C4-1.WRR-rapport Grip.Het+maatschappelijk+belang+van+persoonlijke+controle

6

In het veiligheidsdomein lijkt dit overigens anders te liggen. Daar wordt niet alleen gestuurd op objectieve veiligheid, maar ook op subjectieve veiligheid.

40

Grip

tot actie, bijvoorbeeld tijd steken in employability (het vergroten van hun kans op werk), geld opzijzetten voor onvoorziene tegenvallers of hun sociale netwerk op orde houden. Nog los van de vraag of leven in totale zekerheid nu werkelijk zo gelukkig maakt, het is een recept voor een gebrek aan alertheid, voor zelf­ genoegzaamheid en passiviteit, en daar wordt een mens niet altijd beter van. Te veel onzekerheid is niet goed, maar te weinig ook niet. Vergelijk het met stress. Het beste is niet de volledige afwezigheid van spanning, maar een gezond niveau van spanning: niet te weinig, niet te veel. Op dezelfde manier zou je kunnen spreken over een ‘gezond niveau van onzekerheid’. Helaas kunnen we geen algemene antwoorden geven op de vraag waar dat gezonde niveau precies ligt. Het kan verschillen per levensgebied en hangt uiteindelijk af van de persoon en de leefsituatie. De een is nu eenmaal beter bestand tegen gevoelens van onzekerheid dan de ander, en de een beschikt ook over meer mogelijkheden om effectief het hoofd te bieden aan onzekerheid dan de ander. In het slothoofdstuk komen we hierop terug. In de rest van dit hoofdstuk laten we zien dat veel Nederlanders op een aantal belangrijke domeinen van het leven te maken hebben met onzekerheid. 2.2

Onzekerheid op gebied van werk en inkomen Onzeker werk We beginnen met onzekerheid op de arbeidsmarkt. Hiervoor is al veel aandacht. In de laatste twee coalitieakkoorden heeft de regering ambities uitgesproken om de onzekerheid op de arbeidsmarkt aan te pakken, 7 bijvoorbeeld door de invoering van de Wet arbeidsmarkt in balans. 8 Uit een reeks rapporten blijkt dat de Nederlandse arbeidsmarkt voor bepaalde groepen werkenden een hoge mate van onzekerheid kent.9 Dit is het resultaat van een langer lopende ontwikkeling: de Nederlandse arbeidsmarkt wordt immers al jaren steeds flexibeler. In Europa is Nederland koploper in het aandeel werknemers met een tijdelijke arbeidsovereenkomst, en ook het aandeel zelfstandigen zonder personeel (zzp) in ons land is hoog en groeiend (zie figuur 2.1). 10

7 8 9 10

vvd et al. 2017; vvd et al. 2021. Onder de Wet Arbeidsmarkt in Balans (wab – in werking per 1 januari 2020) krijgen oproepkrachten meer rechten en betere bescherming. Onder andere Commissie Regulering van Werk 2020; ser 2021b; wrr 2020a. wrr 2020a.

Rapport

41

Figuur 2.1 Ontwikkeling groepen flexibel werkenden in Nederland, 2003-2020 × 1000 1200

1000

800

600

400

200

0 ’03 ’04 ’05 ’06 ’07 ’08 ’09 ’10 ’11 ’12 ’13 ’14 ’15 ’16 ’17 ’18 ’19 ’20 Werknemer tijdelijk, uitzicht op vast Werknemer tijdelijk < 1 jaar Uitzendkracht Werknemer tijdelijk, geen vaste uren

Werknemer tijdelijk ≥ 1 jaar Oproep/-invalkracht Werknemer vast, geen vaste uren Zelfstandige zonder personeel (zzp)

Bron: CBS 2022e; bewerking WRR.

In figuur 2.1 is vanaf het eerste jaar waarvoor het Centraal Bureau voor de Statistiek (cbs) data beschikbaar heeft – 2003 – een duidelijke toename te zien van het aantal flexibel werkenden in Nederland. 11 Zelfstandigen niet meegerekend, is het aantal werknemers met een flexibele arbeidsrelatie in Nederland gestegen van bijna 1,1 miljoen in 2003 naar ruim 1,7 miljoen in 2020. Vooral het aantal werknemers zonder vaste uren, het aantal werknemers met een tijdelijk contract met uitzicht op vast, het aantal werknemers met een tijdelijk contract van ten minste één jaar en het aantal oproep- en invalkrachten zijn aanzienlijk toegenomen. Hiernaast werkten in 2020 ruim 1,1 miljoen mensen als zzp’er, bijna een verdubbeling ten opzichte van 2003. Voor al deze groepen geldt dat de werkende slechts zeker is van de huidige baan tot aan het einde van de lopende contractperiode.

11

Het cbs gebruikt inmiddels een andere indeling. Zie: https://opendata.cbs.nl/statline/#/cbs/nl/ dataset/85278ned/table?ts=1676381302569.

42

Grip

Voor een beter begrip van de uitdagingen binnen dit domein is het goed een onderscheid te maken tussen baanzekerheid – de mate waarin mensen zeker zijn over hun huidige baan – en werkzekerheid – de mate waarin mensen er zeker van zijn dat ze kunnen overstappen naar een volgende baan. Baanzekerheid hangt sterk samen met het type arbeidsovereenkomst, en is per definitie veel kleiner bij werknemers met een flexibele arbeidsrelatie. 12 Deze hebben een hoger risico op baanverlies: ze worden vaker werkloos dan werknemers met een vaste arbeidsrelatie. 13 In het onzekere begin van de coronacrisis was bijvoorbeeld te zien dat oproep-, inval- en uitzendkrachten vaak hun baan verloren. 14 Daarnaast heeft het type arbeidscontract ook gevolgen voor de beschikbaarheid van een vangnet bij baanverlies. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om de ontslagbescherming en -vergoeding en het aantal malen dat een tijdelijk contract kan worden verlengd. Onderzoek van Cok Vrooman toont aan dat de wettelijke bescherming van werknemers in de periode van 1980-2015 is afgenomen. 15 Voor alle mensen in loondienst blijkt de werkbescherming in die periode met 9 procent te zijn afgenomen. Als wordt gecorrigeerd voor de groei van het aantal tijdelijke banen, dan gaat het om een afname van 23 procent.

Wordt ook rekening gehouden met zelfstandigen, dan bedraagt de totale afname van de werkbescherming 27 procent (zie figuur 2.2). In reactie op de toegenomen baanonzekerheid, wordt wel gesteld dat deze ontwikkeling niet zo problematisch is mits mensen werkzekerheid hebben. Voor zzp’ers hoeven kortlopende contracten geen probleem te zijn als zich maar steeds nieuwe opdrachten aandienen. Sterker nog, als zij een goede positie hebben op de markt, neemt hun grip zelfs toe. Zij kunnen zelf kiezen welke opdrachten ze onder welke condities willen doen, en hebben zo werkzekerheid én grip. Werkzekerheid combineert een voortdurend aanwezig risico op het verlies van werk met voortdurend aanwezige ontwikkelings- en doorstroomkansen van mensen. Hierbij plaatsen we twee kanttekeningen.

12 13

14 15

R. Dekker et al. 2010. De Beer et al. 2019. Door een aantrekkende arbeidsmarkt nam in 2019 de kans op werkloosheid af onder zowel vaste als flexibele werknemers. Dat jaar waren er 59.000 werklozen die een jaar eerder een flexibele arbeidsrelatie hadden. In het coronajaar 2020 nam het aantal werklozen echter toe tot 107.000 mensen die een jaar eerder nog een flexibele arbeidsrelatie hadden. cbs 2022e. Vrooman 2016.

43

Rapport

Figuur 2.2 Werkzekerheid van de beroepsbevolking (1980-2015) Indexscores 1980=100 105

100

95 Loondienst

-9%

90

85 Loondienst (gewogen)*

80 Loondienst + zelfstandig (gewogen)**

-23%

75 -27% 70 1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

* Weging met aandeel tijdelijk/vast ** Weging met aandeel tijdelijk/vast/zelfstandig Bron: Overgenomen van Vrooman 2016.

Ten eerste is de werkzekerheid ongelijk verdeeld. Werknemers met een flexibele arbeidsrelatie wisselen uiteraard vaker van werkgever dan werknemers met een vast contract, maar komen na een overstap in drie op de vier gevallen weer op een flexibel contract te werken. Daarentegen krijgen werkenden met een vast contract in 50 procent van de gevallen bij een overstap direct een vast contract aangeboden. 16 Waar eind vorige eeuw een tijdelijke aanstelling nog gold als opstap naar een vast dienstverband, werken steeds meer mensen nu structureel op tijdelijke contracten. 17

16 17

De Beer et al. 2019. Commissie Regulering van Werk 2020; Kremer et al. 2017. In 1998-1999 kreeg 43 procent van de tijdelijk werkenden na één jaar een vast contract; in 2012-2013 was dit slechts 12 procent.

