? Onderzoekvraag 2: Is de situatie in 2014 - 2018 veranderd ten opzichte van 2009 - 2014? Onderzoekvraag 3: Is er een verklaring voor het verschil in het rendement? De tweede onderzoeksvraag richt zich op een vergelijking tussen het rendement van de rekenkamercommissierapporten in 2014- 2018 en die van de periode 2009 - 2014: is het rendement veranderd?

9

Ondanks de gewijzigde onderzoeksopzet wordt er in de derde onderzoeksvraag naar verklaringen gezocht voor het (eventuele) verschil in het vastgestelde rendement. Deze kunnen mogelijk aanknopingspunten bieden voor rendementsverhoging. De onderzochte rapporten uit de periode 2014 -2018 zijn: 1. “Op rolletjes? Invoering van de Kanteling bij het Wmo beleid van de gemeente Haaksbergen” (april 2014) 2. “Ritmestoornissen in de Haaksbergse gemeentelijke organisatie” (april 2014) 3. “Goedkoop is duurkoop. Analyse tarieven riolering gemeente Haaksbergen” (juni 2014) 4. “Vaak moet er iets gebeuren voordat er iets gebeurt. Planning & Control in de gemeente Haaksbergen” (2015) 5. “Bezint eer ge begint. Het grondbeleid van de gemeente Haaksbergen” (oktober 2017) 6. “De ladder beklommen” (2018) In de periode 2014 – 2018 verschenen behalve de zes onderzochte rapporten ook nog de twee al eerder genoemde rendementsonderzoeken: “Het Bos in gestuurd?“ (2014) en “Over hoofdwegen en bospaden” (2015). Daarnaast werd ook een QuickScan naar de juridische kwaliteitszorg van Haaksbergen uitgevoerd (2016). De aanbevelingen uit deze drie rapporten blijven buiten dit onderzoek: de rekenkamercommissie heeft al in een eerder stadium geconstateerd dat de daarin opgenomen aanbevelingen inmiddels (grotendeels) uitgevoerd werden.

2.2 De onderzoeksopzet Als peildatum voor dit periodieke onderzoek geldt april 2022. Elk rapport is dan minstens drieënhalf jaar oud. De tijd tussen het verschijnen van de rapporten en de peildatum is dusdanig lang dat, - ondanks de impact van de coronapandemie op de voortgang in de gehele samenleving -, wordt aangenomen dat er inmiddels uitspraken gedaan kunnen worden over het rendement ervan. Zoals al in het tweede rendementsrapport “Onderin de la” (2010, p.11) aangegeven wordt: De exacte meting van het rendement van rekenkamercommissierapporten is misschien theoretisch mogelijk, maar in de praktijk niet te realiseren. Er moet met te veel aspecten rekening gehouden worden, er zijn te veel externe factoren, directe, indirecte en latente gevolgen. Bovendien is het verre van zeker na hoeveel tijd vaststaat dat er niet meer doorwerking van de aanbevelingen verwacht mag worden. Er is in dit onderzoek primair gebruik gemaakt van schriftelijke (gedigitaliseerde) en digitale audiovisuele bronnen. Bij een tweetal rapporten is de toenmalige (of opvolgende) contactpersonen binnen de ambtelijke organisatie gevraagd om over de aanbevelingen van het betreffende rapport schriftelijk of in een interview vragen te beantwoorden.

2.3 De toelichting op “rendement” Onderzoekvraag 1 luidt: In hoeverre zijn de 29 aanbevelingen uit de 6 onderzochte rapporten daadwerkelijk gerealiseerd? Rendement wordt in het voorliggende onderzoek gedefinieerd als: In hoeverre werden de aanbevelingen op de peildatum april 2022 daadwerkelijk gerealiseerd: geheel wel, geheel niet, deels (onderzoeksvraag 1). Het rendement wordt niet gesplitst in ontwerp-, beleids- en organisatierendement.

10

In de voorgaande rendementsrapporten werden bij de vragenlijsten, de interviews en de verklaringen de drie bovengenoemde facetten van rendement wel ontvlochten en separaat gemeten en besproken. Deze systematiek moest bij het voorliggende rendementsrapport losgelaten worden. Wel blijft de uiteindelijke doelstelling identiek aan de voorgaande rapporten: de conclusies en aanbevelingen van de rekenkamercommissierapporten moeten “nuttig” gebleken zijn, in de betekenis dat de lokale overheid na het uitvoeren van de aanbevelingen “beter” is gaan functioneren. Wanneer de lokale overheid na het verschijnen van een rekenkamercommissierapport op het betreffende beleidsdomein beter blijkt te zijn gaan functioneren, hoeft dat echter nog niet noodzakelijkerwijs het gevolg te zijn van de aanbevelingen in dat rapport: zoals gezegd is een hard causaal verband lastig aan te tonen. In veel onderzoeken naar het rendement van rekenkamer-aanbevelingen wordt ook de term “doorwerking” gehanteerd. Dat is een begrip dat op verschillende manieren gedefinieerd kan worden en mede hierdoor lastig te meten is. De bestuurskundigen Bekkers, Fenger, Homburg en Putters (2004) onderscheiden vier verschillende manieren waarop adviezen van rekenkamers doorwerken in beleid.

