C4-1.WRR-rapport Grip.Het+maatschappelijk+belang+van+persoonlijke+controle

Een nadere kennismaking: gevoel van controle De geschiedenis van het onderzoek naar persoonlijke controle is ruim een halve eeuw oud, en begon met de introductie van het concept ‘locus of control’ door Julian Rotter eind jaren zestig.93 Andere mijlpalen waren de introductie van het begrip ‘self-efficacy’ door Alfred Bandura in 1977 en het onderzoek naar ‘perceived control’ dat ongeveer tezelfdertijd op gang kwam.94 Ook het werk over de verwante concepten ‘learned helplessness’ respectievelijk ‘explanatory optimism’ van Seligman is van belang,95 evenals het werk van Deci en Ryan, die spreken over een ‘competence’.96 Zoals deze regels duidelijk maken, zijn er vele termen in omloop die alle verwijzen naar globaal hetzelfde fenomeen.97 Voor de eenvoud houden wij het bij (gevoel van) controle. De term ‘grip’ is in de gedragswetenschappelijke literatuur niet gebruikelijk. Om aan te sluiten bij de wetenschappelijke literatuur spreken we in dit hoofdstuk daarom van ‘persoonlijke controle’. In essentie gaat het echter om hetzelfde.

93 94 95 96 97

Rotter 1966. Bandura 1977. Peterson & Seligman 1984. Deci & Ryan 1985. Zie voor een bespreking: Skinner 1996.

Rapport

69

Box 3.2 Controle door het individu, niet over het individu De ervaring leert dat het begrip ‘controle’ in de maatschappijweten­ schappen makkelijk negatieve associaties kan oproepen. Dat heeft te maken met de academische en politieke geschiedenis van het begrip. In de sociologie wordt het vaak geassocieerd met ‘sociale controle’, in de kritische theorie met ‘disciplinering’ of zelfs ‘onderdrukking’, en in de politiek roept het al snel een dystopisch beeld op van een surveillance­ staat die zijn bevolking 24 uur per dag nauwlettend volgt. Als sociaal psychologen spreken over controle, hebben ze het daaren­ tegen over iets heel anders. Dan verwijst controle naar de mate waarin het individu door eigen handelen gewenste uitkomsten kan verkrijgen en ongewenste uitkomsten kan voorkomen. Hier is het individu dus niet het object maar het subject van controle. Deze vorm van controle ligt dicht aan tegen concepten als mastery en agency, en in die betekenis is controle een essentiële voorwaarde voor zelfbeschikking en positieve vrijheid.

De behoefte aan controle Psychologen zijn het erover eens dat mensen een fundamentele behoefte aan controle hebben. Deze behoefte keert terug in vrijwel alle modellen van menselijke behoeften die zij in de loop der tijd hebben opgesteld.98 Ellen Skinner, een vaak aangehaalde onderzoeker op het gebied van persoonlijke controle, constateert dan ook dat “exposure to uncontrollable adversity is one of the few classes of negative life events that researchers can agree are universally stressful.”99 Is de behoefte aan controle ook aangeboren? Daarover verschillen de meningen, maar op zich zou dit evolutionair goed te verklaren zijn. De redenering is dat in prehistorische samenlevingen mensen die positieve gevoelens ervaren op het moment dat ze effectief controle uitoefenen over hun omgeving, eerder geneigd zijn tot dergelijk gedrag, en ook eerder geneigd zijn hun vermogens op dat gebied te ontwikkelen. Resultaat is dat ze daadwerkelijk vaker met succes hun omgeving manipuleren, en dus betere kansen hebben om te overleven en hun genen door te geven aan volgende generaties.

98

99

Zie voor een overzicht: Pittman & Zeigler (2007). Vreemd genoeg ontbreekt de behoefte aan controle in de bekende piramide van Maslow, maar “Maslow’s hierarchy of needs is a theory that everyone knows, and no one uses,” aldus Pittman en Zeigler (2007: 477). Skinner 2016: 324.

70

Grip

Hoe belangrijk de behoefte aan controle is, blijkt ook uit het feit dat mensen voor hun mentaal welbevinden meestal niet gebaat zijn bij een zo correct mogelijke waarneming van de werkelijkheid. Zij functioneren juist beter als ze iets te positief en optimistisch zijn over de mate waarin zij hun omgeving kunnen controleren. Psychologen spreken van de ‘illusion of control’. 100 Dergelijke lichte positieve vertekeningen “help life seem less random and thereby support the optimism that one can eventually help some things turn out well.”101 Een geheel correcte waarneming van de, vaak beperkte, mogelijkheden tot controle gaat daarentegen vaak samen met depressie. 102 Gevoel van controle De behoefte aan controle is als het ware de mentale brandstof voor datgene waar het eigenlijk om gaat in deze paragraaf, te weten het algemene gevoel van controle. De gedragswetenschappelijke literatuur spreekt van een ‘generalized sense of control’. Dit is een relatief stabiele mentale realiteit die de affectieve neerslag vormt van de behoefte aan controle. In het levenslange streven naar succesvolle beïnvloeding van de omgeving doet een mens immers iedere dag opnieuw ervaringen van controle, of gebrek daaraan, op.

Bijvoorbeeld door geslaagde of mislukte pogingen om een middelbareschooldiploma te halen, een afspraakje te maken met een aantrekkelijke vreemde, een salarisverhoging los te krijgen van de baas, een auto achteruit in te parkeren, uitstel van betaling bij een bank te verkrijgen. Al dit soort ervaringen telt bij elkaar op tot een geaggregeerde en algemene overtuiging over iemands mogelijkheden om zijn omgeving effectief te beïnvloeden. Het algemene gevoel van controle wordt soms gezien als een persoonlijkheidskenmerk, maar dat is niet helemaal juist, zo maakt het bovenstaande duidelijk. Het is eerder het product van sociale leerprocessen, het resultaat van de cumulatie van concrete ervaringen van daadwerkelijke controle, of juist een gebrek daaraan. Dit impliceert ook een zekere openheid en flexibiliteit: hoe jong of oud iemand ook is, door nieuwe leerervaringen kan het gevoel altijd weer veranderen, al dan niet in een gunstige richting. Het is te vergelijken met ‘zelfvertrouwen’. Hoewel sommige mensen ‘van nature’ wat meer aanleg tot zelfvertrouwen lijken te hebben dan andere, zit hier toch een forse leercomponent in.

Een reeks negatieve ervaringen op het gebied van bijvoorbeeld werk of een toxische relatie kan iemands zelfvertrouwen ernstig en langdurig ondermijnen, maar bij succes op het werk of in de liefde, kan het zelfvertrouwen weer terugkeren of zelfs opbloeien als nooit tevoren.

100 101 102

Taylor & Brown 1988. Baumeister 1998: 714-715. Alloy & Abramson 1979.

Rapport

71

Welke contextuele variabelen zijn van belang bij de ontwikkeling van gevoelens van controle? Dat kan uiteraard van alles zijn. Kortheidshalve beperken we ons tot één algemene opmerking: mensen zullen eerder ervaringen van controle opdoen in een omgeving die gestructureerd is dan in een omgeving die chaotisch is. 103 Een gestructureerde omgeving is allereerst een omgeving die ook echt controleerbaar is, in de zin dat er daadwerkelijk een causaal, stabiel en voorspelbaar verband bestaat tussen actie A en uitkomst B. In het wetenschappelijke jargon: er bestaat een contingency tussen actie en uitkomst. Op zichzelf is dit echter nog niet genoeg. Om controle-ervaringen op te doen, moeten mensen ook weten dat actie A kan leiden tot uitkomst B, moeten zij ook overgaan tot actie A, en moeten zij vervolgens, indien uitkomst B inderdaad optreedt, dit ook interpreteren als het gevolg van hun actie A, en niet als zomaar toevalligheid. Alleen dán zal er daadwerkelijk sprake zijn van een ervaring die voeding geeft aan het gevoel van controle. Om mensen die route te laten afleggen, kan het nodig zijn hen te helpen. Dat kan door informatievoorziening, bemoediging en misschien ook door expliciete instructies. In een ideale gestructureerde omgeving zijn al deze condities vervuld. Chaos is het tegenovergestelde van een gestructureerde omgeving.