44

Grip

Ten tweede ligt de verantwoordelijkheid voor ontwikkelings- en doorstroom­ kansen vooral bij de werkenden. Op papier is de werkende samen met de werkgever verantwoordelijk voor de eigen inzetbaarheid en is de overheid verantwoordelijk voor een goed functionerende arbeidsmarkt en voldoende werkgelegenheid. In de praktijk echter ligt de verantwoordelijkheid grotendeels bij de werkende en zijn niet alle werkenden in staat om die verantwoordelijkheid op te pakken. Dat is het gevolg van de manier waarop het arbeidsmarktbeleid is opgezet. Het inzetbaarheidsaspect van werkzekerheid kent weinig tot geen wettelijke regels, waardoor er aanzienlijke verschillen bestaan tussen cao’s wat betreft de beschikbare tijd of het budget voor scholing. Ondanks de jarenlange aandacht voor inzetbaarheid, is permanent ontwikkelen op of naast het werk nog steeds geen algemeen aanvaarde praktijk en zijn er weinig prikkels die werkgevers en werkenden aanzetten tot een structurele leercultuur. 18 Werkzekerheid wordt dus wel als beleidsdoelstelling omarmd, maar wordt beperkt uitgewerkt in concrete arbeidsvoorwaarden of concreet beleid. Onzeker inkomen Onzeker werk heeft gevolgen voor andere belangrijke domeinen van het leven, zoals inkomen.

De meeste schommelingen in inkomens ontstaan door veranderingen in het werk, zoals verlies van werk en een nieuwe of andere baan, of door veranderde omstandigheden in het huishouden, zoals samenwonen, scheiden, kinderen krijgen, of kinderen die uit huis gaan. 19 Het gaat deels om voorspelbare factoren zoals gezinsuitbreiding, maar ook om zaken die mensen overkomen en waar ze maar beperkt invloed op kunnen uitoefenen, zoals ziekte of een scheiding. Flexibele contracten vergroten de onvoorspelbaarheid van het inkomen, en beïnvloeden in hoeverre mensen in staat zijn via werk een toereikend inkomen te verdienen, bijvoorbeeld als zij een oproepcontract met wisselende uren hebben. Dat betekent dat het voor een voorspelbaar en toereikend inkomen niet genoeg is om (vast) werk te hebben, maar dat dit werk ook voldoende moet opbrengen om van te kunnen leven. Dat is niet meer voor iedereen het geval. Het aantal arme werkenden neemt toe. Zo blijkt uit een studie van het Sociaal en Cultureel Planbureau (scp) dat het aantal arme werkenden tussen 1990 en 2013 is gestegen naar het hoogste niveau van de afgelopen 25 jaar. 20 In 2014 was 4,6 procent van de werkenden in Nederland arm. Deze toename was deels te wijten aan de economische crisis,

18 19 20

Commissie Regulering van Werk 2020; Hoogsteen & Langebeek 2018. De Beer 2017. Vrooman et al. 2018.

Rapport

45

maar mogelijk speelden de structurelere veranderingen op de arbeidsmarkt ook een rol. In 2014 bestond de groep arme werkenden vooral uit zelfstandigen (45 procent), deeltijdwerknemers (27 procent) en oproepkrachten (12 procent). Betaald werk lijkt dus niet altijd voldoende te lonen. Het onderzoekproject Working yet poor laat zien dat dit in 2019 niet anders was. 21 Van alle werkenden liep 5,5 procent het risico om in armoede te leven. Daarbinnen bestaan echter flinke verschillen: van de werkenden met een laag betaalde baan loopt 4,4 procent gevaar om in armoede te leven, tegenover 6,9 procent van de werkenden met een flexibele baan en 14,3 procent van de werkende zelfstandigen. Onderzoek van het Nibud laat zien dat een substantieel deel van de Nederlandse bevolking moeite heeft om rond te komen. In 2021 ging het om 34 procent, ofwel 2,7 miljoen huishoudens. 22 De koopkrachtontwikkeling van huishoudens wordt niet alleen bepaald door inkomen uit werk, maar ook door externe invloeden, zoals inflatie en overheidsbeleid. Zo kan een plotselinge, hoge inflatie een bron van onzekerheid zijn. Vanaf najaar 2021 is de inflatie sterk gestegen, van 1,4 procent in juli 2021 naar 14,5 procent in september 2022. Op het moment van schrijven, medio 2023, lijkt de inflatie op haar retour, maar de verwachting is dat deze nog geruime tijd hoger zal zijn dan in het verleden het geval was.

In hoeverre een forse inflatie huishoudens in de problemen brengt, hangt ook af van het aandeel van het inkomen dat huishoudens kwijt zijn aan vaste lasten. Onderzoek van het Nibud laat zien dat in 2019 veel huishoudens meer dan de helft van hun inkomen kwijt zijn aan vaste lasten 23 , uitgaven die zij moeilijk op korte termijn kunnen verlagen. 2 4 Hierbij spelen huurkosten een belangrijke rol. Vooral huishoudens met een ‘modaal inkomen en anderhalf keer gemiddelde huur’ hebben sinds 2014 te maken met een stijging van het aandeel vaste lasten, tot meer dan 65 procent. We komen later in dit hoofdstuk terug op de stijging van de woonlasten, die vooral speelt bij huurders van woningen in de vrije sector.

21 22 23

24

Houwerzijl et al. 2021.

cbs 2022c; Groen & Van Gaalen 2021. Nibud 2019. Het Nibud heeft de vaste lasten berekend voor verschillende voorbeeldhuishoudens. Alleen voor de groep 1,5 keer modaal met een gemiddelde hypotheek blijft het aandeel vaste lasten onder de 50 procent. Onder vaste lasten verstaat het Nibud uitgaven aan: huur/hypotheek, gas, elektriciteit, water, lokale lasten, telefoon, internet, verzekeringen, onderwijs, kinderopvang en vervoer.

46

Grip

Figuur 2.3 Inkomensbescherming: sociale zekerheid (1980-2015)* Score op schaal 1-10

10 65+

+0,8 p

9

8

7

6 18-64 jaar 5 -2,4 p

4

3

2

1 1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

Bron: overgenomen van Vrooman 2016.

Voor mensen met een onvoorspelbaar of te laag inkomen uit werk, uit eigen onderneming of uit vermogen, bestaat er inkomensbescherming uit de sociale zekerheid of inkomensaanvulling in de vorm van toeslagen. Deze sociale­ zekerheidsregelingen bieden burgers bestaanszekerheid in het geval van ontslag, ziekte, arbeidsongeschiktheid of overlijden. Ze vormen een bescherming tegen de gevolgen van een onzekere arbeidsmarkt. Het Nederlandse stelsel van sociale zekerheid is vanaf 1985 op veel punten herzien. 25 Was het stelsel oor-

25

Vrooman 2010.

47

Rapport

Figuur 2.4 Inkomenszekerheid bevolking 18+ (1980-2015) Indexscores 1980=100

115 +12%

110

Bevolking 18+ (gewogen)**

105 100 Bevolking 18+*

95 Bevolking 18-64

-10%

90 85 80 75 70

-34%

65 1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

* Potentiële beroepsbevolking + gepensioneerden ** Weging 65-/65+ met aandeel in bevolking en aandeel met uitkering. Bron: overgenomen van Vrooman 2016

spronkelijk gericht op inkomensbescherming, de afgelopen jaren is het beleid zich steeds meer gaan richten op participatie. 26 Uit analyses van Vrooman blijkt dat de inkomensbescherming van de beroepsbevolking in 35 jaar met ruim een derde is afgenomen. Vrooman ging na hoe regelingen voor risico’s als ouderdom, werkloosheid en ziekte zich tussen 1980 en 2015 hebben ontwikkeld wat betreft wettelijke dekking,

26

Vrooman 2016.

48

Grip

uitkeringsvoorwaarden, uitkeringshoogte, maximale duur en re-integratie. 27 De daling van de inkomensbescherming raakt vooral de niet-gepensioneerden (zie figuur 2.3 en figuur 2.4). Als we uitsluitend kijken naar de potentiële beroepsbevolking tussen 18 en 64 jaar, dan daalde voor hen de inkomens­ bescherming uit de sociale zekerheid met 34 procent (figuur 2.4).

