Document · PDF

rapport subsidieverwerving def april 2021.pdf

gemeenteraad 30 juni 2021, gemeente GroningenBij agendapunt: a: Onderzoek Rekenkamer naar subsidieverwerving (raadsvoorstel 4 juni 2021)19.963 woorden

Open het PDF bij iBabs ↗Naar de vergadering →

Tekst van het document

Uit het bestand gehaald, zonder opmaak, tabellen en afbeeldingen · deel 2 van 3

1 2 3

De meest kansrijke thema’s die uit deze analyse voor de gemeente Groningen naar voren zijn gekomen, zijn: 1. De groene transities a. Energietransitie en energie als motor voor wijkvernieuwing b. Waterstof als nieuwe energiedrager c. Klimaatadaptatie d. Circulaire Economie 2. Leefkwaliteit a. Groningen gezond en duurzaam voor iedereen b. Duurzame mobiliteit voor een betere leefkwaliteit 3. Digitale transitie

https://nos.nl/artikel/2358126-honderden-europese-miljoenen-voor-noordelijke-provincies.html https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/2020-european_semester_country-report-netherlands_en.pdf https://nos.nl/artikel/2346711-noorden-wil-honderden-miljoenen-uit-klimaatfonds-eu.html

Per thema werkt het team Internationale Zaken met roadmaps waarbij projectideeën worden (door)ontwikkeld tot een mogelijke subsidieaanvraag. Onderdeel daarvan is ook de Europese profilering van de gemeente Groningen; voorbereidende lobby is hier op zijn plek. Het profileren door de gemeente op een onderwerp betekent: aanwezig zijn op congressen, presenteren op kennisevenementen, het vergroten van het netwerk en het leveren van input voor de Europese beleidsontwikkeling. 2.5 Voor nationale en regionale subsidies is er geen beleid of strategie Uit de interviews blijkt dat er voor de nationale en regionale subsidies geen centraal beleid of strategie is geformuleerd gericht op subsidieverwerving. Er zijn geen speciale documenten of plannen die zich richten op nationale en/of regionale subsidieverwerving. Ook zijn er geen structurele overleggen op het gebied van subsidieverwerving en uit de interviews blijkt dat dit ook geen vast ‘agendapunt’ is tijdens bijeenkomsten. In de beleidsstukken is bijvoorbeeld ook geen paragraaf aangetroffen die aan dit onderwerp is gewijd.

Vanwege het beschrijvende uitgangspunt van dit onderzoek ligt de nadruk automatisch op de overeenkomsten tussen de gemeentelijke beleidsterreinen. Er is bijvoorbeeld niet onderzocht welk domein de meeste subsidie verwerft of het meest succesvol is in het benutten van subsidiemogelijkheden. Om toch een beeld te geven van de verschillen die uit de interviews naar voren komen, is onderstaand overzicht uitgewerkt. Voor het sociaal domein was de beschikbare informatie beperkt omdat er geen documenten zijn aangeleverd. De informatie uit de interviews is aangevuld met kennis/inzichten van de onderzoekers.

2.6 Er bestaan verschillen tussen de gemeentelijke domeinen Dit onderzoek is bedoeld om inzicht te geven in de wijze waarop het verwerven van subsidies binnen de gemeente Groningen is georganiseerd. Om een representatief beeld van het subsidieverwervingsproces te kunnen geven, is daarbij gesproken met diverse medewerkers van verschillende beleidsterreinen.

Onderdeel Subsidiemogelijkheden

Sociaal domein

Ruimtelijk-economisch domein

Veel subsidie is in de vorm van programmagelden

Volop mogelijkheden, vooral op thema’s zoals duur-

voor het sociaal domein beschikbaar. Daarnaast zijn

zaamheid en klimaat. Daarbij gaat het vooral om inno-

er relatief kleine regelingen voor sociaal innovatieve

vatieve projecten. De mogelijkheden doen zich zowel

projecten beschikbaar. De meeste regelingen worden

bij de provincie, de rijksoverheid als in Europa voor. De

door de rijksoverheid gepubliceerd. In Europa zijn er

regionale en Europese projectsubsidies hebben bijna

steeds meer mogelijkheden, met name voor onderwer-

allemaal betrekking op deze domeinen.

