Definitieve rapportage - Rekenkameronderzoek Twentse samenwerking 10 juni 2025
Tekst van het document
Mei 2022
SamenTwente
vrijwel altijd via de raden of colleges van de individuele
September 2022
Wonen
deelnemers. Voor zover bij ons bekend heeft directe participatie
Februari 2023
Asielproblematiek
van inwoners de afgelopen jaren alleen binnen de RES Twente
Mei 2023
Beter begrip voor betere grip
(regionale energiestrategie Twente) plaatsgevonden. In 2023
September 2023
Twente Board
heeft de RES Twente een inwonersforum georganiseerd
Februari 2024
Lokale media
onder alle Twentse inwoners. 30.000 inwoners hebben een
Juni 2024
Mobiliteit
uitnodigingsbrief ontvangen en uiteindelijk zijn 100 inwoners
September 2024
ROS
geselecteerd. Zij hebben gezamenlijk in drie dagen een advies uitgebracht.37
Gemiddeld is 13% van de 345 Twentse raadsleden aanwezig bij bijeenkomsten van de Twenteraad. De opkomst van raadsleden bij Twenteraadbijeenkomsten ligt tussen de 8% en 24%. De opkomst is het hoogst als er thema’s centraal staan die actueel zijn, zoals de bijeenkomst over streekomroepen. Er is een dalende trend in opkomst te zien naarmate de raadsperiode vordert. Uit de gesprekken blijkt dat de bijeenkomsten over het algemeen een beperkt bereik hebben, hoewel de Twenteraad op papier wel wordt gezien als een waardevol vehikel om Twentse onderwerpen te agenderen.
37
Voorbereidingen voor Twents Inwonersforum in volle gang! | RES Twente.
38 39
Zie: Moties en amendementen. Zie: Motie gemeenteraad Enschede - Inhoudelijke grip op Gemeenschappelijke Regelingen.pdf.
73203 | Rekenkameronderzoek Twentse samenwerking | RAPPORT | 19
Inhoud Twenteraad: bijeenkomst 20 juni 2024 – mobiliteit
•
We zien ook noemenswaardige verschillen tussen stedelijke
Om een beeld te schetsen van de inhoud en
en niet-stedelijke gemeenten: 71% van de raads- en
bespreekpunten van Twenteraadbijeenkomsten, geven
collegeleden uit stedelijke gemeenten geeft aan in (zeer)
we hieronder een beknopt overzicht van de inhoudelijke
kleine mate hier zicht op te hebben, tegenover 38% van hun collega’s uit niet-stedelijke gemeenten.
bespreekpunten van de Twenteraadbijeenkomst over mobiliteit op 20 juni 2024:
•
Maximaal 40% van de raadsleden is het (helemaal) eens met de stelling dat het duidelijk genoeg is hoe de besluitvorming binnen de drie onderzochte samenwerkings
• De bereikbaarheid van Twente - Mobiliteitsaanpak provincie Overijssel
verbanden verloopt.40 Voor collegeleden is dit over het
- Interne, externe en internationale bereikbaarheid
algemeen duidelijker.41 Dit geldt ook voor niet-stedelijke raads- en collegeleden; ook voor hen is het verloop van de
• Rijkswegen N35 en N36 - N35: files, ongevallen, leefbaarheid in de knel
besluitvorming duidelijker in vergelijking met hun stedelijke
- N36: files, ongevallen, meekoppelkansen, toekomstige
collega’s.42
lobby
•
Maximaal 20% van de raadsleden is (heel) tevreden met het besluitvormingsproces binnen de gemeente als het
• Goederenvervoer over het spoor:
om de drie onderzochte samenwerkingsverbanden gaat.43
- Nationale visie goederenvervoer spoor, onderzoeksvoorstel derde spoor, intensiteit geluid en trillingen van
Collegeleden zijn over het algemeen meer tevreden.44 We
vervoer, vervoer gevaarlijke stoffen
hebben geen relevant onderscheid tussen stedelijke en nietstedelijke gemeenten geconstateerd.
2.6.2 Throughputlegitimiteit Transparantie en kenbaarheid van het besluit
Raadsleden nemen vergeleken met collegeleden ook
vormings- en overlegproces
minder initiatief om te weten wat zich binnen de Twentse
Voor de formele samenwerkingsverbanden is de besluitvormings-
samenwerkingsverbanden afspeelt.
en overlegstructuur uitgewerkt.
Dit blijkt uit de enquête, waarin 29% van de raadsleden
Dit is dan vastgelegd in de gemeenschappelijke regeling of de
aangeeft in (zeer) grote mate initiatief te nemen, tegenover
statuten. In bijlage 3 hebben we voor de formele strategische
88% van de collegeleden.
en beleidsmatige samenwerkingsverbanden uitgewerkt hoe het besluitvormings- en overlegproces verloopt.
Vergaderingen van de strategische en beleidsmatige samenwerkingsverbanden zijn online niet te volgen.
Voor een minderheid van de informele samenwerkingsverbanden is
Dit geldt zowel voor de formele als de informele
de besluitvormings- en overlegstructuur uitgewerkt.
samenwerkingsverbanden.
Van de 23 informele samenwerkingsverbanden is, voor zover bij ons bekend, de besluitvormings- en overlegstructuur van
Vindbaarheid van stukken
negen samenwerkingsverbanden uitgewerkt. We zien grote
Alleen de agenda’s en verslagen van gemeenschappelijke regelingen
verschillen in mate van concreetheid. De besluitvormings-
zijn online vindbaar.
en overlegstructuur van de negen samenwerkingsverbanden
Voor privaatrechtelijke en informele samenwerkingsverbanden
hebben we ingezoomd in de tabel op de volgende pagina.
is dit niet het geval.
Raadsleden geven aan weinig zicht te hebben op wat zich binnen de Twentse samenwerkingsverbanden afspeelt en hoe de besluitvorming daarover verloopt. Zij zijn bovendien niet tevreden over het besluitvormingsproces. Dit blijkt zowel uit de gesprekken als uit de enquête: •
69% van de raadsleden geeft aan in (zeer) kleine mate zicht
40
te hebben op wat zich afspeelt binnen de samenwerkings
41
verbanden, tegenover 0% van de collegeleden.
42 43 44
(Helemaal) eens: 8% bij BO Mobiliteit; 35% bij SamenTwente en 38% bij Twente Board. (Helemaal) eens: 32% bij BO Mobiliteit; 57% bij Twente Board en 87% bij SamenTwente. (Helemaal) eens bij SamenTwente: stedelijk 35% en 58% niet-stedelijk; bij BO Mobiliteit: 12% stedelijk en 17% niet-stedelijk; bij Twente Board: stedelijk 32% en 49% niet-stedelijk. (Heel) tevreden: 6% bij BO Mobiliteit; 13% bij Twente Board en 20% bij SamenTwente. (Heel) tevreden: 41% bij BO Mobiliteit; 52% bij Twente Board en 71% bij SamenTwente.
73203 | Rekenkameronderzoek Twentse samenwerking | RAPPORT | 20
Informele samenwerkings verbanden
Besluitvormings- en overlegstructuur
1.
Het karakter van dit overleg is een platform van afstemming en coördinatie met de provincie Overijssel, onder andere
BO Mobiliteit
op het gebied van strategiebepaling en lobby. Besluitvorming vindt plaats in de afzonderlijke colleges. 2.
Bestuurlijk Overleg
Het BOSS is voornamelijk bedoeld om de publieke inbreng voor Twente Board vanuit de overheid vorm te geven.
Sociaal-Economische
Ieder lid van het bestuurlijk overleg heeft één stem. Bij gewone besluiten geldt een gewone meerderheid van
Structuurversterking
stemmen, waarbij die gewone meerderheid tevens minimaal de helft van de inwoners van Twente vertegenwoordigt.
(BOSS)
Besluiten over additionele middelen, zoals meerjarenplannen en investeringsagenda’s, worden unaniem genomen nadat deelnemers het voorgenomen besluit voor instemming aan hun raden hebben voorgelegd. Ook het besluit om andere onderwerpen te behandelen in het bestuurlijk overleg, wordt unaniem genomen.
3.
Bestuurlijk Werkbedrijf
Het bestuur heeft vooral een verbindende, coördinerende en regisserende rol, en een stimulerende rol voor de
Twente
strategische arbeidsmarktagenda in het algemeen, en in het kader van de banenafspraak en de crisisdienstverlening een controlerende rol in het bijzonder. De deelnemers streven naar eigen zeggen naar consensus en complementariteit over de te nemen besluiten waarbij “de som meer is dan de afzonderlijke delen”.
4. 5.