Box 2.2 Toeslagen bieden ondersteuning, maar ook financiële onzekerheid Sinds de introductie van het toeslagensysteem in 2005 ontvangen jaarlijks ruim 6 miljoen huishoudens één of meer toeslagen als tegemoet­ koming in de kosten voor zorg, huur of kinderopvang. Deze toeslagen zijn een belangrijke vorm van financiële ondersteuning. Tegelijkertijd zijn ze voor veel burgers ook een belangrijke bron van onzekerheid. Dat heeft te maken met de manier waarop het stelsel is ingericht. De toeslagen worden maandelijks als voorschot uitbetaald. Wanneer later blijkt dat iemand recht heeft op een lager bedrag dan eerder geschat, moet het te veel ontvangen bedrag worden terugbetaald. Hierdoor kunnen grote schulden ontstaan. In de jaren 2012-2017 is per jaar gemiddeld bij 46 procent van de ontvangers de toeslag verlaagd nadat deze was toegekend. Over de gehele periode hadden 7 miljoen huishoudens te maken met 23 miljoen terugvorderingen.28 Dit speelde in extreme mate bij de kinderopvangtoeslagen, omdat daar door een rigide uitleg van de wet niet alleen het te veel ontvangen bedrag, maar alle toeslagen moesten worden terugbetaald. Sindsdien heeft het kabinet maatregelen getroffen om het aantal en de hoogte van deze terugvorderingen te verminderen. Maar de praktijk laat zien dat de complexiteit van het huidige stelsel voor veel mensen nog steeds een bron is van onzekerheid.

Uit onderzoek van de Nationale ombudsman blijkt bijvoorbeeld dat een deel van de aow-gerechtigde burgers, maar ook van andere lagere inkomensgroepen, geen gebruik maakt van toeslagen uit angst voor terugvordering.29 Schattingen van zogeheten ‘niet-gebruik’ lopen behoorlijk uiteen en het beeld verschilt

27

28 29

De analyse omvat totaal 60 indicatoren die de verschillende aspecten (dekking, voorwaarden, hoogte, duur, re-integratie) van de acht verschillende regelingen hebben beoordeeld. Per aspect is een jaarlijks rapportcijfer berekend, vervolgens gemiddeld tot jaarscores voor de inkomensbescherming boven en beneden de pensioenleeftijd. Algemene Rekenkamer 2019; vergelijk met Kok et al. 2022. Nationale ombudsman 2022a, 2022b.

Rapport

49

sterk per toeslag.30 Over het algemeen is niet-gebruik sinds begin 2000 stabiel gebleven of zelfs licht gedaald. Er zijn geen duidelijke signalen dat niet-gebruik is toegenomen door de toeslagenaffaire. Uit recent enquêteonderzoek onder toeslagenontvangers blijkt wel dat een kwart van hen door de toeslagenaffaire banger is geworden om toeslagen terug te moeten betalen.31 Ook blijkt uit ditzelfde onderzoek dat mensen met minder financiële stress, minder inkomensonzekerheid, meer sociale steun en meer doenvermogen (allemaal bronnen van grip) een betere ervaring hebben met toeslagen.

2.3

Onzekerheid op andere gebieden: gezondheid en zorg, wonen, leefomgeving In de politiek gaat het vaak over feitelijke onzekerheid op het gebied van werk of inkomen, maar onzekerheid op deze gebieden kan ook grote invloed hebben op andere domeinen van het leven. Gezondheid en zorg Uit onderzoek blijkt dat baanonzekerheid negatieve gevolgen heeft voor de mentale gezondheid en leidt tot fysieke klachten en slechtere werkprestaties.32 Vergelijkbare effecten zijn er bij mensen zonder werk en met inkomensonzekerheid.33 Hoewel Nederlanders relatief gezond zijn en belangrijke indicatoren als ‘levensverwachting’ en ‘levensverwachting in als goed ervaren gezondheid’ de afgelopen decennia verder zijn toegenomen, krijgt vrijwel iedereen vroeg of laat te maken met een chronische ziekte of lichamelijke beperkingen. Deels is dat een levensloopeffect: gemiddeld genomen wordt de gezondheid met het stijgen van de jaren kwetsbaarder en daarmee onzeker. Dat is een fact of life waar de overheid natuurlijk maar beperkt invloed op kan uitoefenen. Nog sterker, voor een deel neemt juist door goede zorg het aantal mensen toe dat niet overlijdt maar moet leven met een beperking. Volgens berekeningen van het rivm zal het aantal mensen in Nederland met ten minste één chronische aandoening toenemen van ruim 57 procent van de bevolking in 2018 tot bijna 60 procent in 2040.

In absolute termen betekent dit dat het aantal mensen met een chronische aandoening stijgt van 9,9 miljoen naar bijna 11 miljoen. Ook het aantal mensen met meerdere chronische aandoeningen stijgt naar verwachting, van 31 procent

30 31 32 33

Kok et al. 2022. Kok et al. 2022: 71. De Cuyper et al. 2008; De Witte 1999; Martens et al. 1999; P. van der Meer & Wielers 2014. Twee meta-analyses: Cheng & Chan 2008; Sverke et al. 2002. Zie onder andere Schopf & De Witte 2019.

50

Grip

(5,3 miljoen) in 2018 naar 34 procent (6,6 miljoen) in 2040.34 Hoewel het vanuit een macroperspectief dus beter gaat met de gemiddelde gezondheid, zal meer dan de helft van de Nederlanders op enig moment in het leven om moeten gaan met onzekerheid als gevolg van een chronische ziekte.35 Onzekerheid over de ontwikkeling van de eigen gezondheid of die van naasten kan vervolgens leiden tot onzekerheid over de toegankelijkheid van de zorg: is er goede zorg beschikbaar als ik die nodig heb, en is die ook betaalbaar? Prognoses en studies over de toekomst van de zorg laten zien dat de houdbaarheid van de zorg op de lange termijn inderdaad onder druk staat.36 Maar ook nu al merken mensen, door eigen ervaring of berichtgeving in de media, dat in bepaalde onderdelen van de zorg de kwaliteit en toegankelijkheid onder druk staan.

In vergelijkend perspectief mag Nederland dan wel horen tot de best presterende landen ter wereld, maar op het gebied van jeugdzorg, ggz en zorg voor kwetsbare ouderen schieten de kwaliteit en toegankelijkheid van de zorg tekort.37 Gezondheid en zorg staan al jaren hoog op de lijstjes van onderwerpen waar mensen zich zorgen over maken, en waarvan ze vinden dat de overheid er meer aandacht of geld aan moet besteden.38 In 2019 heeft het scp via focusgroepen onderzocht waarover zij met name ongerust zijn.39 De respondenten noemen grofweg vier onderwerpen: personeel, kosten, wachtlijsten en de inefficiënte inrichting van de zorg. Gevraagd naar de toekomst verwachten weinigen een verbetering. Daarbij zijn mensen somberder over de ouderenzorg dan over de gezondheidszorg in het algemeen. In paragraaf 2.5 gaan we uitgebreider in op gevoelens van onzekerheid. Woononzekerheid Naast zorg scoort de laatste tijd ook wonen hoog op de lijstjes van zaken waar mensen zich zorgen over maken. Dat is begrijpelijk, omdat er een groot tekort aan woningen bestaat, of het nu gaat om socialehuur-, vrijehuur- of

34

35 36 37 38

39

rivm 2020. De toename heeft te maken met veroudering van de bevolking, maar ook met bijvoorbeeld een verbeterde diagnostiek en een hoger percentage overgewicht. Het gaat om ziektes als migraine en ernstige hoofdpijn, astma, chronische bronchitis en cara, suikerziekte, hoge bloeddruk, of gewrichtsslijtage. wrr 2017. wrr 2021. wrr 2021. Den Ridder et al. 2019; wrr 2021: 121. Dit is geen corona-effect. De zorg stond sinds 2010 herhaaldelijk in de top vijf van maatschappelijke problemen en agendapunten voor de regering. In het najaar van 2018 noemt 26 procent het onderwerp spontaan als belangrijkste probleem en in een gesloten vragenlijst komt het in het najaar van 2018 als belangrijkste prioriteit naar boven. Den Ridder et al. 2019.

Rapport

51

koopwoningen. Dat tekort is mede het gevolg van beleidskeuzes, zoals het onderschatten van de behoefte aan meer aanbod 40, het loslaten van de directe sturing door het Rijk 41 en concrete beleidsmaatregelen als de invoering van de verhuurders­heffing. 42 Gezien de omvang van het tekort aan woningen is het moeilijk voor te stellen dat in 2017 de minister voor Wonen nog concludeerde dat de woningmarkt ‘af ’ was en de markt voortaan zijn werk kon doen. 43 De Nederlandse woningmarkt heeft zich in de twintigste eeuw ontwikkeld van een primaire huurmarkt naar een markt waarin de overheid in haar beleid een koopwoning als ideaal presenteert en voor een grote groep bereikbaar heeft gemaakt. Daarnaast is in de laatste decennia het idee leidend geworden dat woningen met een gereguleerde huur alleen bestemd zijn voor een kleine groep mensen met een beperkt inkomen. 44 Het aandeel huurwoningen in de vrije sector is sterk gegroeid ten opzichte van die in de gereguleerde sector. Verschuivingen in het aanbod en een toename van de vraag hebben tot gevolg dat er volgens het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (bzk) tot 2030 900.000 woningen bijgebouwd moeten worden. 45 Dat aantal is nodig om de toename van het aantal huishoudens op te vangen en een deel van het huidige tekort in te lopen.