pen als scholing en inclusie. Europastrategie

Vanuit het sociaal domein is de Europastrategie nog

Een aantal onderwerpen binnen het ruimtelijk-econo-

weinig opportuun. Sociale inclusie en het verbeteren

mische domein komt in de prioritaire speerpunten van

van de leefomgeving komen daarin wel naar voren

de Europastrategie.

maar dan ligt de nadruk vaak op technologie of innovatie. Europese projecten

Er zijn eigenlijk geen lopende Europese projectsub-

Eigenlijk vallen alle Europese (onderzoeks)projecten

sidies die betrekking hebben op het sociaal domein.

binnen deze domeinen. De Europese subsidies ken-

Wel is er Europese subsidie beschikbaar, maar dat zijn

merken zich door complexe aanvraagprocedures, lage

bijvoorbeeld de ESF-gelden. Voor dergelijke subsidies

slaagkans en de zware eisen die aan projecten worden

hoeft alleen formeel nog een aanvraag ingediend te

gesteld. Het gaat om state-of-the-art projecten.

worden. Het risico op een afwijzing is nihil. Doelgroep

Het sociaal domein richt zich primair op de inwoners

De projecten zijn vooral materieel en technisch van

van de gemeente Groningen.

aard. Uiteraard komt dit ten goede van de inwoners, maar de subsidie wordt verstrekt voor een technologie, een gebouw of constructie of voor onderzoek.

Projecten

Omvang van projecten is vaak gering. Het gaat veelal

Het gaat vaak om grote onderzoeksprojecten of inves-

om projecten < € 100.000 waardoor de kosten-baten-

teringsprojecten waarbij de subsidie een noodzakelijk

afweging resulteert in een besluit om geen subsidie

onderdeel is van de projectfinanciering.

aan te vragen. Ontwikkelingen

De ontwikkelingen in het sociaal domein zijn vaak

De ontwikkelingen zijn gericht op de lange(re) termijn.

grillig en veranderlijk. Een nieuw kabinet kan direct

Thema’s als klimaatadaptatie, energietransitie en

invloed hebben op de opgaven in het sociaal domein.

veranderingen in de infrastructuur zijn langetermijnprojecten.

2.7 Groningen werkt actief samen met de noordelijke partners De gemeente Groningen werkt op het gebied van subsidieverwerving actief samen met zowel overheden als private partners. Verderop in dit hoofdstuk zal een aantal samenwerkingsverbanden toegelicht worden waarvan de verwerving van subsidies één van de doelen is van de samenwerking. Er is een aantal overeenkomsten tussen de verschillende vormen van samenwerking: • De inhoud bepaalt de vorm. Geformaliseer-

de vormen van samenwerking komen in bijna alle gevallen voort uit de inhoud. Dat kunnen bijvoorbeeld maatschappelijke opgaven zoals de woningnood en de toename van de werkloosheid zijn. Of een ambitieus (beleids)doel zoals Groningen als kennis- en innovatiestad. • Subsidieverwerving is onderdeel van de financiering. Vanuit de opgaven, ambities en/of doelstellingen wordt er gezocht naar financiële dekking. Subsidies zijn daarvan een onderdeel maar worden ook hier niet gezien als noodzakelijke voorwaarde. • Actieve lobby op basis van gezamenlijke belangen. De gemeente Groningen lobbyt actief in Den Haag en Brussel, en werkt samen met lobbyisten van samenwerkingsverbanden (waar de gemeente onderdeel van uitmaakt), andere gemeenten, maatschappelijke partners en het bedrijfsleven. Er vindt op thema structureel overleg plaats en per dossier wordt bekeken welke partners nodig zijn voor de lobby. Met de provincie is wekelijks contact om de lopende dossiers te bespreken.

