Definitieve rapportage - Rekenkameronderzoek Twentse samenwerking 10 juni 2025
Tekst van het document
REKENKAMERO NDERZOEK TWENTSE SAMENWERKING
Zicht op zeggenschap 6 juni 2025
Inhoudsopgave Samenvatting....................................................3 HOOFDSTUK 1
Inleiding...............................................................5 1.1
Aanleiding en doel. ...............................................................................5
1.2
Centrale onderzoeksvraag en deelvragen. ........................5
1.3
Centrale begrippen en scope. ......................................................6
1.4
Leeswijzer. ....................................................................................................8
HOOFDSTUK 2
Bevindingen...................................................... 9 2.1
Inleiding.........................................................................................................9
2.2 Geschiedenis van de Regio Twente en de Twenteraad..................................................................................................9 2.3 Geheel aan samenwerking binnen Twente ................... 13 2.4 Publieke waarde van de Twentse samenwerking...... 15 2.5 Organisatie van de Twentse samenwerking. .................16 2.6 Legitimiteit van de Twentse samenwerking. .................17 HOOFDSTUK 3
Analyse en conclusie .................................. 23 3.1
Inleiding...................................................................................................... 23
3.2 Analyse......................................................................................................... 23 3.3 Conclusie....................................................................................................26 HOOFDSTUK 4
Aanbevelingen...............................................30 4.1
Inleiding......................................................................................................30
4.2 Aanbevelingen. .....................................................................................30
BIJLAGE 1
Overzicht van alle Twentse samenwerkingsverbanden.......................34 BIJLAGE 2
Aanpak en verantwoording...................... 36 BIJLAGE 3
Uitwerking van de publiekewaardedriehoeken ..................................................... 39 BIJLAGE 4
Resultaten van de casestudies................ 65
73203 | Rekenkameronderzoek Twentse samenwerking | RAPPORT | 3
Samenvatting De gezamenlijke Twentse rekenkamers willen met dit onderzoek hun raden inzicht geven in de diversiteit van samenwerkingsvormen die in Twente aan de orde zijn, alsmede in de doelstellingen daarvan en de mate waarin de raden hierop kunnen reflecteren en er invloed op kunnen uitoefenen. De achtergrond van de vraag ligt in de ontvlechting van de Regio Twente, waarna de samenwerking een ander karakter heeft gekregen. Doel van het onderzoek is om vast te stellen of en in hoeverre er sprake is van een democratisch tekort en op welke wijze dat mogelijke tekort gereduceerd zou kunnen worden door de gemeenteraden. De centrale onderzoeksvraag luidt: Wat zijn bij de diverse samenwerkingsvormen in Twente de daadwerkelijk geboden mogelijkheden voor gemeenteraden om de kaderstellende en controlerende rol op adequate wijze in te vullen (zijn er risico’s voor een democratisch tekort)?
De daadwerkelijk geboden mogelijkheden verschillen per samenwerking
Ten tweede heeft dit te maken met (de kwaliteit van) de
Deze mogelijkheden verschillen per samenwerking en dat heeft
bepalend voor de mogelijkheden die raadsleden hebben om
twee belangrijke oorzaken:
invloed uit te oefenen. Ons vallen de volgende zaken op.
wisselwerking tussen raad en college. Dit is in de praktijk
Ten eerste heeft dit te maken met de vormgeving van de samenwerking. Wij concluderen dat het wettelijke regime
•
Het ontbreekt aan een overzicht van het geheel aan
voor de gemeenschappelijke regelingen wordt gevolgd en
samenwerking in de regio. De verbonden partijen zijn netjes
dat er bij sommige gemeenschappelijke regelingen, zoals de
opgenomen in de paragraaf ‘Verbonden partijen’ van de
veiligheidsregio en SamenTwente, zelfs meer wordt gedaan dan
begrotingen en jaarstukken, maar dit geldt niet voor de
wettelijk afgesproken. Dit is anders bij privaatrechtelijke of
informele samenwerkingsverbanden.
informele samenwerkingsverbanden, waarvoor dit wettelijke
•
regime niet geldt. Wij concluderen dat de betrokkenheid van raadsleden bij deze samenwerkingsverbanden over het algemeen niet of minimaal geregeld is.
Het ontbreekt aan een expliciete verbinding tussen lokale opgaven en ambities en wat er regionaal gebeurt.
•
Het verschilt per gemeente hoe tussen college en raad over samenwerking wordt gesproken, welke informatie portefeuillehouders met hun raden delen en hoe zij hun actieve informatieplicht invullen en interpreteren.
73203 | Rekenkameronderzoek Twentse samenwerking | RAPPORT | 4
Zijn er risico’s voor een democratisch tekort?
Aanbevelingen
Hierbij dient onderscheid te worden gemaakt tussen een al dan
We richten ons op de basis die nodig is om raadsleden in
niet feitelijk democratisch tekort en een democratisch tekort in
staat te stellen hun kaderstellende en controlerende rol ten
de beleving van mensen. We concluderen het volgende:
aanzien van regionale samenwerking te versterken, en op
•
De risico’s voor een feitelijk democratisch tekort zijn
wat gemeenten hierin individueel te doen hebben. Hieronder
inherent aan regionale samenwerking.
presenteren we onze aanbevelingen:
•
• •
De risico’s voor een feitelijk democratisch tekort zijn bij de gemeenschappelijke regelingen te overzien, maar bij
Aanbeveling 1 aan de individuele colleges:
privaatrechtelijke en informele samenwerkingsverbanden
Zorg voor overzicht.
sterk aanwezig.
Wij bevelen aan om jaarlijks via de P&C-cyclus niet alleen
De risico’s voor een feitelijk democratisch tekort nemen
inzicht te geven in de formele samenwerkingsverbanden,
toe.
de zogeheten verbonden partijen, maar ook in de informele
Raadsleden beleven een democratisch tekort ongeacht de
samenwerkingsverbanden.
vormgeving van de samenwerking. Aanbeveling 2 aan de individuele gemeenteraden:
Zijn deze risico’s acceptabel?
Sta stil bij de vraag of in het algemeen extra inzet op
De vraag die tot slot wel gerechtvaardigd is, is in welke mate
samenwerking wenselijk is.
deze risico’s acceptabel zijn. We concluderen het volgende:
Wij bevelen aan om (informeel) stil te staan bij de vraag of
•
Dat het overzicht over het geheel aan samenwerking
extra inspanningen de moeite waard zijn. Alle manieren om de
ontbreekt en basale sturingsinformatie (over onder andere
grip op samenwerking te versterken kosten immers tijd, en tijd
doelstelling, taken en middelen) van een groot deel van de
is voor veel raadsleden schaars.
samenwerkingsverbanden niet bekend en transparant is, • •
vinden we zeer problematisch.
Aanbeveling 3 aan de individuele gemeenteraden
We vinden het ook problematisch dat de risico’s op een
en colleges: Stuur vanuit inhoud en maak in een
feitelijk democratisch tekort toenemen.
regionale agenda concreet hoe je samen stuurt.
Dat niet alle samenwerkingsverbanden binnen het volledige
Wij bevelen de raden aan om met hun colleges het gesprek
gezichtsveld van de gemeenteraden functioneren, vinden we
aan te gaan over de belangrijkste regionale doelstellingen, over
minder problematisch. Het is niet realistisch en wenselijk
de strategie om deze te realiseren, en over wat dit vraagt van
om voor alle samenwerkingsverbanden hetzelfde regime
de wisselwerking tussen raad en college. Leg dit vast in een
voor informatievoorziening, verantwoording en zienswijzen
‘regionale agenda’ voor je eigen gemeente.
op te tuigen. Wat we wel problematisch vinden, is dat de raadsleden hier nu geen bewuste afweging in kunnen
Aanbeveling 4 aan de individuele gemeenteraden
maken en dat afwegingen over wat nodig is veelal voor hen
en colleges: Bespreek dit rapport met de zittende
worden gemaakt.
raad en formuleer op basis daarvan een advies aan de nieuwe raad. Wij bevelen aan om dit vóór de verkiezingen te doen, maar om de opvolging van de aanbevelingen over te laten aan de nieuwe raad. Het is daarbij wenselijk dat de zittende raad de nieuwe raad hierover adviseert. Wij bevelen ook aan om dit rapport, samen met het advies van de zittende raad, op te nemen in het inwerkprogramma van de nieuwe raad. Tot slot bevelen wij aan om vóór de gemeenteraadsverkiezingen in 2026 wél uitvoering te geven aan de eerste aanbeveling. Op die manier beschikken de zittende raden over een actueel overzicht van de regionale samenwerkingsverbanden.