De eerste manier is de instrumentele doorwerking, waarbij directe veranderingen in lijn met het advies van de rekenkamer(commissie) zichtbaar zijn in het gedrag van organisaties of individuen. De term “rendement” in dit rapport wordt op één lijn gesteld met de bovengenoemde eerste manier van “doorwerking”. Hoe is het rendement van een rapport in dit onderzoek vastgesteld ? In voorgaande onderzoeken werd rendement geformuleerd als de opbrengst van een rapport, het nut ervan. Nu niet gedetailleerd onderzocht is in hoeverre de lokale overheid op het betreffende beleidsterrein ook daadwerkelijk beter is gaan functioneren, wordt volstaan met het vaststellen in hoeverre de aanbevelingen uit de onderzochte rapporten daadwerkelijk zijn opgepakt en gerealiseerd. In die zin is er sprake van een rendementsrapport met een andere insteek dan de voorgaande. De rekenkamercommissie is echter van mening dat dit feit geen afbreuk doet aan de kwaliteit van het onderzoek en het nut ervan voor de raad. De normering uit de voorgaande rendementsrapporten becijfert het rendement van de aanbevelingen in precieze percentages. Dat is in dit rapport niet gebeurd. Maar hoewel deze niet precies becijferd zijn, kunnen de kleuren in de boven gebruikte normering toch globaal in de percentages in onderstaande tabel vertaald worden.

De volgende normering is gebruikt om aan te geven in hoeverre een aanbeveling (uiteindelijk) gerealiseerd is: Omschrijving

Aanbeveling

%

Niet of nauwelijks gerealiseerd

0 – 25 %

Deels gerealiseerd (Vrijwel) volledig gerealiseerd

25 – 80 % 80 – 100 %

Tabel 3: Normering van de mate van uitvoering van de aanbevelingen van de rapporten.

2.4 Is de situatie in 2014 - 2018 veranderd ten opzichte van 2009 - 2014? Wordt het rendement na verloop van tijd beter? Dat is immers de reden om periodiek onderzoek te doen naar het rendement van de rekenkamercommissierapporten. Uit die doelstelling vloeit de tweede onderzoekvraag voort:

11

Onderzoekvraag 2: Is de situatie in 2014 -2018 veranderd ten opzichte van 2009 - 2014? Het rendement van de rekenkamercommissierapporten uit 2009 - 2010 (“Onderin de la?“ 2012) was teleurstellend. Ook het rendement van de rekenkamercommissierapporten uit 2011 - 2012 (“Het Bos in gestuurd?“, 2014) leek matig afgaande op de uitwerking van aanbevelingen. Wel bleek er inmiddels te worden gewerkt aan het realiseren van de aanbevelingen uit diverse oudere rapporten. Dat rechtvaardigde de verwachting dat de uiteindelijke doorwerking van de rekenkamercommissierapporten uit 2009 – 2014 hoger uit zou komen dan oorspronkelijk gemeten. Het rendement van de rekenkamercommissierapporten uit 2014 – 2015 (“Over hoofdwegen en bospaden”, 2015) lag inderdaad hoger: veel van de aanbevelingen waren nu wel (bijna) geheel of in ieder geval gedeeltelijk uitgevoerd. Toen bleek er overigens al sprake – door de inmiddels sterk krimpende ambtelijke capaciteit – van het ontbreken van tijd en menskracht om tot uitvoering van specifieke aanbevelingen over te kunnen gaan. Toch zijn er toen uiteindelijk, soms rechtstreeks via “hoofdwegen”, soms indirect via “bospaden”, veel aanbevelingen opgepakt. De vraag is of dat ook voor de nu onderzochte rapporten geldt.

2.5 Mogelijke verklaringen voor het rendement . Onderzoekvraag 3: Is er een verklaring voor het verschil in het rendement? Verklaringen voor het gevonden rendement bieden niet alleen inzicht in de totstandkoming daarvan, maar bieden daarnaast ook aanknopingspunten voor mogelijke rendementsverhoging, mits aannemelijk gemaakt kan worden dat er van een causaal verband sprake is. Dat blijkt ook in dit onderzoek lastig. Er is immers niet onderzocht in hoeverre specifieke kenmerken van de betreffende rapporten zelf of van de aanbevelingen daarin van invloed kunnen zijn geweest op de realisatie van de aanbevelingen. Desondanks wordt in de derde en laatste onderzoeksvraag geprobeerd een verklaring te formuleren voor het vastgestelde rendement van de onderzochte rapporten en het verschil in rendement tussen de rapporten uit de periode 2009 – 2014 en de rapporten uit de periode 2014 – 2018.