Uit de gesprekken blijkt dat (de) belangrijk(st)e samenwerkingsverbanden Werk in Zicht, Samenwerkingsverband Noord-Nederland (SNN), Arbeidsmarktregio Groningen en het Akkoord van Groningen zijn. Werk in Zicht is een samenwerkingsverband van gemeenten, het UWV en SW-bedrijven waarin wordt samengewerkt aan een vitale arbeidsmarkt. SNN is de samenwerking tussen de drie noordelijke provincies en de vier grote noordelijke gemeenten met een gezamenlijke belangenbehartiging in Den Haag en Brussel. SNN fungeert daarnaast als een subsidieloket voor ondernemers en particulieren. Het Akkoord van Groningen is een strategisch samenwerkingsverband tussen het Universitair Medisch Centrum Groningen, onderwijsinstellingen en de gemeente en provincie Groningen op het gebied van kennis, innovatie en werkgelegenheid. Via het Economic Board Noord Nederland vindt afstemming plaats tussen de noordelijke overheden, de kennisinstellingen en het georganiseerde bedrijfsleven zoals VNONCW. Naast onderstaande samenwerkingsverbanden vindt afstemming plaats met de provincie Groningen en lopen er op dit moment gesprekken ten aanzien van het Nationale Groeifonds (Wobke-Wiebes fonds). Uit de interviews blijkt dat er zowel op ambtelijk als bestuurlijk niveau de laatste jaren flink is geïnvesteerd in de relatie met de collega-ambtenaren en bestuurders van Europese instellingen, ministeries en provincies.

Werk in zicht

SNN

Arbeidsmarktregio Groningen

Akkoord van Groningen

AA en Hunze

Groningen

AA en Hunze

Groningen

Appingedam

Leeuwarden

Appingedam

Rijksuniversiteit Groningen

Assen

Hanzehogeschool Groningen

Delfzijl

Emmen

Delfzijl

Noorderpoort

Het Hogeland

Provincie Friesland

Groningen

Alfa-college

Groningen

Provincie Drenthe

Het Hogeland

Loppersum

Provincie Groningen

Loppersum

Midden-Groningen

Noordenveld

Oldambt

Pekela

Stadskanaal

Tynaarlo

Veendam

Westerkwartier

Westerwolde

Universitair Medisch Centrum Groningen Provincie Groningen

Noorderpoort Alfa-college Drenthe College FNV VNO-NCW Noord

Legenda

MKB Noord

Onderwijs en overige stakeholders

Provincie Groningen

Bedrijfsleven

Provincie Drenthe

Provincies

Lobby vindt plaats met andere overheidsinstanties en regionale organisaties waarbij de inhoudelijke programma’s leidend zijn. Een goed voorbeeld is het SNN-verband waarvoor het van belang is om een gezamenlijke visie en een gezamenlijk beleid te hebben. Het ‘Leven Lang Ontwikkelen’ is een initiatief om de arbeidsmarkt wendbaar en weerbaar te maken. In noordelijk verband zijn bestuurders met elkaar gaan lobbyen voor financiering van dat plan. Op voorhand was duidelijk dat als er geen financiering gevonden wordt en geen subsidie toegekend wordt, het plan alsnog uitgevoerd wordt en gezocht wordt naar andere vormen van financiering. Een subsidie kan helpen om het proces te versnellen en om extra wensen te realiseren voor een project.

Onderstaand overzicht laat zien dat op verschillende borden wordt geschaakt door de gemeente Groningen. Zoals eerder beschreven is het als organisatie van belang om daarin te investeren, om vooraan te kunnen staan bij het uitoefenen van invloed op de verschillende subsidieregelingen.

Een tweede voorbeeld is het verband waarin de noordelijke gemeenten samenwerken in Europa (NG4 EU Office). Daarin werken Groningen, Leeuwarden, Assen en Emmen samen om in Brussel te werken aan projectverwerving. Er zijn namens deze gemeenten twee medewerkers permanent gestationeerd. Via de NG4 EU Office neemt Groningen deel in Europese netwerken. ‘De keuze voor deze netwerken is sterk afhankelijk van de inhoud én mate waarin wij actief kunnen deelnemen. Als stelregel hanteren wij dat we pas lid worden van een Europees netwerk als we ook daadwerkelijk actieve inzet kunnen plegen. Met andere woorden: we worden geen lid van een netwerk als we alleen maar (kunnen) observeren.’

Overzicht van netwerken van de noordelijke vier gemeenten ERRIN: European network of Regions for Research and innovation Europees platform van meer dan 125 lokale en regionale stakeholders uit 22 landen dat innovatie, onderzoek en beleidsontwikkeling stimuleert.