73203 | Rekenkameronderzoek Twentse samenwerking | RAPPORT | 5
HOOFDSTUK 1
Inleiding
1.1
Aanleiding en doel
•
een overzicht te geven van de verschillende samenwerkings verbanden van de Twentse gemeenten
De rekenkamers van de gemeenten Almelo, Borne, Dinkelland,
•
Enschede, Haaksbergen, Hellendoorn, Hengelo, Hof van Twente, Losser, Rijssen-Holten, Oldenzaal, Tubbergen en
inzicht te geven in de doelstellingen van deze samenwerkingsverbanden
•
inzicht te geven in de bestuurlijke organisatie of de
Twenterand hebben besloten gezamenlijk een onderzoek te
governance van deze samenwerkingsverbanden, met nadruk
doen naar de Twentse samenwerking.1 Een aantal van deze
op de manier waarop besluitvorming, mandatering, toezicht
vormen van samenwerking is bij de gemeenteraden in beeld
en verantwoording voor deze organisaties en in relatie tot
via de jaarstukken en begrotingen. Dit zijn de verbonden
gemeenteraden ingericht zijn
partijen. Er is geen verplichting om een overzicht bij te houden 2
van de informele samenwerkingsverbanden, omdat dit geen
•
inzicht te geven of en in hoeverre door deze samenwerkings verbanden een democratisch tekort optreedt.
verbonden partijen zijn. Deze informele samenwerkings verbanden zijn minder goed in beeld. De gezamenlijke Twentse rekenkamers willen met dit onderzoek hun raden inzicht geven in de diversiteit van samenwerkingsvormen die in Twente aan
1.2 Centrale onderzoeksvraag en deelvragen
de orde zijn, alsmede in de doelstellingen daarvan en de mate waarin de raden hierop kunnen reflecteren en invloed kunnen
De centrale onderzoeksvraag luidt:
uitoefenen.
Wat zijn bij de diverse samenwerkingsvormen in Twente de daadwerkelijk geboden mogelijkheden voor gemeenteraden om de
De achtergrond van de vraag ligt in de ontvlechting van de
kaderstellende en controlerende rol op adequate wijze in te vullen
Regio Twente, waarna de samenwerking een ander karakter
(zijn er risico’s voor een democratisch tekort)?
heeft gekregen. Reden voor de ontvlechting was een gedeeld gevoel van bestuurlijke drukte en een gebrek aan slagkracht.
Deze vraag beantwoorden we in hoofdstuk 3 (‘Analyse en
De ambitie van de Twentse gemeenten was om het aantal
conclusie’).
bestuurlijke overleggen te reduceren en tot meer focus en slagkracht in de sociaal-economische samenwerking en in de samenwerking op gebied van gezondheid te komen. Daarnaast wilden de gemeenten de samenwerking tussen overheid, onderwijs en ondernemers (‘3O-samenwerking’) verder versterken. Doel van het onderzoek is om vast te stellen of en in hoeverre er sprake is van een democratisch tekort en op welke wijze dat mogelijke tekort gereduceerd zou kunnen worden door de gemeenteraden. Meer specifiek is het doel: 1 2
Wierden doet niet mee aan het onderzoek. Dit is een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft.
73203 | Rekenkameronderzoek Twentse samenwerking | RAPPORT | 6
De deelvragen zijn: Deelvragen Deelvraag 1
Vindplaats in het rapport Welke formele en informele samenwerkingsverbanden zijn er tussen Twentse gemeenten onderling?
Hoofdstuk 2 en bijlage 1 en 3
Wat zijn hun doelstellingen? Op welke wijze zijn deze samenwerkingsverbanden georganiseerd (juridische aspecten, organisatie, financiële middelen, menskracht, ambtelijke inzet, etc.)? Hoe ziet de governancestructuur van de samenwerkingen eruit (mandaat, besluitvorming, toezicht, verantwoordingsrelaties)? Deelvraag 2
Wat is daarbinnen de rol/verantwoordelijkheid van de gemeenteraden en hoe wordt deze opgepakt?
Hoofdstuk 2 en bijlage 3
Deelvraag 3
In welke mate worden de redenen voor opheffing van de Regio Twente (gebrek aan slagkracht en aan
Hoofdstuk 2
focus en bestuurlijke drukte) nog gevoeld? Deelvraag 4
Zijn er in Twente signalen dat er voor bepaalde onderwerpen/beleidsterreinen naast de huidige
Hoofdstuk 2
samenwerkingsvormen nieuwe vormen van samenwerking gewenst zijn? Deelvraag 5
Wat betekent de manier van samenwerken en de rol/verantwoordelijkheid van gemeenteraden daarin
Hoofdstuk 3
voor de democratische legitimiteit van de Twentse samenwerking, en in hoeverre is er sprake van een democratisch tekort? Deelvraag 6
Zijn er best practices en aanbevelingen te doen ter verbetering van de democratische legitimiteit van
Hoofdstuk 4
de Twentse samenwerking?
1.3 Centrale begrippen en scope
Formele samenwerking 2. Netwerkconstructie. Een verdergaande vorm van
1.3.1
Centrale begrippen
samenwerking is de netwerkconstructie. Dit betekent
Hieronder definiëren we wat we onder samenwerking en het
dat de ene overheid een taak voor de andere overheid
begrip democratische legitimiteit verstaan, en wanneer we
uitvoert. Voorbeelden zijn een centrumregeling of een
spreken van een risico op een democratisch tekort. Ook lichten
dienstverleningsovereenkomst. 3. Zelfstandige organisatie. Tot slot is er de mogelijkheid een
we de begrippen toe die vaak in dit rapport voorkomen.
nieuw samenwerkingsverband op te richten. Hierbij worden Samenwerking
bevoegdheden op- of overgedragen aan een zelfstandige
Het onderscheid tussen formele en informele samenwerking
entiteit. Voorbeelden zijn een openbaar lichaam, een
Samenwerkingsverbanden komen in verschillende vormen
bedrijfsvoeringsorganisatie en een stichting.
en maten voor. In grote lijnen onderscheiden we drie hoofd
Op het oog is niet altijd direct duidelijk welke juridische vorm
categorieën van samenwerking, die verder kunnen worden
een samenwerking heeft. Welke naam een samenwerking ook
onderverdeeld in formele en informele samenwerkingen.
heeft, achter zo’n naam zit altijd één van de drie juridische vormen. De juridische vorm is cruciaal, omdat deze de
Informele samenwerking
formele positie en instrumenten van gemeenteraden bepaalt.
1. Afstemming. De meest lichte vorm van samenwerking
Hieronder geven we de drie juridische vormen weer, inclusief de
is afstemming. Bevoegdheden blijven bij de gemeenten
publiekrechtelijke en privaatrechtelijke mogelijkheden binnen
zelf liggen. Voorbeelden zijn een overlegtafel en een
deze vormen.
bestuursovereenkomst. Afstemming
Publiekrechtelijk
Privaatrechtelijk
Figuur 1.
Netwerkconstructie
Publiekrechtelijk
Regeling zonder meer
Enkelvoudige Bestuursovereenkomst centrumregeling
Bevoegdhedenovereenkomst
Beleidsovereenkomst
Convenant
Meervoudige centrumregeling
Zelfstandige organisatie
Privaatrechtelijk
Publiekrechtelijk
Dienstverleningsovereenkomst
Gemeenschappelijk openbaar lichaam
Privaatrechtelijk Vereniging
Overeenkomst tot opdracht
Bedrijfsvoeringorganisatie
Coöperatie
Gemeenschappelijk orgaan
Besloten vennootschap Naamloze vennootschap Stichting
73203 | Rekenkameronderzoek Twentse samenwerking | RAPPORT | 7
Het onderscheid tussen verplichte, semi-verplichte en niet-
We operationaliseren als volgt:
verplichte samenwerking
•
Invloed van raadsleden op besluitvorming. We beschrijven hoe de invloed van raadsleden op de besluitvorming is
Samenwerkingsverbanden zijn te ordenen naar de mate van verplichting. We hanteren de volgende definities: •
•
•
Invloed van de Twenteraad. We beschrijven de invloed van
Verplicht: De samenwerking en de samenstelling zijn door
de Twenteraad, welke activiteiten de Twenteraad heeft
het Rijk opgelegd. Dit zijn de GGD, de omgevingsdienst en
georganiseerd en hoe de opkomst daarbij is geweest.
de veiligheidsregio. •
georganiseerd en hoe deze wordt ervaren.
•
Invloed van burgers en andere belanghebbenden op
Semi-verplicht: De samenwerking is door het Rijk opgelegd,
besluitvorming. We beschrijven hoe het samenspel tussen
maar gemeenten mogen zelf kiezen hoe zij de samenwerking
overheid, bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties
vormgeven. Dit zijn onder andere de RES en jeugdzorg.
binnen Twente is vormgegeven en hoe inspraak en
Niet-verplicht: De samenwerking is vrijwillig.
participatie van inwoners is georganiseerd.