In de woorden van Skinner: “Chaotic contexts are noncontingent, confusing, unpredictable, and objectively uncontrollable. Little or no guidance is provided about expected behavior or how to operate any contingencies that may exist. Social partners are unresponsive and inconsistent. Challenges are either overwhelming or understimulating. Action is discouraged.”104 Dit citaat zou een beschrijving kunnen zijn van een disfunctioneel gezin, maar lijkt evenzeer van toepassing op andere maatschappelijke domeinen, bijvoorbeeld een chaotische werkomgeving, of de Kafkaëske ervaring van wie vastloopt in een grillige en ondoordringbare bureaucratie. Dergelijke sociale contexten zijn eerder een voedingsbron voor ervaringen van machteloosheid dan voor ervaringen van controle. We komen hier in het slothoofdstuk op terug. Hoe meer controle, hoe beter Onderzoek wijst uit dat het gevoel van controle goed is voor zo’n beetje alles in het leven. Mensen die hoog scoren op gevoel van controle, doen het beter op school en op het werk, pakken eerder problemen aan, kunnen beter omgaan met stress, en zijn – zoals we in het volgende hoofdstuk uitgebreid zullen

103 104

Skinner 1995. Skinner 1995: 56.

72

Grip

zien – zowel geestelijk als lichamelijk gezonder. 105 Eind twintigste eeuw concludeerde het gezaghebbende Handbook of Social Psychology al dat de signalen “that it is psychologically beneficial to perceive control are simply overwhelming […] It has come to a point, though, that further demonstrations of perceived control effects are becoming increasingly uninformative.”106 Waarom heeft het gevoel van controle zo’n alomvattende invloed? Volgens Skinner komt dat doordat het gevoel van controle een fundamentele determinant is van de motivatie voor en de regulering van gedrag ongeacht het domein waarover we het hebben. Als mensen geloven dat zij controle kunnen uitoefenen over belangrijke uitkomsten, zullen ze eerder in actie komen, uitdagende en concrete doelen stellen, zich nader informeren, plannen maken, verschillende strategieën proberen, moeite doen en volhouden, en wellicht ook plezier beleven aan een en ander. In het algemeen zullen ze een actievere houding aannemen. Als mensen daarentegen geloven dat ze geen controle kunnen uitoefenen over belangrijke uitkomsten, zullen ze minder snel in beweging komen, lage en vage doelen stellen, weinig hun best doen of snel opgeven, kortom een passievere houding aannemen.

“The reason that perceived control does indeed have an impact on such a wide range of behaviors is that motivation and volition are critical factors underlying every performance that depends on effortful behavior for success.”107 Is meer controle dus altijd goed? In het vorige hoofdstuk hebben we betoogd dat bij zekerheid meer niet altijd beter is. Aan een gematigd gevoel van onzekerheid zit ook een positieve kant: het houdt mensen scherp. Het optimum ligt tussen ‘te weinig’ en ‘te veel’. Geldt dat ook voor controle? Nee. Op individueel niveau geldt: meer is altijd beter. Je kunt nooit té veel persoonlijke controle hebben, net zoals je nooit té gezond en té fit kunt zijn. Wel kan er sprake zijn van een afnemende meeropbrengst. Boven een bepaald niveau van controle voegt extra controle niet meer zoveel toe. De enige voorwaarde is dat gevoel en realiteit niet volledig van elkaar zijn losgezongen. 108 Problemen ontstaan als iemand het gevoel heeft dat hij volledige controle heeft over een bepaalde situatie terwijl hij die in werkelijkheid totaal niet heeft. Denk aan kinderen die geloven dat als zij zich maar lief en voorbeeldig gedragen, hun scheidende ouders wellicht toch bij elkaar zullen blijven, of aan een feestganger die denkt dat hij met vijf glazen alcohol op nog prima zelf naar huis kan rijden.

105 106 107 108

Thompson 2009: 272. Wegner & Bargh 1998: 458. Skinner 1995: 77. Zie voor discussies hierover onder andere: Lachman & Weaver 1998; Ross & Sastry 1999; Skinner 1995.

Rapport

73

Of aan leden van zwakkere groepen die, onder de noemer van keuzevrijheid en eigen verantwoordelijkheid, is aangepraat dat zij volledig ‘in control’ zijn van hun eigen leven, terwijl zij daar de facto helemaal niet de middelen toe hebben. Wanneer de afstand tussen perceptie en feiten te groot is, ontstaat bijna per definitie een situatie die niet adaptief is. Maar zolang gevoel en realiteit niet te ver uiteenlopen, geldt: meer controle is altijd beter. Hier moet echter één voorbehoud worden gemaakt: dit alles geldt alleen op het niveau van het individu. Meer controle is altijd beter voor de persoon zelf – die heeft immers betere kansen om zijn doelen te bereiken – maar dit geldt niet altijd voor anderen en ook niet altijd voor de samenleving als geheel. Zoals we nog zullen zien, betekent meer controle voor de een soms minder controle voor de ander, en ook kan het onwenselijk zijn als iemand zijn grote mogelijkheden tot controle inzet om te verhinderen wat in het algemeen belang is. We komen hier later nog op terug. Persoonlijke controle als complement van doenvermogen Het gevoel van controle – in onze terminologie ‘grip’ – is in zekere zin het complement op ‘doenvermogen’.

In het rapport Weten is nog geen doen uit 2017 heeft de wrr de term ‘doenvermogen’ geïntroduceerd om te verwijzen naar iemands vermogen tot effectieve zelfcontrole, dat wil zeggen, zijn vermogen om intenties daadwerkelijk om te zetten in het bijbehorende gedrag en bovendien dat gedrag vol te houden, ook als het tegenzit. Dit vermogen is een determinant van allerhande positieve levensuitkomsten. 109 Persoonlijke controle is in zekere zin het complement van dit doenvermogen. Doenvermogen alleen is echter niet genoeg om redzaam te zijn. Het is natuurlijk fijn als iemand beschikt over grote discipline en daadkracht, maar wat heb je daaraan als de wereld volstrekt chaotisch en oncontroleerbaar is, en het dus niets uitmaakt wat je doet? Waarom zou je dan nog in beweging komen? Anders gezegd, mensen moeten niet alleen zelfcontrole hebben, maar ook geloven en ervaren dat zij controle over de omgeving hebben. Dat wil zeggen dat deze omgeving een zodanige orde en causale structuur kent dat als zij actie A ondernemen, dat ook redelijkerwijs zal leiden tot uitkomst B. Zonder dat is ieder handelen zinloos. Het recept voor redzaamheid kent dus twee ingrediënten: zelfcontrole en omgevingscontrole – populair gezegd: doenvermogen en grip. 110

109 110

Tiemeijer 2022. ‘Doenvermogen’ en ‘grip’ hebben in empirische termen een zekere overlap, omdat zij beide een beroep doen op iemands mentale capaciteiten, met name op de executieve functies. Onder persoonlijke controle (grip) vatten we echter tevens iemands rechten, financiële middelen en sociale netwerk, en die zijn geen onderdeel van doenvermogen.

74

Grip

3.2

Gevoel van controle onder Nederlanders Hoe is het gesteld met de algemene gevoelens van controle van Nederlanders? Om dat te meten, hebben we in het onderzoek dat we in het vorige hoofdstuk introduceerden ook de zogenoemde mastery-schaal van Pearlin en Schooler opgenomen. 111 Dit is een veel gebruikte schaal om het algemene gevoel van controle te meten. Deze bestaat uit zeven items (waarbij de items 1, 2, 3, 5 en 7 omgekeerd worden gecodeerd): 1. Sommige van mijn problemen kan ik met geen mogelijkheid oplossen. 2. Soms heb ik het gevoel dat ik een speelbal van het leven ben. 3. Ik heb weinig controle over de dingen die me overkomen. 4. Ik kan ongeveer alles als ik mijn zinnen erop heb gezet. 5. Ik voel me vaak hulpeloos bij het omgaan met de problemen van het leven. 6. Wat in de toekomst gebeurt, hangt voor het grootste deel van mezelf af. 7. Er is weinig dat ik kan doen om belangrijke dingen in mijn leven te veranderen. Het gemiddelde van de antwoorden op deze zeven items geldt als indicator voor het algemeen gevoel van controle. Net als in het vorige hoofdstuk, hebben we vervolgens een onderscheid gemaakt tussen drie groepen, namelijk een groep met zeer weinig gevoelens van controle, een groep met zeer veel gevoelens van controle, en een grote middengroep. 112 Als we deze uitsplitsen naar leeftijd, opleidingsniveau en inkomen, is het beeld als volgt (zie tabel 3.1).