46 Een bouwopgave van gemiddeld meer dan 100.000 woningen per jaar ligt aanmerkelijk hoger dan wat de afgelopen tien jaar is gerealiseerd. De krapte op de woningmarkt is een van de oorzaken waarom de prijzen snel stijgen, zowel voor koopwoningen als voor ongereguleerde huurwoningen. De prijzen van bestaande koopwoningen zijn tussen 1995 en 2022 gestegen van gemiddeld bijna 94.000 euro tot gemiddeld zo’n 429.000 euro. 47 De Nederlandse huizenprijzen zijn – ook na inflatiecorrectie – in de periode van 1990 tot 2021 meer dan verdriedubbeld; een relatieve stijging die flink hoger is dan het gemiddelde in de oeso-landen. 48 Op 1 januari 2022 is de hoogste

40 41 42

43 44 45 46

47 48

Hulsman & De Voogt 2020. Inspectie der Rijksfinanciën 2020. Het kabinet vraagt sinds 2013 een financiële bijdrage van verhuurders die meer dan 50 woningen bezitten. Ze betalen een heffing over de totale woz-waarde van de socialehuurwoningen die een verhuurder in bezit heeft. In 2023 is de heffing afgeschaft. Cats 2017. Hochstenbach 2022; Huisman 2020: 14. Kamerstukken II, 2021-22, 32847, nr. 919 2022. Groenemeijer 2021. Het onderzoeksbureau abf heeft de plancapaciteit geïnventariseerd voor een periode van tien jaar, tot 2030. Uit deze inventarisatie blijkt dat met de huidige plannen het woningtekort wordt teruggedrongen met 1 procentpunt. Dit houdt in een woningtekort van 2,5 procent in 2030. cbs 2023a. oecd 2023.

52

Grip

woz-waardestijging bekend gemaakt van maar liefst 8,6 procent. 49 De prijsstijging is ook het gevolg van de fiscale stimulering van het woningbezit via de hypotheekrenteaftrek en gunstige regels rondom eigen vermogen. Na jaren van discussie hebben de kabinetten-Rutte ii en iii de hypotheekrente beperkt, maar nog steeds stimuleert de overheid het eigenwoningbezit voor een bedrag van bijna 10 miljard euro per jaar. Volgens het Centraal Planbureau (cpb) leidt dit vooral tot hogere huizenprijzen, en nauwelijks tot een betere betaalbaarheid van koopwoningen.50 Ook in de huursector zijn de prijzen gestegen. De meeste huurders worden jaarlijks geconfronteerd met een huurverhoging. Deze verschilt sterk per huurvorm. Zo steeg de huur van socialehuurwoningen in 2022 gemiddeld met 2,6 procent tegenover een stijging met 3,8 procent voor vrijesectorwoningen.51 Sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw stijgen de huren harder dan de inkomens.52 Gecorrigeerd voor inflatie zijn de huurprijzen sinds 1996 met 21 procent gestegen en de gemiddelde cao-lonen met 8 procent. Het Nibud brengt in zijn budgetonderzoek in kaart hoeveel mensen last hebben van te hoge woonlasten.53 Vooral huurders geven aan onvoldoende geld over te houden voor de overige uitgaven. Onzekere fysieke omgeving Wonen is meer dan een dak boven je hoofd.

Ook de kwaliteit van de directe leefomgeving, bijvoorbeeld van de eigen buurt of van het omringende landschap, is van groot belang voor het welbevinden van burgers. Het is bekend dat twee aspecten van die omgeving kunnen leiden tot veel ongenoegen: aanpassingen in de fysieke omgeving en ontwikkelingen in de sociale leefomgeving. We staan eerst stil bij grote infrastructurele projecten, zoals de aanleg van windmolenparken. Gezien de ruimtelijke opgaven waarvoor Nederland staat, zullen burgers de komende jaren op tal van plekken geconfronteerd worden met dergelijke projecten, zoals de aanleg van nieuwe wijken of windmolenparken. Deze projecten leggen een groot beslag op de fysieke ruimte en tasten soms ook het landschap op grote schaal aan.

49 50

51 52 53

cbs 2022b. Inspectie der Rijksfinanciën 2020: 7. “De fiscale stimulering van het eigenwoningbezit – volgens het cpb bijna 10 miljard per jaar – leidt vooral tot hogere huizenprijzen en tot een slechts beperkte betere betaalbaarheid van koopwoningen. Bovendien stimuleert het om zo groot mogelijk te gaan wonen en belemmert het de doorstroming.” cbs 2022d. Brands 2020. Verberk et al. 2019.

Rapport

53

Box 2.3 De strijd om ruimte Allereerst vragen de grote tekorten aan woonruimte om de bouw van ruim 900.000 extra huizen in het komende decennium.54 In de tweede plaats stelt het Klimaatakkoord dat er in 2030 ten minste 35 terawattuur per jaar aan duurzame elektriciteit geproduceerd moet worden op land.55 Ter vergelijking: het huidige jaarlijkse energieverbruik in Nederland bedraagt om en nabij 120 terawattuur.56 Dat kan in de vorm van windmolens en zonnepanelen. Naar verwachting is er tegen 2050 tussen de 300 en 1.000 vierkante kilometer nodig voor de opwekking van zonne-energie.57 Dit komt neer op 1 tot 3 procent van het Nederlandse grondoppervlak. Daarnaast moet elke provincie 6.000 megawatt aan windenergie realiseren. De benodigde windenergie kan in 2050 oplopen tot mogelijk het drievoudige van de huidige hoeveelheid.58 De stijging van de zeespiegel en het extremer worden van het klimaat vragen in de derde plaats om nieuwe, grootschalige waterwerken. Die kunnen bijvoorbeeld bestaan uit het verbreden en verhogen van dijken, de aanleg van vooroevers, nevengeulen, bredere uiterwaarden door dijkteruglegging en overloopgebieden, of het omzetten van polders in wateropvangbassins.

Al die opgaven moeten gerealiseerd worden op een klein en zeer dichtbevolkt stukje aarde. Grootschalige ingrepen in de fysieke leefomgeving zullen niet te voorkomen zijn. Dat is een belangrijke bron van onzekerheid en van door bewoners en ondernemers gevoelde bedreigingen. Sommige veranderingen zullen met instemming worden begroet, maar vele met verzet omdat mensen vrezen voor overlast of voor de eigen veiligheid. In andere gevallen lopen ze de kans dat ze hun woning moeten opgeven of dat deze in waarde zal dalen. Daarnaast zijn mensen geneigd een zekere emotionele binding aan te gaan met plaatsen en omgevingen die voor hen belangrijk zijn. Daarom kunnen zij een ingreep in de fysieke leefomgeving ervaren als een bron van psychologische dislocatie.59

54 55 56 57 58 59

Ministerie van bzk 2021a. Rijksoverheid 2019. clo 2022. Sinke et al. 2021. Dit is echter verre van zeker. Voorspellingen over het aantal turbines in 2050 variëren van 2.000 tot 4.250 grote turbines. Zie: Rijksoverheid 2021. Zie voor een overzicht: Tiemeijer 2021.

54

Grip

Onzekere sociale omgeving Een ander terrein waar onzekerheid speelt, is de sociale leefomgeving. Een belangrijke factor hierin is de overlast die iemand in de buurt waarneemt of ervaart.60 Ten eerste kan overlast zélf een bron zijn van gevoelens van dreiging en onzekerheid over wat te doen. Ten tweede kan overlast ook worden geïnter­ preteerd als een teken dat de wijk achteruitgaat. Vrijwel alle Nederlanders worden wel eens geconfronteerd met overlast in de buurt. Problematischer is het als mensen veel overlast ervaren. Die groep is over de jaren heen stabiel en substantieel, met meer dan 40 procent van de Nederlanders.61 Een andere bron van onzekerheid is de samenstelling van de buurt, bijvoorbeeld door gentrificatie, verkamering of de komst van migranten. Dat kan leiden tot een toename van het aantal buurtbewoners die er een andere levensstijl op na houden of zich minder betrokken tonen bij de buurt, zoals studenten, expats of arbeidsmigranten. Dit soort veranderingen kan het basale gevoel van veiligheid aantasten dat mensen nastreven. Dat heeft enerzijds te maken met een behoefte aan orde en structuur en anderzijds met verbondenheid met de buurt.