Het onderscheid tussen strategische en beleidsmatige
Throughputlegitimiteit
samenwerkingsverbanden en uitvoeringssamenwerkingen
Throughputlegitimiteit kan worden gedefinieerd in termen
De inhoud van samenwerkingsverbanden varieert en kan
van bepaalde kwaliteitseisen zoals transparantie, kenbaarheid,
betrekking hebben op strategische, tactische en/of operationele
voorspelbaarheid en een eerlijk proces, waaraan de regels en
onderwerpen. We hanteren de volgende definities:
procedures op basis waarvan beslissingen worden genomen,
•
Strategische en beleidsmatige samenwerkingsverbanden. Deze
moeten voldoen. Het gaat hier in feite om de legitimiteit van
samenwerkingsverbanden zijn gericht op strategische en
het besluitvormings- en overlegproces.
tactische onderwerpen en op het ontwikkelen, afstemmen •
en/of coördineren van gezamenlijke visies en beleidsdoelen.
We operationaliseren als volgt:
Uitvoeringssamenwerkingen. Deze samenwerkingsverbanden
•
Transparantie en kenbaarheid van het besluitvormings-
zijn gericht op de praktische en operationale uitvoering van
en overlegproces. We beschrijven of en zo ja hoe het
taken. Ook bedrijfsvoering en ambtelijke samenwerkingen
besluitvormings- en overlegproces is uitgewerkt en hoe dit
vallen hieronder.
wordt ervaren. Ook beschrijven we of vergaderingen online te volgen zijn.
Democratische legitimiteit
•
We onderscheiden vier vormen van legitimiteit:
Vindbaarheid van stukken. We beschrijven of agenda’s en verslagen openbaar zijn.
inputlegitimiteit, throughputlegitimiteit, outputlegitimiteit en feedbacklegitimiteit. We spreken van een risico op een
Outputlegitimiteit
democratisch tekort als een samenwerking op meerdere vormen
Outputlegitimiteit wordt bepaald door de mate waarin op
van democratische legitimiteit niet goed scoort. Hieronder
effectieve en efficiënte wijze gedragen resultaten worden
beschrijven we wat we met deze vormen van legitimiteit
geboekt die bijdragen aan het oplossen van maatschappelijke
bedoelen en hoe we deze voor het onderzoek operationaliseren.
opgaven. Het gaat hier om de mate waarin de overheid dingen voor elkaar krijgt die de leefwereld van burgers positief
Inputlegitimiteit
veranderen.
Deze vorm van legitimiteit gaat uit van het principe ‘bestuur door het volk’. Politieke besluiten zijn legitiem als ze de wil van
We operationaliseren als volgt:
het volk weerspiegelen; ze moeten zijn afgeleid uit de belangen
•
Beleving van raadsleden over de resultaten van de Twentse
en voorkeuren van de gemeenschap. Dit is makkelijker te
samenwerking. We beschrijven hoe de output van de
bewerkstelligen naarmate kiezers en hun vertegenwoordigers
Twentse samenwerking wordt ervaren. Hoewel de focus
dichter met elkaar in contact staan. Door burgerparticipatie
van dit onderzoek niet ligt op de resultaten van de Twentse
en het zoeken naar consensus worden oplossingen gevonden
samenwerking, kunnen we hier wel enkele generieke
waarin alle betrokkenen zich kunnen vinden.
bevindingen over delen.
73203 | Rekenkameronderzoek Twentse samenwerking | RAPPORT | 8
Feedbacklegitimiteit
1.4 Leeswijzer
Feedbacklegitimiteit bestaat uit verantwoording en terugkoppeling. Aan democratische organen en kiezers wordt
Onderstaand geven wij per hoofdstuk een beschrijving van wat
over de uitoefening van publieke taken en bevoegdheden en
daarin aan de orde komt. Hoofdstuk 3 en 4 vormen de kern
de besteding van publieke middelen rekenschap afgelegd;
van het rapport.
het overheidsoptreden kan worden beoordeeld en zo nodig
•
Hoofdstuk 2 bevat een beschrijving van de bevindingen.
bijgestuurd. Wanneer verantwoording en terugkoppeling
•
Hoofdstuk 3 bevat een beschrijving van de analyse en de conclusie.
door de overheid op een goede manier plaatsvinden, is de kans groter dat burgers het overheidshandelen als legitiem
•
Hoofdstuk 4 bevat een beschrijving van de aanbevelingen.
beschouwen, ook als zij het inhoudelijk oneens zijn met een
•
Bijlage 1 bevat de lijst met alle Twentse samenwerkings verbanden die we hebben geïdentificeerd.
overheidsbeslissing. We operationaliseren als volgt: •
georganiseerd, hoe ze verlopen en hoe ze ervaren worden. Zienswijzen: We beschrijven hoe hiervan gebruik wordt gemaakt. •
Bijlage 2 bevat de aanpak en onderzoeksverantwoording.
•
Bijlage 3 bevat de uitwerking van de
Informatievoorziening en verantwoording: We beschrijven hoe de informatievoorziening en verantwoording zijn
•
•
Evaluaties: We beschrijven of en in hoeverre evaluaties plaatsvinden.
1.3.2 Scope van het onderzoek In het kader van dit onderzoek hebben we 87 samenwerkings verbanden geïdentificeerd waaraan Twentse gemeenten deelnemen. Deze zijn opgenomen in bijlage 1. Deze 87 samenwerkingsverbanden hebben we ingedeeld in vier categorieën: 1. Strategische en beleidsmatige samenwerkingsverbanden waaraan minimaal drie Twentse gemeenten deelnemen. Dit zijn er 33. 2. Uitvoeringssamenwerkingen waaraan minimaal drie gemeenten deelnemen. Dit zijn er 27. 3. Samenwerkingsverbanden waaraan maximaal twee Twentse gemeenten deelnemen. Dit zijn er 26. 4. De Twenteraad (1). Ons onderzoek richt zich primair op de 33 strategische en beleidsmatige samenwerkingsverbanden en de Twenteraad (categorie 1 en 4). Waar onze bevindingen betrekking hebben op het totaal van 87 samenwerkingsverbanden geven we dit expliciet aan.
publiekewaardedriehoeken. •
Bijlage 4 bevat de resultaten van de casestudies.
73203 | Rekenkameronderzoek Twentse samenwerking | RAPPORT | 9
HOOFDSTUK 2
Bevindingen
2.1 Inleiding
2.2.1 20154 Regio Twente
In dit hoofdstuk geven we onze feitelijke bevindingen weer ten
De Regio Twente kent een lange geschiedenis die teruggaat
aanzien van de Twentse samenwerking. Daarmee beantwoorden
tot de jaren zestig van de vorige eeuw. Voor dit onderzoek
we de eerste vier deelvragen. Voordat we dit doen staan we stil
gaat het te ver om hier te diep op in te gaan. We beginnen
bij een samenwerkingsverband dat inmiddels niet meer bestaat:
deze korte schets daarom bij de afschaffing van de verplichte
Regio Twente. Ook zoomen we in op de Twenteraad. De reden
Wgr-plusregio’s5 en de start van de vrijwillige samenwerking
dat we dit doen is dat er in de aanleiding voor dit onderzoek
binnen de Regio Twente per 1 januari 2015. De Regio Twente
en tijdens de gesprekken vaak aan beide wordt gerefereerd. Een
was een openbaar lichaam waaraan werd deelgenomen door
feitelijke en historische beschrijving van de Regio Twente, van
de colleges en raden van de Twentse gemeenten. 2015 was een
de ontvlechting daarvan én van de Twenteraad is voor ons van
overgangsjaar, waarin de regio zich kortstondig richtte op de
belang om onze bevindingen in perspectief te kunnen plaatsen
volgende beleidsterreinen:
en de huidige situatie binnen Twente op het gebied van samenwerking en democratische legitimiteit goed te kunnen
Beleidsterreinen GR Regio Twente 2015
duiden.
1. Jeugdhulp en maatschappelijke ondersteuning 2. Volksgezondheid
Na de feitelijke beschrijving van de Regio Twente en de
3. Milieu en afvalverwerking
Twenteraad volgen zoals gezegd onze bevindingen over de
4. Ruimtelijke ontwikkeling
Twentse samenwerking. We starten met onze bevindingen ten
5. Verkeer en vervoer
aanzien van het geheel van de Twentse samenwerking. Dit doen
6. Sociaal-economische ontwikkeling
we in paragraaf 2.3. Vervolgens verdiepen we onze bevindingen
7. Recreatie en toerisme
aan de hand van de elementen uit het toetsingskader: publieke
8. Grensoverschrijdende samenwerking
waarde, organisatie en legitimiteit. Dit doen we in paragraaf 2.4
9. Arbeidsmarktbeleid
tot en met 2.6.