Het beeld is in grote lijnen gelijk aan dat bij de gevoelens van onzekerheid uit hoofdstuk 2. De respondenten die zeer weinig controle voelen, zijn wat vaker jonge mensen en wat vaker lager opgeleiden, maar groot zijn de verschillen niet. De verschillen zijn wel groter bij het huishoudinkomen. Onder mensen met een jaarinkomen van 29.500 euro of minder is het aantal mensen met zeer weinig gevoel van controle aanmerkelijk hoger dan gemiddeld, terwijl onder mensen met een huishoudinkomen van 73.000 euro of meer het aantal met zeer veel gevoel van controle aanmerkelijk hoger ligt dan gemiddeld. Maar wederom is het verband niet absoluut: ook onder de lage inkomens zijn er mensen die zeer veel controle voelen, en ook onder de hoge inkomens zijn er mensen die zeer weinig controle voelen. We hebben ook uitgezocht welke factoren het meeste samenhangen met gevoelens van controle. Het beeld is grotendeels hetzelfde als bij de gevoelens van onzekerheid: het maakt geen verschil of iemand wel of niet betaald werk heeft

111 112

Pearlin & Schooler 1978. De groep met zeer weinig controle zijn degenen die minstens een standaarddeviatie onder het gemiddelde scoren, de groep met zeer veel controle zijn degenen die minstens een standaarddeviatie boven het gemiddelde scoren.

Rapport

75

en of dat een vaste baan is of niet. Ook de hoogte van het huishoudinkomen op zichzelf maakt geen verschil. Daarentegen is er wel een verband met de mate waarin respondenten zeggen financieel rond te kunnen komen. Ook toont de analyse een verband met gezondheid en sociale steun: een slechte gezondheid gaat gepaard met minder gevoelens van controle, en veel sociale steun juist met meer gevoelens van controle. Tabel 3.1 Verdeling van controle naar leeftijd, opleidingsniveau en huishoudinkomen Zeer weinig controle (N = 435)

Grote middengroep (N = 1.924)

Zeer veel controle (N = 494)

18 t/m 25 jaar

18,8%

67,8%

13,5%

26 t/m 45 jaar

18,1%

65,0%

16,9%

46 t/m 65 jaar

13,2%

67,0%

19,9%

66 jaar en ouder

13,4%

71,9%

14,7%

Laag

20,5%

67,1%

12,4%

Middelbaar

16,1%

67,2%

16,7%

Hoog

11,6%

67,8%

20,6%

Leeftijd

Opleidingsniveau

Bruto jaarinkomen huishouden ≤ € 14.100

28,7%

62,7%

8,6%

€ 14.100 - € 29.500

22,9%

66,2%

10,9%

€ 29.500 - € 36.500

18,6%

69,9%

11,5%

€ 36.500 - € 43.500

12,5%

69,9%

17,6%

€ 43.500 - € 73.000

8,7%

67,4%

23,9%

€ 73.000 - € 87.100

4,9%

68,9%

26,2%

≥ € 87.100

4,9%

57,3%

37,9%

Totaal

15,2%

67,4%

17,3%

Bron: Tiemeijer en Keizer 2023, bewerking wrr.

76

Grip

3.3

Controle op gebied van werk en inkomen Tot zover de psychologie en het gevoel van controle. We gaan nu verder in op de realiteit van de Nederlandse samenleving en de mogelijkheden tot controle die burgers hierop hebben. Net als in het vorige hoofdstuk gaan we daarbij eerst in op de mogelijkheden tot controle op het gebied van werk en inkomen. Net als in het vorige hoofdstuk, beperken we ons daartoe niet, en gaan we in de volgende paragraaf ook in op de mogelijkheden tot controle op andere gebieden van het leven, zoals gezondheid en wonen. De rol van opleiding Eén van de belangrijkste determinanten van controle op het gebied van werk en inkomen is opleidingsniveau. Immers, hoe hoger het behaalde diploma, hoe groter de kans dat iemand later een vaste baan verwerft die een goed inkomen geeft. De laatste jaren is er weer veel discussie over kansenongelijkheid in het onderwijs. Daarbij gaat het niet om onderwijsongelijkheid die voortvloeit uit verschillen in talenten, maar om ongelijkheid die voortvloeit uit andere zaken, zoals de sociaal-economische klasse of migratieachtergrond van kinderen. Leraren in het basisonderwijs blijken deze aspecten mee te wegen in hun advies voor het voortgezet onderwijs.

Ook hebben ouders uit hogere sociaal-economische klassen meer mogelijkheden om hun kinderen te helpen om een hoog diploma te halen, bijvoorbeeld door extra huiswerkbegeleiding, bijlessen of privaatonderwijs in te kopen. 113 De Onderwijsinspectie besteedt in haar onderwijsverslagen regelmatig aandacht aan deze ‘kansenongelijkheid’114 , en in 2021 heeft de Sociaal-Economische Raad (ser) een breed advies uitgebracht over hoe deze ongelijkheid te verminderen. 115 We gaan hier nu niet dieper op in, dat vraagt een ander rapport. Op deze plaats gaat het om het volgende: één van de belangrijkste verdelers voor de mogelijkheden tot feitelijke controle is het onderwijs, omdat dit zo belangrijk is voor het latere niveau van werk en inkomen. Dit betekent dat als leerlingen ongelijke kansen hebben in het onderwijs, dat ook kan leiden tot verschillen in mogelijkheden tot feitelijke controle in hun volwassen leven.

113 114 115

Bijvoorbeeld in het kader van private bijles. Zie: Onderwijsraad 2021. Zie bijvoorbeeld: Inspectie van het Onderwijs 2016. ser 2021a.

Rapport

77

Werk In het rapport Het betere werk heeft de wrr in 2020 al uitgebreid aandacht gevraagd voor grip op werk, als belangrijke conditie voor goed werk. 116 In dat rapport heeft de raad laten zien dat mogelijkheden om controle uit te oefenen op de eigen positie op de arbeidsmarkt niet voor alle werkenden gelijk zijn. Met wetgeving wordt bijvoorbeeld geprobeerd om de positie van flexibele werknemers te versterken, met name die van oproepkrachten. Onder de Wet arbeidsmarkt in Balans (wab – in werking per 1 januari 2020) krijgen oproepkrachten meer rechten en een betere bescherming. Zo dienen oproepkrachten minimaal vier dagen van tevoren te worden opgeroepen, en hebben zij na een contractperiode van een jaar recht op een contractaanbod gebaseerd op de gemiddelde gewerkte arbeidsduur in het voorafgaande jaar. Dit geeft de flexibel werkenden meer controle. Maar het is wel de vraag in hoeverre deze controlemogelijkheden reëel zijn, omdat er zorgen zijn over de handhaaf baarheid van de wet. Immers, is een oproepkracht ook daadwerkelijk in de positie om zijn toegenomen rechten af te dwingen, of moet er een vertegenwoordiger zijn die dit voor hem doet? 117

Box 3.3 Grip tijdens het werk In het rapport Het betere werk gaat de wrr ook in op het belang van grip op het werk. Hoewel Nederland op dit punt relatief best goed scoort, ervaart toch bijna de helft van de werkenden een gebrek aan autonomie tijdens het werk.118 Daarbij is de verdeling van autonomie erg scheef, lager opgeleiden ervaren doorgaans veel minder autonomie dan hoog opgeleiden. De mate van autonomie is bepalend voor de mate waarin werkenden kunnen omgaan met een hoge werkbelasting. Een gebrek aan autonomie is dan ook een van de aspecten van werk die samenhangen met burn-outklachten.119 Mensen kunnen best omgaan met uitdagend werk, als ze maar het gevoel hebben regie te kunnen uitoefenen over hoe ze dat werk doen.120

116 117 118 119 120

wrr 2020a. Kamerstukken I, 2018-19, 35074, C herdruk 2019. wrr 2020a: 103. Pot & Smulders 2019; Wiezer et al. 2012. Natuurlijk gaat het niet om volledige vrijheid, en is het goed om in te zien dat te veel autonomie ook tot stress kan leiden (Kubicek et al. 2017).