2.6 Leeswijzer De onderzoekvragen 1 en 2 worden eerst per rapport in de hoofdstukken 3 t/m 7 beantwoord en in totaaloverzicht in hoofdstuk 8. De vergelijking met de resultaten uit de vorige rendementsonderzoeken wordt, waar mogelijk, gemaakt in hoofdstuk 9 en daarmee wordt antwoord gegeven op de derde onderzoekvraag.

12

Hoofdstuk 3: Rapport 1 Rapport 1: “Op rolletjes? Invoering van de Kanteling bij het Wmo beleid van de gemeente Haaksbergen” (april 2014)

3.1 Inleiding De aanleiding voor het oorspronkelijke onderzoek was de inwerkingtreding van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) op 1 januari 2007. Die wet was een samenvoeging van de oude Welzijnswet, de Wet Voorzieningen Gehandicapten (WVG) en onderdelen van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). De wet had als belangrijkste doelstelling het bevorderen van de zelfredzaamheid en de participatie van burgers en het bevorderen dat mensen zo lang mogelijk zelfstandig kunnen blijven wonen. Ook het bevorderen van de sociale cohesie en de leefbaarheid waren doelstellingen van de Wmo. Al in januari 2012 werd de Wmo ingrijpend veranderd, de zogenaamde “Kanteling. Vervolgens werden op 1 januari 2015 de Wmo 2015, de Jeugdwet en de Participatiewet van kracht. De AWBZ verdween. Delen van de AWBZ gingen op in de Wmo en de Zorgverzekeringswet. Het restant van de AWBZ werd ondergebracht in de nieuwe Wet langdurige zorg (Wlz). Veel van de uitvoering van Wmo 2015, de Jeugdwet en de Participatiewet kwam in dat proces bij de gemeenten terecht: als lokale overheid zouden zij hun eigen burgers als geen ander kennen, voorzieningen “op maat” zouden uiteindelijk kwalitatief beter en goedkoper zijn.

Al tijdens het uitvoeren van het betreffende rekenkamercommissieonderzoek in 2013 - 2014 bleek dat gedurende het onderzoek zoveel in en rondom de Wmo veranderde dat de oorspronkelijke onderzoeksvragen aangepast moesten worden. En na het presenteren van de onderzoeksresultaten in april 2014 werden opnieuw grote veranderingen in (de uitvoering van) de Wmo doorgevoerd, waarmee de aanbevelingen uit het rapport al snel weer gedateerd bleken. Inmiddels is er sinds 2014 op het beleidsterrein van de Wmo zoveel gedecentraliseerd en zijn de daarmee gepaard gaande financiële veranderingen dusdanig groot, dat over het rendement van de oorspronkelijke aanbevelingen voor het huidige beleid en/of de beleidsuitvoering amper nog een zinnig woord gezegd kan worden. Desondanks is geprobeerd om vast te stellen in hoeverre (delen van) de oorspronkelijke aanbevelingen uitgevoerd zijn dan wel herkend kunnen worden in de actuele Nota Wmo van gemeente Haaksbergen: “Beleidsplan Wmo 2015-2018, Welzijn en zorg(en) voor elkaar!” Daarbij wordt terzijde opgemerkt dat deze nota formeel al in 2020 geactualiseerd had moeten worden.

3.2 Wat waren de aanbevelingen uit dit rapport (1, april 2014)? De probleemstelling van het rapport werd in vijf centrale onderzoeksvragen vervat. De eerste drie vragen hadden meer betrekking op het gehele Wmo-beleid in Haaksbergen en de laatste twee op het beleid en de uitvoering hiervan binnen de negen prestatievelden. De aanbevelingen uit rapport 1: 1. Stel ten aanzien van de kaders en de doelstellingen van de Wmo duidelijke grenzen vast: wat is de taak van de gemeente en welke taken moeten door de maatschappelijke partners uitgevoerd worden. Communiceer daar duidelijk over; betrek de professionele en maatschappelijke partners al bij de planvorming en niet in een later stadium om draagvlak te verkrijgen.

13

2. Houd regelmatig (jaarlijks) bij hoeveel bezwaar- en beroepschriften zijn ingediend en welk percentage geheel of gedeeltelijk is toegewezen. Houd ook rekening met de toewijzingsgronden. Als er veel bezwaar- en beroepschriften om één of meer bepaalde redenen zijn toegewezen, moet dit een reden zijn om het beleid dienaangaande te evalueren. 3. Formuleer doelstellingen van het Wmo-beleid smart (specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch, tijdgebonden). Voer als college een risicoanalyse uit van het Wmo-beleid en neem op basis van die analyse maatregelen om deze risico’s te beheersen. 4. Richt de aandacht in eerste instantie op voorkomen en dan pas op bestrijden. 5. Zorg op maat kan het beste binnen de gemeentegrenzen worden geboden in nauw overleg tussen mantelzorgers, professionals en gemeente. Voor meer gespecialiseerde zorg kan samenwerking worden gezocht met regiogemeenten. 6. Verbeter de samenwerking bij Noaberpoort. Evalueer regelmatig. Maak gebruik van elkaars sterke kanten. Wees duidelijk over wie uiteindelijk het beleid bepaalt. 7. Stel duidelijk vast wat de financiële grenzen zijn en pas daar het beleid op aan. Kan bij een bepaald financieel kader het door de raad gewenste minimale niveau van zorg niet worden gegarandeerd dan betekent dit, dat er meer geld voor beschikbaar moet komen en budgetten op andere beleidsterreinen moeten worden heroverwogen.