10. Volkshuisvesting
3
11. Grondbeleid Ten aanzien van deze beleidsterreinen had de Regio Twente
2.2 Geschiedenis van de Regio Twente en de Twenteraad
diverse bevoegdheden die, voor zover het gemeentelijke bevoegdheden betrof, door de deelnemende gemeenten aan Regio Twente waren overgedragen.
In deze paragraaf geven we een beschrijving van de geschiedenis van de Regio Twente en de Twenteraad. Dit doen we in chronologische volgorde. We besteden hierbij ook aandacht aan de ontvlechting van de Regio Twente.
4
5
3
Zie bijlage 2: ‘Aanpak en verantwoording’.
Deze paragraaf is gebaseerd op: GR Regio Twente (2015): Gemeenschappelijke regeling Regio Twente | Lokale wet- en regelgeving; Samenwerken doen we zelf (2015) van de Stuurgroep Heroriëntatie Twentse Samenwerking: https://gemeenteraad.dinkelland.nl/documenten/Moties/RIS-4590-1Rapport-Samenwerken-doen-we-zelf.pdf en een voorstel voor aanpassing van de GR: https://enschede.bestuurlijkeinformatie.nl/Document/View/ e274461b-7934-4d32-a84e-ea2c185b9096. Een plusregio was een regionaal openbaar lichaam waaraan wettelijke taken waren toebedeeld. De plusregio gold als de zwaarste vorm van regionale samenwerking. Ze zijn op 1 januari 2015 afgeschaft. Sommige plusregio’s zijn helemaal opgeheven. In sommige gevallen kwam er een andere vorm van samenwerking voor in de plaats. Bijvoorbeeld in Twente.
73203 | Rekenkameronderzoek Twentse samenwerking | RAPPORT | 10
De Regio Twente had in dat overgangsjaar – net als in de jaren
2.2.2
2016 t/m 20197
daarvoor – een algemeen bestuur (hierna: ab) waarin elke deelnemende gemeente twee leden had, waarvan één afkomstig
Regio Twente
was uit het college en één uit de gemeenteraad. Er werd gewerkt
Per 18 december 2015 trad er een nieuwe GR in werking:
met gewogen stemverhoudingen, waarbij het stemgewicht werd
een openbaar lichaam met een ab en een db bestaande uit
bepaald door het aantal inwoners van een gemeente. Het ab
collegeleden. De samenwerking van de veertien Twentse
werd ook wel de Regioraad genoemd en telde 29 zetels.
gemeenten ging zich richten op de onderstaande zeven beleidsterreinen. Er werd onderscheid gemaakt tussen een
In de heroriëntatie van de Twentse samenwerking die op 13
basispakket waaraan alle gemeenten deelnamen en vrijwillige
april 2015 verscheen, werd voorgesteld deze Regioraad op te
samenwerking. Via vrijwillige samenwerking konden alle
heffen. Daarin werd geconcludeerd dat met het vervallen van
Twentse gemeenten, of een deel daarvan, op aanvullende
de Wgr-plus de overdracht van raadsbevoegdheden niet meer
onderwerpen samenwerken.
aan de orde was. Het voorstel was om de samenwerking in een collegeregeling voort te zetten met in het ab en in het dagelijks
Beleidsterreinen GR Regio Twente 2016-2022
bestuur (hierna: db) alleen collegeleden.
Basispakket 1. Publieke gezondheid, onder de naam GGD Twente
Twenteraad
2. Jeugdhulp en maatschappelijke ondersteuning, onder de
In het rapport over de heroriëntatie werd ook het voorstel
naam OZJT/Samen14
gedaan om de agenda van de nieuwe samenwerking halverwege
3. Sociaal-economische structuurversterking
iedere bestuursperiode aan de veertien gemeenteraden
4. Recreatieve voorzieningen
voor te leggen in de vorm van een werkprogramma met
5. Bovengemeentelijke belangenbehartiging
bestuursopdrachten. Dit werkprogramma zou dan eerst besproken worden in bijeenkomsten van de gemeenteraden
Vrijwillige samenwerking
onderling. Dit werd de ‘Twenteraad’ genoemd. Onderdeel
1. Faciliteren, coördineren en afstemmen gemeentelijke
van het voorstel was om de Twenteraad een informerende
aangelegenheden.8
en adviserende functie te geven, waarin ook uitspraken
2. Bedrijfsvoering.
gedaan konden worden bij meerderheid van stemmen. Dit werden resoluties genoemd. In het voorstel stond ook dat de
De GR had een vierjaarlijks werkprogramma dat bestuurs
Twenteraad voor alle raadsleden toegankelijk moest worden.
opdrachten bevatte per onderwerp waarop werd samengewerkt.
Er werd rekening gehouden met opkomsten van meer dan honderd raadsleden.6
De volgende ‘coalities’ kregen naast de portefeuilleberaden in deze jaren als ‘gast’ een plek binnen de GR onder de
De voorgenomen positie van de Twenteraad werd
noemer ‘Faciliteren, coördineren en afstemmen gemeentelijke
opgenomen in een breder voorstel voor aanpassing van de
aangelegenheden’: Netwerkstad Twente, Milieu, Duurzaamheid
gemeenschappelijke regeling (hierna: GR). Het was toen al
en Afval, RES, Twentse Kracht, IT-Platform, Samen14, Agenda
duidelijk dat het voorstel over de positie van de Twenteraad
voor Twente 2018-2022 en Kennispunt Twente.
twijfel opriep. Het leek namelijk de indruk te wekken dat er op regionaal niveau een zelfstandig politiek orgaan zou ontstaan, terwijl dat niet de bedoeling was.
7
8
6
In totaal waren er 350 raadsleden.
Deze paragraaf is gebaseerd op: GR Regio Twente (2016-2022): https:// zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2015-47334.html; Transitieplan hoofdlijnenbesluit (2020): https://bestuur.tubbergen.nl/onderwerpen/ raadsbrieven/Raadsbrief-24-Concept-transitieplan-Regio-Twente.pdf. Voorbeelden waren het faciliteren van overleggen op het gebied van milieu, afval, duurzaamheid, arbeidsmarkt, sport en, na afschaffing van de Wgrplus, mobiliteit. Hiervoor waren portefeuilleberaden aanwezig waaraan alle gemeenten deelnemen. Maar er kon ook sprake zijn van vrijwillige samenwerking van enkele gemeenten. Dit werd een coalition of the willing genoemd. Het ging bijvoorbeeld om overleg van de zogenoemde Netwerkstadgemeenten en de uitvoering van werkzaamheden op het gebied van onderzoek en statistiek door Kennispunt Twente. De beleidsterreinen ruimtelijke ontwikkeling, verkeer en vervoer, volkshuisvesting en grondbeleid kwamen in de nieuwe GR niet meer voor. Deze taken werden na de afschaffing van de Wgr-plusregio’s niet langer meer van bovenaf verplicht gesteld.
73203 | Rekenkameronderzoek Twentse samenwerking | RAPPORT | 11
Twenteraad
2.2.3 2019-heden9
De positie van de Twenteraad werd uiteindelijk niet in de
Regio Twente
GR opgenomen. De Twenteraad, de goedkeuring van het
Op 25 september 2019 stelde het ab van de Regio Twente een
werkprogramma en de bestuursopdrachten door de individuele
veranderopdracht vast om de GR te ontvlechten. De reden
raden werden nog niet in de regeling verankerd, omdat over
voor de ontvlechting was een gedeeld gevoel van bestuurlijke
de positie van de raden en de voorgestelde werkwijze van de
drukte en een gebrek aan slagkracht. De ambitie van de
Twenteraad nog te veel verschillen van opvatting bestonden
Twentse gemeenten was om het aantal bestuurlijke overleggen
tussen de gemeenten.
te reduceren en tot meer focus en slagkracht te komen in de sociaal-economische samenwerking en in de samenwerking op
De Twenteraad werd uiteindelijk een platform voor
het gebied van gezondheid. Daarnaast wilden de gemeenten
ontmoeting, kennisdeling en informatie-uitwisseling en ging
de samenwerking tussen overheid, onderwijs en ondernemers
met ondersteuning van de griffiers jaarlijks bijeenkomsten
verder versterken.
organiseren. Het ging daarbij overigens niet alleen over thema’s die de Regio Twente betroffen. De Twenteraad werd nergens
In 2022 werd de Regio Twente opgeheven.
formeel verankerd en bestond daarmee niet ‘op papier’. Vanuit de Regio Twente werden de werkzaamheden voor de
Dit onderzoek richt zich primair op de 33 strategische en
Twenteraad, het Twents presidium en de Twentse griffiers wel
beleidsmatige samenwerkingsverbanden die nu bestaan.
gefaciliteerd.