78

Grip

Employability wordt veelal als belangrijkste basis van grip op werk gezien. Het is een term die zich lastig naar het Nederlands laat vertalen, maar die globaal verwijst naar iemands inzetbaarheid, waardoor bij ontslag of vrijwillig vertrek snel een andere baan in het verschiet ligt. 121 Desondanks is permanent ontwikkelen, op of naast het werk, geen algemeen aanvaarde praktijk, en zijn er weinig prikkels die werkgevers en werkenden aanzetten tot een structurele leercultuur. 122 Omdat er nog weinig tot geen wettelijke regels zijn voor het inzetbaarheidsaspect van werkzekerheid, hebben cao-partijen de vrijheid om beleid over inzetbaarheid naar eigen wens in te richten. 123 Bijvoorbeeld door in de cao vast te leggen dat werknemers trainingen kunnen ontvangen, of kunnen rekenen op begeleiding naar een andere baan. Uit empirisch onderzoek blijkt dat de sociale partners werkzekerheid weliswaar hebben overgenomen als doelstelling bij collectieve onderhandelingen, maar dat dit moeilijk te vertalen is naar concrete actie of arbeidsvoorwaarden, anders dan scholing. 12 4 Ook bestaat er een aanzienlijk verschil tussen de cao’s wat betreft de gemaakte afspraken over de beschikbare tijd of het budget voor scholing. 125 Gegeven hun beperkte baanzekerheid, is employability vooral belangrijk voor flexibel werkenden. Scholing speelt hierbij een grote rol.

Maar – en hier zit de crux – zoals we al vaststelden in hoofdstuk 2, investeren werkgevers significant minder in werknemers met een tijdelijk contract, terwijl deze groep juist erg gemotiveerd is om scholing te volgen. 126 Er doet zich een ‘ontwikkelparadox’ voor: werkenden die de meeste training nodig hebben, krijgen deze juist niet. 127 Er is een duidelijk verschil in mogelijkheden voor ‘permanente ontwikkeling’ tussen werknemers met een vast en met een flexibel contract. Flexibele werknemers die aangeven een cursus te hebben gevolgd of informeel te hebben geleerd door veel autonomie of variatie op het werk, blijven vaker bij dezelfde werkgever werkzaam, stromen minder vaak uit naar een situatie zonder werk en hebben minder vaak perioden zonder werk. 128 Scholing vergroot dus duidelijk de grip op werk.

121 122 123 124 125

126 127 128

Commissie Arbeidsparticipatie 2008; wrr 2007. Commissie Regulering van Werk 2020; Hoogsteen & Langebeek 2018. Zekić 2014. Hiervoor zijn ruim honderd Nederlandse cao’s onderzocht, geldig tussen 2010 en 2013. Zekić 2014. In een interview in het najaar van 2019 bevestigt Zekić dat er in de afgelopen jaren weinig veranderd is op dit gebied, en dat werkzekerheid nog steeds wisselend wordt vertaald naar concrete acties of arbeidsvoorwaarden in cao’s. Künn et al. 2018. wrr 2020a. De Beer et al. 2019.

Rapport

Box 3.4 Meer grip op het werkende bestaan door verlofregelingen Nederland is in Europa lange tijd hekkensluiter geweest als het gaat om verlof rond de geboorte van een kind. Voor 1 juli 2020 was er slechts het kraamverlof, het vijfdaagse vaderschapsverlof en 26 weken onbetaald ouderschapsverlof. De Wet Invoering Extra Geboorteverlof (wieg) in 2020 bracht hier enige positieve verandering in. Deze wet geeft de partner van de moeder het recht om vijf weken extra geboorteverlof op te nemen binnen zes maanden na de bevalling, tegen een uitkering van 70 procent van het dagloon. Het idee achter betaalde verlofregelingen is dat werkenden zorg gelijk delen doordat zij tijd en geld hebben om te zorgen, en dat beide ouders zo behouden blijven voor de arbeidsmarkt. Maar vanuit het individu gezien bieden deze verlofregelingen vooral de mogelijkheid om zelf regie te voeren over de balans tussen werk en gezinsleven. Veel omringende landen hebben een ruimere verlofregeling. Werk­nemers in Noorwegen, Denemarken, en Duitsland hebben meer grip op hun bestaan dankzij andere vormen van betaald zorgverlof.129 In Noorwegen gebruikt bijvoorbeeld een grote meerderheid van de partners de vijftien weken volledig betaald verlof, omdat het een individueel recht is en het de norm is dat een partner dit verlof opneemt.

Hierdoor is er ook geen druk vanuit de werkomgeving en steunen collega’s elkaar bij vertrek en terugkomst.130 Dit zorgt ervoor dat een partner zelf kan beslissen om met verlof te gaan, waardoor deze meer grip ervaart in een bijzondere periode van de komst van een nieuw gezinslid. Een verlofregeling voor partners zou voor optimaal gebruik aan drie voorwaarden moeten voldoen, namelijk dat het verlof goed gecompenseerd wordt, dat het een individueel recht is en dat het nietoverdraagbaar is aan anderen.131 Een combinatie van deze voorwaarden geeft de partner namelijk de ruimte om, zonder stress over inkomens­ verlies, de tijd te nemen om te zorgen voor het kind. Mantelzorgverlof staat in ons land – net als elders in Europa – nog meer in de kinderschoenen dan verlof voor kinderen. Er bestaan in Nederland slechts beperkte vormen van mantelzorgverlof, zoals calamiteitenverlof,

129 130 131

Koslowski 2021. Brandth & Kvande 2019. Haas & Hwang 2019; Kvande & Brandth 2020.

79

80

Grip

kortdurend zorgverlof tegen 70 procent van het loon en langdurig, onbetaald verlof van ongeveer zes weken per jaar. De ser werkt aan een advies gericht op het stroomlijnen van de huidige verlofregelingen in een nieuwe regeling maatschappelijk verlof.

Wanneer de directe controle van de werkende beperkt is, is het logisch om te kijken naar mogelijkheden van indirecte controle. Omdat in ons land cao’s zo bepalend zijn voor feitelijke controlemogelijkheden, kunnen werkenden middels een sterkere vertegenwoordiging, bijvoorbeeld via een vakbond, pleiten voor betere condities rondom contract en ontslag. Het aantal vakbondsleden neemt in Nederland echter al jaren af. 132 Hoewel de organisatiegraad tussen Europese landen sterk varieert, is de trend sinds het midden van de jaren negentig vrijwel overal dalend, met uitzondering van België. 133 Het is nog onduidelijk in hoeverre de daling van invloed is op de onderhandelingspositie van werknemersorganisaties, en daarmee toenemende flexibilisering in de hand heeft gewerkt. Feit is wel dat met name de groepen die veel op tijdelijke contracten werken, zoals jongeren, laagopgeleiden en parttime werkenden, minder vaak lid zijn van de vakbond, ondanks verschillende pogingen om het lidmaatschap en de voordelen daarvan bij hen onder de aandacht te brengen. 134 Opvallend genoeg geven uitzendkrachten, oproep- en invalkrachten relatief vaak aan dat het belangrijk is dat vakbonden bestaan. 135 Jongere werknemers tussen de vijftien en vijfentwintig jaar oud zijn weliswaar tevreden met vakbonden, maar hebben in de meerderheid simpelweg nooit een lidmaatschap overwogen. 136

132 133 134 135 136

Gielen & Floris 2018. Sinds 2009 is sprake van een dalende trend. De Beer & Berntsen 2019. De Beer 2018. cbs 2019c. cbs 2019c. Een land waar de organisatiegraad onder jongeren aanzienlijk hoger en stabieler ligt, is België. Hoewel de verantwoordelijkheid van vakbonden voor de uitvoering van werkloosheidsuitkeringen (het Gent-systeem) vaak als belangrijkste reden wordt genoemd voor de hoge en stabiele organisatiegraad van Belgische vakbonden, spelen bij de werving van jonge leden ook andere factoren een belangrijke rol. Belgische vakbonden slagen er enerzijds in jongeren te werven en aan zich te verbinden met gratis en gereduceerde lidmaatschapstarieven, en anderzijds door jongeren een eigen plek te geven binnen de verschillende niveaus van de vakbondsorganisatie en op de werkvloer.

