C4-1.WRR-rapport Grip.Het+maatschappelijk+belang+van+persoonlijke+controle

Rapport

Grip Het maatschappelijk belang van persoonlijke controle

o w z

€

Grip. Het maatschappelijk belang van persoonlijke controle is een advies aan de regering uit naam van de voltallige Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. wrr-Rapport 108 is voorbereid en geschreven door: Prof. dr. mr. M.A.P. (Mark) Bovens (voorzitter) Prof. dr. W.L. (Will) Tiemeijer (projectcoördinator) drs. A.G. (Anne-Greet) Keizer (projectcoördinator) Prof. dr. S.J.M.H. (Suzanne) Hulscher (raadslid) Dr. Thijs de Boer (projectmedewerker december 2022 - augustus 2023) Phylicia Codrington MSc (projectmedewerker juni 2018 - juli 2021) De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid werd in voorlopige vorm ingesteld in 1972. Zijn positie is definitief vastgelegd bij wet van 30 juni 1976 (Stb. 413). De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (wrr) is een onafhankelijk adviesorgaan. De wrr informeert en adviseert de regering en het parlement over sectoroverstijgende vraagstukken die grote impact hebben op de samenleving. De adviezen zijn gebaseerd op wetenschappelijk onderzoek en gericht op een langetermijnperspectief. De huidige zittingsperiode loopt tot 31 december 2027. De samenstelling van de raad is: Prof. dr. mr. C.C.J.H. (Catrien) Bijleveld, Prof. dr. mr. M.A.P. (Mark) Bovens (adviserend lid), Prof. dr. G.B.M. (Godfried) Engbersen (adviserend lid), Prof. dr. P. (Paul) ’t Hart, Prof. dr. E.M.H. (Ernst) Hirsch Ballin (adviserend lid), Prof. dr. S.J.M.H.

(Suzanne) Hulscher, Prof. dr. mr. J.E.J. (Corien) Prins (voorzitter), Prof. dr. M.L.L. (Mathieu) Segers, Prof. dr. C.G. (Casper) de Vries, Secretaris: Prof. dr. F.W.A. (Frans) Brom. © Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Den Haag 2023. De inhoud van deze publicatie mag (gedeeltelijk) worden gebruikt en overgenomen voor niet-commerciële doeleinden. De inhoud mag daarbij niet veranderen. Citaten moeten altijd aangegeven zijn, bij voorkeur als: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. (2023). Grip. Het maatschappelijk belang van persoonlijke controle. wrr-rapport 108. Den Haag: wrr.

Rapport

Grip Het maatschappelijk belang van persoonlijke controle

Redactie: Simone Langeweg, Leiderdorp Uitgever: wrr Vormgeving binnenwerk: VormVijf, Den Haag Figuren en tabellen: VormVijf, Den Haag Omslagaf beelding: Steffie Padmos, Amsterdam IBSN: 978 90 832908 3 6 NUR: 740 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid Buitenhof 34 Postbus 20004 2500 EA Den Haag 070-356 46 00 info@wrr.nl wrr.nl

Rapport

5

Aan de Minister-President Voorzitter van de Ministerraad De heer drs. M. Rutte Postbus 20001 2500 EA Den Haag

datum 17 november 2023 onderwerp WRR-rapport nr. 108: Grip. Het maatschappelijk belang van persoonlijke controle

Het doet ons genoegen u hierbij het rapport Grip. Het maatschappelijk belang van persoonlijke controle aan te bieden. Dit rapport past in een reeks van publicaties waarin de WRR aandacht vroeg voor een realistisch perspectief op wat burgers aankunnen en voor het belang van grip op het gebied van werk. Denk aan

Weten is nog geen doen en Het betere werk. In dit rapport proberen we dat denken verder te verdiepen. Daartoe gaan we uitgebreid in op de gedragswetenschappelijke kennis over de behoefte aan persoonlijke controle en over de potentiële negatieve effecten van gevoelens van machteloosheid. Veel burgers hebben te maken met grote onzekerheden en een beperkte controle over hun bestaan. In dit rapport laten we zien dat de combinatie van onzekerheid en gebrek aan grip kan leiden tot een slechtere gezondheid, een bron is van maatschappelijk onbehagen en samen kan hangen met beelden en overtuigingen die op gespannen voet staan met de democratische rechtsstaat. De kernboodschap van het rapport is daarom dat de overheid bij het maken en uitvoeren van beleid meer moet inzetten op het vergroten van de grip van burgers. De WRR nodigt met dit rapport beleidsmakers uit om vanuit grip naar beleid te kijken: hoe kunnen we burgers meer persoonlijke controle geven, zodat zij hun levensdoelen dichterbij kunnen brengen? Overeenkomstig de Instellingswet ziet de raad graag de bevindingen van de ministerraad tegemoet. De voorzitter,

De secretaris,

Prof. mr. J.E.J. (Corien) Prins

Prof. dr. F.W.A. (Frans) Brom

Buitenhof 34, Postbus 20004, 2500 EA Den Haag 070-356 46 00, info@wrr.nl, www.wrr.nl

1

6

Grip

Inhoud Ten geleide

9

Samenvatting11 1 1.1 1.2 1.3 1.3

Het belang van grip  Het belang van grip   Denken en voelen vanuit de burger   Redeneerlijn en centrale concepten   Een voorbehoud en een vooruitblik  

25 25 26 28 33

2 2.1 2.2 2.3

37 38 40

2.4 2.5 2.6

Onzekerheid  Wat is onzekerheid?   Onzekerheid op gebied van werk en inkomen   Onzekerheid op andere gebieden: gezondheid en zorg, wonen, leefomgeving   Niet iedereen wordt in dezelfde mate geraakt   Gevoelens van onzekerheid   Conclusie: onzekerheid is een realiteit voor grote groepen burgers  

3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

Persoonlijke controle  Een nadere kennismaking: gevoel van controle   Gevoel van controle onder Nederlanders   Controle op gebied van werk en inkomen   Controle op andere gebieden: gezondheidszorg, wonen, leefomgeving   Conclusie: beperkte grip voor grote groepen burgers  

65 68 74 76 83 93

4 4.1 4.2 4.3

Persoonlijke controle en gezondheid  Gevoel van controle en gezondheid   Gevoel van controle en de gezondheidskloof   Conclusie: meer grip, betere gezondheid  

97 98 103 108

5 5.1 5.2 5.3 5.4

Maatschappelijk onbehagen  Wat is maatschappelijk onbehagen?   Micro- en macrostemming   Empirische ondersteuning   Conclusie: maatschappelijke zorgen zijn soms verhulde persoonlijke zorgen  

111 111 114 117

49 55 59 62

124

8

Grip

6 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5

Vertekende beelden en overtuigingen  De psychologie van compenserende controle   Controle door andere actoren   Representaties en interpretaties van de wereld   De stap naar beleid   Conclusie: gebrek aan controle kan samenleven moeilijker maken  

127 128 130 135 137 144

7 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6 7.7

Inzetten op grip  Het maatschappelijk belang van persoonlijke controle   Meer inzetten op grip   Meer directe controle   Meer indirecte controle   Collectieve controle   Grip als verdelingsvraagstuk   Tot slot: grip op het leven als richtinggevend ideaal  

147 149 152 154 158 162 164 167

Lijst van gesproken personen 

169

Referenties 

171

Rapporten aan de regering

191

Rapport

Ten geleide Dit rapport is voorbereid door een projectgroep onder leiding van prof. dr. Mark Bovens (raadslid) en de projectcoördinatoren prof. dr. Will Tiemeijer en drs. Anne-Greet Keizer. De projectgroep bestond verder uit prof. dr. Suzanne Hulscher (raadslid), de tijdelijke stafleden dr. Thijs de Boer, Phylicia Codrington MSc, Jasmijn Slingerland MSc en Janne Verstappen MSc, en de stagiaires Sanne Boer, Inger Ebeling en Ward de Kock. Ondersteuning werd verzorgd door drs. Annemieke van Willigen, drs. Caroline Buser en Magda de Wit. Voor dit rapport hebben we uitgebreid gebruik gemaakt van de achter­ grond­studie die in juni 2023 als Working Paper is gepubliceerd onder de titel Onzekerheid, maatschappelijk onbehagen en persoonlijke controle: Een conceptuele en empirische analyse. Een belangrijk onderdeel van die studie is een groot survey dat eind 2021 werd afgenomen door I&O Research onder bijna drieduizend Nederlanders. Bij de voorbereiding van dit rapport hebben we voorts gesproken met een groot aantal experts, beleidsmakers en betrokkenen uit de praktijk. We zijn hun veel dank verschuldigd voor hun tijd, kennis en suggesties. Hun namen staan achter in het rapport. Tot slot danken wij in het bijzonder de experts die bereid waren eerdere versies van dit rapport van commentaar te voorzien. Het gehele rapport is voor review voorgelegd aan prof. mr. Luc Verhey en prof. dr.