Districtelijk Veiligheids
Het DVO is het bestuurlijk overleg dat wordt gevormd door de burgemeesters in Twente, de politiedistrictschef en de
overleg (DVO)
hoofdofficier van justitie. Het DVO is informerend, opiniërend en afstemmend van aard.
Havenbedrijf Twente
Er is een bestuur, waarin gemeenten één afgevaardigde uit het college hebben. Deze leden hebben ieder één stem en besluiten worden genomen met een meerderheid van stemmen, waarbij minimaal twee derde van de partijen vertegenwoordigd is. Het bestuur heeft de volgende bevoegdheden: • het vaststellen van de kaders (onder andere bedrijfsplan, meerjarenvisie en gezamenlijke uitvoeringsprogramma) en het bepalen van de koers van het Havenbedrijf Twente • het vaststellen van de jaarstukken (begroting en jaarrekening) • het bewaken van de naleving van de samenwerkingsovereenkomst • het vaststellen van de jaarlijkse inhoudelijke evaluatie en financiële verantwoording aan de besturen van de partijen • het bewerkstelligen van conflictoplossingen • het voorbereiden van besluitvorming bij partijen ten aanzien van strategische samenwerkingen en allianties.
6.
P10
De P10 heeft een ab en een db. In het ab heeft iedere deelnemende gemeente één stem. Alle besluiten worden genomen met volstrekte meerderheid van stemmen. Het ab van P10 neemt besluiten over de lobbystrategie, het jaarprogramma en de jaarlijkse begroting.
7.
Portefeuillehoudersoverleg
Het PHO MDA is een platform van afstemming, coördinatie en voorbereiding van besluitvorming. Voor de RES vormt
Milieu, Duurzaamheid en
dit overleg het besluitvormingsvoorbereidende orgaan. Besluitvorming vindt plaats in de afzonderlijke gemeenten.
Afval (PHO MDA) 8.
RES Twente
De voorbereidende besluitvorming van de RES Twente verloopt via het Breed Bestuurlijk Overleg (BBO) RES Twente. Bestuurders van onder andere het waterschap en de provincie Overijssel sluiten aan bij de (deel)agenda van de regionale energiestrategie. Het BBO functioneert zelfstandig maar heeft een relatie met het PHO MDA wanneer het de bestuursovereenkomst MDA betreft.
9.
Twentse Koers
De Twentse Koers kent een overlegstructuur bestaande uit: • bestuurlijk overleg (BO) (minimaal drie keer per jaar) • ambtelijk overleg • programmateam • programmaoverleg • projectteams. Vanuit elke gemeente neemt één lid, dat niet nader gespecificeerd is, deel aan het BO. Doel van het BO is: • visie- en strategievorming tussen de deelnemers op het gebied van proces en majeure ontwikkelingen en thema’s die de domeinoverstijgende samenwerking tussen alle partijen betreffen; het inhoudelijke meerjarig programma (hierna: Agenda) is hiervoor in beginsel leidend • regievoering op en bestuurlijke monitoring van de voortgang van de Agenda. Het BO kan een besluitvormend (Agenda, subsidieaanvragen, jaarrekeningen), opiniërend/beeldvormend, oordeelsvormend en/of adviserend karakter hebben, afhankelijk van het besproken onderwerp en de fase waarin de bespreking van dat onderwerp zich bevindt. Elke partij heeft één stem. Besluiten van het BO worden genomen met een gewone meerderheid van de uitgebrachte stemmen. Alleen voor het vaststellen of bijstellen van de Agenda en voor besluiten met financiële consequenties voor een of meer partijen is unanimiteit vereist.
Leden van het BO hebben, binnen de inhoudelijk en financieel door hun colleges/raden/bestuur meegegeven kaders behorende bij de Agenda, het mandaat om besluiten te nemen over wat nodig is om de doelen van de samenwerking te realiseren. Verder geldt vanuit de gemeenten een bestuurlijke taakverdeling: elke themalijn heeft maximaal twee bestuurlijke trekkers.
73203 | Rekenkameronderzoek Twentse samenwerking | RAPPORT | 21
2.6.3 Outputlegitimiteit
De Wgr over informatievoorziening, verantwoording en
Beleving van raadsleden over de resultaten van de
zienswijzen
Twentse samenwerking
De Wet gemeenschappelijke regelingen zorgt voor een
Over het algemeen is er geen wijdverspreide (on)tevredenheid over
aantal democratische waarborgen voor gemeenschappelijke
de prestaties van de Twentse samenwerkingsverbanden.
regelingen. Zo is wettelijk voorgeschreven welke
Dit blijkt zowel uit de gesprekken als uit de enquête. Uit de
informatie gemeenteraden ontvangen. Verder heeft ieder
gesprekken komt naar voren dat er altijd samenwerkings
individueel raadslid het recht op inlichtingen en geldt
verbanden zijn die goed en minder goed presteren, maar
er een actieve informatieplicht voor het bestuur van een
de algemene teneur is niet negatief. Veel raadsleden weten
gemeenschappelijke regeling. De raad heeft verder altijd
ook niet precies hoe ze de prestaties van de samenwerkings
inspraak bij de begroting en dient toestemming te verlenen
verbanden moeten beoordelen. Dit wordt ook bevestigd in de
voor het aangaan of wijzigen van een regeling. Daarnaast
drie casestudies:
dienen er in een gemeenschappelijke regeling afspraken te
•
worden gemaakt over evaluatie en uittreding.
Relatief veel raadsleden, namelijk tussen de 34% en 66%, antwoorden ‘neutraal’ of ‘weet ik niet’ op vragen over hun tevredenheid over de prestaties van de drie onderzochte
In aanvulling hierop kunnen in de gemeenschappelijke
samenwerkingsverbanden. Dit geldt ook voor collegeleden:
regeling afspraken worden gemaakt die toezien op de
deze percentages liggen tussen de 38% en 63%.
legitimiteit van de samenwerking. Zo kan er bijvoorbeeld
Maximaal 34% antwoordt ‘(helemaal) oneens’ op de vraag
een regionale adviescommissie van raadsleden worden
of ze tevreden zijn met de prestaties van de drie onderzochte
ingesteld of kan worden afgesproken dat bepaalde
samenwerkingsverbanden. Over het algemeen zijn
besluiten voor een zienswijze worden voorgelegd aan de
collegeleden minder negatief. Bij hen ligt het percentage op
gemeenteraden van de deelnemers.
45
46
•
47
maximaal 13%.48 Ze zijn juist veel positiever: zij antwoorden vaker ‘(helemaal) eens’ op de vraag of ze tevreden zijn met
Binnen de informele strategische en beleidsmatige samenwerkings
de prestaties. Deze percentages liggen tussen de 32% en
verbanden50 zijn bijna geen afspraken gemaakt over
54%.
informatievoorziening en verantwoording. Dit wordt gezien als de
49
verantwoordelijkheid van de individuele deelnemer.
2.6.4 Feedbacklegitimiteit
In bijna geen enkel(e) statuut, bestuurs- of
Informatievoorziening en verantwoording
samenwerkingsovereenkomst zijn afspraken gemaakt over
Binnen de gemeenschappelijke regelingen geldt het wettelijke
de informatievoorziening en verantwoording aan raden.
regime voor informatievoorziening, verantwoording en
De enige uitzondering is het BOSS. In de bijbehorende
zienswijzen. SamenTwente en de veiligheidsregio hebben daarover
bestuursovereenkomst is afgesproken dat de jaarverslagen
meer afgesproken dan wettelijk verplicht is.
van de Twente Board jaarlijks via de colleges aan de raden
De Wet gemeenschappelijke regelingen zorgt voor
worden verstrekt. In de gesprekken is vaak aangegeven dat het
democratische waarborgen. Zie onderstaand kader voor
verstrekken van informatie (schriftelijk dan wel mondeling)
een beschrijving hiervan. In aanvulling op deze wettelijke
en het verzamelen van input de verantwoordelijkheid is van de
verplichtingen is binnen de veiligheidsregio en SamenTwente
individuele deelnemers aan de samenwerking.
afgesproken dat gemeenteraden om een zienswijze wordt gevraagd op respectievelijk het regionaal beleidsplan en een
We hebben niet goed in beeld in hoeverre informele
vierjaarlijks strategisch programma.
strategische en beleidsmatige samenwerkingsverbanden verantwoordingsdocumenten opstellen. Alleen van het Bestuurlijk Overleg Mobiliteit en Havenbedrijf Twente hebben we recente verantwoordingsdocumenten gezien.