Rapport

81

Inkomen Als iemands inkomsten ontoereikend zijn, kunnen mensen die natuurlijk proberen te verhogen. Dat kan door een (beter betaalde) baan te zoeken, meer uren te werken, of een hoger loon af te dwingen, bijvoorbeeld door te staken. In hoeverre deze opties realistisch zijn, hangt af van iemands opleiding, leeftijd en gezondheid, de werkgelegenheid in de sector waarvoor hij is opgeleid, de ontwikkeling van de economie, of de beschikbaarheid van betaalbare kinderopvang. In de praktijk blijkt bijvoorbeeld dat meer werken soms negatieve consequenties kan hebben voor het inkomen, omdat toeslagen wegvallen of kosten voor kinderopvang of woon-werkverkeer toenemen. Dit maakt dat de mate van persoonlijke controle op dit punt sterk kan verschillen. Tijdens de coronapandemie en na het uitbreken van de oorlog in Oekraïne hebben veel Nederlanders ervaren dat hun inkomen wordt beïnvloed door gebeurtenissen in de wereld waar zij als individu geen invloed op kunnen uitoefenen. Dit zorgt voor inkomensonzekerheid, waardoor het nog belangrijker wordt om grip te hebben op de eigen uitgaven. Hoeveel mogelijkheden mensen daartoe hebben, zal echter verschillen per huishouden. Maatregelen als gasverbruik verminderen, de woning verduurzamen of het uitgavenpatroon aanpassen zijn alleen mogelijk als het inkomen en de persoonlijke situatie daar ruimte voor geven.

Huishoudens met een beperkt inkomen wonen vaker in een slecht geïsoleerde woning die zij niet zelf kunnen verduurzamen en geven weinig geld uit aan luxes die indien nodig geschrapt kunnen worden. 137 Overigens hebben ook huishoudens met een iets hoger inkomen soms maar beperkte controle­ mogelijkheden omdat ze te maken hebben met hoge vaste lasten, bijvoorbeeld in de vorm van een hypotheek of een hoge huur voor een woning in de vrije sector. In de huidige woningmarkt is verhuizen naar een goedkopere woning echter vaak geen optie. In het vorige hoofdstuk hebben we gezien dat veranderingen in het huishouden een belangrijke bron zijn van inkomensonzekerheid. Individuen kunnen hier controle op uitoefenen door stappen in het leven, zoals de aankoop van een woning of gezinsuitbreiding, pas te nemen vanuit een positie van voldoende zekerheid, bijvoorbeeld op basis van een vast arbeidscontract. Dat gebeurt ook al. De flexibilisering van de arbeidsmarkt heeft tot gevolg dat jongeren samenwonen of het krijgen van kinderen uitstellen omdat zij geen vast contract hebben. Het gaat dan niet om een vrije keuze: vooral jongeren lijken zich

137

Mulder et al. 2021. Uit onderzoek van tno blijkt dat bijna de helft van alle huishoudens (48 procent) in een slecht of matig geïsoleerd huis woont maar daar niet zelfstandig iets aan kan doen. Dit zijn twee groepen: huurders, omdat zij voor verduurzaming af hankelijk zijn van de verhuurder, en eigenaren van een huis met een relatief lage energetische kwaliteit die het geld niet hebben om daar in te investeren.

82

Grip

gedwongen te voelen om bepaalde stappen in het leven uit te stellen, omdat samenwonen of kinderen krijgen vraagt om een zekere mate van zekerheid over werk, inkomen en woning. 138 Grip op het leven vereist dus grip op het inkomen. In het vorige hoofdstuk hebben we ook gezien dat de zekerheid die uitgaat van het socialezekerheidsstelsel de afgelopen decennia is afgenomen. Juist de groep van onzekere zzp’ers heeft weinig mogelijkheden om zelf te zorgen voor een vangnet. Verzekeren tegen arbeidsongeschiktheid is bijvoorbeeld vrijwel niet te betalen. 139 Een eerste stap om de grip van zzp’ers te vergroten wordt gezet met de verzekeringsplicht arbeidsongeschiktheid, die naar verwachting ingaat per 1 januari 2024. Hiermee zijn zelfstandigen standaard verzekerd voor langdurig inkomensverlies na ziekte of een ongeval, maar behouden zij keuzevrijheid in het eigen risico en de bovengrens in de uitkering. 140 Wanneer de directe controle over het eigen inkomen beperkt is, is het logisch om te kijken naar mogelijkheden van indirecte controle. We noemden al de rol van vakbonden, die voor hun achterban onderhandelen over een hoger salaris. Maar, zoals eerder aangegeven, vertegenwoordigen die vakbonden steeds minder mensen, en voor mensen zonder betaalde arbeid bieden zij geen soelaas. Dat brengt ons bij de klassieke route voor indirecte controle: belangenbehartiging via de politiek.

Mensen kunnen stemmen op partijen met verkiezingsbeloften waardoor het eigen ‘koopkrachtplaatje’ gunstiger wordt. Natuurlijk, of deze partijen ook daadwerkelijk de meerderheid verkrijgen en een en ander weten te realiseren, is allesbehalve zeker en het kan ook lang duren voordat deze vorm van indirecte controle effect sorteert. Toch moet het belang ervan niet worden gebagatelliseerd, zeker niet voor mensen met weinig inkomen en/of weinig maatschappelijke macht. Tot slot, het is belangrijk op te merken dat op dit gebied van het leven ‘meer controle’ voor de een kan leiden tot ‘minder controle’ voor de ander. Financiële middelen zijn een belangrijke determinant van persoonlijke controle, en daarom betekent elke herverdeling van inkomen ook een herverdeling van controle. Het zuiverste voorbeeld zijn wellicht de belastingen. Als het belastingstelsel meer regressief of progressief wordt gemaakt, betekent dit ‘meer controle’ voor degene die er financieel op vooruit gaan. Zij krijgen immers meer financiële middelen om te realiseren wat ze belangrijk vinden in het leven. Maar per definitie zullen anderen er in financiële middelen juist op achteruitgaan, of

138

cbs 2019b. In 2018 had de helft van de 27-jarigen een vaste arbeidsrelatie, tien jaar eerder had de

139 140

helft van de 24-jarigen vast werk. Commissie Regulering van Werk 2020; wrr 2020a. Stichting van de Arbeid 2020.

Rapport

83

in ieder geval ‘minder meer’ krijgen, en dus achteruitgaan in hun mogelijkheden om te realiseren wat ze belangrijk vinden in het leven. Als het betekent dat ze in plaats van drie nog slechts twee keer per jaar op vakantie kunnen, valt het leed te overzien, maar dat doet aan de logica niet af: winst in persoonlijke controle voor de een betekent verlies in persoonlijke controle voor de ander. 3.4

Controle op andere gebieden: gezondheidszorg, wonen, leefomgeving Gezondheidszorg We beginnen met een algemeen punt: een goede gezondheid is niet alleen een gevolg van persoonlijke controle, zoals we in het volgende hoofdstuk zullen zien, maar ook een belangrijke voorwaarde ervoor. Wie een zwakke gezondheid of mentale problemen heeft, aan een chronische ziekte lijdt of anderszins te maken heeft met serieuze beperkingen, heeft bijna per definitie veel minder mogelijkheden om gewenste levensuitkomsten te realiseren. Sommige beperkingen hoeven geen groot obstakel te vormen voor het verwerven van bijvoorbeeld een prettige baan en een goed inkomen, maar andere zijn meer invaliderend, kunnen leiden tot arbeidsongeschiktheid en een zware wissel trekken op iemands leven, bijvoorbeeld op de woonmogelijkheden en het sociale leven. We vatten hier niet alle actuele cijfers en beleidsontwikkelingen rondom zorg en gezondheid samen, maar beperken ons tot één belangrijk punt: zoals ook beschreven in het wrr-rapport Kiezen voor houdbare zorg uit 2021, er bestaan grote zorgen of het Nederlandse zorgsysteem op termijn houdbaar is. 141 Als er niet snel wordt ingegrepen, is de kans reëel dat niet langer iedereen de zorg geboden kan worden die zij nodig hebben.