Wees daar concreet, open en helder in.

3.3 Wat is er met de aanbevelingen uit dit rapport gedaan? Hoe verantwoordt gemeente Haaksbergen wat met de aanbevelingen gedaan is: • •

•

Volgens de 2e berap (september 2015) werd in het nieuwe Wmo beleidsplan (oktober 2014) en uitvoeringsplan (december 2014) invulling gegeven aan de aanbevelingen. Volgens 2e Berap 2016 werden de aanbevelingen uit het rapport “op rolletjes” organisatorisch geborgd in het reguliere werkproces (Noaberpoort, backoffice). Op basis van monitoring (o.a. via cliënt-ervarings-onderzoeken, jeugdmonitor, Wmo monitor die in oprichting was en het volgen van de bezwaarschriften sociaal domein werden waar wenselijk verbeteringen doorgevoerd. Het college rapporteerde over de ontwikkelingen en voortgang in het sociaal domein in de reguliere planning en controlcyclus. De goedkeurende accountantsverklaring over 2015 liet zien dat de gemeente organisatorisch de werkzaamheden binnen het Sociaal Domein op orde had. Er wordt daarom na 2016 niet meer separaat gerapporteerd over de aanbevelingen uit het rapport “op rolletjes”.

Bevindingen van de rekenkamercommissie: Ad aanbeveling 1 betreffende kaders en doelstellingen van de Wmo en de communicatie daarover: •

•

•

Eind 2014 stelt de raad het Beleidsplan WMO 2015 vast. Daarmee is er voor de periode 2015 – 2018 sprake van een duidelijke kadernota. Maar sindsdien werd deze nota niet meer geactualiseerd. Het oorspronkelijke Rijkskader voldoet allang niet meer. Inmiddels voeren gemeenten separate financiële administraties ten behoeve van de uitvoering van de Wmo. Volgens de 2e Berap september 2015 heeft de communicatie met betrokken partijen en inwoners veel aandacht gekregen en worden maatschappelijke partners in een vroeg stadium betrokken bij de beleidsvorming. Niet duidelijk is of in dat proces ook een duidelijke(r) taakverdeling vastgesteld werd tussen de verschillende maatschappelijke partners. Er is sprake van een duidelijke taakverdeling tussen de maatschappelijke partners en de gemeente. De gemeente is verantwoordelijk voor de toegang tot de geïndiceerde

14

maatschappelijke ondersteuning (die uitgevoerd wordt door daarvoor gecontracteerde zorgaanbieders). De maatschappelijke partners voeren de preventieve en algemene voorzieningen uit (in opdracht van en betaald door de gemeente). Met deze preventieve en algemene voorzieningen wordt beoogd te voorkomen dat de inzet van een geïndiceerde voorziening nodig is. In de Noaberpoort werken de gemeentelijke toegang (consulenten en regisseurs Wmo) nauw samen met de werkers van de voorliggende voorzieningen, zoals vooral Wijkkracht. Conclusie: Aanbeveling 1 is deels gerealiseerd. Ad aanbeveling 2 betreffende bezwaar- en beroepschriften: •

•

Volgens de 2e Berap september 2015 werd er intern organisatorisch opvolging gegeven aan de aanbevelingen door de bezwaren intensief te volgen en doordat in mei 2015 specifiek de taak belegd werd om de kwaliteit van beschikkingen te toetsen, mediation toe te passen bij bezwaren, verbetervoorstellen te doen en te implementeren. De bezwaar- en beroepschriften t.a.v. de Wmo worden jaarlijks geregistreerd met vermelding van de eventuele toewijzingsgronden in de jaarverslagen van de Commissie Bezwaarschriften van gemeente Haaksbergen

Conclusie: Aanbeveling 2 is gerealiseerd. Ad aanbeveling 3 betreffende doelstellingen Wmo-beleid: •

•

In de Nota “Beleidsplan Wmo 2015-2018, Welzijn en zorg(en) voor elkaar!” zijn geformuleerde doelstellingen voor het Wmo-beleid niet Smart-geformuleerd. Er zijn bijvoorbeeld geen Smartgeformuleerde doestellingen met betrekking tot doorlooptijden, wachttijden bij aanvragen, cliënt-tevredenheid. Ten aanzien van risicoanalyses op het Wmo-beleid vindt monitoring plaats op de instroom in de Wmo en het gebruik van zowel de zorg in natura (ZIN) als het persoonsgebonden budget (PGB). Een diepgaande risicoanalyse om te kijken of de zorg beter of anders kan, of om de risico’s te mitigeren, vindt niet plaats.