In de interviews die we voor dit onderzoek hebben gehouden, lijkt een haast fundamentele onzekerheid over de wijk te bestaan: je weet nooit zeker hoe de ontwikkelingen gaan lopen, en iedere verandering kan een verandering ten slechte zijn. Dit zou ‘existentiële woonzekerheid’ genoemd kunnen worden. Deze manifesteert zich wellicht het meest krachtig bij de komst van nieuwe buren: je weet wie je buren waren, maar je weet niet welke buren je gaat krijgen. Zo is bijvoorbeeld de herkomst van nieuwe buren op veel plekken in Nederland minder voorspelbaar dan voorheen. In eerdere studies heeft de wrr laten zien dat in veel gemeenten de verscheidenheid naar herkomst sterk is toegenomen.62 Bovendien blijkt uit dat onderzoek dat die verscheidenheid de komende decennia in ons land zal blijven toenemen.63 Er is inmiddels zeer veel onderzoek dat laat zien dat meer verscheidenheid naar herkomst leidt tot minder sociale samenhang op buurtniveau.64 Dat effect staat los van de kenmerken van de buurt of van de bewoners. Een hoge mate van verscheidenheid naar herkomst in een buurt kan gepaard gaan met onzekerheid over het gedrag van de ander.

60

61 62 63 64

Stienstra 2020. Onderzoeksbureau Ferro interviewde in totaal zeventien mensen uit buurten in Amsterdam en Almere die worden gekenmerkt door een toename in etnische diversiteit van de bevolkingssamenstelling, of die te maken hadden met een instroom van inwoners uit een andere sociaal-economische klasse. cbs 2020b. Jennissen et al. 2018; wrr 2020b. Jennissen et al. 2018. Jennissen et al. 2018; Dinesen et al. 2020; Koopmans et al. 2015; Putnam 2007; T. van der Meer & Tolsma 2014.

Rapport

55

Een voorwaarde voor mensen om zich op hun gemak te voelen is een zekere mate van publieke familiariteit: inwoners moeten in staat zijn om andermans gedrag te begrijpen en te voorspellen, zodat zij weten wat zij van elkaar kunnen verwachten.65 In buurten met een grote verscheidenheid naar herkomst is het voor inwoners lastiger om die publieke familiariteit te ontwikkelen. 2.4

Niet iedereen wordt in dezelfde mate geraakt Mensen worden op verschillende domeinen van het leven geconfronteerd met feitelijke onzekerheid. Tegelijkertijd hebben feitelijke onzekerheden een zekere neiging om te clusteren, en wordt – mede daardoor – niet iedereen in dezelfde mate door onzekerheid geraakt. Wie hebben er vooral te maken met feitelijke onzekerheid? Tijdelijke arbeidscontracten concentreren zich bij specifieke groepen: jonge mensen, lager – en steeds vaker – middelbaar opgeleiden, vrouwen en mensen met een migratieachtergrond.66 Een deel van deze groepen is terug te vinden bij de huishoudens die moeilijk rond kunnen komen.67 Dit zijn vooral alleenstaanden met kinderen, huishoudens in een huurwoning en uitkeringsgerechtigden. In het geval van de huishoudens met betalingsproblemen zijn met name de alleenstaanden met kinderen kwetsbaar. Deze groepen zijn extra kwetsbaar voor de hogere energie­ prijzen en de stijgende kosten van levensonderhoud. Dit lijkt met name te gelden voor jongvolwassenen tot 35 jaar. Ook groepen die voorheen makkelijk rond konden komen, zoals hogere inkomensgroepen, kunnen financieel in de knel komen doordat de vaste lasten toenemen.

De verwachting is dat meer mensen te maken krijgen met geldproblemen.68 De stap van inkomen naar gezondheid is klein, omdat de gezondheid van mensen met een lage sociaal-economische status (ses) sterk achterblijft bij die van mensen met hoge ses, zowel wat betreft levensverwachting als wat betreft gezonde levensjaren.69 Deze verschillen bestaan al lang en zijn zeer hardnekkig gebleken. Want hoewel in de afgelopen decennia Nederlanders in absolute zin een stuk gezonder zijn geworden, zijn de relatieve verschillen in gezondheid tussen mensen met een lagere ses en mensen met een hogere ses niet afgenomen, en soms zelfs gegroeid.

65 66 67 68 69

Blokland & Nast 2014. Kremer et al. 2017. Nibud 2018. Groen et al. 2022. Broeders et al. 2018.

56

Grip

Een flexibel contract, en daardoor een onzekerder inkomen, heeft ook consequenties voor de positie van deze groepen op de woningmarkt. Ook daar zijn de problemen groot, al raken ze opnieuw niet iedereen. Een grote groep mensen woont in een betaalbare, kwalitatief goede woning op de gewenste plek. Met name huizenbezitters profiteerden de afgelopen jaren van een lage rente en stijgende prijzen, terwijl starters en toetreders vanuit de huursector die geen overwaarde hebben, door de krapte op de woningmarkt de prijzen van huur- en koophuizen tot onbereikbare hoogte zagen stijgen. Een aantal groepen wordt in het bijzonder geraakt door de problemen van de huidige woningmarkt: starters, spoedzoekers en ouderen. Elk jaar stromen er ongeveer 200.000 jongeren de woningmarkt op die te weinig inschrijftijd hebben of te veel verdienen voor een socialehuurwoning, en te weinig verdienen voor een vrijesectorwoning of een koophuis. Een koopwoning is steeds vaker een onhaalbaar alternatief voor starters. Zo kan de gemiddelde alleenstaande starter slechts 3,4 procent van de koopwoningen in Nederland financieren.70 In bijna de helft van de Nederlandse gemeenten is voor deze groep minder dan 1 procent van de koopwoningen betaalbaar. Voor startende tweeverdieners is het iets makkelijker om een koophuis te bemachtigen; 40 procent van de Nederlandse woningvoorraad is voor hen betaalbaar.

De spoedzoekers zijn een diverse groep van huishoudens die ineens een woning nodig hebben doordat hun relatie is beëindigd, doordat ze een andere baan krijgen op grote afstand, of door domme pech.71 Het gaat veelal om eenpersoonshuishoudens die zijn aangewezen op het segment woningen waarin een grote krapte bestaat: het aanbod voor eenpersoonshuishoudens in de onderste, betaalbare trede van de markt.72 Ze zijn veelal afhankelijk van speciale voorzieningen voor kort verblijf van corporaties, of aangewezen op de vrijesectorhuur waar ze door de hogere prijzen in een minder passende woning terechtkomen.73

70 71

72

73

Calcasa z.d. Van der Velden et al. 2016. Het is niet bekend om hoeveel huishoudens het gaat en de groep is vanwege zijn diversiteit moeilijk in kaart te brengen. Er wordt geschat dat het om 10 procent van de Nederlandse bevolking gaat. Een specifieke groep van spoedzoekers zijn de mensen zonder dak boven hun hoofd. In Nederland is het aantal dakloze mensen de afgelopen tien jaar meer dan verdubbeld van 17.800 in 2009 tot 39.300 in 2018 (cbs 2019a; Coumans et al. 2019), waaronder een opvallende stijging van het aantal jongeren. Sinds 2013 wordt er gesproken over een groep van ‘nieuwe daklozen’, mensen met ernstige problemen, maar zonder de ‘klassieke’ psychische problemen of verslavingsproblematiek. Het gaat bijvoorbeeld om gezinnen die uit huis gezet zijn vanwege schulden, ouderen waarvoor geen passende woonvorm is, zzp’ers die te maken hebben met een scherpe inkomensterugval, en mensen die na een scheiding geen huis kunnen vinden (rvs 2020). Schilder et al. 2020. Er zijn ook andere partijen zoals werkgevers en non-profitorganisaties die spoedzoekers aan een woning helpen. Marktpartijen spelen in op het bedienen van de kapitaalkrachtiger of grotere groepen, zoals internationale studenten of arbeidsmigranten.