Als we vervolgens kijken naar de huidige gezondheidszorg, dan speelt het thema persoonlijke controle ook op een heel andere manier, namelijk onder de noemer van ‘eigen regie’. Met dat begrip wordt bedoeld dat de cliënt of patiënt zoveel mogelijk zelf kan beslissen over zijn of haar leven en de daarvoor in te zetten zorg en ondersteuning. De populariteit van een instrument als het persoonsgebonden budget (pgb) is een signaal dat eigen regie aansluit bij een behoefte aan controle van het individu. De Nederlandse Zorgautoriteit en Zorginstituut Nederland leveren de cijfers aan het Centraal Bureau voor de Statistiek (cbs) over de hoeveelheid toegewezen pgb’s. Deze cijfers laten een duidelijke toename zien. Begin 2015 waren er 28.864 pgb’s verstrekt tegenover 58.478 in 2023. 142

141 142

wrr 2021. cbs 2023b.

84

Grip

Wat kunnen we leren van de ervaringen met eigen regie in het zorgdomein? Hoewel er nog weinig onderzoek is gedaan naar het effect van een pgb op de mate van welzijn, kan een pgb in individuele situaties grote meerwaarde hebben. 143 Paradoxaal genoeg heeft de populariteit van het pgb gezorgd voor de introductie van drempels voor de budgethouder. Na de hervorming van het systeem van langdurige zorg in 2015 worden er meer eisen gesteld aan de ontvanger van het pgb dan vroeger onder de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (awbz): “Mensen moeten aangeven waarom zorg in natura niet volstaat, ze moeten in staat zijn om een pgb te beheren, eventueel met ondersteuning van iemand uit het sociale netwerk, en er moet een budgetplan worden gemaakt waarin de verzekerde aangeeft hoe hij van plan is zijn budget te besteden. Daarnaast gelden voor het inschakelen van niet-professionele zorgverleners lagere maximumtarieven.”144 Het ideaal van eigen regie blijkt niet altijd makkelijk te realiseren. De laatste tien jaar is er steeds meer aandacht voor gezondheidsvaardigheden waarover mensen beschikken, en de mate waarin die toereikend zijn om een actieve rol te vervullen in de zorg voor de eigen gezondheid en ziekte. 145 In 2021 was van de bevolking van 18 jaar en ouder een kwart niet voldoende gezondheidsvaardig. 146 We zien op dit vlak ook de nodige vormen van indirecte controle.

Een belangrijke rol is hierbij weggelegd voor patiëntenorganisaties. 147 Deze organisaties bieden informatie over aandoening en behandeling, geven een stem aan de patiënt en vertegenwoordigen diens belangen in gesprek met beleidsmakers en zorgprofessionals en -organisaties. Meer direct kunnen zorgprofessionals bijdragen aan meer grip door keuzes samen met de patiënt te maken, en binnen behandeltrajecten expliciet aandacht te besteden aan de mogelijkheid om een behandeling te staken of niet te starten. Binnen instellingen kunnen cliëntenraden patiënten helpen om meer grip te krijgen op het beleid van instellingen. Sinds 2018 zijn cliëntenraden wettelijk verplicht in zorginstellingen.

143 144 145

146 147

Marangos 2018. Zij stelt overigens dat het onderzoek dat er is methodologische beperkingen kent. Non et al. 2015: 36. Gezondheidsvaardigheden zijn bepalend voor: 1) het kennisniveau van het individu, 2) de leefstijl, 3) het zorggebruik en de toegang tot de zorg, 4) communicatie met de zorgverlener, en 5) zelfmanagement en medicijngebruik (Rademakers 2014). Willems et al. z.d. Bij ZorgkaartNederland, een onaf hankelijk ervaringsplatform opgericht door de Patiëntenfederatie Nederland, zijn 283 verschillende patiëntenorganisaties bekend (peildatum 20 maart 2023).

Rapport

85

Woonsituatie In een krappe woningmarkt is de concurrentie groot. Daarmee wordt de vraag in hoeverre huishoudens controle hebben over hun woonkansen, des te belangrijker. Om dat goed in kaart te brengen maken we een onderscheid tussen huuren koopwoningen. Op de huurmarkt was er de laatste jaren sprake van flexibilisering. De in 2016 ingevoerde Wet doorstroming huurmarkt biedt verhuurders de mogelijkheid om tijdelijke contracten af te sluiten van maximaal twee jaar. De vooronderstelling was dat tijdelijke contracten zouden zorgen voor een betere doorstroom en het aantrekkelijker zouden maken voor particulieren om woningen voor verhuur aan te bieden. 148 In de praktijk lijkt echter vooral de verhuurder te profiteren van deze regeling en is de positie van de huurder verzwakt. 149 Niet alleen is de woonzekerheid afgenomen, de flexibilisering zet de huurder ook in een kwetsbare positie tegenover een verhuurder die een te hoge huur vraagt of achterstallig onderhoud negeert. Zijn controle is beperkt. In een krappe markt heeft de verhuurder immers altijd de mogelijkheid om een andere huurder te vinden. 150 Dat wordt bovendien in de hand gewerkt omdat huren meer mogen stijgen als er een nieuwe bewoner in een huurwoning komt. Gemiddeld stegen de huren bij wisseling van huurder 8,2 procent in 2019 en 9,5 procent in 2020.

151 Op het moment van schrijven ligt er een initiatiefvoorstel van cu/PvdA bij de Eerste Kamer om de Wet doorstroming huurmarkt grotendeels weer terug te draaien. Om de positie van huurders te versterken is tijdens de coronapandemie op aandringen van de Eerste Kamer een wetswijziging aangenomen die een eenmalige huurverlaging in 2021 mogelijk maakt voor zittende huurders met een gereguleerd huurcontract en met een lager inkomen. De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (bzk) gaf toen aan dat een verlaging van de huren in de vrije sector een inbreuk op het private eigendomsrecht zou betekenen. Om deze huurprijsstijging voor de komende jaren toch iets aan banden te leggen is een aantal beperkende maatregelen opgelegd. Zo geldt voor de vrijehuursector dat de stijging van de huurprijs niet hoger mag zijn dan de inflatie plus 1 procent.

148 149 150

151

Kamerstukken II, 2019-20, nr. 2737. Huisman 2020. Lijzenga & Van Setten 2021. In 2021 heeft en extern bureau de Wet doorstroming huurmarkt van 2015 geëvalueerd. In het evaluatierapport benoemt dat bureau verschillende negatieve effecten, zoals hogere doorlooptijden, een afname van sociale cohesie, mentale druk bij huurders die vaak telkens opnieuw huisvesting moeten vinden, minder rechtsbescherming voor huurders en snel stijgende huren. Ook is het beoogde doel van de wet niet (volledig) gerealiseerd. Hoewel het niet mogelijk is om de doelmatigheid precies vast te stellen, wordt geconstateerd dat “het beeld is dat de tijdelijke contracten niet hebben gezorgd voor meer doorstroming” (Lijzenga & Van Setten 2021: 47). cbs 2020a.

86

Grip

Voor 2022 kwam dit uit op 3,3 procent. 152 Sinds 1 januari 2023 geldt dat de huren in de vrije sector gekoppeld zijn aan de cao-loonontwikkeling, als die lager is dan de inflatie. Ondanks de hoge inflatie bedroeg de maximale huurverhoging in 2023 daarom in de vrije sector 4,1 procent. 153 Een belangrijke vorm van indirecte controle voor huurders is de Huurcommissie: een onpartijdige organisatie die desgevraagd meningsverschillen tussen huurders en verhuurders voorkomt, helpt oplossen en daarover een bindende uitspraak kan doen. 154 De commissie doet uitspraak bij huurgeschillen over sociale woningen en kan advies geven bij geschillen over woningen in de vrije sector. 155 De dienstverlening van de Huurcommissie staat de laatste tijd echter onder druk. In 2021 constateerde de Nationale ombudsman dat er sprake is van lange doorlooptijden als gevolg van een oplopende werkvoorraad, een gebrek aan informatie vanuit de Huurcommissie over de stand van zaken en een slechte bereikbaarheid van de Huurcommissie. In een evaluatie bevestigt de Huurcommissie dit beeld: wettelijke termijnen worden al te lang overschreden, het aantal klachten is zeer hoog en de klanttevredenheid laag. 156 De Huurcommissie heeft in reactie hierop een actieplan uitgewerkt om achterstanden in te lopen en de dienstverlening te verbeteren. 157 Ook de koopmarkt was de afgelopen tien jaar sterk in beweging.