Groningen is actief in: Management Board (bestuurslid) Werkgroep Smart Cities and Communities (voorzitter) Werkgroep Energy & Climate (voorzitter) Namens ERRIN in de stuurgroep van JPI Urban Europe op het gebied PED (Positive Energy Districts) als City Representative Verdere thema’s binnen ERRIN zijn: ICT, Transport & Logistics, Bio-economy, Policy, Innovation & Investments en Design & Creativity

EU-werkgroepen waar Groningen deel van uitmaakt Energy Cities Een Europees netwerk van meer dan 1.000 steden uit 30 landen dat de energietransitie stimuleert door op lokaal niveau te investeren in een duurzaam beleid dat de lokale betrokkenheid en participatie versterkt.

Groningen is actief in: Innovative financing schemes for energy transition Behavioural aspects of the energy transition Smart Energy solutions in the Urban Context

Thematische netwerken waar Groningen aan deelneemt POLIS Network (Groningen en Emmen) Europees netwerk van steden en regio’s dat de samenwerking bevordert om te komen tot innovaties op het gebied van mobiliteit en transport. Actieve positie als voorzitter SMC (small and medium sized cities) Platform. Eurocities (Groningen en Leeuwarden) Eurocities is een netwerk van 190 steden in 39 landen gericht op brede kennisdeling en het bevorderen van de Europese samenwerking tussen steden. Actieve deelname aan Economic Development Forum (Groningen) en Cultural Forum (Leeuwarden). FCH-JU (Groningen, Assen en Emmen) The Fuel Cells and Hydrogen Joint Undertaking (FCH JU) is een publiek-privaat samenwerkingsverband dat zich richt op de ontwikkeling en toepassing van waterstoftechnologie. Actieve deelname onder het Cities en Region Platform, gericht op stedelijke projecten voor Waterstofeconomie. BIC (onderdeel van BBI-BIC) Bio-based Industry Consortium (Emmen lid namens bedrijvencluster SUSPACC) Het Bio-based Industry Consortium is een publiek-privaat partnerschap en is in brede zin gericht op de innovatie van bio-based producten. Bio-based producten zijn bijvoorbeeld chemicaliën, energie en materialen die gebaseerd zijn op hernieuwbare bronnen. Actieve positie in Programmering Working Group.

2.8 Conclusie Subsidieverwerving is geen lineair proces met vaste stappen. Dit complexe en gelaagde proces kent wel een aantal kernelementen die de kans op een succesvolle verwerving vergroten: een duidelijke beleidsdoelstelling, een goed netwerk, een goed georganiseerde lobby en voldoende kennis, kunde en capaciteit in de organisatie. De gemeente Groningen kent voor de verwerving van Europese subsidies een uitgewerkte strategie die is vastgelegd in de Europastrategie. Hierin staat beschreven op welke manier de gemeente Europese subsidies probeert te verwerven, als één van de middelen om gemeentelijke doelstellingen te bereiken. Aansluiting bij de Groningse beleidsdoelstellingen en Europese kansrijkheid zijn de belangrijkste criteria voor het bepalen van de prioritaire thema’s. De gemeente Groningen werkt met roadmaps bij de geformuleerde kansrijke en prioritaire thema’s om op deze manier gestructureerd projectideeën uit te werken tot Europese subsidieaanvragen. Voor nationale en regionale subsidies kent de gemeente geen vaste aanpak of strategie. Groningen werkt actief samen met de noordelij-

ke partners waarbij de inhoud de vorm bepaalt. Op de verschillende terreinen worden de meest logische en/of effectieve combinaties gekozen. De gemeente ziet subsidies als een (mogelijk) onderdeel van de financiering van gewenste ontwikkelingen of initiatieven. De lobby is actief en vindt plaats op basis van het gezamenlijk belang en waar passend vinden er gestructureerde en periodieke overleggen plaats met de partners. De samenwerking met de provincie Groningen, waarmee de gemeente ongeveer wekelijks overlegt over de lopende (lobby)dossiers, is stevig.