45 46 47 48 49
‘Neutraal’ of ‘weet ik niet’: 66% bij SamenTwente; 62% bij BO Mobiliteit en 34% bij Twente Board. ‘Neutraal’ of ‘weet ik niet’: 63% bij BO mobiliteit, 46% bij Twente Board en 38% bij SamenTwente. ‘(Helemaal) oneens’: 34% bij Twente Board; 32% bij BO Mobiliteit en 21% bij SamenTwente. ‘(Helemaal) oneens’: 13% bij Twente Board; 8% bij SamenTwente en 5% bij BO Mobiliteit. ‘(Helemaal) eens’: 54% bij SamenTwente; 39% bij Twente Board en 32% bij BO Mobiliteit.
50
Dus de samenwerkingsverbanden die geen gemeenschappelijke regeling zijn.
73203 | Rekenkameronderzoek Twentse samenwerking | RAPPORT | 22
De wijze waarop colleges hun raden betrekken bij en informeren
Raadsleden willen meer informatie, maar vragen er ook niet altijd
over informele samenwerkingsverbanden loopt uiteen.
om.
De manier waarop gemeenteraden worden geïnformeerd over
Ook dit blijkt zowel uit de gesprekken als uit meer specifieke
wat er binnen de samenwerkingsverbanden gebeurt en wat
vragen over de drie casestudies:
de inbreng van collegeleden daarin is, hangt sterk af van hoe
•
Meer dan helft van de raadsleden is het (helemaal) eens
een collegelid dit doet. Soms worden er wel (verantwoordings)
met de stelling dat ze over SamenTwente en Twente Board
documenten door een samenwerkingsverband opgeleverd, zoals
meer informatie willen ontvangen. Ook een relatief groot
door het Bestuurlijk Overleg Mobiliteit, maar het verschilt per
deel van de raadsleden wil meer informatie over het
collegelid of deze documenten ook met de raad worden gedeeld.
BO Mobiliteit.53 Ook een relatief groot deel antwoordt
Als deze documenten worden gedeeld, is de bespreking in de
‘neutraal’ of ‘weet het niet’.54 •
raad eerder een uitzondering dan de regel.
Het enige opvallende verschil tussen stedelijke en nietstedelijke gemeenten is dat relatief meer niet-stedelijke
Verdieping ter illustratie: informatievoorziening aan raden
raads- en collegeleden het (helemaal) eens zijn met de
bij informeel samenwerkingsverband BO Mobiliteit
stelling dat zij meer informatie over Twente Board willen
Op papier: In de bestuursovereenkomst van BO Mobiliteit
ontvangen. Deze percentages zijn respectievelijk 63% en
zijn geen afspraken vastgelegd over welke informatie met
40%.
de raad wordt gedeeld ter verantwoording of ter informatie
•
Minder dan de helft van de raadsleden is het (helemaal) eens met de stelling dat ze zelf om informatie vragen
aan de gemeenteraden.
over de drie onderzochte samenwerkingsverbanden. Deze In de praktijk: Het BO Mobiliteit maakt jaarlijks een
percentages lopen ook fors uiteen.55 Ook antwoordt een
verslag van de activiteiten en de voortgang van dat jaar,
relatief groot deel van de raadsleden ‘(helemaal) oneens’ op
inclusief toelichting waar het budget aan is uitgegeven.
de stelling.56
De wethouders maken vervolgens individueel de afweging of zij dit jaarlijkse verslag wel of niet delen met hun
Zienswijzen
gemeenteraad. Dit baseren zij op hun taxatie of het verslag
De meeste zienswijzen die we hebben gezien, hebben betrekking op
wel of niet relevant is voor hun raad. Er worden geen
financiën en niet op inhoud.
expliciete of collectieve afspraken gemaakt over het al dan
De zienswijzen die we van de veiligheidsregio en SamenTwente
niet delen van de informatie. Ook hebben de wethouders
hebben ontvangen, hadden betrekking op de begroting en
van elkaar onderling niet in beeld wie de stukken wel of niet
waren financieel van aard. We hebben van de veiligheidsregio
hebben gedeeld met hun raad. Door deze praktijk loopt de
en SamenTwente geen zienswijzen ontvangen die betrekking
informatievoorziening naar raden tussen de verschillende
hebben op respectievelijk het regionaal beleidsplan en het
gemeenten uiteen.
vierjaarlijks strategisch programma – vermoedelijk omdat deze door de recente wijziging van de gemeenschappelijke
Raadsleden zijn kritisch op de informatievoorziening.
regelingen nog niet zijn ingediend. Bij de Twente Board zijn wel
Dit blijkt zowel uit de gesprekken als uit meer specifieke vragen
inhoudelijke zienswijzen ingediend, namelijk op de Agenda van
over de drie casestudies:
Twente.
•
Maximaal 23% antwoordt ‘(helemaal) eens’ op de vraag of ze tevreden zijn met de kwaliteit van de informatie die
Evaluaties
ze over de financiële en inhoudelijke prestaties van de drie
Dertien van de 33 samenwerkingsverbanden worden geëvalueerd.
onderzochte samenwerkingsverbanden ontvangen.
Van de 33 strategische en beleidsmatige samenwerkings
Maximaal 29% antwoordt ‘(helemaal) eens’ op de
verbanden hebben dertien samenwerkingsverbanden in hun
vraag of ze tijdig op de hoogte worden gesteld van
gemeenschappelijke regeling of bestuurs-/samenwerkings
relevante ontwikkelingen binnen de drie onderzochte
overeenkomst afspraken hierover opgenomen of is duidelijk dat
samenwerkingsverbanden.
ze worden geëvalueerd. De meeste van deze samenwerkings
51
•
52
verbanden worden vierjaarlijks geëvalueerd.
51 52
6% bij BO Mobiliteit; 22% bij SamenTwente en 23% bij Twente Board. 6% bij BO Mobiliteit; 15% bij Twente Board en 29% bij SamenTwente.
53 54 55 56
59% bij SamenTwente; 55% bij Twente Board en 40% bij BO Mobiliteit. 42% bij BO Mobiliteit. 39% bij Twente Board; 29% bij SamenTwente en 4% bij BO Mobiliteit. 46% bij BO Mobiliteit; 34% bij Twente Board en 29% bij SamenTwente.
73203 | Rekenkameronderzoek Twentse samenwerking | RAPPORT | 23
HOOFDSTUK 3
Analyse en conclusie
3.1 Inleiding
Denk bijvoorbeeld aan het onderwijs, dat zich regionaal heeft georganiseerd binnen de Onderwijs Advisory Board, en aan
In dit hoofdstuk analyseren we wat de manier van samen
ondernemers, die zich regionaal hebben georganiseerd binnen
werken en de rol/verantwoordelijkheid van gemeenteraden
de Stichting Ondernemend Twente. Maar denk bijvoorbeeld
daarin betekenen voor de democratische legitimiteit van de
ook aan FC Twente als sociaal-maatschappelijk weefsel op
Twentse samenwerking, en in hoeverre er sprake is van een
regionaal niveau.
democratisch tekort (deelvraag 5). De focus van de Twentse samenwerking is sinds het Om dit te kunnen beoordelen, analyseren we in paragraaf 3.2
opheffen van Regio Twente niet sterk veranderd.
de Twentse samenwerking aan de hand van de vier vormen
De focus binnen Regio Twente lag op gezondheid en zorg,
van democratische legitimiteit die we in paragraaf 1.3 hebben
sociaal-economische structuurversterking, recreatieve
toegelicht. Voordat we dit doen, duiden we eerst hoe wij de
voorzieningen en belangenbehartiging. Deze taken zijn
Twentse samenwerking zien en welke ontwikkeling deze heeft
na het opheffen van Regio Twente ondergebracht bij
doorgemaakt, omdat dit de analyse die volgt in perspectief zet.
SamenTwente, de Twente Board en het Recreatieschap Twente, en vormen nog steeds de belangrijkste pijlers van de Twentse
In de conclusie, in paragraaf 3.3, beantwoorden we de
samenwerking. Dit geldt met name voor gezondheid en zorg
hoofdvraag.
en sociaal-economische structuurversterking, waar de Twentse samenwerking het meest intensief is.
Voor wie de vorige hoofdstukken heeft overgeslagen en direct met dit hoofdstuk is begonnen:
De Twentse samenwerking is in de loop der jaren
• De centrale begrippen zijn uitgelegd in paragraaf 1.3.
gedeformaliseerd.