Na de financiële crisis van 2009 heet de overheid beleidswijzigingen geïntroduceerd die de toegang tot de koopmarkt voor huishoudens beperken. Dit beleid had tot doel de financiële kwetsbaarheid van huishoudens te verminderen. Zowel de verhouding tussen het inkomen en de maximale hypotheek (loan-to-income ratio) als de hoogte van de hypotheek ten opzichte van de waarde van de woning (loan-to-value ratio) zijn verlaagd. Huishoudens moeten meer eigen vermogen inbrengen. Bijkomende kosten als de overdrachtsbelasting, de aanvraag van een hypotheek en het taxatierapport kunnen niet langer vanuit de hypotheek bekostigd worden. Bovendien moeten kopers een deel van de aankoopprijs zelf financieren als deze boven de taxatieprijs ligt. Bij nieuwe hypotheken is de rente alleen aftrekbaar wanneer de lening gedurende de looptijd wordt afgelost en de

152 153 154

155 156 157

Ministerie van bzk 2021b. Ministerie van bzk 2022. Er zijn tachtig verschillende geschillencommissies die klachten behandelen over uiteenlopende zaken zoals kinderopvang, installerende bedrijven, geestelijke gezondheidszorg of bruidsmode en maatwerk. Sommige commissies behandelen klachten over publieke instanties of uitvoeringsorganisaties, zoals het uwv. Bovenop de tachtig commissies zijn er drie apart erkende geschilinstanties: de geschillencommissie Zorgverzekeringen, het Klachteninstituut Financiële dienstverlening en de Huurcommissie. Bokhorst et al. 2021. Bokhorst et al. 2021. Huurcommissie 2022.

Rapport

87

hypotheekrenteaftrek wordt in stapjes verminderd. Deze maatregelen hebben de controle op het inkomen van deze huishoudens vergroot, maar hun controle op een woning verkleind. Via maatregelen heeft de overheid geprobeerd de financiële ruimte van starters toch weer te vergroten. Op lokaal niveau bieden 246 gemeenten de mogelijkheid van een starterslening 158, en op nationaal niveau heeft de nationale overheid de schenkingsmogelijkheden verruimd 159 en een startersvrijstelling voor de overheidsbelasting geïntroduceerd. De Nederlandsche Bank (dnb) concludeert echter dat deze maatregelen de prijzen verder hebben opgedreven, waardoor de kleine groep starters die wel een huis kon bemachtigen meer financiële risico’s loopt. 160 Opnieuw doet zich een uitruil voor tussen grip op inkomen en grip op de woonsituatie. Bovendien is de controle van starters die het niet lukt een huis te bemachtigen, juist verder afgenomen. Dat betekent opnieuw dat meer controle voor de een kan leiden tot minder controle voor de ander. De woonmarkt is bij uitstek een domein waar winst van de een haast onvermijdelijk verlies voor de ander betekent.

Box 3.5 Illustratie: meer controle over in welk huis je woont161 Het zal nog jaren kosten om voldoende nieuwe huizen te bouwen en daarom zal de situatie van woningzoekenden voorlopig nog onzeker blijven. In de tussentijd kunnen woningzoekenden wel iets meer grip op hun woonsituatie krijgen binnen het bestaande aanbod. Daarvoor zijn verschillende maatregelen denkbaar die over drie categorieën te verdelen zijn: 1. Sta toe dat mensen met meer mensen in een huis kunnen wonen doordat ze: – hun wachttijden voor een socialehuurwoning kunnen optellen als ze gaan samenwonen; – een huurcontract kunnen afsluiten met meerdere individuele huishoudens.

158 159 160 161

Boumeester 2021. Deze regeling werd vooral bekend als ‘de jubelton’ en is inmiddels weer afgeschaft. dnb 2021. Van Klaveren et al. 2021.

88

Grip

2. Maak het mogelijk meer woningen op één kavel te creëren door: – woningsplitsing makkelijker te maken; – wonen in bijgebouwen toe te staan; – barrières weg te nemen voor verbouwingen of het plaatsen van mantelzorgwoningen. 3. Maak het makkelijker om te verhuizen naar een meer passende woning door: – het eenvoudiger te maken om socialehuurwoningen te ruilen tussen verschillende gemeenten;162 – voorrang te geven aan ouderen die een schaarse huurwoning achterlaten; – senioren te laten verhuizen met behoud van de oude huur. Een aantal gemeenten experimenteert al met deze maatregelen. Overigens geldt hier wel een waarschuwing: sommige van deze maat­regelen kunnen onbedoelde effecten hebben die juist de onzekerheid vergroten en de controle beperken. Wordt het toegestaan om relatief kleine woningen in een achterstandswijk te splitsen, dan kan dit bijvoorbeeld leiden tot ‘verkamering’ met hoge huren, risico’s voor de volksgezondheid en overlast. Zeker in een markt zonder reële alternatieven, rest bijvoorbeeld arbeidsmigranten geen andere keuze dan een kleine kamer te delen. Maar in een ruim opgezette stadswijk of een dorp kan het splitsen van grotere woningen wel degelijk helpen tegen het woningtekort.

Dat vraagt om regie op lokaal niveau, terwijl op nationaal niveau bestaande belemmeringen zoals de kostendelersnorm of eisen aan geluidsisolatie of brandveiligheid bij samenwooncontracten weggenomen moeten worden.163

162

163

Huurders bij woningcorporaties kunnen onderling hun woning ruilen, ook als het gaat om verschillende woningcorporaties of verschillende regio’s. Na de ruil mag de verhuurder wel de huurprijs verhogen. Sinds 1 januari 2023 is de kostendelersnorm gewijzigd zodat inwonende jongvolwassenen tot 27 jaar niet langer meetellen als kostendeler voor de uitkering van huisgenoten.

Rapport

89

Fysieke omgeving Gegeven de ruimtelijke bedreigingen en onzekerheden voor burgers die we in het vorige hoofdstuk beschreven, is het extra relevant welke mogelijkheden zij hebben om grip te houden op hun fysieke leefomgeving. Dat zal mede afhangen van de nieuwe Omgevingswet die de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening wil invoeren. Een belangrijk nieuw element in de Omgevingswet is een verplichting om participatie te organiseren. Daaronder wordt verstaan: “het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden (burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere overheden) bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit.”164 Door deze nadruk op participatie van belanghebbenden vergroot de Omgevingswet in beginsel de mogelijkheden van burgers om invloed uit te oefenen op de fysieke leefomgeving. Toch is in de voorbereiding van de wet de nodige discussie hierover ontstaan. 165 Centraal daarin staat de keuze van de regering om geen inhoudelijke voorwaarden te stellen aan de participatie. Het wordt aan bestuursorganen en private partijen zelf overgelaten hoe een en ander concreet vorm te geven, zodat de ruimte voor lokaal maatwerk maximaal is.

Minimale participatievereisten zijn volgens de regering niet nodig, omdat de private initiatiefnemers en het bevoegde gezag er zelf belang bij hebben om te voorkomen dat in een latere fase juridische procedures ontstaan. Diverse critici zijn er echter niet van overtuigd dat burgers daadwerkelijk meer ruimte krijgen om invloed uit te oefenen op hun fysieke leefomgeving. De kritiek heeft onder meer betrekking op een te groot vertrouwen in initiatiefnemers, en op het gebrek aan kwaliteitsvereisten voor participatie, waardoor burgers zich juridisch nergens op kunnen beroepen als het gaat om de kwaliteit van burgerparticipatie. 166 Al in 2016 schreef het scp dat het getuigt “van veel optimisme, van weinig realiteitszin, of zelfs van naïviteit, om te veronderstellen dat overleg tussen partijen in de samenleving altijd tot eensgezindheid zal leiden”. 167 Het scp pleit vooral voor vroegtijdige ruimte voor burgers en andere

164 165 166

167

Omgevingsbesluit 2018: 133. Daarnaast zijn er ook twijfels over de technische haalbaarheid van Omgevingswet. Zie bijvoorbeeld Boeve & Groothuijse 2019: 42. Zij concluderen: “De wettelijke participatie­ verplichtingen zijn onder de Omgevingswet (te) vrijblijvend vormgegeven. Aan het niet nakomen van de verplichtingen zijn weinig tot geen juridische consequenties verbonden en ze zijn door de burger ook lastig afdwingbaar bij de rechter. Er is bovendien weinig aandacht voor de rol van participatie in de verhouding tussen de verschillende juridische instrumenten, waardoor het voor een burger onnavolgbare consequenties kan hebben indien op een ‘verkeerd’ moment (bij een verkeerd besluit) wordt geparticipeerd.” Van den Broek et al. 2016: 67.