Denise de Ridder. Hoofdstukken 2 en 3 zijn voorgelegd aan prof. dr. Cok Vrooman en hoofdstuk 4 aan prof. dr. Marianne de Visser en prof. dr. André Knottnerus. Hoofdstuk 5 is volledig gebaseerd op de achtergrondstudie die is voor­ gelegd aan dr. Josje den Ridder, dr. Eefje Steenvoorden en prof. dr. Kees van den Bos. Hoofdstuk 6 is voorgelegd aan prof. dr. Jan Willem van Prooijen.

9

10

Grip

Rapport

11

Samenvatting Meer aandacht voor grip op het eigen leven Dit rapport gaat over het belang van persoonlijke controle ofwel ‘grip op het eigen leven’. Daarmee bedoelen we dat mensen door hun eigen handelen invloed kunnen hebben op door hen gewenste uitkomsten, zoals een prettige baan, voldoende inkomen of een aangename leefomgeving. De kernboodschap is dat de overheid bij het maken en uitvoeren van beleid meer moet inzetten op het vergroten van de grip van burgers. Grote groepen burgers, bijvoorbeeld jongeren en huishoudens tot en met lage middeninkomens, ervaren onzekerheid en een gebrek aan grip op hun leven. Wanneer zij geconfronteerd worden met onzekerheid en niet het gevoel hebben dat ze grip hebben op hun situatie, kan dat hun gezondheid aantasten en hun levenstevredenheid aanmerkelijk verminderen. Ook kan dit een bron zijn van maatschappelijk onbehagen. Ten slotte zijn er aanwijzingen dat een gebrek aan grip dat iemand ervaart, samenhangt met wereldbeelden en overtuigingen die niet bevorderlijk zijn voor de democratische rechtsstaat. Het perspectief van de individuele burger In dit rapport redeneert de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (wrr) vanuit het perspectief van de individuele burger, vanuit zijn of haar wensen, doelen en levensprojecten.

Wetenschappers spreken wel van het ‘eerstepersoons-perspectief ’: ga in de schoenen staan van de individuele burger en kijk hoe de wereld zich voor hem of haar aandient. Dit rapport is dan ook gebaseerd op het nodige psychologische onderzoek. Op basis hiervan willen we bepaalde maatschappelijke verschijnselen beter begrijpen en een ander perspectief bieden voor het regeringsbeleid. Met deze gedragswetenschappelijke insteek is dit rapport in zekere zin een vervolg op het wrr-rapport Weten is nog geen doen uit 2017. Met één groot verschil, zoals te zien is in figuur 1: – Weten is nog geen doen ging vooral over zelfcontrole: de mate waarin mensen in staat zijn hun eigen gedrag effectief te sturen. In dat rapport uit 2017 introduceerden we daarvoor het woord ‘doenvermogen’. – Het huidige rapport gaat over wat je omgevingscontrole zou kunnen noemen: de mate waarin mensen in staat zijn hun omgeving effectief te beïnvloeden, en zo hun doelen te bereiken. We hanteren hiervoor het woord ‘grip’.

12

Grip

Figuur 1 Doenvermogen en Grip

Doenvermogen (Zelfcontrole)

Grip (Omgevingscontrole)

Tussen de twee bestaat natuurlijk een verband, want wie zijn omgeving effectief wil beïnvloeden, moet allereerst zijn eigen gedrag kunnen reguleren. Grip veronderstelt dus een basis van doenvermogen, maar doenvermogen alléén is niet genoeg. Werkelijke grip op de omgeving vereist ook andere dingen, zoals voldoende financiële middelen, sociale hulpbronnen en rechten, maar ook een voorspelbare en navigeerbare omgeving. De markt en de overheid moeten de ruimte en de mogelijkheden bieden om ook daadwerkelijk grip uit te oefenen. Het zijn allemaal elementen die bijdragen aan grip. Daarmee bouwt dit rapport ook voort op een ander recent wrr-rapport, namelijk Het betere werk uit 2020. Daarin vroeg de raad nadrukkelijk aandacht voor het belang van grip op het werk, grip op het inkomen en grip op het leven.

Rapport

13

Grip

Wat is ‘grip’? Met ‘grip’ bedoelen we de mate waarin mensen in staat zijn door eigen handelen gewenste uitkomsten te bereiken en ongewenste uitkomsten te voorkomen. In de internationale gedragswetenschappelijke literatuur spreekt men van ‘personal control’ of van ‘mastery’. Het gaat hierbij om de capaciteiten, middelen en rechten waarover iemand kan beschikken om het hoofd te bieden aan de onzekerheden van de wereld en tóch zijn of haar doelen te bereiken. Te denken valt aan toegang tot opleidingen om je naast het werk verder te ontwikkelen, de middelen die je nodig hebt om een fatsoenlijke woning te bemachtigen, de kennis en vaardigheden om je weg te vinden in de wereld van regelingen, zorg en andere voorzieningen, maar ook de aanwezigheid van een sociaal netwerk dat je kan helpen als het moeilijk wordt, of de formele rechten en feitelijke mogelijkheden om invloed uit te oefenen op wat er in je directe leefomgeving gebeurt. Om misverstanden te voorkomen: persoonlijke controle is iets heel anders dan sociale controle of een Orwelliaanse overheidscontrole waarmee sommigen het begrip ‘controle’ misschien associëren. Bij persoonlijke controle gaat het niet om controle over het individu, maar om controle door het individu, om de mogelijkheden van mensen om met succes hun weg te vinden in een wereld vol onzekerheden.

Persoonlijke controle hangt nauw samen met zelf beschikking en vrijheid. Om ongewenste associaties te voorkomen gebruiken we daarom vaak het woord ‘grip’.

14

Grip

Het maatschappelijk belang van persoonlijke controle Persoonlijke controle, oftewel grip, is om meerdere redenen belangrijk. In de afgelopen decennia hebben opeenvolgende kabinetten veel nadruk gelegd op zelfredzaamheid en eigen verantwoordelijkheid. Burgers moeten minder van de overheid verwachten en meer zelf doen om hun idee van het goede leven te verwezenlijken. Dit rapport gaat niet over de wenselijkheid van die politieke keuze. Maar als de overheid zoveel nadruk legt op eigen verantwoordelijkheid, dan is het ook belangrijk dat zij zich inzet voor zodanige condities dat burgers hun eigen verantwoordelijkheid ook echt kunnen waarmaken. Het is vragen om problemen als mensen wel veel onzekerheid ervaren, maar ze niet het gevoel hebben grip te hebben op hun situatie. Dit kan dit tot verschillende onwenselijke uitkomsten leiden. In figuur 2 schetsen we onze redeneerlijn. Figuur 2 Redeneerlijn

Onzekerheid

Minder gezondheid

Maatschappelijk onbehagen

Gebrek aan controle

Vertekende beelden en overtuigingen

Veel burgers ervaren onzekerheid en een gebrek aan grip In dit rapport laten we zien dat onzekerheid en een gebrek aan grip voor veel mensen een realiteit zijn. Deze beperkt zich niet tot werk en inkomen maar doet zich ook voor op andere belangrijke gebieden van het leven, zoals gezondheid, wonen en de leefomgeving. Onzekerheden hebben bovendien de neiging zich te stapelen: onzekerheid op het ene terrein, bijvoorbeeld inkomen, leidt tot

Rapport

15

onzekerheid op een ander domein, bijvoorbeeld wonen. Hierdoor gaan mensen belangrijke levenskeuzes uitstellen, zoals een relatie aangaan, samenwonen of kinderen krijgen. Dergelijke stapelingen doen zich vooral voor bij jongeren, huishoudens met lage inkomens en de lage middeninkomens. Maar ook andere groepen worden geconfronteerd met onzekerheid. Minder grip leidt tot minder geluk en gezondheid en eerder overlijden Onderzoek van het Sociaal en Cultureel Planbureau (scp) laat zien dat het gevoel van controle sterk samenhangt met algemene levenstevredenheid en geluk. Grote en langlopende internationale onderzoeken wijzen bovendien uit dat iemands gevoel van controle sterk samenhangt met allerlei mentale en fysieke gezondheidsuitkomsten, variërend van depressie tot hart- en vaatziekten. Mensen die laag scoren op controle gaan, gemiddeld genomen, dan ook eerder dood. Deze onderzoeken werpen ook nieuw licht op een hardnekkig probleem, namelijk het verschil in gezondheid tussen lagere en hogere sociaal-economische klassen. De resultaten laten zien dat dit verschil voor een flink deel kan worden verklaard doordat lagere sociaal-economische klassen doorgaans minder grip op hun leven ervaren dan hogere sociaal-economische klassen.