Wanneer we kijken naar de ontstaansgeschiedenis van deze samenwerkingsverbanden en de relatie met de ontvlechting, zien we het volgende:10 Aantal deelnemende
Ontstaansgeschiedenis
Samenwerkingsverband
Twentse
Tussen haakjes staat het jaar van oprichting
gemeenten10
10 formele samenwerkingsverbanden 14
3 formele samenwerkings
SamenTwente
verbanden volgen direct
Voor gezondheid, jeugdhulp en maatschappelijke ondersteuning. Dit werd een GR in de vorm van
uit de ontvlechting van de
een openbaar lichaam. Ook de taken van de bestuurscommissies Publieke Gezondheid en OZJT
Regio Twente.
(Organisatie voor Zorg en Jeugdhulp in Twente) werden in de GR ondergebracht.
Deze werden opgericht
SamenTwente is daarnaast gastheer voor Samen14, Kennispunt Twente en Twentse Koers.
om de beleidsterreinen uit het basispakket in onder te brengen.
Twente Board Voor sociaal-economische structuurversterking. Dit werd een stichting, waarbinnen ook de 3O-samenwerking werd vormgegeven. Recreatieschap Twente Voor recreatie. Dit werd een GR in de vorm van een bedrijfsvoeringsorganisatie. Ook de taken van het portefeuillehoudersoverleg Vrijetijdseconomie werden in de GR ondergebracht.
6 formele samenwerkings verbanden bestonden ook al voor de ontvlechting en bestaan nu nog steeds.
VNG Overijssel (1917)
14
Wadinko (1982) Veiligheidsregio Twente (2011) EUREGIO (2015) Omgevingsdienst Twente (2019)
1 formeel
Regionaal bedrijventerrein Twente (2005)
4
Energiecoöperatie Noordoost-Twente (2022)
3
samenwerkingsverband dat niet onder de Regio Twente viel, is erbij gekomen
9
10
Deze paragraaf is gebaseerd op: Veranderopdracht Regio Twente (2019): https://bestuur.tubbergen.nl/onderwerpen/raadsbrieven/ Raadsbrief-24-Concept-transitieplan-Regio-Twente.pdf; Transitieplan hoofdlijnenbesluit (2020): https://bestuur.tubbergen.nl/onderwerpen/ raadsbrieven/Raadsbrief-24-Concept-transitieplan-Regio-Twente.pdf en Bestuursovereenkomst gastheerschap ten behoeve van samenwerking Twentse raden (2021): https://almelo.bestuurlijkeinformatie.nl/Document/ View/9c72cbae-cfca-4538-aae0-f0b3186019f3. Andere participanten hebben we hierin niet meegenomen.
73203 | Rekenkameronderzoek Twentse samenwerking | RAPPORT | 12
Aantal deelnemende Ontstaansgeschiedenis
Samenwerkingsverband
Twentse
Tussen haakjes staat het jaar van oprichting
gemeenten10
23 informele samenwerkingsverbanden 7 informele bestuurlijke
Bestuurlijk Overleg Sociaal-Economische Structuurversterking (BOSS). Dit kwam in de plaats van het
overleggen die onder
portefeuillehoudersoverleg Economische Zaken en het portefeuilleberaad belangenbehartiging.
de Regio Twente vielen, werden na de ontvlechting
14
Bestuurlijk Overleg Samen14. Dit werd ondergebracht bij SamenTwente.
van de Regio Twente
Bestuurlijk Overleg Mobiliteit
gehandhaafd.
Portefeuillehoudersoverleg Arbeidsmarkt Portefeuillehoudersoverleg Milieu, Duurzaamheid en Afval Regionale energiestrategie
9 informele bestuurlijke overleggen zijn er sinds de
Bestuurdersoverleg Kennispunt Twente. Dit werd ondergebracht bij SamenTwente.
3
Provinciaal Programma Landelijk Gebied (PPLG) (2022)11
14
ontvlechting van de Regio
Twentse Regietafel Asielinstroom (2022)
Twente bij gekomen.
Bestuurlijk Overleg Sport en Bewegen Twente (2023) Twentse Koers (2023). Dit is ondergebracht bij SamenTwente. Ruimtelijke Ontwikkelstrategie Twente12 (2024) Bestuurlijk Overleg Energy Board (onbekend) Twents Waternet (onbekend)
7 informele samenwerkingsverbanden bestonden ook al voor de ontvlechting en bestaan nu
Leader Zuidwest-Twente (2023)
10
Havenbedrijf Twente (2020)
4
Bestuurlijk Overleg Programmeren Bedrijventerreinen (onbekend)
14
Bestuurlijk Overleg Wonen (onbekend) Stuurgroep Zorg, Veiligheid en Straf Twente (voormalige stuurgroep Huiselijk geweld en
nog steeds. Deze vielen niet
Kindermishandeling en projectgroep Veiligheidshuis Twente) (onbekend)
onder de Regio Twente.
Bestuurlijk Werkbedrijf Twente (2014) Bestuurlijk Overleg Cultuurregio (2017) Districtelijk Veiligheidsoverleg en IVZ (2017) P10 (2008)
4
Twenteraad1112
De raden besloten de Twenteraad voort te zetten en de
In het transitieplan van 24 april 2020 werd geconstateerd dat
samenwerking te verankeren in een bestuursovereenkomst.
de bijeenkomsten van de Twenteraad ‘hun waarde bewezen’.
Deze werd in 2021 door de veertien gemeenteraden
De continuering van de Twenteraad werd in het transitieplan
ondertekend. Sinds 2021 is de gemeente Rijssen-Holten
dus aanbevolen. De gedachte was dat de Twenteraad van
gastheergemeente van de Twenteraad. De deelnemende
toegevoegde waarde kon zijn bij het informeren over de
gemeenten betalen naar rato van inwoners een bijdrage aan de
3O-samenwerking en het betrekken van de raden daarbij.
gastheerorganisatie. De gastheerorganisatie heeft jaarlijks de
Omdat Regio Twente werd omgevormd tot een GR die zich
volgende taken:
beperkte tot GGD, OZJT en VTT (‘Veilig Thuis Twente’) met
•
het organiseren van circa vier Twenteraadbijeenkomsten
gastheerschap voor Samen14, Kennispunt Twente en Twentse
•
het faciliteren en voorbereiden van circa zes bijeenkomsten
Koers, werd het in het kader van focus en eenvoud niet passend meer gevonden om de Twenteraad vanuit SamenTwente te faciliteren. Dit pleitte volgens het transitieplan voor facilitering
met het presidium van de Twenteraad •
het faciliteren en voorbereiden van circa tien bijeenkomsten van de Twentse griffiers.
vanuit de gemeenten, die daarover via de griffiers afspraken zouden moeten maken.
De thema’s die centraal staan in de Twenteraadbijeenkomsten worden voorbereid en gekozen door het Twents presidium. Het presidium baseert zich hiervoor op de actualiteit, verzoeken
11 12
Overijssel heeft zes PPLG-deelgebieden. Drie deelgebieden liggen in Twente: West-Twente, Noordoost-Twente en Zuidoost-Twente. De provincie Overijssel heeft de PPLG op pauze gezet. Deze is in oprichting.
vanuit raads- of collegeleden en Twentse samenwerkings verbanden.
73203 | Rekenkameronderzoek Twentse samenwerking | RAPPORT | 13
2.3 Geheel aan samenwerking binnen Twente
Een overzicht van dit geheel aan samenwerking ontbreekt. Het is voor gemeenten in Nederland verplicht om in de para-
In deze paragraaf beschrijven we hoe het geheel aan samen
graaf ‘Verbonden partijen’ van de begroting en jaarrekening
werking er binnen Twente feitelijk uitziet. Hiermee bedoelen we
inzicht te geven in de privaatrechtelijke of publiekrechtelijke
alle 87 samenwerkingsverbanden die we hebben geïdentificeerd.
organisatie waarin de gemeente een bestuurlijk en een finan-
We presenteren hoe dit geheel door raads- en collegeleden
cieel belang heeft. Er is geen verplichting om een overzicht
wordt ervaren. We bespreken hun zicht op het geheel en of zij
te geven van de informele samenwerkingsverbanden, omdat
sinds de ontvlechting van de Regio Twente een verandering
dit geen verbonden partijen zijn. Het gevolg hiervan is dat
in slagkracht, focus en bestuurlijke drukte ervaren. Tot slot
een totaaloverzicht van de samenwerkingsverbanden waaraan
bespreken we de samenwerkingsverbanden die zij als het
Twentse gemeenten deelnemen, ontbreekt. Soms vermelden
belangrijkst beschouwen. Waar relevant gaan we in op het
gemeenten enkele informele samenwerkingsverbanden in hun
onderscheid tussen stedelijke en niet-stedelijke gemeenten. De
paragraaf ‘Verbonden partijen’, maar dit is eerder uitzondering
uitsplitsing naar raads- en collegeleden hebben we hiervoor niet
dan regel.