Rapport

57

Ouderen zijn een groep van voorspelbare spoedzoekers, omdat ze met het ontstaan van beperkingen vaak acuut aanpassingen aan de woonsituatie nodig hebben. Van de 75-plussers woont slechts bijna een kwart in een seniorenwoning en 40 procent in een ‘niet-doorgankelijke’ woning, een woning met trappen.74 In de komende dertig jaar zal het aantal 65-plussers naar verwachting stijgen van 3,4 miljoen in 2020 naar 4,8 miljoen in 2050.75 Deze groei brengt feitelijke onzekerheid met zich mee, omdat deze verdere druk oplevert voor de zorgsector en de mantelzorg, en er nu al lange wachtlijsten zijn voor geschikte woonplekken.76

Box 2.4 Levenslooponzekerheid Onzekerheid kan niet alleen clusteren, maar ook cumuleren en zo ook van invloed zijn op de toekomst van mensen. Als mensen op belang­ rijke pijlers van het leven geconfronteerd worden met onzekerheid, beïnvloedt dit hun bredere langetermijnperspectief. Mensen die onzeker zijn over hun toekomst, gaan niet snel langdurige verbintenissen aan.77 Zo zien vooral praktisch opgeleide mensen een vaste baan als een nood­zakelijke voorwaarde voor ‘logische’ vervolgstappen als een relatie, een eigen huur- of koophuis en kinderen.78 Deze zogenoemde levenslooponzekerheid kan tot gevolg hebben dat mensen belangrijke levenskeuzes uitstellen, zoals samenwonen, het krijgen van kinderen, het veranderen van baan of het starten van een onderneming. Levenslooponzekerheid is terug te vinden bij verschillende groepen, maar op dit moment is er één groep die bijzonder getroffen wordt: de jongvolwassenen. In vergelijking met eerdere generaties hebben zij steeds vaker en steeds langer een tijdelijk arbeidscontract. Ze verlaten later het ouderlijk huis, hebben hogere woonlasten in de huursector en kopen later een eerste woning. Ze gaan later samenwonen en/of trouwen en krijgen later hun eerste kind. Jongeren blijken hun wensen om te gaan samenwonen, te gaan trouwen of een gezin te starten af te laten hangen van hun (gepercipieerde) arbeidszekerheid.79

74 75

nidi & cbs 2020. De groei bestaat vooral uit 80-plussers, een groep die naar verwachting zal

Akkermans et al. 2020.

76 77 78 79

groeien van 800.000 nu naar 1,5 miljoen in 2050. Van Noije et al. 2021. Oppenheimer 1988; Scherer 2009. Kremer et al. 2017. cbs 2019b; ser 2019.

58

Grip

Ook andere groepen kunnen te maken hebben met vormen van levens­ looponzekerheid. Vrijwel alle ouderen krijgen op den duur te maken met beperkingen in hun gezondheid die om aanpassing van de woonsituatie vragen.80 Hoewel fysieke ongemakken soms tot acute probleemsituaties leiden, is de behoefte aan een passende woning op zich voorspelbaar. Ouderen die zich tijdig willen voorbereiden op deze nieuwe levensfase, ondervinden echter dat ze weinig controle kunnen uitoefenen op hun woonsituatie.81 Door de krapte op de woningmarkt is het aanbod van geschikte woningen zeer beperkt, of gaat verhuizen gepaard met hogere woonlasten. De bouw van specifieke seniorenwoningen komt vooralsnog nauwelijks van de grond.82 Hierdoor schuiven veel senioren de verhuizing naar een passende woning noodgedwongen voor zich uit.83

Ook ten aanzien van de omgeving is de mate van onzekerheid niet gelijk verdeeld. In principe lopen alle mensen in Nederland het risico om geconfronteerd te worden met grote woningbouw- en duurzaamheidsprojecten, gezien de opgaven op dat gebied voor de komende jaren. Maar als het gaat om buurtoverlast, zal het niet verbazen dat de ervaren buurtoverlast samenhangt met hoe stedelijk de gemeente is waar iemand woont. De overlast kan overigens zeer lokaal zijn, waardoor bewoners van de ene straat grote onzekerheid ervaren, terwijl bewoners van twee straten verderop hier geen last van hebben. Samenvattend constateren we dat de onzekerheid vooral is toegenomen op het gebied van werk, inkomen en wonen, en in het bijzonder voor drie groepen: – Jongeren hebben vaker een flexibele baan, met een instabiel inkomen en moeten als starter vanuit een ongunstige positie een woning proberen te bemachtigen. Het gevolg is dat de gemiddelde leeftijd waarop huishoudens hun eerste woning kopen, is gestegen. 84 Omdat veel jongeren een geschikte woning zien als voorwaarde voor samenwonen en het starten van een gezin, zorgt dit ook voor onzekerheid op andere terreinen van het leven. 85 – Huishoudens met lage inkomens leven in een precaire situatie. Hun inkomen is vaak niet toereikend om rond te komen en zeker te zijn van een dak boven

80 81 82 83

84 85

Schilder et al. 2020: 17. Schilder et al. 2020. De Groot et al. 2019; Schilder et al. 2020: 26. Bluemink & Van Klaveren 2022. Overigens spelen hierbij ook emotionele overwegingen. Ouderen vinden het vaak moeilijk de vertrouwde woning waar ze veel hebben meegemaakt te verlaten of te veranderen. cbs 2019b. Van den Eerembeemt & De Weerd 2021.

Rapport

–

59

het hoofd. Mensen met een lage ses hebben bovendien vaker problemen met hun gezondheid. De lage middeninkomens zitten bij uitstek klem op de woningmarkt, en werken vaker op flexibele contracten. In de grotere steden liggen zowel de huurprijzen in de vrije sector als de koophuizenprijzen buiten hun bereik.

Deze onzekerheid voor individuele burgers uit zich niet altijd in macro-economische indicatoren. Op systeemniveau is relatieve stabiliteit waarneembaar, bijvoorbeeld rond de inkomensontwikkeling, of zijn ontwikkelingen voorspelbaar, zoals de flexibilisering van de arbeidsmarkt en krapte op de woningmarkt. Op individueel niveau pakt dit echter anders uit. Voor veel huishoudens is het onzeker of ze nog kunnen rekenen op een vaste baan, op voldoende sociaal vangnet bij verlies aan inkomen, en of ze in staat zijn een passende woning te bemachtigen. 2.5

Gevoelens van onzekerheid Tot zover een overzicht van diverse aspecten van wat we ‘feitelijke onzekerheid’ hebben genoemd: de mate waarin iemands leven ‘objectief gezien’ onzeker is. Maar wat doet dit met mensen? Leidt feitelijke onzekerheid ook tot gevoelens van onzekerheid? Hoewel er veel wordt gesproken over onzekerheid, is er in Nederland nog vrijwel geen onderzoek gedaan waarin mensen rechtstreeks wordt gevraagd naar hun gevoelens van onzekerheid. Daarom hebben we daarnaar zelf een grootschalig onderzoek uitgevoerd. Eind 2021 hebben we een online-enquête afgenomen onder een steekproef van in totaal 2.853 Nederlanders van 18 jaar en ouder. Na weging mag de steekproef worden beschouwd als representatief voor de volwassen bevolking naar geslacht, leeftijd, opleidingsniveau en regio. Hieronder presenteren we enkele resultaten. Meer informatie over deze enquête is te vinden in de achtergrondstudie die hoort bij dit rapport. 86 In deze enquête hebben we gevoelens van onzekerheid gemeten door de respondenten voor vijf domeinen te vragen hoe (on)zeker zij zich ‘alles bij elkaar genomen’ voelen. Het ging om (on)zekerheid over ‘uw kansen op de arbeidsmarkt’, ‘uw financiële situatie’ ‘uw gezondheid’, ‘uw kansen op de woningmarkt’ en ‘uw sociale contacten’. Daarbij konden ze antwoorden van 1 (heel onzeker) tot 10 (heel zeker). 87

86 87

Tiemeijer & Keizer 2023. De vraag naar gevoelens over kansen op de arbeidsmarkt is alleen gesteld aan mensen met een betaalde baan. Zie voor nadere toelichting de achtergrondstudie: Tiemeijer & Keizer 2023.

60

Grip

Figuur 2.5 laat een totaalbeeld zien. Als we dit in termen van rapportcijfers zouden interpreteren, valt op dat de meeste mensen weliswaar een voldoende scoren, terwijl toch een vijfde tot bijna een kwart een onvoldoende haalt. 88 Figuur 2.5 (On)zekerheid per domein Alles bij elkaar genomen, hoe (on)zeker? Sociale contacten

3% 5%

16%

52%

24%

Arbeidsmarkt

5%

7%

16%

50%

22%

Financiële situatie

4%

7%

21%

49%

20%

Gezondheid

2%

7%

25%

Woningmarkt 100%

80%

13%

60% Heel onzeker

20%

40%

20%

Onzeker

56%

34%

0%

28%

20%

10% 4%

40%

60%

Niet onzeker en niet zeker

Zeker

80%

100%

Heel zeker

Bron: Tiemeijer & Keizer 2023.