Minder grip is een bron van maatschappelijk onbehagen Iemands gevoel van controle hangt ook samen met maatschappelijk onbehagen, met een algemeen en onbepaald gevoel dat het niet goed gaat met ‘de samenleving’. We vonden dat wie laag scoort op gevoel van controle in zijn eigen leven, ook eerder meent dat het slecht gaat met de samenleving als geheel – zélfs als rekening wordt gehouden met verschillen in onzekerheid. Dat betekent natuurlijk niet dat we hiermee alle vormen van maatschappelijk onbehagen kunnen verklaren. Daarvoor is het verschijnsel te complex. Wel richt het de blik op een verklaring die nog weinig is onderzocht. Voor beleids­ makers ligt hier een belangrijke boodschap: maatschappelijke zorgen zijn soms verhulde persoonlijke zorgen. Gevoelens van maatschappelijk onbehagen zeggen niet alleen iets over hoe het gaat met de samenleving als geheel, maar soms ook iets over hoe het mensen vergaat in hun eigen leven. Minder grip in het persoon­lijk leven is een van de bronnen van maatschappelijk onbehagen. Minder grip hangt samen met meer vertekende beelden en overtuigingen Gebrek aan gevoel van controle hangt ook samen met beelden en houdingen die niet per se bijdragen aan een gezonde en goed functionerende democratie.

Zo hebben diverse onderzoeken laten zien dat een gevoel van gebrek aan persoonlijke controle kan leiden tot een sterker denken in termen van ‘zij’ tegenover ‘wij’ en tot een grotere voorkeur voor ‘sterke leiders’. Ook kunnen mensen in reactie op een controlebedreiging meer macht toeschrijven aan vijanden of op

16

Grip

zoek gaan naar zondebokken, en een sterkere voorkeur hebben voor eenvoudige interpretaties van de wereld, met duidelijke oorzaak-gevolgrelaties. Het is dan ook niet vreemd dat sommige studies een verband hebben gevonden tussen gebrek aan eigen controle en geloof in complotten. Een pleidooi voor grip-denken De les van dit rapport is dat wanneer je vanuit het perspectief van persoonlijke controle naar beleid kijkt, je bepaalde maatschappelijke problemen beter begrijpt en nieuwe oplossingen op het spoor komt. Kortom, dit rapport is een pleidooi voor ‘grip-denken’. Daarmee is dit geen klassiek adviesrapport dat uitmondt in een reeks van concrete aanbevelingen voor de departementen X, Y en Z. In dit rapport biedt de wrr vooral een andere manier van denken over beleid. Als we vanuit het perspectief van ‘grip’ kijken naar de maatschappelijke realiteit, werpt dat nieuw licht op enkele actuele problemen. Daarmee komen ook nieuwe beleidsaanpakken in beeld. We geven vier voorbeelden. Een nieuw perspectief op sociaal-economische gezondheidsverschillen Eén van de hardnekkige problemen in onze samenleving is de grote ongelijkheid in gezondheid tussen mensen met een lage en mensen met een hoge sociaal-economische status (ses).

Het verschil in levensverwachting tussen de meest en minst welvarende mensen is zeven tot acht jaar, en het verschil in gezonde levensverwachting is zelfs 23 tot 25 jaar. Al decennia proberen beleids­ makers deze kloof te verkleinen met allerlei preventieprogramma’s, maar vooralsnog met weinig resultaat. Wie vanuit ‘grip’ kijkt, ontdekt echter dat die gezondheidsverschillen voor een flink deel kunnen worden verklaard doordat mensen met lage ses beduidend minder grip op hun leven ervaren. Die relatieve machteloosheid tast letterlijk hun mentale en fysieke gesteldheid aan, met als gevolg dat zij korter leven. De beleidsimplicatie hiervan is dat wie de gezondheidsverschillen wil verkleinen, er niet komt met alleen informatie en preventie. Het is belangrijk om ook de dieperliggende ongelijkheid in ‘grip op het leven’ aan te pakken. Een betere gezondheid voor mensen met een lagere ses vraagt om meer mogelijkheden, middelen en rechten voor grip. De schaduwzijden van meer burgerparticipatie Een ander voorbeeld heeft te maken met inspraak en participatie. Vaak wordt dit gezien als één van de antwoorden op maatschappelijk onbehagen. De Omgevingswet die binnenkort wordt ingevoerd, schrijft participatie ook wettelijk voor, zonder daar veel eisen aan te stellen.

Wie vanuit het grip-perspectief kijkt, ziet dat meer participatie inderdaad goed nieuws is voor wie beschikt over de tijd en competenties om effectief te opereren in dit soort trajecten. Voor hen

Rapport

17

betekent dit waarschijnlijk meer controle over hun leefomgeving. Het tegenovergestelde geldt echter voor mensen die niet beschikken over die tijd en competenties. Voor hen betekent een verschuiving van representatieve naar participatieve democratie waarschijnlijk minder controle. Zij zouden waarschijnlijk meer gebaat zijn bij ‘klassieke’ belangenbehartiging door competente volksvertegenwoordigers die namens hen tegenspel kunnen bieden aan meer vocale en georganiseerde belangen. De beleidsimplicatie hiervan is dat wie dacht het onbehagen te verminderen door ‘meer inspraak en participatie’ wel eens bedrogen zou kunnen uitkomen, want voor een deel van de burgers kan dat uitmonden in juist minder grip. Daarom is het belangrijk dat naast participatieve trajecten de representatieve democratie ook altijd goed en volwaardig blijft functioneren. Een bron van onbehagen en discutabele beelden en verhalen Dat leidt naar het volgende voorbeeld. Dat betreft een verzameling van fenomenen waarover velen zich vandaag de dag zorgen maken: zaken als maatschappelijk onbehagen, wij-zij denken, polarisatie, zondebok-denken en geloof in complotten. Vanuit het perspectief van grip wordt duidelijk dat deze fenomenen niet alleen maar het gevolg zijn van de beelden en verhalen die rondgaan in de media en op internet.

Voor een deel kunnen ze ook een reactie zijn op het ervaren gebrek aan grip in het eigen leven. Onderzoek suggereert namelijk dat wie zich bedreigd voelt in de eigen persoonlijke controle, eerder geneigd is mee te gaan in zulke beelden en verhalen, om zo toch te kunnen blijven geloven in een overzichtelijke wereld en de mogelijkheid van controle. Wat is hiervan de beleidsimplicatie? Het is zeker niet zo dat alle genoemde verschijnselen volledig herleid kunnen worden tot een gebrek aan grip in het eigen leven, maar het kan wel één van de factoren zijn. Wie deze fenomenen wil tegengaan, kan zich dus beter niet beperken tot een ‘beter uitleggen’ van ‘de feiten’. Het is óók van belang om te kijken in hoeverre dit soort gevoelens, beelden en verhalen samenhangen met machteloosheid in het eigen leven, en wat daaraan te doen valt.