Hoofdstuk 3 Organisatie en uitvoering

In dit hoofdstuk worden de volgende deelvragen beantwoord: 3. Wordt er vanuit de inhoudelijke beleidsterreinen van de gemeente expliciet melding gemaakt van subsidies als middel om gemeentelijke beleidsdoelen te bereiken, en zo ja, hoe wordt dat geformuleerd? 4. Welke afspraken zijn er omtrent de verantwoordelijkheden en uit te voeren activiteiten voor het verwerven en beheren van subsidies? 5. a. In hoeverre is er breed inzicht in subsidiemogelijkheden en wat zich op dat gebied beweegt? Daarbij aandacht te besteden aan verschillen tussen de te onderscheiden gemeentelijke beleidsdomeinen. b. Hoe wordt de aanwezige kennis binnen de gemeentelijke organisatie gedeeld en benut? 6. Welke resultaten zijn er de afgelopen jaren bereikt (zonder compleet te zijn) en welke inspanningen zijn daarvoor gepleegd? 3.1 Normenkader Om op een goede en effectieve manier invulling te geven aan het verwerven van subsidies is een goede organisatie onontbeerlijk. Het gaat hier dan zowel over de ‘blauwe’ inrichting (een herkenbare plek in de organisatie en een gestructureerde aanpak) als over het creëren van de juiste organisatiecultuur. Om met subsidies beleidsdoelstellingen te realiseren, is het noodzakelijk dat een organisatie inzicht heeft in de subsidiemogelijkheden op de diverse bestuurlijke niveaus.

Het inzicht in en overzicht van de mogelijkheden richt de gemeente idealiter in op een (centrale) plek in de organisatie. Het organiseren van inzicht alleen is onvoldoende; het is wenselijk dat de organisatie een klimaat creëert waarin de betrokken medewerkers gestimuleerd worden zich actief te oriënteren op externe financieringsmogelijkheden. Het creëren van een effectief (werk)klimaat kan worden versoepeld door de (rand)voorwaarden goed in te richten. Het hierboven genoemde inzicht in de mogelijkheden is daarin belangrijk maar ook een goede set aan (interne) afspraken draagt hieraan bij. Ook het benoemen van doelgroepen in het beleid, het betrekken van partijen voorafgaand aan het formuleren van het

beleid en het bestuurlijk beleggen van subsidieverwerving werken ondersteunend. Niet alleen de afspraken intern zijn belangrijk, maar ook de afspraken met de samenwerkingspartners. Daarbij is het wenselijk dat de samenwerkende partijen elkaar periodiek treffen, ook tijdens de uitvoering van het beleid. Beleid, organisatie en uitvoering leiden uiteindelijk tot bepaalde (jaarlijkse) resultaten. In dit hoofdstuk zetten we, op basis van de ontvangen informatie van onder meer de provincie Groningen, kwantitatief uiteen welke subsidies en de omvang daarvan de gemeente Groningen heeft ontvangen. Deze lijst is niet uitputtend. Op deze manier is inzichtelijk welke resultaten de gemeente heeft geboekt. 3.2 Decentrale sturing op inhoud De aansturing van de subsidieverwerving binnen de gemeente Groningen is voor alle subsidies hetzelfde. Er is in de kern weinig verschil tussen Europese, nationale en regionale subsidies, ook niet tussen de verschillende domeinen. De subsidies worden aangevraagd en/of geschreven door de beleidsinhoudelijke medewerkers en/of projectleiders. Het initiatief ligt in eerste instantie bij de beleidsadviseurs en

heeft de inhoud als vertrekpunt. Er wordt niet top-down besloten voor het indienen van aanvragen of het gebruikmaken van subsidiemogelijkheden. Voor Europese projecten ligt er een duidelijke strategie en een helder beleidsplan dat vooral is bedoeld in de voorwaardelijke zin. De afstand met Brussel is hierdoor kleiner en neemt eventuele drempels weg. Europese subsidies komen meer binnen handbereik. Hierdoor wordt de slagingskans van het verwerven van Europese subsidies ook direct verschoven naar de beschikbare ambtelijke capaciteit (in plaats van de beschikbare subsidiemogelijkheden). 3.3 De gemeente is goed in staat om een project- of beleidsidee te vertalen naar een subsidieaanvraag Omdat het initiatief voor het schrijven van subsidieaanvragen bij de inhoudelijke beleidsadviseurs of projectleiders ligt, is de gemeente goed in staat om een project- of beleidsidee te vertalen naar een subsidieaanvraag. In de interviews is voor dit proces een aantal aandachtspunten benoemd: • De beleidsmedewerkers en projectleiders benadrukken het onderscheid tussen beleid en projecten. De gemeente ontwikkelt beleid waarin de maatschappelijke opgaven worden beschreven en op welke manier de gemeente Groningen daar invulling aan geeft. Vervolgens wordt dit vertaald naar concrete projecten. Er zit een chronologische volgorde in dat proces.