• In bijlage 2 hebben we onze aanpak en onderzoeks
De Twentse samenwerking is door de jaren heen steeds
verantwoording uitgewerkt.
informeler geworden. Ruim tien jaar geleden had de Twentse samenwerking nog een sterk formeel karakter en was de Regio
3.2 Analyse
Twente een verplichte Wgr-plusregio. Dit gold als de zwaarste vorm van regionale samenwerking. De afschaffing van de Wgr-plusregio’s luidde de start van de vrijwillige samenwerking
3.2.1 Hoe we de Twentse samenwerking zien en welke ontwikkeling deze heeft doorgemaakt
binnen de Regio Twente per 1 januari 2015 in. Ook dit was nog
Twente is een logische schaal om samen te werken.
ondergebracht, maar waarin informele coalitions of the willing
Twente is een ‘daily urban system’. Daarmee is Twente vanuit
ook een nadrukkelijkere plek kregen. Na de afschaffing van
ruimtelijk-economisch perspectief een logische schaal om
de Regio Twente in 2022 werden de basistaken ondergebracht
bestuurlijk op samen te werken. Daarnaast is Twente een
bij drie formele samenwerkingsverbanden (SamenTwente,
herkenbare regio voor inwoners, maatschappelijke organisaties
de Twente Board en het Recreatieschap Twente). De meeste
en het bedrijfsleven, een regio waarin zij zich economisch en
coalitions of the willing bleven bestaan en gingen zelfstandig
sociaal-maatschappelijk organiseren.
verder.
steeds een formele samenwerking waarin basistaken werden
73203 | Rekenkameronderzoek Twentse samenwerking | RAPPORT | 24
en zijn er, voor zover bij ons bekend, negen informele
3.2.2 De democratische legitimiteit van de Twentse samenwerking
samenwerkingsverbanden bij gekomen, tegenover één formeel
Inputlegitimiteit
samenwerkingsverband. We zien dat de Twentse samenwerking
De feitelijke invloed van raadsleden op de Twentse samenwerking
in de loop der jaren is gedeformaliseerd tot het punt – op
is beperkt.
dit moment – dat bijna 70% van de 33 strategische en
Wie samenwerkt, deelt invloed. Dat regionale samenwerking
beleidsmatige samenwerkingsverbanden informeel is.
leidt tot minder invloed van raadsleden, is inherent aan de
Sindsdien is de Twentse samenwerking verder gedeformaliseerd
keuze voor verlengd lokaal bestuur. Verder constateren wij dat De samenwerking tussen overheid, bedrijfsleven en
met de deformaliseringsgolf de feitelijke positie en invloed van
maatschappelijke organisaties is geïntensiveerd.
raadsleden verder zijn afgenomen. Dit komt omdat, anders dan
De Twentse gemeenten spraken in hun plannen voor de
bij de gemeenschappelijke regelingen, raadsleden bij informele
ontvlechting de ambitie uit om de 3O-samenwerking te
samenwerking überhaupt geen formele positie hebben om
versterken. We constateren dat deze vorm van samenwerking
invloed uit te oefenen.
binnen Twente is toegenomen. Denk daarbij aan Twentse Koers, en aan de Twente Board als meer prominent voorbeeld.
De ruimte voor invloed die er wel is, wordt door raadsleden niet
Deze publiek-private samenwerkingen laat zich makkelijker
benut.
vormgeven binnen een private rechtsvorm zoals een stichting
Wij constateren dat er door raadsleden zeer beperkt gebruik
dan onder de Wgr.
wordt gemaakt van de ruimte die er wel is om invloed uit te oefenen. Bij de gemeenschappelijke regelingen zijn er wettelijk
De bestuurlijke drukte is niet gereduceerd.
gezien de nodige mogelijkheden om invloed uit te oefenen,
De Twentse gemeenten spraken in hun plannen voor
maar hier wordt in de praktijk weinig gebruik van gemaakt.
de ontvlechting ook de ambitie uit om de bestuurlijke
Zienswijzen worden wel ingediend, maar gaan zelden over
drukte te reduceren. Dat zien we in de praktijk niet terug.
de inhoud. Geen enkele gemeenschappelijke regeling heeft
De meeste overleggen die onder de Regio Twente vielen,
regionale adviescommissies met raadsleden en er zitten nergens
werden gehandhaafd en er zijn negen nieuwe informele
raadsleden in het bestuur. Bij de informele en privaatrechtelijke
samenwerkingsverbanden bij gekomen, bijvoorbeeld op het
samenwerkingsverbanden is de feitelijke invloed veel beperkter,
gebied van ruimte en asiel. Daarmee is het aantal bestuurlijke
maar het staat raadsleden natuurlijk wel vrij om hierop invloed
overlegmomenten alleen maar toegenomen.
uit te oefenen door de (juridische) instrumenten in te zetten die de raad tot zijn beschikking heeft om zijn controlerende
Er is een nieuwe kluwen van samenwerkings
en kaderstellende taken uit te voeren.57 Ook dit gebeurt in de
verbanden ontstaan.
praktijk zeer beperkt. Verder staat het raadsleden natuurlijk
Het geheel aan samenwerking dat er nu ligt, is in feite dezelfde
vrij om zichzelf goed te organiseren en een stevige positie van
kluwen die ook bestond binnen de Regio Twente, maar dan
de Twenteraad af te dwingen. Uit angst voor een zelfstandig
zonder paraplu. Dit terwijl de inhoudelijke verwevenheid
politiek orgaan op regionaal niveau is dit niet gebeurd en
op onderdelen groot is. Denk aan SamenTwente, een
het platform dat er nu is, heeft formeel geen status. Tot slot
overkoepelende organisatie voor zes samenwerkingsverbanden
constateren we ook dat er weinig ‘speltactiek’ is. Daarmee
die zowel organisatorisch, strategisch als beleidsmatig sterk met
bedoelen we dat raden geen agenda voor de regio – of iets wat
elkaar verbonden zijn, en de Twente Board, die weer verweven
daarop lijkt – hebben, met daarin kaderstellende uitspraken
is met andere samenwerkingsverbanden zoals het BOSS en
over wat op regionaal niveau belangrijk wordt gevonden. Dit
het BO Mobiliteit. Ook vindt er uiteenlopende strategische
kan helpen bij het gesprek met de portefeuillehouder en bij
visievorming plaats – met name binnen de Twente Board – die
het onderlinge gesprek in de raad. In zo’n agenda kunnen de
weer de basis vormt voor visievorming binnen andere Twentse
belangrijkste ambities en opgaven van de gemeente aan de
samenwerkingsverbanden.
orde komen. Ook kan aan de orde komen met welke andere gemeenten opgaven gedeeld worden en wat dit betekent voor de prioriteiten, mogelijkheden en knelpunten in specifieke samenwerkingsverbanden.
57
Zie ook: Om de controle door de raad (2019) van Peters en Castenmiller.
73203 | Rekenkameronderzoek Twentse samenwerking | RAPPORT | 25
Het wordt raadsleden in de praktijk lastig gemaakt om invloed uit
Throughputlegitimiteit
te oefenen.
De besluitvormings- en overlegstructuur van de Twentse
Wij constateren dat raadsleden onvoldoende in de positie
samenwerking is onvoldoende kenbaar en transparant.
worden gebracht om invloed uit te kunnen oefenen. Een
We constateren dat de besluitvormings- en overlegstructuur
overzicht van het geheel aan samenwerking ontbreekt,
voor de tien formele samenwerkingsverbanden is
waardoor sommige informele samenwerkingsverbanden bij
uitgewerkt, terwijl dit voor veertien van de 23 informele
raadsleden niet bekend zijn en de inhoudelijke verwevenheid
samenwerkingsverbanden niet het geval is. Dit betekent dat
van de Twentse samenwerkingsverbanden niet inzichtelijk
de besluitvormings- en overlegstructuur van ongeveer de helft
is. Daarnaast wordt de inbreng van collegeleden binnen de
van alle 33 strategische en beleidsmatige samenwerkings
Twentse samenwerking vooraf weinig tot niet besproken met
verbanden niet kenbaar en transparant is. Daarnaast zijn
de eigen gemeenteraad, en wordt de verbinding tussen wat
de besluitvormings- en overlegstructuren van meerdere
er regionaal gebeurt en wat lokaal van belang wordt geacht,
samenwerkingsverbanden met elkaar verweven. Hoewel
niet of beperkt gelegd. Daardoor is het voor raadsleden lastig
deze verwevenheid vanuit de samenwerkingsafspraken
om invloed uit te oefenen, omdat je daarvoor het geheel
deels te reconstrueren is, kost het tijd om de logica ervan
moet kunnen overzien en weten hoe regionale samenwerking
te doorgronden. Er is geen integraal overzicht waaruit de
bijdraagt aan het realiseren van de eigen lokale opgaven en
onderlinge verwevenheid direct duidelijk wordt, waardoor
ambities.
we over het geheel bezien moeilijk kunnen spreken van een kenbare en transparante besluitvormings- en overlegstructuur.