18

Grip

Grip als verdelingsvraagstuk

Nieuwe verdelingsvraagstukken: van koopkracht naar grip Wie vanuit grip naar beleid kijkt, ziet ook nieuwe vragen van verdelende rechtvaardigheid. Meer controle voor de een betekent soms minder controle voor de ander, zo blijkt op meerdere plaatsen in dit rapport. Een gevolg van de vrijblijvende invulling van participatie die de Omgevingswet voorstaat, kan bijvoorbeeld zijn dat juist burgers met minder tijd en minder bureaucratische competenties minder grip krijgen op hun leefomgeving. En ook op de woningmarkt betekent meer grip voor de één soms minder grip voor de ander. Denk bijvoorbeeld aan de effecten van de ‘jubelton’. Kortom, de winst in grip voor de een is soms het verlies in grip voor de ander. Dit betekent dat beleidsmakers zich niet alleen de vraag moeten stellen hoe ze de grip van burgers kunnen maximaliseren. Ze moeten zich ook afvragen of hun maatregelen geen herverdelingseffecten op dit vlak hebben en, zo ja, in hoeverre die voorkomen kunnen of moeten worden. Wie vanuit ‘grip’ kijkt, krijgt ook een ander perspectief op wat de politiek nu eigenlijk eerlijk moet verdelen. Vanuit het perspectief van grip is ‘koopkracht’ niet waar het uiteindelijk om gaat. Voor de meeste mensen is geld immers geen doel op zich, maar een middel voor iets anders, namelijk het realiseren van hun levensprojecten. Geld is daarbij een belangrijk hulpmiddel, maar niet het enige dat telt.

Het gaat om alle middelen, capaciteiten en rechten die bijdragen aan grip. Dus misschien zou de politiek minder moeten kijken naar

Rapport

19

‘koopkrachtplaatjes’ en meer naar ‘grip-plaatjes’: wat betekent beleid voor het totaal aan factoren die van invloed zijn op ieders ‘grip op het leven’? Inzetten op grip Wat zijn de consequenties van de bevindingen uit dit rapport voor de algemene richting van het regeringsbeleid? In het maatschappelijk debat over onzekerheid waren er de afgelopen decennia grofweg twee dominante posities. De ene was ‘wen er maar aan’. Onzekerheid is nu eenmaal een fact of life, waar burgers mee moeten leren omgaan. De andere was dat de overheid alle onzekerheden zoveel mogelijk moet uitbannen. In dit rapport hebben we laten zien dat er nog een derde, vruchtbaarder antwoord mogelijk is, namelijk dat het gaat om de balans tussen onzekerheid en grip. Alleen wanneer burgers voldoende grip op het leven ervaren, kunnen zij omgaan met een zekere mate van onzekerheid. Voor deze balans is het belangrijk dat de overheid niet alleen inzet op het bieden van een basis van zekerheid , maar ook meer inzet op het vergroten van de grip van burgers.

In het rapport bespreken we drie wegen waarlangs de overheid de persoonlijke controle van burgers kan helpen vergroten (zie ook figuur 3): – directe controle: het rechtstreeks versterken van de grip van burgers; – indirecte controle: het versterken van de grip van burgers met behulp van actoren en instituties die namens het individu kunnen optreden; – collectieve controle: het versterken van de grip die de samenleving als geheel heeft op haar toekomst. Figuur 3 Drie vormen van controle Collectieve controle

Directe controle

Indirecte controle

20

Grip

Directe controle: meer mogelijkheden voor individuele grip Een eerste route is het creëren van meer mogelijkheden voor burgers om daadwerkelijk zelf invloed te kunnen uitoefenen op hun persoonlijke situatie. Ze kunnen bijvoorbeeld zelf beïnvloeden wat voor werk ze doen en onder welke omstandigheden, in welke buurt ze wonen en in wat voor type woning, of hoe hoog hun inkomen is. In de onderstaande box staan enkele voorbeelden hoe dit zou kunnen.

–

–

–

De wrr heeft al eerder laten zien dat op het gebied van werk nog veel winst te boeken valt. Geef werknemers bijvoorbeeld de keuze hoeveel uren ze willen werken, door zowel minder als meer werken makkelijker afdwingbaar te maken. Door werknemers meer mogelijkheden te geven om gedurende hun loopbaan te variëren in de omvang van hun arbeidsuren, kunnen zij beter omgaan met onzekerheden in hun persoonlijk leven, zoals het krijgen van kinderen, een scheiding of het verlies van een partner. De huidige krappe woningmarkt stelt uiteraard grenzen aan wat er aan grip mogelijk is. Dat wil echter niet zeggen dat er helemaal niets kan. Sta bijvoorbeeld toe dat meerdere mensen in een huis kunnen wonen doordat ze hun wachttijden voor een socialehuurwoning kunnen optellen als ze gaan samenwonen, of een huurcontract kunnen afsluiten met meerdere individuele huishoudens. Of maak het makkelijker om socialehuurwoningen te ruilen tussen verschillende gemeenten, voorrang te geven aan ouderen die een schaarse huurwoning achterlaten, of senioren te laten verhuizen met behoud van de oude huur. Ook bij het inrichten van de leefomgeving is het mogelijk om omwonenden meer grip te geven. Zo is het bijvoorbeeld goed mogelijk om bij de aanleg en exploitatie van windmolenparken omwonenden ruime mogelijkheden te geven om mee te denken en te investeren, waardoor zij grip kunnen houden op de ontwikkelingen.

Rapport

21

Randvoorwaarde: een navigeerbare omgeving Directe controle vereist dat mensen weten wat hun rechten en mogelijkheden zijn, waar zij terecht kunnen als ze daarvan gebruik willen maken, en dat de regels begrijpelijk en doenlijk zijn. Ook moeten ze erop kunnen vertrouwen dat die regels niet zomaar opeens veranderen of dat er addertjes onder het gras zitten. Mensen zullen eerder een gevoel van controle hebben wanneer de overheid en de publieke instituties transparant, voorspelbaar en betrouwbaar zijn – zowel in woord als in daad – zodat er sprake is van een navigeerbare publieke omgeving. Indirecte controle: grip via collectieve belangenbehartiging en coöperaties Er is een algemeen belang bij een bloeiend middenveld dat verder gaat dat alleen maar lokale belangenbehartiging of risicodeling, zo laat de wrr in dit rapport zien. Vakbonden, coöperaties, belangenorganisaties en burgerinitiatieven zijn ook een middel tot grip. De laatste jaren is een nieuwe golf waarneembaar van dit soort vormen van collectieve actie, niet alleen op het terrein van sociale zekerheid maar ook op het gebied van woningbouw, zorg, voedsel, energie­ transitie en milieu. Deze initiatieven bieden individuele burgers een mogelijkheid om grip te krijgen op belangrijke zaken in het leven die ze in hun eentje niet zouden kunnen realiseren.

–

–

Een voorbeeld zijn broodfondsen. In een broodfonds creëren mensen hun eigen sociale vangnet: ze helpen zichzelf en elkaar in een situatie van ziekte aan een vervangend inkomen. Een ander voorbeeld biedt de Wet afwikkeling massaschade in collectieve actie (wamca), die sinds 2020 aan belangenorganisaties de mogelijkheid biedt om namens talloze gedupeerden schade­ vergoeding te vorderen.

De overheid kan deze indirecte vormen van grip ondersteunen door de zwakke kanten van coöperaties en burgercollectieven tegen te gaan. Te denken valt aan regelgeving die de oprichting van coöperaties makkelijk maakt en aan regels rondom financiering. Collectieve controle: aansprekende en solide regeringsplannen Een laatste vorm van controle is collectieve controle. Daarmee bedoelen we de mate waarin burgers als politieke gemeenschap als geheel grip hebben op onze gedeelde toekomst in dit land. Veel van het recente wetenschappelijk onderzoek naar maatschappelijk onbehagen gaat over het waargenomen gebrek aan collectieve controle. Burgers zien een opeenstapeling van crises, variërend van

22

Grip

de woningnood tot de stikstofproblemen, en menen dat de nationale politiek niet langer bij machte is om iets aan deze problemen te doen. In dit rapport biedt de wrr geen oplossingen voor die verschillende crises, maar één aanbeveling kunnen we wel doen: investeer in plannen die aansprekend en solide zijn. Aansprekend doordat ze perspectief bieden op een daadwerkelijk betere toekomst, en solide omdat ze gebaseerd zijn op de best mogelijke kennis van hoe de wereld werkt. Dergelijke plannen zijn niet alleen om inhoudelijke redenen wenselijk, maar zij kunnen ook een belangrijk psychologisch effect hebben. Alleen al de wetenschap dat we als samenleving een plan hebben om de problemen aan te pakken, kan de scherpe kantjes van gevoelens van machte­ loosheid en onbehagen afhalen. Onderwerpen die zich hiervoor lenen, zijn bijvoorbeeld de ruimtelijke inrichting van Nederland, de omgang met migratie, en de aanpassing van de samenleving aan de gevolgen van klimaatverandering. Grip op het leven als richtinggevend ideaal Dit is geen klassiek adviesrapport dat uitmondt in concrete beleidsaanbevelingen. Dit rapport gaat in essentie over een andere manier van kijken en denken, namelijk één die vertrekt vanuit individuele burgers, hun waarneming en gevoelens. In de kern gaat dit rapport over de verdeling van verantwoordelijkheden tussen overheid en burger.