Omdat subsidies alleen worden verstrekt voor projecten, komt subsidieverwerving pas aan de orde zodra er een concreet project wordt ontwikkeld. Voor het beleid van de gemeente kan geen subsidie worden verkregen, maar bij het uitwerken van beleid kan wel rekening gehouden worden met de projecten die kansrijk zijn bij het benutten van de subsidiemogelijkheden. De mate waarin de gemeente in staat is om een beleidsidee te vertalen naar een subsidieaanvraag, hangt dus voor een deel af van de projectontwikkeling.

•

Projectleiders geven aan dat het in de praktijk soms lastig is om het projectniveau te verbinden met de beleidsontwikkelingen. Het beleidsniveau heeft een ander abstractieniveau dan het projectniveau en dat maakt het lastig om de directe relatie te zien. Dat effect is nog sterker tussen verschillende beleidsafdelingen. Vertaald naar subsidieverwerving kan het zijn dat er een subsidieregeling beschikbaar is voor het sociaal domein, maar dat daarvan geen gebruik wordt gemaakt terwijl er binnen een ander domein een project is dat (deels) binnen die regeling past zonder dat dit domein hiervan op de hoogte is. Het decentraal beleggen van de subsidieverwerving heeft een positief effect op het opstellen van een subsidieaanvraag, maar het betekent ook dat zaken als projectadministratie, samenwerkingsafspraken en subsidieverantwoording decentraal worden ingeregeld: het wiel wordt vaak per project opnieuw uitgevonden. Er is geen expertisepunt op dit vlak. Dit geldt in mindere mate voor de Europese projecten. Het team Internationale Zaken is een centraal punt waar kennis en ervaring weliswaar samenkomen maar niet per se centraal zijn belegd.

3.4 De beleidsinhoud is leidend, niet de subsidiemogelijkheden Tijdens de interviews is uitgebreid stilgestaan bij de relatie tussen externe financiering en de uitvoering van beleid. Duidelijk is dat het uitgangspunt altijd de inhoudelijke beleidsdoelstelling is. Vanuit dat vertrekpunt kijkt Groningen naar aanvullende financieringsmogelijkheden zoals subsidies. De koers van het beleid wordt niet ingegeven door (toekomstige) subsidiemogelijkheden en in die zin vormen subsidies geen onderdeel van de integrale beleidsverantwoordelijkheid binnen de gemeente Groningen.

Stedelijk InvesteringsFonds (SIF) Een concreet voorbeeld dat het bovenstaande principe goed illustreert, is het SIF van de gemeente Groningen. In de begroting 2017 is besloten tot de vorming van het SIF. Dit fonds is noodzakelijk voor de financiering van fysieke investeringen in stedelijke vernieuwings- en/of investeringsprojecten die bijdragen aan de groei van de stad en de uitvoering van de Omgevingsvisie. In het bijbehorende SIF-kader4 worden de benodigde investeringen en projecten concreter uitgewerkt. Op deze manier wordt inzichtelijk welke projecten nodig zijn om de beleidsdoelstellingen te behalen en welke investering daarvoor op welk moment moet worden gedaan. Het projectenoverzicht is dus een concretiseringsslag van het beleid. In de jaarlijkse begroting wordt dit overzicht indien nodig bijgesteld en/of aangevuld. In het kader staat ook dat het SIF ‘zoveel als mogelijk moet bestaan uit structurele middelen, aangevuld met incidenteel geld’. Met incidenteel geld worden in dit geval ook subsidies bedoeld. Er wordt ook een reden gegeven voor dit uitgangspunt: de beleidsopgave brengt enerzijds een aanvullende investeringsbehoefte met zich mee en anderzijds is het aantal externe dekkingsbronnen sterk verminderd. Wanneer er voor een project externe financiering wordt gevonden, dan betekent het dat er structurele dekking vrijvalt voor andere projecten.