De invloed van inwoners op de Twentse samenwerking is zeer beperkt, terwijl de invloed van maatschappelijke organisaties en
Het besluitvormings- en overlegproces vindt in de praktijk buiten
het bedrijfsleven juist is toegenomen.
het gezichtsveld van de gemeenteraden plaats.
Participatie van inwoners vindt, afgezien van een
We constateren dat raadsleden vergeleken met collegeleden
inwonersforum bij de RES, niet regionaal plaats. De wijziging
op grote afstand van de Twentse samenwerking staan. Deze
van de Wgr waarbij de verplichting in het leven is geroepen om
constatering wordt ondersteund door een van de duidelijkste
regionaal afspraken te maken over participatie, heeft hier geen
uitkomsten van de enquête: 69% van de raadsleden geeft aan in
verandering in gebracht.
(zeer) kleine mate zicht te hebben op wat zich afspeelt binnen de samenwerkingsverbanden, tegenover 0% van de collegeleden.
De invloed van maatschappelijke organisaties en het
Dit laat zien dat het besluitvormings- en overlegproces in
bedrijfsleven op de Twentse samenwerking is de afgelopen jaren
de praktijk voor een groot deel buiten het gezichtsveld van
wel toegenomen. Denk bijvoorbeeld aan de betrokkenheid
de gemeenteraden plaatsvindt. De mogelijkheden om de
van deze partijen in de Twente Board, Twentse Koers en
zichtbaarheid van het besluitvormings- en overlegproces
het Bestuurlijk Overleg Sport en Bewegen. Dit zijn allemaal
te vergroten, worden onvoldoende benut. De inbreng van
samenwerkingsverbanden die na de ontvlechting van de Regio
collegeleden binnen de samenwerkingsverbanden wordt
Twente zijn ontstaan, waarin maatschappelijke organisaties en/
binnen de raden zelden afgestemd, vergaderingen van geen
of het bedrijfsleven participeren.
enkel samenwerkingsverband zijn online te volgen en alleen de agenda’s en verslagen van gemeenschappelijke regelingen zijn
De invloed van de Twenteraad op de Twentse samenwerking is zeer beperkt. In theorie hebben raadsleden met de Twenteraad een vehikel om stevige invloed uit te oefenen op de Twentse samenwerking. Een stevige positie met een formele status heeft de Twenteraad echter nooit gekregen, waardoor het vehikel nooit echt tot wasdom is gekomen. De huidige opkomsten van raadsleden worden als laag ervaren en er is een dalende trend zichtbaar naarmate de raadsperiode vordert. De invloed die van de Twenteraad uitgaat op de Twentse samenwerking is daarom ook zeer beperkt.
online vindbaar.
73203 | Rekenkameronderzoek Twentse samenwerking | RAPPORT | 26
Outputlegitimiteit
3.3 Conclusie
De prestaties van de Twentse samenwerking hebben geen negatief effect op de ervaren outputlegitimiteit.
In de conclusie geven we antwoord op de hoofdvraag van het
Hoewel de focus van dit onderzoek niet ligt op de resultaten
onderzoek. Deze luidt als volgt:
van de Twentse samenwerking, kunnen we wel constateren dat deze in ieder geval geen negatief effect hebben op de
Wat zijn bij de diverse samenwerkingsvormen in Twente de
ervaren outputlegitimiteit. Door college- en raadsleden wordt
daadwerkelijk geboden mogelijkheden voor gemeenteraden om de
onderkend dat de Twentse samenwerking toegevoegde waarde
kaderstellende en controlerende rol op adequate wijze in te vullen
heeft en de algemene teneur is zeker niet negatief. Bevorderlijk
(zijn er risico’s voor een democratisch tekort)?
voor het draagvlak is dat niet alleen overheden betrokken zijn bij de Twentse samenwerking, maar ook maatschappelijke
Deze vraag laat zich niet eenvoudig beantwoorden. De
organisaties en het bedrijfsleven.
beantwoording daarvan hebben we daarom opgeknipt in een aantal onderdelen. Deze lopen we hieronder af.
Feedbacklegitimiteit Twentse samenwerking aan de raden is beperkt georganiseerd.
De daadwerkelijk geboden mogelijkheden verschillen per samenwerking
Alleen voor de tien gemeenschappelijke regelingen is de directe
Dat de mogelijkheden verschillen per samenwerking, heeft twee
informatievoorziening en verantwoording aan de raden
belangrijke oorzaken:
Directe informatievoorziening en verantwoording vanuit de
expliciet georganiseerd. Dit geldt niet voor de 23 informele en privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden. Als er al afspraken
Ten eerste heeft dit te maken met de vormgeving
zijn gemaakt over informatievoorziening en verantwoording, is
van de samenwerking die bepalend is voor de
het altijd aan de colleges om deze informatie wel of niet met de
geboden mogelijkheden voor gemeenteraden om
raden te delen. Ze zijn echter niet verplicht dit te doen.
de kaderstellende en controlerende rol op adequate wijze in te vullen.
Hoe de informatievoorziening en verantwoording aan de raden in
Dan gaat het zowel over de juridische vorm als over de wijze
de praktijk verloopt, is zeer diffuus.
waarop daar vervolgens verder invulling aan wordt gegeven.
Afgezien van de gemeenschappelijke regelingen, is niet goed
•
Voor samenwerkingsverbanden op basis van de Wgr
inzichtelijk hoe de informatievoorziening en verantwoording
zijn de mogelijkheden voor de gemeenteraad om hun
vanuit de informele en privaatrechtelijke samenwerkings
kaderstellende en controlerende bevoegdheid uit te
verbanden aan de raden verloopt. Dit komt doordat de manier
oefenen, wettelijk verankerd. We concluderen dat het
waarop colleges hun raden betrekken en informeren over
wettelijke regime voor de gemeenschappelijke regelingen
deze samenwerkingsverbanden, varieert. Raden zijn daarvoor
wordt gevolgd en dat er bij sommige gemeenschappelijke
afhankelijk van de betreffende portefeuillehouders en hoe zij
regelingen, zoals de veiligheidsregio en SamenTwente,
hun actieve informatieplicht invullen en interpreteren.
zelfs meer wordt gedaan dan wettelijk afgesproken. Tegelijkertijd worden er ook mogelijkheden om de
Er vindt geen structureel en strategisch gesprek plaats over
legitimiteit te vergroten onbenut gelaten. Denk daarbij
regionale samenwerking en hoe deze bijdraagt aan de lokale
aan het instellen van een regionale adviescommissie van
opgaven en ambities.
raadsleden of deelname van raadsleden in het bestuur
Hoewel de formele samenwerkingsverbanden jaarlijks keurig
van de samenwerking. Dat neemt niet weg dat we over
aan bod komen in de raden, constateren we dat er verder
het geheel bezien wel kunnen concluderen dat er voor
nauwelijks of geen diepgaand gesprek plaatsvindt over regionale
de gemeenschappelijke regelingen in de basis voldoende
samenwerking en hoe deze bijdraagt aan de lokale doelen en
mogelijkheden worden geboden voor gemeenteraden om
ambities. Dit is, voor zover bij ons bekend, zowel binnen de
hun kaderstellende en controlerende rol op adequate wijze
Twenteraad als binnen de individuele gemeenten niet het geval.
in te vullen.
We hebben ook niet de indruk dat een dergelijk structureel en strategisch gesprek prioriteit heeft.
73203 | Rekenkameronderzoek Twentse samenwerking | RAPPORT | 27
•
Dit is anders bij privaatrechtelijke of informele
•
Het ontbreekt aan een expliciete verbinding tussen lokale
samenwerkingsverbanden, waarvoor de mogelijkheden voor
opgaven en ambities en wat er regionaal gebeurt. Voor zover
de gemeenteraad om hun kaderstellende en controlerende
we daar in het kader van dit onderzoek zicht op hebben
bevoegdheid uit te oefenen niet wettelijk verankerd zijn.
gekregen, constateren wij dat er een beperkte verbinding
Het staat deze samenwerkingsverbanden natuurlijk vrij
is tussen wat gemeenten lokaal willen bereiken en hun
om voor hetzelfde wettelijke regime te kiezen als een
regionale inzet. Doordat dit niet (altijd) expliciet is of wordt
gemeenschappelijke regeling, of hier in ieder geval bij in
gemaakt, kunnen raadsleden hier ook niet op sturen of hun
de buurt te komen, maar dit gebeurt in de praktijk niet.
portefeuillehouder op bevragen. Het ontbreekt dus aan een
Wij constateren dat de betrokkenheid van raadsleden bij deze samenwerkingsverbanden over het algemeen
kenbare regionale strategie. •
Het verschilt per gemeente en per samenwerkingsverband
niet of minimaal geregeld is. Over het geheel bezien
hoe tussen college en raad over samenwerking wordt
concluderen we voor deze samenwerkingsverbanden dat de
gesproken: als vast item op een commissievergadering,
mogelijkheden die worden geboden voor gemeenteraden om
uitsluitend rondom de P&C-cyclus of via een
de kaderstellende en controlerende rol op adequate wijze in
piepjessysteem (‘u hoort het wel wanneer er iets mis is’).
te vullen, in de praktijk dus (zeer) beperkt zijn.