In de afgelopen jaren ging het in de politiek veel over onzekerheid en onbehagen. Soms lijkt het daarbij wel alsof de overheid de verantwoordelijkheid zou hebben om alle onzekerheid en onbehagen bij burgers weg te nemen. Dat is echter een onmogelijke opgave. De belofte dat de overheid dit zou kunnen leveren, is een recept voor teleurstelling. Tot op zekere hoogte horen onzekerheid en tegenslag nu eenmaal bij het leven, en burgers hebben een eigen verantwoordelijkheid om daar zo goed mogelijk mee om te gaan. Dit verhaal is maar al te bekend. Daarmee is de overheid echter niet ontslagen van alle verantwoordelijkheid. De inherente onvoorspelbaarheid en grilligheid van de wereld zijn absoluut geen rechtvaardiging voor een beleidsmatige reactie van ‘wen er maar aan’ en ‘zoek het maar uit’. Het sleutelbegrip hier is ‘persoonlijke controle’, ofwel ‘grip op het leven’. Tot op heden ontbrak dat concept vrijwel volledig in het debat. In dit rapport pleit de wrr ervoor om daarin verandering te brengen. Uiteindelijk gaat het om de mogelijkheden die burgers hebben voor grip op hun leven, zodat zij met de onvermijdelijke onzekerheden van het leven kunnen omgaan en hun levensdoelen dichterbij kunnen brengen. En hier komt de overheid nadrukkelijk in beeld.

Grip op het leven vereist immers niet alleen dat mensen zélf beschikken over bepaalde mogelijkheden, middelen en rechten, maar vereist ook collectieve voorzieningen, zoals een goed functionerende rechtsstaat, goed onderwijs, goede gezondheidszorg,

Rapport

23

toegankelijke en effectieve rechtsbescherming en goede sociale voorzieningen. En als het gaat om maatschappelijke onzekerheden die de macht van de individuele burger te boven gaan, zoals klimaatverandering, de inrichting van ons land, of migratie, zal het de overheid zelf moeten zijn die zorgt voor voldoende slagkracht om namens ons allen controle uit te oefenen op de wereld waarin wij leven. Misschien wordt het wel tijd om het discours van ‘eigen verantwoordelijkheid’ te vervangen door een discours van ‘gedeelde verantwoordelijkheid’, met ‘grip op het leven’ als richtinggevend ideaal.

24

Grip

Rapport

1

25

Het belang van grip Dit rapport gaat over het belang van persoonlijke controle ofwel grip. Hiermee bedoelen we dat mensen door hun eigen handelen invloed kunnen hebben op door hen gewenste uitkomsten, zoals een prettige baan, voldoende inkomen of een aangename leefomgeving. Grip is belangrijk in het werk. Mensen kunnen omgaan met veeleisend werk, als ze maar het gevoel hebben dat ze grip hebben op hoe ze dat werk kunnen doen. Wanneer werknemers geen grip hebben op hun werkomstandigheden en op de balans tussen werk en privé, leidt dat tot burn-outklachten. 1 Grip is ook belangrijk in de thuissituatie. Wie geen grip meer op zijn uitgaven heeft en van rekening tot rekening leeft, of in de schuldhulpverlening zit, verliest de regie over zijn leven. Denk ook aan grip op de eigen kansen op de woningmarkt en op een dak boven het hoofd. Op dit moment hebben veel mensen het gevoel dat ze geen enkele controle hebben over hun huisvesting. Voor wie niet veel geld kan inbrengen, is een eigen huis vrijwel onbereikbaar geworden en de wachtlijsten voor sociale huurwoningen zijn enorm. Veel starters op de woningmarkt hebben het gevoel dat hun leven op de pauzeknop staat. Grip speelt daarnaast in de leefomgeving. Op veel plekken in het land worden bijvoorbeeld grote wind­molenparken aangelegd.

In sommige gevallen, zoals in het noorden van Drenthe, ervoeren de omwonenden geen enkele grip op wat er ging gebeuren. Dat leidde tot heftige polarisatie en persoonlijke bedreigingen. Op andere plekken, zoals in Flevoland, zijn de omwonenden veel meer ‘in control’ en is er nauwelijks onvrede en onrust.

1.1

Het belang van grip Waarom vragen we aandacht voor grip? In de eerste plaats omdat voldoende grip vrijwel onmisbaar is in tijden van onzekerheid en eigen verantwoordelijkheid. In de afgelopen decennia hebben opeenvolgende kabinetten veel nadruk gelegd op zelfredzaamheid en eigen verantwoordelijkheid. Burgers moeten minder van de overheid verwachten en meer zelf doen om hun idee van het goede leven te verwezenlijken. Dit rapport gaat niet over de wenselijkheid van die politieke keuze. Maar als de overheid zoveel nadruk legt op de eigen verantwoordelijkheid van burgers, dan is het ook belangrijk dat zij zich inzet voor zodanige condities dat burgers hun eigen verantwoordelijkheid ook echt kunnen waarmaken. Anders gezegd, dan moet de overheid ook bevorderen dat iedereen in voldoende mate kan beschikken over de capaciteiten, middelen en

1

wrr 2020a: 107-117.

26

Grip

mogelijkheden om in een onzekere wereld zo goed mogelijk zijn of haar levensdoelen te verwezenlijken. In de tweede plaats is grip belangrijk omdat het vragen om problemen is als mensen veel onzekerheid ervaren, terwijl dat niet gepaard gaat met reële mogelijkheden tot persoonlijke controle. Dit rapport bevat veel empirische ondersteuning voor die laatste stelling. We laten zien dat wanneer mensen veel onzekerheid ervaren en niet het gevoel hebben grip te hebben op hun situatie, dit tot verschillende onwenselijke uitkomsten kan leiden: – Hoe minder mensen het gevoel hebben grip op hun leven te hebben, hoe lager hun persoonlijke welbevinden. Mensen met weinig controle over hun leven, scoren aanmerkelijk lager op gevoelens van geluk en tevredenheid, hebben vaker gezondheidsproblemen, en maken een grotere kans op vroegtijdig overlijden. – De negatieve gevoelens die voortkomen uit gebrek aan grip, hebben de neiging zich niet te beperken tot dat eigen leven, maar zich ook te vertalen in negatieve gevoelens over de samenleving als geheel. In dit rapport laten we zien dat een ervaren gebrek aan persoonlijke controle één van de bronnen is van een algemeen gevoel van maatschappelijk onbehagen. – Er zijn serieuze aanwijzingen dat de combinatie van onzekerheid en gevoelens van machteloosheid kan leiden tot beelden en overtuigingen waar een democratie niet altijd beter van wordt.

Daarbij gaat het om meer ‘wij-zij’ denken, een grotere voorkeur voor ‘sterke leiders’ die het niet zo nauw nemen met de democratische regels en mogelijk ook tot een grotere neiging tot complotdenken. Kortom, er is alle reden om in het regeringsbeleid aandacht te besteden aan persoonlijke controle ofwel grip. 1.2

Denken en voelen vanuit de burger In dit rapport redeneert de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (wrr) vanuit het perspectief van de individuele burger, vanuit zijn of haar wensen, doelen en levensprojecten. Wetenschappers spreken wel van het ‘eerstepersoons-perspectief ’: ga in de schoenen staan van de individuele burger en kijk hoe de wereld zich voor hem of haar aandient. Deze aanpak past naadloos binnen de actuele wens in ‘Den Haag’ om minder te denken vanuit systemen en meer vanuit de individuele burger en diens ervaring. Dit rapport is dan ook gebaseerd op het nodige psychologische onderzoek. Ons doel is op basis hiervan bepaalde maatschappelijke verschijnselen beter te begrijpen en een ander perspectief te bieden voor het regeringsbeleid.