13
gemaakt, omdat de populatie daarvoor te klein is. Vergeleken met tien andere onderzochte regio’s is
2.3.1 Hoe het geheel aan samenwerking er feitelijk uitziet
Twente een congruente regio.
Twente heeft vergeleken met tien andere onderzochte
kiezen om alleen met elkaar samen te werken.16 Aan 29 van
regio’s een gemiddeld aantal samenwerkings
de 33 strategische en beleidsmatige samenwerkingsverbanden
verbanden.
nemen uitsluitend Twentse gemeenten deel, meestal ook alle
Dit blijkt uit het aantal van 87 samenwerkingsverbanden
veertien Twentse gemeenten.
Dit betekent dat gemeenten in Twente er relatief vaak voor
dat we voor dit onderzoek hebben geïdentificeerd. Dit aantal hebben we vergeleken met het aantal samenwerkingsverbanden
Sommige formele en informele samenwerkings
in tien andere onderzochte regio’s. Twente bevindt zich
verbanden die direct uit de ontvlechting van de Regio
in de middenmoot qua aantal samenwerkingsverbanden.
Twente volgen, zijn onderling nauw verbonden.
Twente scoort ook gemiddeld vergeleken met regio’s met een
Op basis van de drie casestudies zien we het volgende:
vergelijkbaar aantal inwoners.
•
14
15
Figuur 2.
samenwerkingsverbanden17 die zowel organisatorisch,
Aantal samenwerkingsverbanden per regio.
Zuid-Limburg Drenthe Groningen Noord-Holland Noord Zuid-Holland Zuid Twente Noordoost Brabant Fryslân Flevoland Midden-Holland Rijk van Nijmegen
SamenTwente is een overkoepelende organisatie voor zes strategisch als beleidsmatig sterk met elkaar verbonden zijn.
124 111
Vijf van deze verbanden maakten eerder al deel uit van de
94
Regio Twente. Twentse Koers is er na de ontvlechting bij
90 88
gekomen.
87 73 67
•
63
Twente Board is sterk verbonden met het Bestuurlijk Overleg Sociaal-Economische Structuurversterking (hierna: BOSS)
62 51
en in mindere mate met het Bestuurlijk Overleg Mobiliteit. Deze twee informele afstemmingsoverleggen vielen eerder onder de Regio Twente, die is opgeheven. Het BOSS is onder meer ingesteld voor het voorbereiden, het afstemmen en het terugkoppelen van de inbreng van de gemeenten in het bestuur van de Twente Board en de terugkoppeling van wat daar besproken en besloten is.
13 14
15
Stedelijk: Almelo, Enschede, Hengelo en Oldenzaal. Niet-stedelijk: Borne, Dinkelland, Haaksbergen, Hellendoorn, Hof van Twente, Losser, Rijssen-Holten, Tubbergen en Twenterand. Regionale samenwerking in Nederland is vaak onderzocht door te kijken naar individuele samenwerkingsverbanden. Wij hebben de afgelopen jaren onderzoek gedaan naar het geheel aan samenwerking in tien regio’s. Meer informatie is te vinden op: https://www.berenschot.nl/ onderzoek-bestuurlijk-regionale-ecosystemen. Daarmee bedoelen we regio’s die, net als Twente (circa 634.000), tussen de 600.000 en 700.000 inwoners hebben. Zuid-Limburg (circa 600.000) en NoordHolland-Noord (circa 680.000) hebben meer samenwerkingsverbanden, terwijl Noordoost-Brabant (circa 660.000 inwoners) en Fryslân (circa 659.000 inwoners) er minder hebben.
16
17
Dit hebben we voor de tien onderzochte regio’s voor alle samenwerkings verbanden uitgezocht. De congruentiepercentages van deze regio’s variëren van 23% tot 81%. Zie ook pagina 40 van het rapport Besturen in regionale ecosystemen (2024): https://www.rug.nl/cf/nieuws/newitems/2024/240327eindrapport-bre.pdf. Voor Twente hebben we alleen de congruentiescore berekend op basis van de strategische en beleidsmatige samenwerkings verbanden. Deze bedraagt 84%. Hoewel niet alle samenwerkingsverbanden hierin zijn meegenomen, geeft dit volgens ons toch een goede indicatie. GGD Twente, Veilig Thuis Twente en Organisatie voor Zorg, Jeugdhulp in Twente (formeel en verplicht/semi-verplicht), Twentse Koers, Samen14 en Kennispunt Twente (informeel en niet-verplicht).
73203 | Rekenkameronderzoek Twentse samenwerking | RAPPORT | 14
•
•
geïnitieerd en voorgezeten door de provincie Overijssel.
2.3.2 Hoe het geheel aan samenwerking wordt ervaren
Het overleg adviseert de gedeputeerde over provinciale
Het merendeel van de raadsleden is geïnteresseerd in
verkeerszaken, maar richt zich ook op strategiebepaling en
de Twentse samenwerkingsverbanden waaraan hun
lobby op het gebied van bereikbaarheid. Dit wordt dan ook
gemeente deelneemt.
ingebracht bij de voorbereiding op standpuntbepaling in het
Dit blijkt uit de enquête, waarin 71% van de raadsleden
BOSS.
aangeeft in (zeer) grote mate geïnteresseerd te zijn, tegenover
Strategische visievorming binnen Twente Board is ook
100% van de collegeleden.
Het Bestuurlijk Overleg Mobiliteit is een overleg dat wordt
nauw verbonden met die van andere samenwerkings verbanden. Deze vormt namelijk de basis voor visievorming
In vergelijking met collegeleden hebben raadsleden
binnen andere Twentse samenwerkingsverbanden. De
minder zicht op de samenwerkingsverbanden
Visie Twente 2050 is bedoeld om richting te geven aan
waaraan hun gemeente deelneemt.
toekomstige sociaal-economische opgaven. Zij vormt
Dit blijkt uit de enquête, waarin 27% van de raadsleden
ook de basis voor langdurige afspraken met het Rijk en
aangeeft in (zeer) grote mate zicht te hebben op de
ondersteunt initiatieven zoals de Kansenagenda en de
samenwerkingsverbanden waaraan hun gemeente deelneemt,
Ruimtelijke Ontwikkelstrategie Twente (hierna: ROS). De
tegenover 96% van de collegeleden.
18
19
Kansenagenda moet nog opgesteld worden. Dit zal net als de Visie Twente 2050 gebeuren door de Twente Board. Voor
Raads- en collegeleden uit niet-stedelijke gemeenten
de ROS is de governance nog in ontwikkeling.
hebben, vergeleken met hun collega’s uit stedelijke
20
gemeenten, meer zicht op de samenwerkings Sinds de ontvlechting van de Regio Twente zijn er
verbanden waaraan hun gemeente deelneemt.
meerdere informele samenwerkingsverbanden bij
Dit blijkt uit de enquête, waarin 57% van de niet-stedelijke
gekomen.
raads- en collegeleden aangeeft in (zeer) grote mate zicht te
Deze negen ‘nieuwe’ samenwerkingsverbanden zijn
hebben op deze samenwerkingsverbanden, tegenover 30% van
voornamelijk gericht op afstemming en coördinatie.
de stedelijke raads- en collegeleden.
Voorbeelden hiervan zijn nieuwe bestuurlijke overleggen op het gebied van asiel, ruimte en sport. Veertien informele
De meeste raads- en collegeleden ervaren sinds
bestuurlijke overleggen waren ook al vóór de ontvlechting
de ontvlechting van Regio Twente weinig tot geen
aanwezig – bijvoorbeeld op het gebied van milieu en
verschil in bestuurlijke drukte, slagkracht en focus in
duurzaamheid, energie, economie, het sociaal domein en
de samenwerking.
mobiliteit. Binnen de informele overleggen op het gebied van
Dit blijkt uit de enquête, waarin 3% van de raadsleden en
economie en mobiliteit vindt ook afstemming over lobby
4% van de collegeleden aangeeft in (zeer) hoge mate minder
plaats.
bestuurlijke drukte te ervaren, als gevolg van de ontvlechting
21
van Regio Twente. 5% van de raadsleden en 24% van de collegeleden geeft aan in (zeer) hoge mate meer slagkracht en focus in de samenwerking te ervaren. De rest van de raads- en collegeleden ervaart hooguit een (zeer) klein verschil, antwoordt neutraal of weet het niet. Dit beeld wordt bevestigd in de gesprekken. Eén van de gesprekspartners geeft aan dat er met de Regio Twente sprake was van een bestuurlijke ‘spaghetti’ en dat deze ‘spaghetti’ er nu nog steeds is. 18 19 20
21
Deze is op 5 november 2024 door de Twente Board gepresenteerd op het Twente-event. De Kansenagenda is een uitwerking op basis van het advies Elke Regio Telt, en moet nog opgesteld worden. De ROS heeft betrekking op diverse opgaven op het gebied van woningbouw, economie, mobiliteit, landschap en natuur, water, energietransitie en klimaatadaptatie. De gemeenten Almelo, Hengelo en Enschede hebben samen met de provincie Overijssel een ‘regionale stedelijke investeringsagenda’ (RSIA) opgesteld. Samen met de elf andere Twentse gemeenten is vervolgens ook een positionpaper ‘Ruimtelijke ontwikkelstrategie Twente’ opgesteld, dat in september 2024 door de colleges is vastgesteld. De RSIA en het positionpaper dienen als bouwstenen voor een op te stellen verstedelijkingsstrategie met het Rijk. De governance hiervan is momenteel in ontwikkeling. Het BOSS en het Bestuurlijk Overleg Mobiliteit.