Daarnaast verschilt het per gemeente welke informatie portefeuillehouders met hun raden delen en hoe zij
Ten tweede heeft dit te maken met (de kwaliteit van)
hun actieve informatieplicht invullen en interpreteren.
de wisselwerking tussen raad en college.
Daarmee hebben gemeenteraden in de regio verschillende
Bij privaatrechtelijke en informele samenwerking, maar ook
informatieposities ten aanzien van dezelfde samenwerkings
bij samenwerking op basis van de Wgr, is het in de praktijk
verbanden.
toch vaak de portefeuillehouder die de raad informeert over relevante ontwikkelingen of om input kan vragen. De
Bij deze conclusies is het wel van belang om aan te geven dat
inzet daarop van de portefeuillehouder is bepalend voor
gemeenteraden hier ook zelf bij zijn. Raadsleden hebben immers
de mogelijkheden die raadsleden hebben om invloed uit te
binnen de kaders van verlengd lokaal bestuur theoretisch
oefenen. Uiteraard ligt er een verantwoordelijkheid bij de
gezien voldoende mogelijkheden om binnen hun eigen raden
gemeenteraad om te controleren en vragen te stellen, maar
(meer) invloed uit te oefenen op de besluitvorming van
zinder actieve houding van het college is dit geen eenvoudige
samenwerkingsverbanden door de (juridische) instrumenten
opgave. Ten aanzien van het gesprek tussen individuele
in te zetten die de raad tot zijn beschikking heeft om zijn
portefeuillehouders en hun eigen gemeenteraad concluderen
controlerende en kaderstellende taken uit te voeren.58 Dat geldt
wij dat er hierin verschillen zijn, per samenwerking en per
zowel voor samenwerkingsverbanden op basis van de Wgr als
gemeente. Ons vallen daarin de volgende zaken op:
voor privaatrechtelijke en informele samenwerkingsverbanden.
•
Het ontbreekt aan een overzicht van het geheel aan samenwerking in de regio. De verbonden partijen zijn
Daarnaast hebben raadsleden met de Twenteraad ook een
netjes opgenomen in de paragraaf verbonden partijen van
vehikel om de betrokkenheid bij deze privaatrechtelijke en
de begrotingen en jaarstukken, maar dit geldt niet voor
informele samenwerkingsverbanden steviger te verankeren. Wij
de informele samenwerkingsverbanden. Het is daardoor
constateren dat de Twenteraad op dit moment niet waarmaakt
onduidelijk voor raadsleden aan welke samenwerkings
wat zijn naam suggereert: een vertegenwoordigend orgaan of
verbanden hun gemeente deelneemt, wat daar (informeel)
iets dat daarop lijkt. In de praktijk is het enkel een platform
besproken en besloten wordt en welke positie of rol de
voor ontmoeting, kennisdeling en informatie-uitwisseling en
gemeenteraad heeft ten opzichte van deze samenwerkings
gaat er weinig kracht van uit.
verbanden. In het verlengde hiervan is het voor raadsleden ook niet duidelijk wat de samenhang is tussen de verschillende (elkaar deels overlappende) samenwerkings verbanden.
58
Zie voor voorbeelden en toelichting ook: Om de controle door de raad (2019) van Peters en Castenmiller.
73203 | Rekenkameronderzoek Twentse samenwerking | RAPPORT | 28
Zijn er risico’s voor een democratisch tekort?
De risico’s voor een feitelijk democratisch tekort zijn bij
Bij de beantwoording van de vraag of er sprake is van een
privaatrechtelijke en informele samenwerkingsverbanden sterk
risico op een democratisch tekort, dient onderscheid te worden
aanwezig.
gemaakt tussen een al dan niet feitelijk democratisch tekort en een democratisch tekort in de beleving van mensen. We
Bij informele samenwerkingsverbanden is in principe geen
concluderen het volgende:
sprake van overdracht van taken of bevoegdheden. Er wordt immers ‘slechts’ afgestemd en als gemeente ben je formeel
De risico’s voor een feitelijk democratisch tekort zijn inherent aan
niet gebonden aan de regionale koers of uitkomsten. Maar dat
regionale samenwerking.
is natuurlijk niet de praktijk. In bestuurlijke overleggen zoals
Regionale samenwerking houdt altijd het risico in zich
het BOSS en het BO Mobiliteit worden regionale afspraken
van een democratisch tekort: dat is inherent aan regionale
gemaakt waar je als gemeente nog maar moeilijk nee tegen kunt
samenwerking. Zet je taken of bevoegdheden op afstand, dan
zeggen. Bij privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden, zoals
ga je er immers niet (zelf) meer over. Dit heeft met name
de Twente Board, zou je kunnen zeggen dat de inputlegitimiteit
een negatief effect op de inputlegitimiteit. Des te belangrijker
wordt versterkt, omdat maatschappelijke organisaties en het
is het om waarborgen in te richten om de democratische
bedrijfsleven meer invloed krijgen op de Twentse samenwerking,
legitimiteit – met name de throughput- en feedbacklegitimiteit
en dat dit bevorderlijk is voor het draagvlak. Tegelijkertijd
– zoveel mogelijk te verankeren. Of sprake is van een feitelijk
staan bij publiek-private samenwerking de raden op afstand,
democratisch tekort, wordt deels bepaald door de aanwezigheid
omdat deze vorm van samenwerking zich makkelijker laat
en kwaliteit van deze waarborgen.
vormgeven binnen een privaatrechtelijke rechtsvorm zoals een stichting dan onder de Wgr. Bij deze privaatrechtelijke en
De risico’s voor een feitelijk democratisch tekort zijn bij de
informele samenwerkingsverbanden ontbreken de wettelijke
gemeenschappelijke regelingen te overzien.
waarborgen om de democratische legitimiteit zoveel mogelijk
Bij de gemeenschappelijke regelingen wordt het wettelijke
te verankeren. Het staat deze samenwerkingsverbanden
regime netjes gevolgd. Dit heeft positieve gevolgen voor
natuurlijk vrij om deze waarborgen zelf in te richten, maar
zowel de throughput- als feedbacklegitimiteit. Tegelijkertijd
wij constateren dat zelfs de minimale waarborgen die je zou
constateren wij dat er weinig extra’s wordt gedaan om
mogen verwachten tussen deze samenwerkingsverbanden en
raadsleden te betrekken via bijvoorbeeld een functionerend
de verschillende gemeenteraden er niet of nauwelijks zijn.
regionaal platform of een stevigere inbedding van raadsleden
Dan gaat het om overzicht, samenhang, duidelijkheid over
in de bestuursstructuur van de verschillende samenwerkings
doelstellingen, taken en besluitvormingsprocessen, inzicht in
verbanden. Er kan dus meer gedaan worden, maar over het
prestaties, informatievoorziening en verantwoording, periodieke
geheel bezien zijn de risico’s op een feitelijk democratisch tekort
aandacht binnen de eigen gemeenteraad, duidelijkheid over
bij de gemeenschappelijke regelingen te overzien.
de positie van individuele gemeenten en raden ten opzichte van deze samenwerkingsverbanden, et cetera. We zien dat de raden bij deze privaatrechtelijke en informele samenwerkings verbanden op grote afstand staan en dat dit een negatief effect heeft op de input-, throughput- en feedbacklegitimiteit. Dit betekent dat de risico’s voor een feitelijk democratisch tekort bij privaatrechtelijke en informele samenwerkingsverbanden sterk aanwezig zijn. De risico’s voor een feitelijk democratisch tekort nemen toe. Dit komt omdat de Twentse samenwerking in de loop der jaren is gedeformaliseerd en we geen signalen zien dat de deformaliseringsgolf afneemt. Daarnaast is de samenwerking tussen overheid, bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties geïntensiveerd en zien we ook geen signalen dat deze samenwerking minder intensief wordt. Dit zorgt ervoor dat de risico’s op een feitelijk democratisch tekort eerder toe- dan afnemen.