Rapport

27

Met deze gedragswetenschappelijke insteek is dit rapport in zekere zin een vervolg op het wrr-rapport Weten is nog geen doen uit 2017. Met één groot verschil, zoals te zien is in figuur 1.1: – Weten is nog geen doen ging vooral over zelfcontrole: de mate waarin mensen in staat zijn hun eigen gedrag effectief te sturen. In dat rapport uit 2017 introduceerden we daarvoor het woord ‘doenvermogen’. – Het huidige rapport gaat over wat je omgevingscontrole zou kunnen noemen: de mate waarin mensen in staat zijn hun omgeving effectief te beïnvloeden, en zo hun doelen te bereiken. We hanteren hiervoor het woord ‘grip’. Figuur 1.1 Doenvermogen en Grip

Doenvermogen (Zelfcontrole)

Grip (Omgevingscontrole)

Tussen beide begrippen bestaat natuurlijk een verband, want wie zijn omgeving effectief wil beïnvloeden, moet allereerst zijn eigen gedrag kunnen reguleren. Grip veronderstelt dus een basis van doenvermogen. Toch zijn de twee niet gelijk, want doenvermogen alléén is niet genoeg. Werkelijke grip op de omgeving vereist ook andere dingen, zoals voldoende financiële middelen, sociale hulpbronnen, rechten, maar ook een voorspelbare en navigeerbare omgeving. Daarmee bouwt dit rapport ook voort op een ander recent wrr-rapport, Het betere werk, uit 2020. Daarin vroeg de raad nadrukkelijk aandacht voor het belang van grip op het werk, grip op inkomen en grip op het leven.

28

Grip

1.3

Redeneerlijn en centrale concepten In dit eerste hoofdstuk introduceren we onze redeneerlijn en de concepten die daarin centraal staan. Figuur 1.2. geeft de centrale redeneerlijn van dit rapport weer: als mensen veel onzekerheid ervaren en tegelijkertijd niet het gevoel hebben dat ze grip hebben op hun situatie, kan dit negatieve gevolgen hebben voor henzelf en voor de maatschappij als geheel. Hieronder volgt een eerste omschrijving van elk concept uit deze figuur. In de volgende hoofdstukken gaan we op elk concept nog dieper in. Figuur 1.2 Redeneerlijn

Onzekerheid

Minder gezondheid

Maatschappelijk onbehagen

Gebrek aan controle

Vertekende beelden en overtuigingen

Onzekerheid Een belangrijke aanleiding voor dit rapport ligt in het debat van de laatste jaren over ‘onzekerheid’. Voor veel Nederlanders is ‘onzekerheid’ nadrukkelijk een thema. Ze hebben te maken met tijdelijke contracten, een krappe woningmarkt, een beperkt vangnet als het financieel misgaat, stijgende energielasten en een leefomgeving die sterk aan verandering onderhevig is. Het Sociaal en Cultureel Planbureau (scp) bracht in 2021 een lijvige studie uit met een analyse van vijf urgente maatschappelijke vraagstukken die het nieuwe kabinet zou

Rapport

29

moeten aanpakken. Daarbij constateerde het planbureau één gemene deler: onzekerheid. 2 Maar hoe moeten we ‘onzekerheid’ definiëren? Die vraag blijkt nog niet zo eenvoudig te beantwoorden. In het volgende hoofdstuk gaan we er dieper op in. Hier geven we alleen een eerste plaatsbepaling: in dit rapport heeft onzekerheid primair betrekking op de onvoorspelbare ontwikkelingen in de wereld, op de kleine en grote verrassingen, wendingen en tegenslagen die het leven mogelijk voor ons in petto heeft. Bij onzekerheid gaat het om de vraag: wat komt er vanuit de omgeving op het individu af? Persoonlijke controle ofwel grip Zoals eerder gezegd, bedoelen we met ‘grip’ de mate waarin mensen in staat zijn door eigen handelen gewenste uitkomsten te bereiken en ongewenste uitkomsten te voorkomen. In de internationale gedragswetenschappelijke literatuur spreekt men van ‘personal control’ of van ‘mastery’. Persoonlijke controle is te zien als de ‘conceptuele tegenvoeter’ van onzekerheid: waar onzekerheid primair verwijst naar kenmerken van de omgeving, verwijst persoonlijke controle naar kenmerken van de persoon, en waar onzekerheid primair draait om de vraag ‘wat komt er op iemand af?’, draait persoonlijke controle om de vervolgvraag ‘wat kan die persoon daaraan doen?’.

Het begrip ‘grip’ verwijst naar alle capaciteiten, middelen en rechten waarover iemand kan beschikken om het hoofd te bieden aan de onzekerheden van de wereld, het hele arsenaal aan ‘wapens’ dat iemand kan inzetten om tóch zijn doelen te bereiken. Te denken valt aan de financiële middelen die iemand heeft om een fatsoenlijke woning te bemachtigen, de kennis en vaardigheden die iemand nodig heeft om zijn of haar weg te vinden in de wereld van regelingen, zorg en andere voorzieningen, maar ook de aanwezigheid van een sociaal netwerk dat kan helpen als het moeilijk wordt, of de formele rechten en feitelijke mogelijkheden die iemand heeft om invloed uit te oefenen op wat er in de directe leefomgeving gebeurt.

2

Van Noije et al. 2021: 12.

30

Grip

Grip

Om misverstanden te voorkomen: persoonlijke controle is iets heel anders dan sociale controle of een Orwelliaanse overheidscontrole waarmee sommigen het begrip ‘controle’ misschien associëren. Bij persoonlijke controle gaat het niet om controle over het individu, maar om controle door het individu, om de mogelijkheden van mensen om met succes hun weg te vinden in een wereld vol onzekerheden. Persoonlijke controle hangt nauw samen met zelf beschikking en vrijheid, en verdient daarom juist een positieve pers. Om ongewenste associaties te voorkomen gebruiken we daarom vaak het woord ‘grip’. Maar daar waar we de gedragswetenschappelijke literatuur bespreken, zullen we meestal spreken van persoonlijke controle, omdat dit nu eenmaal het begrip is dat daar gangbaar is. Dan de drie concepten aan de rechterkant van figuur 1.2: gezondheid, maatschappelijk onbehagen en vertekende beelden en overtuigingen. Gezondheid Hierover kunnen we kort zijn. In dit rapport verstaan we onder ‘gezondheid’ hoe het iemand fysiek en mentaal vergaat. Dat is natuurlijk een heel globale definitie. Medici en psychologen beschikken over een veel fijnmaziger raamwerk en instrumentarium om te beschrijven hoe het fysiek en mentaal met iemand gaat. Het is voor dit rapport echter niet noodzakelijk om in detail hierop in te gaan.

We beperken ons tot enkele globale indicatoren, zoals algemene levenstevreden­heid, enkele veel voorkomende geestelijke en fysieke aandoeningen, en de kans op overlijden.

Rapport

31

Maatschappelijk onbehagen Dit is een veel lastiger begrip. In het publieke debat wordt meestal met grote zorg gesproken over ‘maatschappelijk onbehagen’, maar blijft vaak onduidelijk waarnaar dat begrip precies verwijst. Als je doorvraagt waaraan mensen denken als ze het woord in de mond nemen, noemt de één misschien een verval van normen en waarden, de ander de komst van steeds meer ‘buitenlanders’, een derde associeert het juist met protesten tegen asielzoekerscentra, en een vierde met een algeheel onvermogen van de samenleving om de problemen waarvoor het land staat op te lossen. De Raad voor de Maatschappelijke Ontwikkeling (rmo) noemde ‘maatschappelijk onbehagen’ dan ook een ‘veelkoppig monster’.3 Dat maakt de zaken er niet duidelijker op. In dit rapport willen we het simpel houden, en reserveren we het begrip voor wat we beschouwen als de kern van het maatschappelijk onbehagen, namelijk een algemeen en onbepaald gevoel dat het niet goed gaat met ‘de samenleving’. We kiezen dus voor een inhoudelijk ‘lege’ definitie: we laten in het midden wát precies er dan niet goed gaat en wat daarvan de oorzaken zijn. Vaak vinden mensen het zelf ook moeilijk om dat nauwkeurig aan te geven.