73203 | Rekenkameronderzoek Twentse samenwerking | RAPPORT | 15
Raads- en collegeleden hebben SamenTwente het vaakst genoemd als belangrijk samenwerkings
2.4 Publieke waarde van de Twentse samenwerking
verband, op afstand gevolgd door de veiligheidsregio, de omgevingsdienst en Twente Board.22
In deze paragraaf beschrijven we de bevindingen over de inhoud
De grafiek toont de tien samenwerkingsverbanden die het
van de Twentse samenwerkingsverbanden, en of die inhoud
vaakst zijn genoemd. De bovenste drie samenwerkings
bekend is. Ook besteden we aandacht aan de vraag in hoeverre
verbanden zijn grotendeels verplicht, gevolgd door Twente
raads- en collegeleden bekend zijn met de inhoud van de
Board (inclusief het BOSS) dat niet verplicht is. Tussen raads-
Twentse samenwerkingsverbanden. We hebben geen relevant
en collegeleden zijn er geen noemenswaardige verschillen in de
onderscheid tussen stedelijke en niet-stedelijke gemeenten
samenwerkingsverbanden die zij het belangrijkst vinden.
geconstateerd.
Figuur 3.
De tien belangrijkste samenwerkingsverbanden.
SamenTwente (incl OZJT, GGD, Samen14) Veiligheidsregio Twente (VRT) Omgevingsdienst Twente (ODT) Twente Board (incl BOSS) Stadsbank Oost Nederland Recreatieschap Twence Gemeentelijk Belastingkantoor Twente (GBT) Twente Milieu BO mobiliteit Twente Koers
80 38 36 35 19 15 12 12 9 7 7
2.4.1 De feitelijke inhoud van de Twentse samenwerking De meeste van de 87 samenwerkingsverbanden richten zich op het ruimtelijk 23 (29) en sociaal domein (16). Gevolgd door samenwerkingsverbanden die economisch (14) van aard zijn. •
De meeste van de 33 strategische en beleidsmatige
Het merendeel van de raadsleden wil actiever
samenwerkingsverbanden richten zich op het ruimtelijk
betrokken zijn bij de samenwerkingsverbanden die ze belangrijk vinden.
domein (11), gevolgd door economie (9). •
De meeste van de 27 uitvoeringssamenwerkingen richten
Dit blijkt uit de enquête, waarin 59% van de raadsleden
zich op het sociaal domein (7), gevolgd door het ruimtelijk
aangeeft in (zeer) grote mate actiever betrokken te willen zijn,
domein (6) en bedrijfsvoering (5). Beleidsdomeinen waar de Twentse samenwerkings verbanden zich op richten.
Figuur 4.
In Twente zijn er geen signalen dat er behoefte is
4
8
Raads- en collegeleden is gevraagd om (in willekeurige volgorde) de volgens hen vijf belangrijkste samenwerkingsverbanden op te noemen.
23
0
ge
n
1
tin
l
0
1 1
W at er
ra a
0
B el as
ve r
fv al
In te g
ei d w er ki ng
n se
lig h
0
A
nd
e
en rt
1
2
1
on d
rin g
sv oe
ed B 22
0 2
er st eu
po
1
3
1
Ve i
ie
id he
3
re c
am
du
ur ,s
ul tu
,c ijs w
0
5
rij f
O
nd
er
En
er gi e,
kl im aa
t,
So
0
2
re at
ie
n ei
ld ci
aa
5
3
Ec on
om
ui m R
4
5
te
samenwerking op een specifiek onderwerp mist.
9
ne
7
4
en
Uit de gesprekken komt naar voren dat geen enkele respondent
1
pr oc es
7
2
om
onderwerpen.
4
za
aan nieuwe samenwerkingsvormen voor bepaalde
ur
tegenover 28% van de collegeleden.
Ruimte, energie, klimaat, duurzaamheid en water.
Strategisch/beleidsmatig Uitvoerend Maximaal twee gemeenten
73203 | Rekenkameronderzoek Twentse samenwerking | RAPPORT | 16
De doelstelling en taken van de informele samenwerkingsverbanden zijn niet altijd vastgelegd.
2.5 Organisatie van de Twentse samenwerking
In tegenstelling tot de formele samenwerkingsverbanden zijn doelstelling en taken van de informele samenwerkings
In deze paragraaf beschrijven we de feitelijke bevindingen over
verbanden niet altijd vastgelegd. Van de 23 informele
de organisatie van de Twentse samenwerkingsverbanden. We
samenwerkingsverbanden hebben we voor 15 samenwerkings
gaan in op de vormen van samenwerking en de verdeling van
verbanden de doelstelling en taken kunnen reconstrueren:
capaciteit en financiële middelen.
•
•
Voor 11 samenwerkingsverbanden hebben we samenwerkingsafspraken ontvangen waarin doelstelling en
2.5.1 Vormen van samenwerking
taken zijn vastgelegd.24
De 33 strategische en beleidsmatige samenwerkings
Voor 4 samenwerkingsverbanden zijn de doelstelling en
verbanden hebben uiteenlopende juridische vormen.
taken bekend, maar zijn ze voor zover bij ons bekend niet in
Bij meerdere informele samenwerkingsverbanden is
een samenwerkings- of bestuursovereenkomst vastgelegd.
de juridische vorm onduidelijk.
Voor 8 samenwerkingsverbanden hebben we geen of
Samenwerkingsverbanden komen binnen Twente in
onvoldoende documentatie ontvangen om de doelstelling
verschillende vormen en maten voor. Vanuit de ontvlechting
en taken te kunnen reconstrueren.
van de Regio Twente zijn zowel nieuwe gemeenschappelijke
25
•
26
regelingen, stichtingen als informele afstemmingsoverleggen
2.4.2 Bekendheid met de inhoud van de Twentse samenwerking
ontstaan. Onder de informele samenwerkingsverbanden liggen
Met name de informele samenwerkingsverbanden
informele samenwerkingsverbanden is de juridische vorm
hebben raadsleden niet goed in beeld.
onduidelijk of is er geen juridische vorm. Cijfermatig ziet deze
Dit blijkt uit zowel de gesprekken, de enquête als de casestudies.
verscheidenheid er als volgt uit.
samenwerkings- of bestuursovereenkomsten. Bij sommige
Zo komt uit de enquête over de casestudies naar voren dat 66% van de raadsleden (helemaal) niet bekend is met het
Juridische vorm
doel van het Bestuurlijk Overleg Mobiliteit, een informeel
Formele samenwerking (10)
samenwerkingsverband. 10% is dat (helemaal) wel. Veel
Openbaar lichaam
5
minder raadsleden, namelijk 13%, zijn (helemaal) niet bekend
Privaat zelfstandig (stichting, vereniging, coöperatie, B.V., N.V.)
4
met het doel van SamenTwente en Twente Board, twee formele
Bedrijfsvoeringsorganisatie
1
samenwerkingsverbanden.
Informele samenwerking (23)
Aantal
Onduidelijk
8
Bestuursovereenkomst
7
Samenwerkingsovereenkomst
3
Geen juridische vorm
4
Governance in ontwikkeling
1
Van de strategische en beleidsmatige samenwerkingsverbanden is het merendeel informeel. Hiervoor baseren we ons op de lijst met 33 strategische en beleidsmatige samenwerkingsverbanden. Daarvan zijn 23 samenwerkingsverbanden informeel.
24 25 26
BO Kennispunt Twente, BO Mobiliteit, BOSS, Bestuurlijk Werkbedrijf Twente, Districtelijk Veiligheidsoverleg en Platform IVZ, P10, Havenbedrijf Twente, PHO MDA, RES Twente, Stuurgroep Zorg, Veiligheid en Straf, Twentse Koers. BO Cultuurregio, BO Sport en Bewegen, ROS en TRA. BO Energy Board, BO Programmeren Bedrijventerreinen, BO Wonen, Leader Zuidwest Twente, PO Arbeidsmarkt, PPLG, Samen14 en Twents Waternet.