73203 | Rekenkameronderzoek Twentse samenwerking | RAPPORT | 29
Raadsleden beleven een democratisch tekort ongeacht de
Zijn deze risico’s acceptabel?
vormgeving van de samenwerking. Hier kunnen we kort over zijn: hoe de samenwerking ook
De vraag die tot slot wel gerechtvaardigd is, is in welke mate
is vormgegeven, raadsleden ervaren een democratisch
deze risico’s acceptabel zijn. We concluderen het volgende:
tekort. Ze ervaren te weinig invloed en hebben te weinig
•
Dat het overzicht over het geheel aan samenwerking
zicht op wat zich binnen de samenwerkingsverbanden
ontbreekt en basale sturingsinformatie (over onder andere
afspeelt (input- en throughputlegitimiteit), en ze zijn
doelstelling, taken en middelen) van een groot deel van de
kritisch op de informatievoorziening (feedbacklegitimiteit).
samenwerkingsverbanden niet bekend en transparant is,
Raadsleden zijn weliswaar iets positiever over bijvoorbeeld SamenTwente (gemeenschappelijke regeling) dan over de
vinden we zeer problematisch. •
We vinden het ook problematisch dat de risico’s op een
Twente Board (stichting) en BO Mobiliteit (informele
feitelijk democratisch tekort toenemen. Er is geen reden
samenwerking), maar onderaan de streep zijn ze nog steeds
om aan te nemen dat de deformaliseringsgolf afneemt en
negatief over hun betrokkenheid – ook bij SamenTwente,
dat de samenwerking tussen overheid, maatschappelijke
het samenwerkingsverband dat over het algemeen als het
organisaties en het bedrijfsleven minder wordt. We
belangrijkste wordt beschouwd en dat zelfs meer doet
verwachten dat de ervaren democratische legitimiteit
dan wettelijk vereist. Het interessante is dat raadsleden
onder raadsleden alleen maar verder onder druk zal komen
nog het meest mild zijn over de prestaties van de Twentse
te staan als er geen waarborgen worden ingericht om de
samenwerking. We zien geen grote tevredenheid, maar zeker
democratische legitimiteit van de privaatrechtelijke en
ook geen grote ontevredenheid, en de toegevoegde waarde van
informele samenwerkingsverbanden beter te verankeren.
de Twentse samenwerking staat niet onder druk.
•
Dat niet alle samenwerkingsverbanden binnen het volledige gezichtsveld van de gemeenteraden functioneren, vinden we minder problematisch. Het is niet realistisch en wenselijk om voor alle privaatrechtelijke en informele samenwerkingsverbanden hetzelfde regime voor informatievoorziening, verantwoording en zienswijzen op te tuigen als bij gemeenschappelijke regelingen. Dat zou zijn doel voorbijschieten en raadsleden hebben ook geen tijd om al deze informatie tot zich te nemen. Het uitgangspunt zou moeten zijn dat raadsleden de informatie krijgen die nodig is om hun kaderstellende en controlerende rol goed te kunnen vervullen ten aanzien van de onderwerpen en bijbehorende samenwerkingsverbanden die voor hen het belangrijkst zijn. Daar hoort dan ook een bepaalde verantwoordelijkheid bij, namelijk om de informatie die ter beschikking wordt gesteld ook daadwerkelijk te gebruiken. Wat we wel problematisch vinden, is dat de raadsleden hier nu geen bewuste afweging in kunnen maken en dat afwegingen over wat nodig is veelal voor hen worden gemaakt.
73203 | Rekenkameronderzoek Twentse samenwerking | RAPPORT | 30
HOOFDSTUK 4
Aanbevelingen
4.1 Inleiding
Dat zijn het samenwerkingsverband zelf, het college van een individuele Twentse gemeente en de raad van een individuele
In dit hoofdstuk presenteren we best practices en aanbevelingen
Twentse gemeente. Onze aanbevelingen richten zich op de rol
ter verbetering van de democratische legitimiteit van de
die gemeenteraden en colleges kunnen spelen ter verbetering
Twentse samenwerking. In de praktijk zijn er allerlei best
van de democratische legitimiteit. Om deze legitimiteit te
practices te geven. Deze staan onder andere beschreven in het
versterken zijn er doorgaans drie hoofdrichtingen:
essay ‘Grip op samenwerking in de praktijk’ en de ‘menukaart
1. Je kunt gerichter vanuit inhoud sturen op de regionale
Afstemming tussen raden’. In dit hoofdstuk presenteren we 59
alleen die best practices en aanbevelingen die passend zijn voor de Twentse praktijk. We kiezen bewust voor een beperkt aantal aanbevelingen, omdat dit de kans vergroot dat ze ook
samenwerking. 2. Je kunt investeren in het gesprek tussen raad en college over regionale samenwerking. 3. Je kunt als Twentse raden meer gezamenlijk optrekken.
daadwerkelijk opgevolgd worden. Uit ons onderzoek en de twee bijeenkomsten blijkt dat er nog Bij het opstellen van de aanbevelingen hebben we gebruik
veel winst te behalen is in het versterken van de aandacht
gemaakt van de inbreng van Twentse raadsleden tijdens twee
voor regionale samenwerking en de wisselwerking tussen
bijeenkomsten in april 2025, die plaatsvonden in de gemeenten
raad en college binnen de individuele gemeenten. Hoewel het
Hengelo en Rijssen-Holten. Tijdens deze bijeenkomsten hebben
versterken van de samenwerking tussen de Twentse raden en
we onze analyse en conclusies gepresenteerd en vooruitgeblikt
de positie van de Twenteraad zeker waardevol kan zijn, lijkt het
op hoe de betrokkenheid bij de Twentse samenwerkings
op dit moment nog te vroeg te komen en niet op voldoende
verbanden versterkt kan worden. Hoewel deze bijeenkomsten
draagvlak te kunnen rekenen. Bovendien zijn eerdere pogingen
niet massaal zijn bezocht, hebben deze ons wel een beeld
in deze richting gestrand.
gegeven van de behoeften met betrekking tot de verbetering van de democratische legitimiteit van de Twentse samenwerking.
We richten ons daarom met onze aanbevelingen op de basis die nodig is om raadsleden in staat te stellen hun kaderstellende
4.2 Aanbevelingen
en controlerende rol ten aanzien van regionale samenwerking te versterken, en op wat gemeenten hierin individueel te doen hebben. Dit betekent dus ook dat we in dit rapport geen
Ons is de vraag gesteld of er best practices en aanbevelingen
aanbevelingen doen over de Twenteraad of over individuele
te doen zijn ter verbetering van de democratische legitimiteit
samenwerkingsverbanden. De hierboven genoemde menukaart
van de Twentse samenwerking. Dat veronderstelt dat er zoiets
biedt overigens wel inspiratie om, wanneer het juiste moment
is als een Twentse samenwerking. In de praktijk bestaat die
zich aandient, gericht na te denken over de mogelijkheden om
Twentse samenwerking uit een geheel aan formele en informele
de positie van de Twenteraad te versterken.
samenwerkingsverbanden waarbij er hoofdzakelijk drie partijen zijn die invloed hebben op de legitimiteit van elk van die
Hierna presenteren we onze aanbevelingen, waarbij we
afzonderlijke samenwerkingsverbanden.
steeds zijn nagegaan of ze realistisch en uitvoerbaar zijn. Ook hebben we daarbij rekening gehouden met de aankomende
59
Stolk, De Greef en Vellekoop. Grip op samenwerking in de praktijk (essay): Grip op samenwerking in de praktijk.indd; Berenschot. Menukaart Afstemming tussen raden: https://www.kennisopenbaarbestuur.nl/documenten/2021/01/01/ menukaart-afstemming-tussen-raden.
gemeenteraadsverkiezingen. Per aanbeveling maken we expliciet aan wie deze gericht is.