Conclusie: Aanbeveling 3 is niet gerealiseerd. Ad aanbeveling 4 Eerst voorkomen en dan pas bestrijden. Deze aanbeveling ligt dusdanig voor de hand dat deze niet verder werd getoetst. Ad aanbeveling 5 betreffende het organiseren van Zorg op maat binnen en buiten de gemeentegrenzen: •

Volgens “Beleidsplan Wmo 2015-2018” (1.3 Regionale samenwerking) werken de 14 gemeenten in Twente, onder de noemer “Samen 14”, samen bij de decentralisaties AWBZ naar de Wmo en de transformatie Jeugdzorg. Ook op het terrein van de bestaande taken binnen de Wmo wordt door de Twentse gemeenten al intensief samengewerkt. De primaire verantwoordelijkheid voor het realiseren van ondersteuning voor kwetsbare inwoners ligt bij de afzonderlijke gemeenten.

15

•

Regionale samenwerking moet leiden tot efficiency- en effectiviteitsvoordelen. Het uitgangspunt bij de regionale samenwerking is dan ook: lokaal wat lokaal kan, regionaal wat regionaal moet en/of slim is. Anno 2022 blijken de 14 Twente gemeenten nog steeds in OZJT/Samen14 samen te werken op het gebied van jeugdhulp en Wmo-zorg: door de inkoop, contractmanagement, monitoring en expertise efficiënt te organiseren, zorgt OZJT/Samen14 ervoor dat alle veertien gemeenten een duurzaam en betaalbaar zorgstelsel kunnen realiseren voor hun inwoners.

Conclusie: Aanbeveling 5 is gerealiseerd. Ad aanbeveling 6 betreffende het verbeteren van de samenwerking bij de Noaberpoort: •

• •

Volgens de 2e Berap september 2015 werd de uitvoering in de Noaberpoort tussentijds geëvalueerd en de punten die hieruit naar voren kwamen, werden ofwel direct opgepakt, of zouden bij de aanstaande verhuizing naar het gemeentehuis worden opgepakt. Uit het rekenkamercommissierapport Samenwerking Werk & Inkomen Borne, Hengelo en Haaksbergen: ‘de balans opgemaakt’ (2021) blijkt dat taken in de Noaberpoort goed worden opgepakt en dat de samenwerking goed verloopt.

Conclusie: Aanbeveling 6 is gerealiseerd. Ad aanbeveling 7 betreffende de financiële gevolgen van de Wmo: •

•

Volgens de 2e Berap september 2015 bleef monitoring van de decentralisaties een belangrijk aandachtspunt. Dit gebeurde als vast onderdeel van de planning & control cyclus. Ook werd de risicobeheersing organisatorisch geborgd door vast overleg tussen inhoudelijk en financieel betrokken medewerkers. De accountant schrijft in de laatste managementletter (2021) over de kwaliteit van de interne controle. In de managementletter en het accountantsverslag over 2020 hebben we adviezen, aanbevelingen en opmerkingen opgenomen. We hebben geconstateerd dat onze rapportages serieus worden genomen en waar nodig en haalbaar vertaald in acties.

Conclusie: Aanbeveling 7 is gerealiseerd.

3.4 Conclusie en samenvatting rapport 1 Aanbeveling 4 is niet getoetst. Aanbevelingen 1 is deels gerealiseerd. De aanbevelingen 2, 5, 6 en 7 zijn gerealiseerd. Aanbevelingen 3 is niet gerealiseerd.

16

Aanbeveling 1 2 3 4 5 6 7

Betreffende

Score uitvoering

Kaders en doelstellingen van Wmo en de communicatie Bezwaar- en beroepschriften Doelstellingen Wmo-beleid SMART geformuleerd Eerst voorkomen en dan pas op bestrijden Organiseren van Zorg op maat i.v.m. de gemeentegrenzen Het verbeteren van de samenwerking bij de Noaberpoort De financiële gevolgen van de Wmo

Tabel 4: Uitvoering van de aanbevelingen van rapport 1.

17

Niet getoetst

Hoofdstuk 4: Rapport 2 Rapport 2: “Ritmestoornissen in de Haaksbergse gemeentelijke organisatie” (april 2014)

4.1 Inleiding De aanleiding voor dit onderzoek was dat de gemeente Haaksbergen al sinds 2001, maar in feite al in de jaren daaraan voorafgaand, bezig was met de ontwikkeling van haar organisatie. Daarbij werd in eerste instantie gesproken over een organisatie-ontwikkeltraject. In een later stadium werd de term reorganisatie gehanteerd. Daarna volgden er zoveel verschillende reorganisaties met bijbehorende personele veranderingen, dat dit zijn weerslag had op de organisatie, het “organisatieritme” raakte ernstig verstoord. In relatief korte tijd volgden verschillende burgemeesters en gemeentesecretarissen elkaar op, MT-functies konden alleen met interim-medewerkers worden ingevuld, er was een relatief groot verloop in het medewerkersbestand. Dit gaf niet alleen onrust bij de medewerkers: ook de effectiviteit en de efficiëntie van de gehele ambtelijke organisatie bleek er onder te lijden. De rekenkamercommissie vroeg zich af waarom de ambtelijke organisatie maar niet op de gewenste orde leek te komen en deed daar het betreffende onderzoek naar. De centrale onderzoeksvragen van rapport 2 luidden: 1. In welke documenten in de periode 2001–2012 werden knelpunten in het functioneren van de ambtelijke organisatie van gemeente Haaksbergen systematisch geïnventariseerd en aanbevelingen voor verbeteringen aangereikt? 2.