Daarnaast valt op dat gevoelens van onzekerheid zich niet beperken tot inkomen en werk, maar ook te maken kunnen hebben met andere belangrijke zaken in het leven. Het beeld is voor alle domeinen redelijk gelijk, behalve dat mensen zich over de kansen op de woningmarkt aanmerkelijk onzekerder voelen dan op de andere gebieden. Gezien de overspannen staat van de huidige woningmarkt op het moment van onderzoek (najaar 2021) zal dit nauwelijks verbazen. Het blijkt dat ook op gevoelsniveau er sprake is van clustering: wie zich onzeker voelt op domein A, is ook eerder geneigd zich onzeker te voelen op domein B, op domein C, enzovoort. We hebben daarom één indicator van ‘algemene onzekerheid’ gemaakt door het gemiddelde te nemen van de vijf afzonderlijke scores. 89 Op basis hiervan hebben we de respondenten verdeeld in drie groepen, namelijk de ‘zeer onzekeren’, de ‘zeer zekeren’, en een grote middengroep.90 Uitsplitst naar demografische criteria is het volgende waarneembaar (tabel 2.1).

88

89 90

Omdat dit de eerste keer is dat we deze enquête hebben uitgevoerd, kunnen we deze scores niet vergelijken of plaatsen in een ontwikkeling. Bij herhaalde uitvoering zou de enquête als een barometer van onzekerheid gebruikt kunnen worden. Eén dimensie met Eigenwaarde van 2,69. Cronbach’s alpha = 0,775. De ‘zeer onzekeren’ zijn de mensen die minstens een standaarddeviatie onder het gemiddelde scoren, de ‘zeer zekeren’ de mensen die minstens een standaarddeviatie boven het gemiddelde scoren.

Rapport

61

Tabel 2.1 Mate van onzekerheid naar leeftijd, opleidingsniveau en huishoudinkomen (N = 2.710) Zeer onzeker (N = 386)

Grote middengroep (N = 2.013)

Zeer zeker (N = 311)

18 t/m 25 jaar

17,3%

75,0%

7,7%

26 t/m 45 jaar

16,9%

71,3%

11,8%

46 t/m 65 jaar

13,7%

74,4%

11,8%

66 jaar en ouder

10,2%

78,1%

11,6%

Laag

19,5%

72,9%

7,7%

Middelbaar

15,1%

73,0%

11,9%

Hoog

10,7%

76,3%

13,1%

Leeftijd

Opleidingsniveau

Bruto jaarinkomen huishouden ≤ € 14.100

34,1%

62,3%

3,6%

€ 14.100 - € 29.500

26,7%

65,6%

7,7%

€ 29.500 - € 36.500

17,4%

79,7%

2,9%

€ 36.500 - € 43.500

9,8%

78,9%

11,4%

€ 43.500 - € 73.000

4,9%

79,5%

15,5%

€ 73.000 - € 87.100

4,4%

73,3%

22,2%

≥ € 87.100

4,1%

67,9%

28,1%

Totaal

14,2%

74,3%

11,5%

Bron: Tiemeijer en Keizer 2023, bewerking wrr.

Als we kijken naar leeftijd en opleidingsniveau, dan zijn de verschillen niet groot. De ‘zeer onzekeren’ zijn wat vaker jonge mensen en ze zijn wat vaker laag opgeleid. De hoogte van het inkomen doet er meer toe. Bij mensen met een jaarinkomen van 29.000 euro of minder is het aantal ‘zeer onzekeren’ ruim twee keer zo hoog als gemiddeld, en – omgekeerd – onder de mensen een huishoudinkomen van 73.000 euro of meer is het aantal ‘zeer zekeren’ ruim twee keer zo hoog als gemiddeld. Het verband is echter niet absoluut. Ook onder de

62

Grip

lage inkomens zijn er mensen die zich zeer zeker voelen, en ook onder de hoge inkomens zijn er mensen die zich zeer onzeker voelen.91 We hebben ook uitgezocht welke factoren het meeste samenhangen met algemene onzekerheid. Daaruit komt onder meer naar voren dat het algemene gevoel van (on)zekerheid deels een kwestie van karakter lijkt: sommige mensen voelen zich blijkbaar ‘van nature’ zekerder dan anderen. Voorts blijkt dat de hoogte van het huishoudinkomen op zichzelf geen verschil maakt, terwijl er wel een sterk verband bestaat tussen gevoelens van (on)zekerheid en de mate waarin respondenten zeggen financieel rond te kunnen komen. Beide bevindingen kunnen mogelijk verklaren waarom ook in de groep met een hoger inkomen behoorlijk wat mensen te vinden zijn die zich zeer onzeker voelen.92 2.6

Conclusie: onzekerheid is een realiteit voor grote groepen burgers Wanneer in de politiek wordt gesproken over onzekerheid, is dat meestal vanuit een sociaal-economisch perspectief: onzekerheid gaat over werk en inkomen. En inderdaad, de feiten laten zien dat de laatste jaren een geringer aandeel van de werkenden een vast contract heeft, en dat – mede daardoor – meer mensen in een financieel kwetsbare positie kunnen komen. Dit zijn belangrijke ontwikkelingen die serieuze aandacht verdienen. Tegelijk blijkt uit dit hoofdstuk dat de focus op werk en inkomen een wat smalle benadering is van het fenomeen van onzekerheid. In dit rapport hanteren we een wat bredere blik op onzekerheid, een blik die zowel naar meerdere domeinen van het leven kijkt als naar gevoelens van onzekerheid. Deze bredere blik volgt logisch uit onze methodologische keuze om te redeneren vanuit het eerstepersoons-perspectief van de individuele burger. Ten eerste, vanuit diens leven en leefwereld bezien, zijn werk en inkomen niet het enige waar het om draait. De meeste mensen willen zaken als een prettig huis in een fijne buurt en – misschien wel het belangrijkste – een goede gezondheid. Ten tweede, hoe mensen het leven ervaren en hoe ze handelen, wordt niet alleen bepaald door hun feitelijke (on)zekerheid, maar ook, of misschien zelfs juist, door gevoelens van (on)zekerheid.

Die verdienen dus evenzeer een rol in het verhaal.

91 92

We hebben deze uitsplitsing ook gemaakt voor alleen respondenten met betaald werk. Het beeld dat daaruit naar voren komt, is in grote lijnen hetzelfde. Zie verder: Tiemeijer & Keizer 2023: 32-35.

Rapport

63

Al met al kunnen we de volgende conclusies trekken: – Onzekerheid beperkt zich niet tot werk en inkomen: We hebben laten zien dat ook op domeinen als huisvesting, gezondheid en leefomgeving veel mensen worden geconfronteerd met feitelijke onzekerheid. Dit wordt weerspiegeld in ons eigen onderzoek naar gevoelens van onzekerheid. Ook op het gebied van huisvesting en gezondheid rapporteert een substantieel deel van de burgers gevoelens van onzekerheid te hebben. – Onzekerheden kunnen clusteren of cumuleren: Feitelijke onzekerheid op het ene domein kan leiden tot feitelijke onzekerheid op het andere. Zo leidt een onzeker inkomen tot meer onzekerheid op de woningmarkt, bijvoorbeeld omdat het moeilijker is om in aanmerking te komen voor een hypotheek of een huurcontract, terwijl een onzekere gezondheid het weer moelijker kan maken om een stabiel inkomen te verwerven. Deze samenhang is terug te vinden op gevoelsniveau: wie zich onzeker voelt op het ene gebied van het leven, voelt zich ook eerder onzeker op een ander gebied. – Sommige groepen ervaren meer onzekerheid dan andere: Clusters van onzekerheid komen relatief vaker voor bij jongeren en bij mensen met een relatief lage opleiding en een lager inkomen. Toch zijn ze niet daartoe beperkt.

Ook bij mensen met een goede opleiding en een hoog inkomen zijn er die veel onzekerheid ervaren, terwijl, omgekeerd, er onder groepen met weinig opleiding en weinig inkomen mensen zijn die juist veel zekerheid ervaren. Onzekerheid is dus een realiteit voor grote groepen burgers. Onzekerheid is echter maar een deel van ons verhaal. De centrale boodschap van dit rapport is dat er niet alleen moet worden gekeken naar onzekerheid, maar ook naar de mate waarin mensen grip kunnen uitoefenen op hun persoonlijke situatie. Hoe zit het daarmee? Dat is het onderwerp van het volgende hoofdstuk.