73203 | Rekenkameronderzoek Twentse samenwerking | RAPPORT | 31
Aanbeveling 1 aan de individuele colleges: zorg voor overzicht We constateren dat het overzicht over het geheel aan samen
Aanbeveling 3 aan de individuele gemeente raden en colleges: stuur vanuit inhoud en maak in een regionale agenda concreet hoe je samen stuurt
werking ontbreekt en dat basale sturingsinformatie (over
We constateren dat de formele samenwerkingsverbanden
bijvoorbeeld doelstellingen, taken en middelen) van een
jaarlijks keurig aan bod komen in de raden, maar dat er verder
groot deel van de samenwerkingsverbanden niet bekend en
nauwelijks of geen diepgaand gesprek plaatsvindt over regionale
transparant is.
samenwerking en hoe deze bijdraagt aan de lokale opgaven en ambities, terwijl dat toch de belangrijkste reden is dat je als
Daarom bevelen we de colleges aan om jaarlijks via de P&C-
gemeente samenwerkt.
cyclus niet alleen inzicht te geven in de formele samen werkingsverbanden, de zogeheten verbonden partijen, maar ook
Daarom bevelen wij de raden aan om met hun colleges
in de informele samenwerkingsverbanden. Geef daarbij ook aan
het gesprek aan te gaan over de belangrijkste regionale
wat het doel en de taken van de samenwerkingsverbanden zijn,
doelstellingen, de strategie om deze te realiseren, en over wat
welke besluiten er (al dan niet formeel) binnen deze verbanden
dit vraagt van de wisselwerking tussen raad en college. Leg
worden genomen, wat de budgetten en gemeentelijke bijdragen
dit vast in een ‘regionale agenda’ voor je eigen gemeente.
zijn, en wie de gemeente vertegenwoordigt. Het is niet wettelijk
Het gesprek tussen raad en college over samenwerking kan
verplicht om dit voor de informele samenwerkingsverbanden te
vervolgens (meer) plaatsvinden volgens deze agenda en minder
doen, maar volgens ons vormt het wel een minimale basis om
volgens de individuele samenwerkingsverbanden.
raadsleden goed in positie te brengen. Effectieve kaderstelling en controle is immers alleen mogelijk als een raadslid het
We benadrukken dat afspraken alleen niet voldoende zijn.
geheel kan overzien.
Het vraagt ook om een actieve en betrokken houding van zowel de raad als het college. Het is aan de raad om richting
Aanbeveling 2 aan de individuele gemeente raden: sta stil bij de vraag of in het algemeen extra inzet op samenwerking wenselijk is
de portefeuillehouders duidelijk te maken wat zij nodig heeft
We constateren dat raadsleden actiever betrokken willen zijn bij
het college om de raad hierin te ondersteunen en te begrijpen
de samenwerkingsverbanden die ze belangrijk vinden, maar ook
wat zij nodig heeft. Dit begint bij een ruimere interpretatie
dat de meeste raadsleden beperkt initiatief nemen om te weten
van de actieve informatieplicht dan we nu vaak zien, vooral
wat zich binnen de Twentse samenwerkingsverbanden afspeelt.
bij informele samenwerking. Dat betekent ons inziens niet
We realiseren ons dat extra aandacht besteden aan regionale
het verstrekken van zoveel mogelijk informatie, maar juist het
samenwerking makkelijker gezegd is dan gedaan.
actief nadenken over goede, behapbare en concrete informatie
om haar kaderstellende en controlerende rol goed te kunnen vervullen. Tegelijkertijd ligt er een verantwoordelijkheid bij
die raadsleden nodig hebben. Dit vereist een goed ontwikkelde Daarom bevelen we de raden aan om (informeel) stil te staan
politiek-bestuurlijke antenne, zodat raadsleden op het juiste
bij de vraag of extra inspanningen de moeite waard zijn. Alle
moment worden meegenomen in relevante ontwikkelingen.
manieren om de grip op samenwerking te versterken kosten immers tijd, en tijd is voor veel raadsleden schaars. Bij het
Deze aanbeveling werken we hierna verder uit.
gesprek hierover helpt het overzicht zoals genoemd onder
•
Aanbeveling 3a: stel een structureel kaderstellend en
de vorige aanbeveling. Dit maakt namelijk onder andere
controlerend debat in. We bevelen de raden en colleges aan
inzichtelijk welke inhoudelijke en financiële belangen gemoeid
om één of twee keer per jaar op gestructureerde wijze met
zijn met deelname aan de samenwerking.
de gehele raad en het gehele college in gesprek te gaan over (een deel van) de samenwerkingen en hoe deze bijdragen aan de lokale opgaven en ambities. •
Aanbeveling 3b: prioriteer en maak keuzes. We bevelen de raden en colleges aan om in de regionale agenda te prioriteren, keuzes te maken en er bewust voor te kiezen samenwerkingen veel of juist minder aandacht te geven, bijvoorbeeld door samenwerkingsverbanden te categoriseren naar de begrippen ‘chauffeur’, ‘bijrijder’ en ‘achterbank’. Op basis van die keuze kunnen tijd en aandacht bewust geprioriteerd worden.
73203 | Rekenkameronderzoek Twentse samenwerking | RAPPORT | 32
gemeenteraden vastleggen welke wijze van sturing
Aanbeveling 4 aan de individuele gemeente raden en colleges: Bespreek dit rapport met de zittende raad en formuleer op basis daarvan een advies aan de nieuwe raad
gewenst is. Hieronder volgt een korte beschrijving van hoe
De gemeenteraadsverkiezingen vinden plaats in 2026, wat
de categorieën in de praktijk kunnen worden gebruikt:
betekent dat de zittende raad zich in de afrondende fase
• Chauffeur: De gemeenteraad neemt een zeer betrokken
van zijn periode bevindt. Het is daarom niet realistisch te
Hoe te categoriseren naar ‘chauffeur’, ‘bijrijder’ en ‘achterbank’ Aan de hand van deze drie categorieën kunnen
kaderstellende rol in bij de aansturing van het samen-
verwachten dat de zittende raad alle aanbevelingen nog voor
werkingsverband. De inbreng van de portefeuillehouder
de verkiezingen zal kunnen opvolgen. Daarom doen wij de
binnen het samenwerkingsverband wordt vooraf in de
volgende aanbevelingen:
raad afgestemd en relevante ontwikkelingen worden op
•
Wij bevelen aan om dit rapport vóór de verkiezingen te bespreken, maar de opvolging van de aanbevelingen over
vaste momenten met de raad gedeeld.
te laten aan de nieuwe raad. Het is daarbij wenselijk dat
• Bijrijder: De gemeenteraad is nauw betrokken bij het samenwerkingsverband, maar vult met name een actieve
de zittende raad de nieuwe raad hierover adviseert en de
controlerende rol in. Bij elke (belangrijke) stap wordt de
belangrijkste aandachtspunten benoemt.
raad door de portefeuillehouder op de hoogte gebracht.
•
Wij bevelen aan om dit rapport, samen met het advies van de zittende raad, op te nemen in het inwerkprogramma
• Achterbank: De gemeenteraad wordt door de portefeuillehouder op de hoogte gebracht via een piepjessysteem
van de nieuwe raad. De nieuwe raad kan hier vervolgens zo
wanneer er iets relevants te melden valt over een samen-
spoedig mogelijk na de verkiezingen over in gesprek. Dat
werkingsverband of wanneer er iets misgaat.
vereist ook een goede voorbereiding vanuit het college. •
Wij bevelen aan om vóór de gemeenteraadsverkiezingen in 2026 uitvoering te geven aan de eerste aanbeveling. Op
•
Aanbeveling 3c: Maak expliciet welke informatie waarom
die manier beschikken de zittende raden over een actueel
nodig is. We bevelen de raden aan om hun informatie
overzicht van de regionale samenwerkingsverbanden,
behoefte expliciet uit te spreken en duidelijk aan te geven
waarmee zij de nieuwe raden goed kunnen adviseren over
wat zij nodig hebben om goed te kunnen sturen. Deze
de verdere aanpak.
behoefte kan worden gekoppeld aan de eerdergenoemde categorisering. We benadrukken daarbij dat het opvragen van informatie ook verantwoordelijkheid met zich meebrengt; in de praktijk zien we namelijk regelmatig dat er wel veel informatie wordt gevraagd, maar dat hier vervolgens weinig mee gebeurt. •
Aanbeveling 3d: Verdeel onderling de aandacht. Gezien de relatief beperkte omvang van veel van de fracties en de groeiende hoeveelheid thema’s die op gemeenten afkomen, bevelen wij de raden aan om tijd en aandacht te ‘verdelen’ tussen raadsleden. Raadsleden letten dan ‘namens de anderen’ specifiek op een samenwerkingsverband, onder houden hierover het contact met het college en agenderen onderwerpen wanneer die voor de raad als geheel van belang zijn. Op die manier kost het raadsleden minder tijd om inhoudelijk goed op de hoogte te zijn. Er zijn verschillende manieren om de aandacht te verdelen tussen raadsleden. Individuele raadsleden kunnen worden gevraagd om op een specifiek samenwerkingsverband te letten, maar er kunnen ook duo’s worden gevormd. Denk aan een duo op basis van coalitie en oppositie, of op basis van een ervaren en een nieuw raadslid. Voorwaarde is dat binnen de raad sprake is van onderling vertrouwen.