Welke knelpunten werden benoemd en betreffen deze de structuur, de cultuur, de effectiviteit/werkprocessen en/of de communicatie en informatie binnen de organisatie? 3. Werden er naar aanleiding van deze rapportages veranderingen binnen de ambtelijke organisatie doorgevoerd en zo ja, welke? 4. In hoeverre hebben deze veranderingen tot de gewenste doelstellingen geleid en welke doelstellingen werden eventueel niet bereikt? 5. Indien de doorgevoerde veranderingen niet tot de gewenste doelstellingen hebben geleid, wat zouden daarvan dan de oorzaken kunnen zijn? 6. Indien de doorgevoerde veranderingen niet tot de gewenste doelstellingen hebben geleid, zijn er dan aanbevelingen te formuleren waarmee de organisatie alsnog haar doelstellingen beter zou kunnen bereiken en zo ja, welke?

4.2 Wat waren de aanbevelingen uit dit rapport (2, april 2014)? De conclusie van het rapport was dat in de Haaksbergse gemeentelijke organisatie veel kenmerken van een “verwaarloosde organisatie” zichtbaar waren. Een organisatie kan zich daarvan herstellen. Daartoe dienden de onderstaande aanbevelingen. 1. Realiseer stabiele verhoudingen in de leiding van de organisatie: een gemeentesecretaris en leidinggevenden die gedurende geruime tijd in hun functie kunnen en willen blijven; een MT dat naar de organisatie rust, cohesie en consensus uitstraalt. 2. Formuleer precies hoe het eindresultaat van de cultuurverandering eruit zou moeten zien. 3. Maak het MT eindverantwoordelijk voor het herstel: zij stelt de kaders voor het alledaagse organisatieleven, steunt de directe leidinggevenden, zorgt er voor dat de gemaakte afspraken ook

18

4.

5. 6. 7.

werkelijk nagekomen worden en zorgt voor consequenties wanneer leidinggevenden hun verantwoordelijkheid verzuimen of ontwijken. Breng de gewenste routines daadwerkelijk aan in het dagelijks organisatieleven en leef deze routines als leiding ook zichtbaar voor. Zorg ook dat het college zich niet pro-forma maar daadwerkelijk aan de doelstellingen committeert, deze voorleeft en uitdraagt. Zorg voor een heldere verdeling van taken, rollen én effectief toezicht daarop: “zeggen wat je doet, doen wat je zegt”. Zorg voor veel aandacht voor en nadruk op specifieke goede leiderschapsstijlen, in eerste instantie op directief leiderschap, pas later op gezaghebbend leiderschap. Geef het proces van cultuurverandering enerzijds ruim de tijd, maar wees anderzijds vasthoudend in het bereiken van de doelstellingen.

4.3 Wat is er met de aanbevelingen uit dit rapport gedaan? Bevindingen van de rekenkamercommissie: Ad aanbeveling 1 betreffende het realiseren van stabiele verhoudingen in de leiding van de organisatie: •

•

•

•

In 2013 moest opnieuw een gemeentesecretaris vertrekken. Daarna werd de manager Sociaal Domein, die al sinds juni 2011 in de organisatie werkzaam was, vrijwel direct benoemd tot waarnemend gemeentesecretaris. In september 2014 werd de waarnemend gemeentesecretaris tot secretaris-directeur benoemd en is dat uiteindelijk tot en met februari 2020 gebleven. Mede door de hectiek in die periode werd op geen enkele manier gebruik gemaakt van de aanbevelingen uit het rapport. Ook na de benoeming tot waarnemend gemeentesecretaris was er in eerste instantie geen tijd om aandacht te besteden aan de aanbevelingen uit het rapport: In september 2014 vond eerst het monstertruckdrama plaats, waardoor zowel de burgemeester als de manager handhaving moesten aftreden, en kwam Haaksbergen ook onder preventief toezicht van de provincie Overijssel. Gebeurtenissen die een grote impact hadden op de gehele ambtelijke organisatie en waarbij van iedereen heel veel gevraagd werd. In het voorjaar 2015 werd besloten de vacature secretaris-directeur niet open te stellen maar de zittende secretaris-directeur definitief op die positie te benoemen. Met de aanbevelingen uit het rapport was de nieuwe secretaris-directeur bij begin van haar werkzaamheden ook niet bekend.