90

Grip

belanghebbenden in de planontwikkeling en is er geen voorstander van de regie over het participatieproces bij de initiatiefnemers neer te leggen. 168 Het onderwerp participatie keerde herhaaldelijk terug bij de parlementaire behandeling. Bij de behandeling in de Eerste Kamer is gepleit voor extra waarborgen die in termen van dit rapport de indirecte controle vergroten. In de aangenomen motie-Nooren c.s. wordt de regering verzocht in het Invoeringsbesluit Omgevingswet een regeling op te nemen die ervoor zorgt dat gemeenten, provincies en waterschappen de plicht krijgen om participatiebeleid op te stellen. Hierin dient te worden geregeld hoe participatie wordt vormgegeven en welke eisen daarbij gelden. 169 De motie is deels uitgevoerd. Naar aanleiding van de motie-Nooren c.s. is vastgelegd dat bij het vaststellen van een waterschapsverordening of omgevingsverordening moet worden aangeven op welke wijze invulling is gegeven aan het lokale participatiebeleid. 170 Er geldt dus een motiveringsplicht. Het op te stellen participatiebeleid is vormvrij; er gelden geen minimale eisen. Gemeenten, provincies en waterschappen mogen dus geheel zelf bepalen hoe zij hun eigen participatiebeleid vormgeven. Hoe kunnen we de nieuwe Omgevingswet duiden vanuit het perspectief van controle? Wederom is een (potentiële) verschuiving waarneembaar van de mogelijkheden voor controle.

Een centrale ambitie van de wet is dat private initiatiefnemers meer ruimte krijgen om hun plannen te verwezenlijken en geen nodeloze vertraging hoeven op te lopen. Dat betekent per definitie meer controle voor deze groep. Maar waar winnaars zijn, zijn in de regel ook verliezers, in dit geval de belanghebbenden wier mogelijkheden tot controle over de fysieke leefomgeving de facto worden verminderd – of in ieder geval minder zijn dan zij zouden wensen. Op papier nemen weliswaar de mogelijkheden voor vroegtijdige participatie toe, maar vanwege het gebrek aan harde kwaliteitsvereisten, kunnen die een wassen neus blijken. Vooral burgers die niet goed zijn toegerust voor effectieve deelname in participatieve trajecten, zouden wel eens aan het

168

169 170

Een van de grootste pilots met de nieuwe Omgevingswet was het Omgevingsplan Binckhorst in Den Haag. Dit voormalige industriegebied wordt omgevormd tot een woonwijk. Een Omgevingsplan is één van de nieuwe instrumenten uit de Omgevingswet en specifiek gericht op gemeenten. In 2013 stelde de gemeente Den Haag zich kandidaat voor een pilot in het kader van de voorbereiding van de invoering van de Omgevingswet. De ervaringen met deze pilot ondersteunen de analyses van het scp. Platform stad heeft ontwikkelaars, ontwerpers, wetenschappers en gemeenteambtenaren geïnterviewd. In alle gesprekken komt hetzelfde punt naar voren: de gemeente moet meer kaders aangeven en meer regie voeren. Nu was er sprake van ‘georganiseerde onverantwoordelijkheid’: niemand is aanspreekbaar als in een keten van partijen ieder voor zich projecten produceert. Kamerstukken I, 2019-20, 34986, nr. aa 2020. Voor de omgevingsverordening en de waterschapsverordening bestond nog geen motiveringsplicht, maar door de motie-Nooren c.s. nu wel. De genoemde motie is niet van toepassing op rijksbesluiten. Ze is evenmin van toepassing op het projectbesluit. Hier golden al uitgebreidere regels voor ten aanzien van participatie.

Rapport

kortste eind kunnen trekken. Veel hangt af van hoe gemeenten, provincies en waterschappen in de praktijk de participatie gaan invullen.

Box 3.6 Grip op windmolens In het noordelijk deel van de Drentse Veenkoloniën is in de afgelopen jaren een groot windmolenpark aangelegd. Het park bestaat uit 45 windmolens met een tiphoogte van 215 meter. De plannen zorgden voor grote onzekerheid onder de omwonenden over het effect dat deze enorme molens zouden hebben op hun leefomgeving en hun gezondheid. Ook sloegen de plannen diepe wonden in de lokale gemeenschappen. Er ontstond een enorme polarisatie tussen de initiatiefnemers aan de ene kant en de tegenstanders van de windmolens aan de andere kant. Eén van de bij de plannen betrokken boeren zag zijn schuur in vlammen opgaan, op de akkers van anderen werden zelfgemaakte projectielen gelegd om oogstmachines te beschadigen, en bedrijven die betrokken waren bij de bouw kregen dreigbrieven.171 In 2021 zijn zelfs enkele tegenstanders van de komst van het park wegens bedreigingen tot gevangenisstraffen veroordeeld. Het bleken nette oudere heren te zijn die voorheen nog nooit met justitie in aanraking waren geweest. In vrijwel dezelfde periode is in Flevoland, in de omgeving van Zeewolde, een begin gemaakt met de aanleg van een windmolenpark dat nog veel groter is dan dat in Drenthe. Het beslaat meer dan 300 vierkante kilometer en is het grootste Nederlandse windmolenpark op land. Dit leidde echter nauwelijks tot verzet van de omwonenden.

Wat is het verschil tussen de Veenkoloniën en Zeewolde? Het Drentse park was een initiatief van drie private partijen en viel onder de verant­ woordelijkheid van het Rijk. De private partijen sloten contracten af met grote boeren om windmolens op hun land neer te zetten en de opbrengsten te delen. De omwonenden hadden het nakijken. Zij werden niet in de besluitvorming betrokken en hadden geen enkele grip op wat er ging gebeuren. Toen de Veenkoloniën als plek voor de molens in beeld kwamen, was de inspraaktermijn al gesloten.

171

rtv Noord 2019.

91

92

Grip

In Flevoland ging het anders. Bij de aanleg waren er ruime mogelijk­ heden voor omwonenden om te participeren. Uitgangspunt was dat iedereen uit het gebied mee kan doen en dat er een eerlijke verdeling van lusten en lasten plaatsvindt. Deze afspraken zijn gemaakt nog voordat de exacte locaties van de turbines bekend waren. Alle boeren en bewoners uit het buitengebied van Zeewolde kunnen via de Ontwikkelvereniging Zeewolde meedenken over de plannen en investeren in het park. Meer dan 90 procent van de boeren, bewoners en ondernemers is lid van de ontwikkelvereniging en daarmee aandeel­ houder van het windpark. Ook de bewoners van de kernen van Zeewolde en Almere kunnen participeren door lid te worden van een coöperatie. Deze casus laat zien hoezeer grip, in de breedste zin van het woord, het verschil kan maken in situaties van onzekerheid. In Drenthe hadden de omwonenden geen enkele grip op wat er ging gebeuren, wat leidde tot polarisatie en persoonlijke bedreigingen. In Flevoland zijn de omwonenden ‘in control’ en is er nauwelijks onvrede en polarisatie.

Sociale omgeving Dan de sociale omgeving. Na terugtrekking van de Rijksoverheid waren vanaf 2012 de gemeenten aan zet om de leef baarheid van wijken en buurten te bevorderen. Veel gemeenten stelden echter andere prioriteiten, al dan niet nood­ gedwongen. 172 Woningcorporaties kregen met de herziening van de Woningwet in 2015 de opdracht om terug te gaan naar hun kerntaak: huisvesting verzorgen voor mensen die zich dit niet zelf kunnen veroorloven, met als gevolg dat activiteiten gericht op de leef baarheid tot stilstand kwamen. 173 Volgens Platform31 wijzen diverse studies uit dat de combinatie van de economische crisis en gewijzigd beleid haar weerslag heeft op het leefklimaat in kwetsbare wijken. 174 Onderzoek naar mensen die te maken hebben met grote veranderingen in hun sociale omgeving, toont vooral een gevoel van machteloosheid en gebrek aan controle. Een substantieel aandeel van de personen met een Nederlandse achtergrond ervaart bijvoorbeeld verlies van zeggenschap over de buurt door de komst van inwoners met een migratieachtergrond. 175 In kwalitatief onderzoek zeggen inwoners van achterstandswijken dat zij niet of nauwelijks mogelijkheden zien