Voor zover zij al ideeën hebben over wat er precies aan scheelt, beschouwen we dat eerder als mogelijke verklaringen voor waar dat gevoel van onbehagen vandaan komt dan als onderdeel van het onbehagen zelf. Vertekende beelden en overtuigingen Dan het laatste concept. Dit is een verzamelcategorie voor denkpatronen die geen betrekking hebben op het eigen leven – en die we ook niet zouden beschouwen als gevoelens van maatschappelijk onbehagen zoals hierboven gedefinieerd –, maar die wél betrekking hebben op de samenleving en politiek als geheel. Te denken valt aan het beeld dat het in de samenleving een kwestie is van ‘wij’ versus ‘zij’, dat het land gebaat zou zijn bij een sterke leider die orde op zaken stelt, of dat het coronavirus bewust ontwikkeld en verspreid is om de bevolking onder de duim te houden, enzovoort. Als die beelden inderdaad een adequate weergave zijn van de werkelijkheid, is het verstandig ze serieus te nemen en er zo nodig naar te handelen. Maar onderzoek en ervaring leren dat mensen nogal eens de neiging hebben om meer kwalijke ontwikkelingen en bedoelingen te zien dan de feiten rechtvaardigen. Als dat het geval is, kunnen zulke vertekende beelden een schadelijke uitwerking hebben op de samenleving en op de democratische rechtsstaat.

Waar komen deze maatschappelijke beelden en overtuigingen vandaan? Een belangrijke leverancier zijn uiteraard de media, al dan niet gevoed door de politiek. Ook de sociale omgeving is een factor in hoe mensen samenleving en

3

rmo 2013: 47.

32

Grip

politiek interpreteren. In dit rapport laten we echter zien dat deze beelden en overtuigingen ook worden beïnvloed door wat mensen meemaken in hun eigen leven. Een gebrek aan grip op het eigen leven blijkt soms onverwachte, negatieve effecten te hebben op hoe mensen de samenleving als geheel waarnemen en interpreteren.

Box 1.1 De sleutelbegrippen in een notendop –

–

–

– –

Onzekerheid verwijst naar de onvoorspelbaarheid van de omgeving en de kwetsbaarheden die dat voor het individu met zich meebrengt. Centraal bij onzekerheid staat de vraag: wat komt er vanuit de omgeving op je af? Persoonlijke controle en grip verwijzen naar de mate waarin mensen in staat zijn door eigen handelen gewenste uitkomsten te bereiken. Centraal staat de vraag: wat kun je aan deze onzekere situatie doen? Gezondheid verwijst naar hoe het iemand vergaat, en omvat gevoe­ lens van tevredenheid en geluk, mentale en fysieke gezondheid en levensverwachting. Maatschappelijk onbehagen verwijst naar een algemeen en onbe­ paald gevoel dat het niet goed gaat met ‘de samenleving’. Vertekende beelden en overtuigingen verwijst naar bepaalde denk­ patronen over de samenleving en politiek, over hoe die in elkaar zitten of zouden moeten zitten.

Rapport

1.3

33

Een voorbehoud en een vooruitblik In dit rapport laten we zien dat een combinatie van onzekerheid en gebrek aan grip kan leiden tot een slechtere gezondheid, meer maatschappelijk onbehagen en tot vertekende beelden en overtuigingen. Voordat we van start gaan, is een voorbehoud op zijn plaats: we hebben niet de pretentie om in dit rapport een uitputtende verklaring te geven van alle mogelijke oorzaken van deze fenomenen. Dit zijn verschijnselen met vele oorzaken. In figuur 1.3 presenteren we nogmaals onze redeneerlijn, maar nu met mogelijke andere determinanten toegevoegd. Figuur 1.3 Uitgebreide redeneerlijn

De loterij des levens: genen en opvoeding

Onzekerheid

Minder gezondheid

Sociale omgeving: familie en vrienden

Maatschappelijk onbehagen Symbolische omgeving: beelden in media

Gebrek aan controle

Vertekende beelden en overtuigingen

Instituties: handelen overheid en politiek

34

Grip

Zo maakt het voor onbehagen en maatschappijbeelden nogal uit of iemand een optimistisch of pessimistisch karakter heeft, hoe familie en vrienden tegen de zaken aankijken, en welke ervaringen hij of zij heeft met de overheid of andere instituties. Ook de media spelen daarbij een grote rol. Op al deze factoren richten we ons in dit rapport niet. Dit is geen algemeen rapport over alle bronnen van onbehagen. Wie meer wil weten over hun invloed, kan terecht bij een uitgebreide literatuur, vooral op het gebied van sociologie, politicologie en mediawetenschap. De opbouw van dit rapport In de komende vijf hoofdstukken behandelen we één voor één de sleutelbegrippen uit dit rapport: – Hoofdstuk 2 gaat over onzekerheid. We gaan nog wat dieper in op dit concept, en bespreken in hoeverre er op verschillende domeinen van het leven sprake is van onzekerheid. We presenteren ook eigen onderzoek naar gevoelens van onzekerheid onder de Nederlandse bevolking. – Hoofdstuk 3 gaat over persoonlijke controle ofwel grip. Ook hier gaan we dieper in op dit concept, en we bespreken in hoeverre er op verschillende domeinen van het leven reële mogelijkheden bestaan tot controle. – Hoofdstuk 4 gaat over het belang van grip voor individueel welbevinden en gezondheid. We bespreken bestaand onderzoek dat deze samenhang overtuigend laat zien.

Mensen die weinig controle ervaren gaan – gemiddeld genomen – zelfs eerder dood. – Hoofdstuk 5 gaat over gevoelens van maatschappelijk onbehagen. We laten met eigen onderzoek zien dat onzekerheid en gebrek aan grip in het eigen leven ertoe kunnen leiden dat mensen zich ook onbehaaglijker voelen over de samenleving als geheel. – Hoofdstuk 6 gaat over beelden en overtuigingen. We bespreken recent onderzoek waaruit blijkt dat als mensen worden bedreigd in hun gevoelens van controle, dat tot gevolg kan hebben dat zij bijvoorbeeld meer in termen van ‘wij’ tegenover ‘zij’ gaan denken en eerder een voorkeur uitspreken voor sterke leiders en soms ook meer neigen tot complottheorieën. – Hoofdstuk 7, het slothoofdstuk, schetst de betekenis van onze bevindingen voor het denken over regeringsbeleid. Een pleidooi voor ‘grip-denken’ Dit rapport is geen ‘gewoon’ wrr-rapport dat eindigt met concrete beleidsaanbevelingen voor de domeinen X, Y en Z. Dit rapport heeft eerder een ‘meta’karakter. We willen vooral beleidsmakers uitnodigen tot een andere manier van kijken, één die vertrekt vanuit het eerstepersoons-perspectief van individuele burgers die nastreven wat zij belangrijk vinden in het leven – voldoende inkomen, een prettige woning, een goede baan en een sociaal netwerk – maar vroeg of laat stuiten op de obstakels en tegenslagen die horen bij een wereld vol

Rapport

35

onzekerheden. In dit rapport laten we zien dat ‘onzekerheid’ en een gebrek aan grip reële fenomenen zijn voor grote groepen burgers. Daarnaast laten we zien dat dit niet alleen nadelig is voor henzelf, maar ook negatieve effecten kan hebben op de samenleving als geheel, in de vorm van maatschappelijk onbehagen en contraproductieve beelden van samenleving en politiek. In het slothoofdstuk betogen we daarom dat beleidsmakers niet alleen moeten inzetten op het verminderen van onzekerheid, maar ook vaker de vraag moeten stellen: hoe kunnen we de grip van burgers vergroten? Hoe kunnen we ervoor zorgen dat zij voldoende mogelijkheden hebben om effectief om te gaan met de onzekerheden in hun bestaan en om te bereiken en behouden wat voor hen echt belangrijk is? En: hoe zorgen we ervoor dat die mogelijkheden tot grip een beetje eerlijk zijn verdeeld over de burgers? We noemen dit ‘grip-denken’ en sluiten af met drie denkrichtingen waarlangs de overheid de grip van burgers kan vergroten.