Dat de persoonskenmerken, de competenties en de managementstijl van die nieuwbenoemde secretaris-directeur uiteindelijk grote overlap vertoonden met de aanbevelingen uit het rapport was feitelijk toeval en een gelukkige samenloop van omstandigheden. Wel ontstonden na de benoeming van de nieuwe secretaris-directeur de aanbevolen stabiele verhoudingen in de leiding van de organisatie.

Conclusie: Aanbeveling 1 is gerealiseerd. Ad aanbeveling 2 betreffende het formuleren van het eindresultaat van de cultuurverandering: • •

Er werd niet specifiek geformuleerd hoe de gewenste cultuurverandering eruit zou moeten zien, maar elementen ervan werden wel in de visie op bestuur en organisatie opgenomen; daarin werden ook de aanbevelingen uit het rapport verwerkt. Daarnaast bood de provincie hulp op financieel en bestuurlijk niveau aan. Door bureau Necker van Naem werd een bestuursmonitor van Haaksbergen opgesteld. Daarin werden – niet letterlijk maar wel met woorden van dezelfde strekking – de aanbevelingen van de rekenkamercommissie

19

•

•

herhaald. Ook een onderzoek van Rijnconsult bevestigde de aanbevelingen van de rekenkamercommissie. Die aandacht van de provincie heeft veel invloed gehad op de motivatie om tot uitvoering van de aanbevelingen te komen. De aanbevelingen uit de Bestuursmonitor, uit vervolgonderzoeken en naar aanleiding van het preventief toezicht van de provincie onderschreven of versterkten de aanbevelingen van de rekenkamercommissie en dat had een gunstig effect op de uitvoering daarvan. Daar waar in eerste instantie door nieuwe personen op bestuurlijk en ambtelijk niveau selectief gebruik gemaakt werd van de aanbevelingen, werden door de gerichte aandacht van de provincie later nut en noodzaak van de aanbevolen veranderingen binnen de ambtelijke organisatie en het college sterk gevoeld. Er werd daarna systematisch aan gewerkt.

Conclusie: Aanbeveling 2 is niet gerealiseerd, maar een geleidelijke cultuurverandering kwam wel tot stand. De noodzaak tot een (ingrijpende) cultuurverandering in de ambtelijke organisatie is niet als zodanig benoemd. Daarmee is ook het eventuele eindresultaat van een dergelijke cultuurverandering niet geformuleerd. Desondanks kwam een geleidelijke cultuurverandering tot stand. Ad aanbeveling 3 betreffende de eindverantwoordelijkheid van het MT voor het herstel van de organisatie: •

•

•

Na haar benoeming is de secretaris-directeur aan de slag gegaan met het verbeterplan: een ambtelijk trekker werd verantwoordelijk gesteld voor het bijhouden van alle aanbevelingen. De aanbevelingen werden stuk voor stuk opgevolgd. De voortgang van de verschillende aanbevelingen werd via de bestuursrapportage gemeld aan de raad. De aanbevelingen werden samen met de aanbevelingen uit het rapport van Necker van Naem verwerkt in een verbeteragenda. Later werden de acties die ook in het kader van de omgevingsvisie nodig waren aan deze agenda toegevoegd. Een organisatie-ontwikkeltraject werd ingezet en er werd aandacht besteed aan het borgen van alle veranderingen. Een aanbeveling uit het rekenkamercommissierapport was om voorlopig van reorganisaties in de ambtelijke organisatie af te zien, maar al direct na het verschijnen van het rapport bleek zwaar op de personele bezetting te moeten worden bezuinigd: 21 fte moesten verdwijnen. Dit is allemaal gerealiseerd door natuurlijk verloop, niemand is ontslagen. Wel zijn mensen herplaatst op posities waar zij beter pasten en zijn mensen gestimuleerd om ander werk te zoeken. Er is geprobeerd de beoogde nieuwe cultuurdragers zoveel mogelijk te behouden. Bij het werven voor het vervullen van de interim functies is het gelukt de vacatures te vullen met competente medewerkers die ook langer zijn gebleven. Er is gestuurd op rust en stabiliteit.

Maar door het verlies van 21 fte kwam de kwaliteit, mede door de hoge werkdruk, soms in het geding.

Conclusie: Aanbeveling 3 is gerealiseerd. Het MT heeft onder leiding van het college en de gemeentesecretaris haar verantwoordelijkheid genomen. Er is gericht gewerkt aan het herstel van de organisatie. Ad aanbeveling 4 betreffende het aanbrengen en voorleven van de gewenste routines in de organisatie: • •

De aanbevelingen uit alle op dat moment actuele rekenkamercommissierapporten zijn in kaart gebracht en waar mogelijk serieus opgepakt. De voortgang daarvan werd regelmatig in het MT besproken. In de beraps werd erover aan de raad gerapporteerd. Haaksbergen heeft zware financiële bezuinigingen weten te verwerken en kreeg bij haar financiële problemen hulp van de provincie.