73203 | Rekenkameronderzoek Twentse samenwerking | RAPPORT | 17
2.5.2 Verdeling van capaciteit en financiële middelen
Collegeleden oefenen namens de gemeenten invloed uit binnen de
Het merendeel van de capaciteit en financiële
weinig tot niet besproken met de eigen gemeenteraad.
middelen gaat naar de verplichte samenwerkings
Uit de enquête komt naar voren dat maximaal 20% van
verbanden.
de raadsleden28 het (helemaal) eens is met de stelling dat
Op basis van een quickscan van de begrotingen en de
de inbreng van bestuurders binnen de drie onderzochte
gemeentelijke bijdragen die we vanuit enkele gemeenten hebben
samenwerkingsverbanden vooraf wordt besproken in de raad.
ontvangen, blijkt dat een relatief groot deel van de capaciteit
De antwoorden van de collegeleden wijken hier niet veel van af.
en financiële middelen naar de verplichte samenwerkings
Het beeld wordt ook bevestigd in de gesprekken.
Twentse samenwerkingsverbanden. Deze inbreng wordt vooraf
verbanden gaat. Bij één gemeente wordt bijvoorbeeld tot wel 85% van het totale budget voor regionale samenwerking aan
Raadsleden zijn ontevreden over de inbreng van collegeleden
verplichte samenwerking besteed.
binnen de Twentse samenwerkingsverbanden. Ook dit komt naar voren uit de drie case studies. Uit de enquête
We hebben de capaciteit en financiële middelen van
blijkt dat maximaal 22% van de raadsleden29 (heel) tevreden
de informele samenwerkingsverbanden niet goed in
is met de inbreng van bestuurders binnen de drie onderzochte
beeld.
samenwerkingsverbanden. De collegeleden zijn aanzienlijk
Dit komt omdat we informatie hierover niet of beperkt
meer tevreden. Deze percentages lopen van 59% tot bijna
ontvangen hebben. Voor de samenwerkingsverbanden waarbij
100%.30 Eén noemenswaardig verschil tussen stedelijke en niet-
wij dat wel in kaart hebben, gaan het geld en de capaciteit
stedelijke gemeenten is dat raads- en collegeleden van stedelijke
voornamelijk naar de ambtelijke ondersteuning. Dit gaat om
gemeenten aanzienlijk meer tevreden zijn over de inbreng
hooguit enkele tonnen per samenwerkingsverband per jaar.
van bestuurders binnen SamenTwente dan hun collega’s uit de niet-stedelijke gemeenten. De percentages voor raads- en collegeleden die (heel) tevreden zijn, zijn respectievelijk 54%
2.6 Legitimiteit van de Twentse samenwerking
Board32 minder groot.
Onze bevindingen over de democratische legitimiteit
De meeste raadsleden ervaren te weinig invloed op wat zich
van de Twentse samenwerking beschrijven we aan de
binnen de samenwerkingsverbanden afspeelt.
hand van vier vormen van legitimiteit: inputlegitimiteit,
Ook dit blijkt uit de drie case studies. Maximaal 20% van de
throughputlegitimiteit, outputlegitimiteit en
raadsleden33 is het (helemaal) eens met de stelling voldoende
feedbacklegitimiteit.
invloed te ervaren op wat zich binnen de drie onderzochte
en 39%. Deze verschillen zijn bij BO Mobiliteit31 en Twente
samenwerkingsverbanden afspeelt. Het beeld is wisselend
2.6.1 Inputlegitimiteit
bij collegeleden. Bij de Twente Board ervaren collegeleden
Invloed van raadsleden op besluitvorming
aanzienlijk minder invloed dan bij het BO Mobiliteit en bij
In de besturen of bestuurlijke overleggen van de Twentse
SamenTwente.34 Een relatief groot deel van de collegeleden
samenwerkingsverbanden zitten geen raadsleden. Formele invloed
antwoordt neutraal.35 Tussen stedelijke en niet-stedelijke
van raadsleden loopt altijd via het college van hun eigen gemeente.
gemeenten zien we ook verschillen. Zo zijn raads- en
Raadsleden kunnen binnen hun eigen raden invloed uitoefenen
collegeleden van stedelijke gemeenten het vaker (helemaal)
op de besluitvorming van samenwerkingsverbanden door de
oneens met de stelling voldoende invloed te ervaren op wat
(juridische) instrumenten in te zetten die de raad tot zijn
zich binnen de drie onderzochte samenwerkingsverbanden
beschikking heeft om zijn controlerende en kaderstellende
afspeelt.36
taken uit te voeren.27 Voor gemeenschappelijke regelingen geldt daarnaast dat raadsleden ook zienswijzen kunnen indienen.
28
Dit wordt later toegelicht. Alleen in twee bovenregionale
29
samenwerkingsverbanden, namelijk de VNG Overijssel en de
30
EUREGIO, maken raadsleden deel uit van het bestuur. Hoe dit
31 32 33 34 35 36
werkt, beschrijven we in bijlage 3. 27
Zie ook: Om de controle door de raad (2019) van Peters en Castenmiller.
(Helemaal) eens: 4% bij BO Mobiliteit; 13% bij Twente Board en 20% bij SamenTwente. (Heel) tevreden: 4% bij BO Mobiliteit; 21% bij Twente Board en 22% bij SamenTwente. (Heel) tevreden: 59% bij BO Mobiliteit; 66% bij Twente Board en 96% bij SamenTwente. (Heel) tevreden: 16% stedelijk en 23% niet-stedelijk. (Heel) tevreden: 36% stedelijk en 33 niet-stedelijk. (Zeer) eens: 4% bij BO Mobiliteit; 17% bij Twente Board en 20% bij SamenTwente. (Zeer) eens: 17% bij Twente Board; 50% bij BO Mobiliteit en 51% bij SamenTwente. 27% bij BO Mobiliteit; 42% bij SamenTwente en 61% bij Twente Board. (Zeer) oneens bij SamenTwente: stedelijk 54% en niet-stedelijk 39%; bij Twente Board: stedelijk 60% en niet-stedelijk 45%; bij BO Mobiliteit: stedelijk 42% en nietstedelijk 38%.
73203 | Rekenkameronderzoek Twentse samenwerking | RAPPORT | 18
Invloed van burgers en andere belanghebbenden op
Invloed van de Twenteraad
besluitvorming
Voor raadsleden biedt de Twenteraad een platform voor
Het samenspel tussen overheid, bedrijfsleven en maatschappelijke
ontmoeting, kennisdeling en informatie-uitwisseling.
organisaties is binnen Twente expliciet georganiseerd.
Dit platform is niet bedoeld om invloed uit te oefenen op
Maatschappelijke organisaties en bedrijfsleven worden binnen
besluitvorming.
Twente nadrukkelijk bij afstemming en besluitvorming over
Tien jaar geleden is bedacht om de Twenteraad een
regionale thema’s betrokken. Het bekendste voorbeeld van
informerende en adviserende functie te geven, waarin ook
een zogeheten 3O-samenwerking binnen de regio is de Twente
uitspraken gedaan konden worden bij meerderheid van
Board. Daaraan nemen naast de veertien Twentse gemeenten
stemmen. Die adviserende functie is nooit formeel vastgelegd.
ook het onderwijs en ondernemers deel. Andere voorbeelden
De Twenteraad is sinds de oprichting een platform gebleven
zijn:
voor ontmoeting, kennisdeling en informatie-uitwisseling.
•
Twentse Koers: zorg- en welzijnsorganisaties, hulpverleners
Onder het mom van kennisdeling kunnen er ook moties en
en (zorg)professionals.
amendementen tussen raadsleden worden uitgewisseld.38 Hier
Het bestuurlijk overleg Sport en Bewegen: Vereniging Sport
is de afgelopen jaren dertien keer gebruik van gemaakt. Eén
en Gemeenten (VSG) en SportNetwerk Overijssel (SNO).
motie had direct betrekking op een regionaal thema.39 De
De stuurgroep Zorg, Veiligheid en Straf: Zorg- en
meeste moties hadden betrekking op de afstemming van de
Veiligheidshuis Twente, Raad voor de Kinderbescherming,
lobby richting de provincie of het Rijk. Amendementen zijn er
Dienst Justitiële informatie, Reclassering, Mediant/
de afgelopen jaren niet gedeeld.
• •
Dimence, politie, Openbaar Ministerie, Veilig Thuis Twente en GGD Twente.
De inhoud van de Twenteraadbijeenkomsten varieert. Soms staat een samenwerkingsverband centraal, maar vaker wordt een
Voor zover bij ons bekend, vindt directe inspraak en participatie
inhoudelijk thema behandeld.
van inwoners binnen de Twentse samenwerkingsverbanden bijna
Dit blijkt uit de thema’s die na de ontvlechting van de Regio
niet plaats.
Twente zijn besproken:
Bij bijna geen enkel samenwerkingsverband is er sprake van
Wanneer
Onderwerp
directe inspraak en participatie door inwoners. Dit verloopt