36

Grip

Rapport

2

Onzekerheid

Box 2.1 Paul – man, 23 jaar4 Paul woont in een studentenkamer in een grote studentenstad. Ongeveer een half jaar geleden haalde hij zijn bachelor aan de univer­ siteit. Een prestatie die werd gevierd, maar die hij tegelijkertijd als een zware last ervaarde. Toen hij zijn diploma in ontvangst nam, voelde hij zich in het diepe gegooid. Ondanks alle twijfels denkt Paul dat het uiteindelijk wel goed komt met het vinden van een baan, want er zijn banen genoeg. Over het soort werk is hij onzekerder. Dan gaat het niet alleen om de inhoud van het werk, maar ook om het type contract. Bij een vast contract heb je niet alleen meer zekerheid, er zit ook een gevoel van waardering in. “Ik heb er wel vertrouwen in dat het goed komt, dat ik uiteindelijk een baan vind waar ik van rond kan komen. Ik vraag me heel erg af of het een leuke baan is, en ik ben heel bang dat het flexwerk is of zzp’er werk. […] Het [een vast contract] is deels bestaanszekerheid, dat je gewoon weet: volgende maand heb ik nog steeds gewoon geld. Maar deels is het ook best persoonlijk. Ik heb wel met flexcontracten gewerkt, en dat voelde heel afstandelijk. Een soort van: jij mag er zijn op het moment dat wij het leuk vinden en… het voelde heel erg inwisselbaar ook.” Waar hij absoluut niet zeker van is, is of hij een geschikte woning kan vinden.

Op dit moment heeft hij een kamer in een studentenhuis, maar eigenlijk moet hij die verlaten; hij is immers geen student meer. Hij blijft zitten in de hoop dat hij niet uit het huis wordt gezet. Het geeft continue stress, maar er lijken geen andere opties te zijn. “Ik denk echt dat ik tot mijn vijftigste in deze kamer ga blijven wonen. Ik heb geen recht meer op studentenhuisvesting, privéhuur is zo ontzettend moeilijk en ik heb een wachttijd bij Woningnet, dat is drie jaar. Ik zie het er echt van komen dat ik weer terug naar mijn ouders ga over niet al te lange tijd. Niet dat ik het wil, maar gewoon dat ik letterlijk niks kan vinden.” Paul is er ook van overtuigd dat hij niet in zijn stad kan blijven wonen. Tegen dat idee heeft hij al lang geleden gedag gezegd. Dat is schrikken, hij is daar opgegroeid en voelt zich er thuis.

4

De portretten in dit rapport zijn gebaseerd op interviews door i&o Research in opdracht van de wrr . De respondenten hebben de portretten geaccordeerd, maar de namen zijn veranderd.

37

38

Grip

Het voorbeeld van Paul illustreert hoe burgers onzekerheid ervaren op tal van terreinen die ertoe doen in het leven. In dit hoofdstuk brengen we in kaart wat de aard en omvang is van feitelijke en ervaren onzekerheid op een aantal terreinen. We laten zien dat onzekerheid zich niet beperkt tot werk en inkomen, maar ook speelt op andere domeinen die voor mensen belangrijk zijn, zoals zorg, wonen en leefomgeving. Wie vanuit de burger wil denken, moet dus ook deze andere domeinen in het verhaal betrekken. Daardoor wordt ook beter zichtbaar dat mensen op meerdere terreinen tegelijk onzeker kunnen zijn: niet alleen op het gebied van werk of inkomen, maar ook op het gebied van bijvoorbeeld wonen of zorg. We zullen zien dat bij sommige groepen een dergelijke samenloop van onzekerheden op meerdere domeinen vaker voorkomt dan bij andere groepen. Vóór we hierop ingaan, staan we eerst wat uitgebreider stil bij de vraag wat we onder onzekerheid verstaan. 2.1

Wat is onzekerheid? ‘Onzekerheid’ kan naar meerdere dingen verwijzen: het kan zowel een kenmerk van de omgeving zijn als van de persoon. Wij leggen in dit rapport het zwaartepunt bij de eerste betekenis: onzekerheid heeft primair betrekking op de veranderlijkheid en onvoorspelbaarheid van de omgeving en op kwetsbare levensomstandigheden. Bij onzekerheid gaat het om de vraag: wat komt er vanuit de omgeving op het individu af? We maken daarbij een onderscheid tussen twee vormen van onzekerheid: – Feitelijke onzekerheid. Deze vorm van onzekerheid betreft de mate waarin iemands situatie feitelijk gezien onzeker is. Heeft iemand bijvoorbeeld een nulurencontract, dan is het inkomen en het hebben van werk objectief gezien minder voorspelbaar dan als die persoon een vast contract heeft. Hetzelfde geldt voor wie een chronische ziekte heeft, een zwak sociaal netwerk of een tijdelijk huurcontract. De levensomstandigheden van deze persoon zijn kwetsbaarder dan die van de buurman met een vast contract, een goede gezondheid, vele vrienden en een koopwoning. De impact van onvoorspelbaarheid is in die situatie groter, omdat de eerste persoon minder economisch of sociaal kapitaal heeft om tegenslagen op te vangen.5

5

Het is per definitie onmogelijk om ‘met zekerheid’ te zeggen hoe ‘feitelijk onzeker’ iemands situatie is. Dat zou immers kennis van de toekomst veronderstellen. Overigens is van bepaalde gebeurtenissen wel bekend wat, statistisch gezien, de kans is dat iemand daardoor wordt getroffen (bijvoorbeeld een verkeersongeluk of een bepaalde ziekte). Daarom worden deze wel geduid als risico in plaats van onzekerheid. Dat is nuttige kennis voor bijvoorbeeld verzekeringsmaatschappijen, maar het individu schiet hier niet zo veel mee op. Voor hem is het immers nog onvoorspelbaar of hij degene is die morgen door dat betreffende ongeluk wordt getroffen. “Je zal maar net die ene zijn!”

Rapport

–

39

Gevoelens van onzekerheid. Deze vorm betreft de mate waarin iemand zich onzeker voelt over deze zaken. Voor een deel is dit een kwestie van karakter – de één is nu eenmaal zorgelijker aangelegd dan de ander – maar voor een deel zijn deze gevoelens ook een gevolg van de feitelijke onzekerheid. Het is allesbehalve vreemd dat iemand met een nulurencontract zich onzekerder voelt over zijn inkomen dan iemand met een vaste baan. Evenmin is het vreemd dat deze persoon eerder wakker zal liggen van de vraag of hij of zij volgende maand nog wel de rekeningen kan betalen.

De twee vormen van onzekerheid vallen niet per se samen. Meestal hebben mensen wel een redelijk beeld van de feitelijke onzekerheid van hun situatie, maar dat hoeft niet. Iemands situatie kan feitelijk gezien onzeker zijn, zonder dat hij dat weet of zo voelt. Denk bijvoorbeeld aan een situatie waarin iemands werkgever in grote financiële problemen verkeert, een faillissement wellicht aanstaande is, maar dat binnenskamers houdt. Ook het eigen lichaam kan in een slechtere staat verkeren dan waarvan iemand zich bewust is, met soms vervelende verrassingen als gevolg. Beleidsmakers zullen doorgaans focussen op de feitelijke onzekerheid van mensen en proberen daarop te sturen, bijvoorbeeld door de hoogte van het minimumloon aan te passen, een sociaal vangnet te organiseren en voldoende woningen te laten bouwen. Waarschijnlijk zullen veel beleidsmakers gevoelens van onzekerheid ook niet zo snel als legitiem aangrijpingspunt voor interventie beschouwen.6 Toch is het wel goed als zij dit soort gevoelens serieus nemen en de vinger aan de pols houden. Individuele houdingen en individueel gedrag worden immers uiteindelijk bepaald door hoe zeker mensen zich voelen, en niet per se door hoe zeker hun omstandigheden objectief gezien zijn.

Het betekent dat beleidsmakers zich niet alleen moeten richten op de feitelijke zekerheid, maar ook moeten bevorderen dat mensen die zekerheid waarnemen en ervaren. Is onzekerheid onwenselijk? Hoe onwenselijk is onzekerheid eigenlijk? In het publieke debat wordt onzekerheid bijna altijd negatief gewaardeerd, als een conditie die moet worden vermeden. Mensen hebben nu eenmaal behoefte aan zekerheid, zo is de gedachte, en als die ontbreekt kunnen ze niet goed functioneren. Maar is die categorisch negatieve waardering van onzekerheid terecht? Dat is maar de vraag. Het gevoel van onzekerheid heeft ook positieve aspecten. Dit gevoel is misschien niet prettig, maar juist daarom kan het mensen aanzetten