64

Grip

Rapport

3

Persoonlijke controle

Box 3.1 Nicky – non-binair, 27 jaar Een moment waarop Nicky geen onzekerheid ervaart, kent hen eigenlijk niet. Door hun Wajong-uitkering ligt gevoelsmatig de controle over hun leven volledig in de handen van de machthebbers. Daarbij worstelt hen met vooroordelen. Nicky moet altijd vechten voor diens rechten, terwijl hen daar nauwelijks energie voor heeft. “Ik heb echt het gevoel dat ik altijd op het randje zit.” Op vrijwel alle gebieden vindt Nicky het leven ‘chaotisch’. Hen is enerzijds blij met hun uitkering; dat er in Nederland begrip is voor mensen die moeilijker kunnen meekomen in de maatschappij. Anderzijds hangt daaroverheen, als een zwarte schaduw, een continue onzekerheid over diens bestaan. Nicky heeft het gevoel dat het bestaansrecht volledig in de handen van anderen ligt: “Ik weet ook nooit precies hoe zeker mijn inkomen is. Er hoeven maar bepaalde mensen aan de macht te komen en te besluiten dat een Wajong niet meer past in hun beeld van de maatschappij en dan, dan zoek ik het maar uit.” De angst voor schulden is reëel. Nicky zegt: “Ik weet niet of ik het überhaupt nog goed overeind kan houden in de komende jaren.” Steun door de officiële instanties ervaart hen niet, eerder werken ze hen tegen. Dat merkt Nicky nu bijvoorbeeld, nu hen een huis aan het zoeken is. Dat lijkt onmogelijk.

Hen wordt vaak afgewezen vanwege hun uitkering: “Dus omdat ik een Wajong heb, heb ik geen goede image, en dan zou ik de hele buurt naar beneden halen of wat dan ook, waar ik ongelofelijk kwaad over kan worden, want ze kennen me helemaal niet.” Desiree – vrouw, 33 jaar Desiree heeft een vriendin, samen wonen ze in een huurhuis dicht bij de hoofdstad. Ze werkt al een tijd bij een groot kantoor als ondersteunend medewerker. Het sociale leven van Desiree speelt zich ook nog af in haar geboorteplaats verder naar het noorden: wekelijks rijdt ze op en neer om te voetballen. Dat deed ze fanatiek, maar een paar jaar geleden werd er bij Desiree een progressieve ziekte geconstateerd, waardoor meekomen met de rest steeds moeilijker werd. Het gaat naar omstandigheden nog goed, maar haar gezondheid maakt haar toekomst onzeker. Ze moet

65

66

Grip

vaak naar het ziekenhuis en merkt dat haar conditie slechter wordt. De laatste twee jaar hebben vanwege haar diagnose in het teken gestaan van verbinding zoeken. Waar zij altijd degene was die hulp bood, is zij nu degene die hulp ontvangt. Haar partner en haar grote sociale netwerk bieden haar steun, dat helpt bij de acceptatie. Ze maakt zich er nu ook niet veel zorgen over of zij later wel de hulp kan krijgen die ze nodig heeft. De zorg in Nederland is goed geregeld en Desiree zelf stelt zich proactief op. Dat is nodig, maar dan krijg je wel veel gedaan. “Er zijn genoeg middelen in Nederland, en mocht je in een situatie komen waarin je jezelf niet meer kan redden, dan is er wel hulp beschikbaar. En ik zie mezelf ook wel als iemand die capabel genoeg is om dat uit te dokteren en er dan uit te komen.” Wel realiseert ze zich dat het door haar ziekte niet zeker is hoe ze er over een aantal jaar voor staat. Het is goed mogelijk dat ze moet stoppen met werken. Dat zou ze heel erg vinden, omdat ze enerzijds deel wil blijven uitmaken van de maatschappij, en anderzijds omdat dan mogelijk financiële zorgen om de hoek komen kijken. Enige geruststelling vindt ze bij haar familie. Ze heeft het idee dat die kan bijspringen, mocht dat nodig zijn. Daarom maakt ze zich er nu niet heel druk om. Desiree en haar vriendin hebben besloten om terug te verhuizen naar het Noorden.

Dat was geen makkelijk besluit, eerst konden ze het er ook niet over eens worden. Uiteindelijk gaf het financiële aspect toch de doorslag. Desiree zegt hierover: ”We hebben een redelijk budget, maar niet voor deze omgeving. In het Noorden liggen de huizenprijzen natuurlijk wel een stuk lager. Ik vind het wel reëel dat we tegen die tijd daar iets hebben.”

Nicky en Desiree hebben beiden te maken met verschillende onzekerheden, maar staan duidelijk anders in het leven. Een verschil is de mate van controle die ze ervaren op belangrijke aspecten van hun leven. Desiree heeft vertrouwen in haar eigen capaciteiten om hulp te organiseren, voelt zich gesteund door familie die kan bijspringen, en kan door te verhuizen naar het Noorden twee dromen tegelijk realiseren: de wens om een huis te kopen en de wens om dichter bij familie en vrienden te wonen. De onzekerheid over haar progressieve ziekte is weliswaar blijvend, maar is behapbaar omdat ze toch het gevoel heeft grip te hebben op haar leven. Voor Nicky ligt dit anders. Nicky heeft geen gevoel van grip op hun situatie, maar heeft door eerdere ervaringen het gevoel dat anderen hun toekomst bepalen. Dat geeft continue onzekerheid over hun bestaan.

Rapport

67

Dit hoofdstuk gaat over ‘persoonlijke controle’. Daaronder verstaan we de mate waarin het individu door eigen handelen gewenste uitkomsten kan verkrijgen en ongewenste uitkomsten kan voorkomen. Bij controle gaat het om de vraag: in hoeverre kan iemand zijn of haar omgeving effectief beïnvloeden? In welke mate beschikt hij of zij over de capaciteiten, middelen en mogelijkheden om deze naar zijn of haar hand te zetten? Het subject van controle is dus het individu en het object is de omgeving. We maken in dit hoofdstuk daarbij twee onderscheidingen. Ten eerste is, net als bij onzekerheid, een onderscheid te maken tussen het feitelijke en gevoelsmatige niveau: – feitelijke controle is de mate waarin iemand feitelijk beschikt over de capaciteiten, middelen en mogelijkheden om de resultaten te bereiken die hij wenst. Denk aan de diploma’s die iemand heeft behaald, de hoogte van het feitelijke inkomen en spaargeld, de objectieve conditie van de gezondheid, of iemand alleen staat of veel sociale steun kan mobiliseren, de wettelijke rechten die hij heeft, maar ook de mate waarin de omgeving navigeerbaar is; – gevoel van controle is de waarneming of ervaring dat iemand beschikt over de capaciteiten, middelen en mogelijkheden om de resultaten te bereiken die hij wenst.

Iemand kan feitelijk gezien nog zoveel mogelijkheden hebben om al die fraaie doelen te bereiken, dat is geen garantie dat hij dat ook zo voelt. Voor een lage inschatting van de eigen controle kunnen allerlei redenen bestaan, bijvoorbeeld een onzeker karakter of een reeks van pijnlijke teleurstellingen of tegenslagen in het leven. Beleidsmakers focussen doorgaans op de eerste vorm van controle, bijvoorbeeld door te sleutelen aan de koopkracht van mensen, door hen bepaalde wettelijke rechten te geven, of door te zorgen voor bepaalde voorzieningen. In de tweede helft van dit hoofdstuk lopen we, net als bij het vorige hoofdstuk over onzekerheid, een aantal beleidsterreinen langs en beschrijven we de stand van zaken daar, maar nu toegespitst op de mogelijkheden die deze al dan niet bieden voor feitelijke controle. Ook geven we daar wat voorbeelden van feitelijke controle. Daarnaast willen we in dit hoofdstuk ook kijken naar het gevoel van controle, want uiteindelijk wordt wat mensen doen en laten bepaald door hoeveel controle zij voelen dan wel geloven dat ze hebben. Omdat ‘gevoel van controle’ een vrij onbekend concept is in de wereld van beleid en bestuur, gaan we eerst, in paragraaf 3.1, in op wat de sociale psychologie heeft te melden over dit concept.

68

Grip

Ten tweede is een onderscheid te maken tussen directe en indirecte controle: – directe controle is de controle die iemand door eigen handelen kan uitoefenen. Hij of zij kan bijvoorbeeld door middel van scholing de kansen vergroten op die gewenste baan, door meer te bewegen de eigen gezondheid een handje helpen, met buurtgenoten initiatieven nemen om de directe leefomgeving te verbeteren, lid worden van een broodfonds om bepaalde financiële risico’s af te dekken, enzovoort. Directe controle gaat dus over wat mensen zelf kunnen doen; – indirecte controle is de controle die iemand via gemandateerden, belangenbehartigers of vertegenwoordigers kan uitoefenen. Hij kan bijvoorbeeld een vakbond of een advocaat inschakelen om namens hem actie te ondernemen om de gewenste doelen te bereiken. Het hele bouwwerk van de representatieve democratie valt per definitie onder de categorie van indirecte controle. Indirecte controle gaat dus om wat anderen voor mensen kunnen doen. Dit onderscheid is van belang vanaf paragraaf 3.3 en 3.4, waarin we de feitelijke stand van zaken in de Nederlandse samenleving beschrijven. Ook komen we er in hoofdstuk 7 op terug. 3.1