20

•

•

Toen bureau Necker van Naem op 21 april 2016 het onderzoeksrapport 'Bestuursmonitor Haaksbergen, staat de gemeente in haar kracht?' presenteerde, bleek dat in de gemeente Haaksbergen een langetermijnvisie ontbrak, dat het samenspel tussen raad, college en ambtelijke organisatie beter moest en dat de gemeente meer kon bereiken door meer oog te hebben voor en een duidelijker visie te hebben op de voordelen van samenwerking met verschillende partners. De organisatie scoorde helaas op alle deelgebieden onvoldoende, behalve op die deelgebieden waarop aan de hand van de aanbevelingen uit de rekenkamercommissierapporten al voortgang was geboekt. Necker van Naem gaf aan dat de uitvoering van de rekenkamercommissie aanbevelingen ten aanzien van de organisatie steun verdienden. Samenvattend heeft de ambtelijke organisatie geprobeerd waar mogelijk de aanbevelingen uit de diverse rekenkamercommissierapporten te realiseren, ook toen Haaksbergen later opnieuw onder preventief toezicht kwam. En volgens de betrokkenen hebben de aanbevelingen ambtelijk ook zeker nut gehad. Maar veranderingen gaan vaak stroperig en het borgen ervan kost vasthoudendheid.

Conclusie: Aanbeveling 4 is gerealiseerd. Ad aanbeveling 5 betreffende een heldere verdeling van taken, rollen én effectief toezicht daarop: •

•

De nieuwe gemeentesecretaris wist onder andere in het MT managers aan te stellen die elkaars en haar competenties/vaardigheden binnen het MT aanvulden. Daardoor ontstond een goede mix van gemotiveerde medewerkers. Op basis van de visie op bestuur en organisatie werd zij door het nieuwe college en de wethouder personeelszaken gestimuleerd en “aangezet” tot veranderingen. De realisatie van deze aanbeveling is met name in de praktische uitwerking daarvan te herkennen. Een belangrijk signaal daarbij is het feit dat er een (vrijwel volledig) nieuw managementteam geformeerd werd. Hoewel dat niet als zodanig vastgelegd werd, zijn daarbij concrete werkafspraken over de (veranderde) verdeling van taken, rollen en verantwoordelijkheden gemaakt. Hoewel er over het realiseren van deze aanbeveling geen harde uitspraken gedaan kunnen worden, is de perceptie van de betrokkenen dat dit gebeurd is.

Conclusie: Aanbeveling 5 is gerealiseerd. Ad aanbeveling 6 betreffende veel aandacht voor en nadruk op specifieke goede leiderschapsstijlen: •

Uit de beschikbare documenten en uit de gevoerde gesprekken kan niet herleid worden dat er na het verschijnen van het rapport binnen de ambtelijke organisatie veel/ meer gerichte aandacht voor en/of nadruk op specifieke goede leiderschapsstijlen ontstond. Desalniettemin werd het met deze aanbeveling beoogde effect, weliswaar niet bewust, toch gerealiseerd.

Conclusie: Aanbeveling 6 is deels gerealiseerd. Ad aanbeveling 7 betreffende vasthoudendheid in het bereiken van de doelstellingen binnen een niet te krappe termijn: •

De gemeentesecretaris die in 2015 werd benoemd bleek de juiste persoon op het juiste moment om leiding te geven aan de ambtelijke organisatie. Ze kon passende competente medewerkers om zich heen verzamelen, die ook affiniteit hadden met de materie. De provincie heeft veel steun geboden en invloed uitgeoefend. Veel aanbevelingen uit rekenkamercommissierapporten 21

•

•

•

•

•

werden door andere onderzoeken bevestigd en in min of meer dezelfde woorden herhaald. Door die combinatie van factoren zijn veel aanbevelingen uit het rekenkamercommissierapport “Ritmestoornissen..” , maar ook uit andere rekenkamercommissierapporten, ten uitvoer gebracht. Pas in later jaren is door allerlei omstandigheden de directe en afzonderlijke aandacht ervoor weer verslapt. Bovendien koos het college er in 2019/2020 voor de aanbevelingen uit diverse onderzoeken, rapporten en toezicht bij elkaar te brengen in één integraal verbeterprogramma: “Haaksbergen ster(ker) in ontwikkeling”. In hoeverre aanbevelingen uit rekenkamercommissierapporten in algemene zin inderdaad ten uitvoer worden gebracht lijkt tot op zekere hoogte ook te maken te hebben met de mate van de invloed die de raad op het betreffende onderwerp/domein heeft en uitoefent. Hoe meer grip de raad op het betreffende onderwerp heeft en zelf wenst uit te oefenen, des te meer lijken aanbevelingen ook uitgevoerd te worden. Is dat niet het geval, dan gaan al gauw andere factoren meespelen: Hoe vallen de aanbevelingen bij relevante ambtenaren? Denken die er hetzelfde over? Is er commitment bij de leidinggevende van de ambtelijke organisatie? Is dat iemand die maar kortdurend of juist al langer aan de organisatie verbonden is? Het managementteam bleek in 2020 redelijk stabiel.