3.5 Subsidies zijn geen noodzakelijke voorwaarde maar een ‘bonus’ De gemeente Groningen benoemt subsidies niet expliciet als een middel om beleidsdoelen te bereiken. Uit de gesprekken blijkt dat de gemeente het verwerven van subsidies niet zozeer als een noodzakelijke voorwaarde ziet, maar meer als een bonus om projectactiviteiten te kunnen ontplooien. Dit is te verklaren doordat: • subsidies in principe niet gekoppeld zijn aan het beleid zelf, maar aan de specifieke projecten die onderdeel zijn van de beleidspraktijk, de beleidsprogramma’s hebben een hoger abstractieniveau dan de subsidieprojecten; • subsidies een onderdeel zijn van de externe financiering: ‘eerst wordt er bestuurlijk bepaald wat de beleidsopgave en de plannen zijn, dan wordt er gekeken wat er nog aan externe financiering nodig is en pas dán

•

wordt er gekeken naar externe financieringsmogelijkheden. Dat kunnen subsidies zijn maar ook publieke of private bijdragen van projectpartners.’; het beleid niet wordt opgesteld op basis van wat (financieel) kan, maar wat er moet gebeuren om de maatschappelijke uitdagingen het hoofd te kunnen bieden. de slagingskans van grote subsidieprojecten afhangt van een duidelijk beleidsprofiel dat aansluit bij de Europese en nationale thema’s.

3.6 Er is goed zicht op de subsidiemogelijkheden die op de diverse bestuurlijke niveaus beschikbaar zijn Er is geen kwantitatieve analyse uitgevoerd naar de beschikbare subsidiemogelijkheden en de mate waarin de gemeente Groningen daarvan gebruikmaakt of heeft gemaakt. Er is dus niet gemeten welk percentage van de subsidiemogelijkheden door de gemeente wordt

Raadsvoorstel Kader Stedelijk Investeringsfonds (SIF) met registratienummer 6777889.

benut. Desondanks blijkt uit de gesprekken dat de geïnterviewde medewerkers goed op de hoogte zijn van de bestaande en toekomstige subsidiemogelijkheden. Dit geldt voor alle domeinen. Voor de gemeente komen subsidiemogelijkheden vrijwel nooit ‘uit de lucht vallen’. Op nationaal en Europees niveau is vaak een uitgebreide consultatie aan de publicatie vooraf gegaan waar Groningen goed zicht op heeft. De ervaring leert dat de gemeente Groningen meer invloed kan uitoefenen op de Europese dan op de landelijke subsidiemogelijkheden. Uit de gesprekken is gebleken dat Europese subsidieregelingen minder politieke ‘kleur’ hebben en meer gericht zijn op de vaktechnische, inhoudelijke aspecten rond een onderwerp. Misschien zijn de Europese projecten zelfs als ‘wetenschappelijk’ te betitelen waar de inhoud leidend is. Dat is ook verklaarbaar, want bij Europese subsidies voor de ontwikkeling van bijvoorbeeld waterstoftechnologie draait het om het beste, meest innovatieve en kansrijke projectvoorstel. In welke regio dat plaatsvindt is van ondergeschikt belang, maar Europa vindt de toegankelijkheid en spreiding van kennis op het continent wel van groot belang. Medewerkers geven aan deel uit te maken van ambtelijke netwerken op hun beleidsterrein.

Het netwerk bestaat vooral uit collega’s van andere gemeenten, maatschappelijke partners, expertisegroepen bij bijvoorbeeld de VNG of ambtelijke collega’s bij ministeries of Europese netwerken. Het komt regelmatig voor dat beleidsmedewerkers van de gemeente Groningen via deze netwerken worden geattendeerd op of geïnformeerd over subsidiemogelijkheden. Medewerkers en lobbycoördinatoren zijn aangehaakt op mailinglists en subsidiedatabases van

ministeries, provincies en Europese instanties met daarin subsidieregelingen. Het komt ook voor dat ministeries of Europese instellingen vooraf beleidsmedewerkers van de gemeente Groningen benaderen met de vraag of een (concept)subsidieregeling aansluit bij de activiteiten die in Groningen worden voorzien. De verklaring hiervoor is dat wanneer een subsidieregeling eenmaal is gepubliceerd deze niet meer kan worden herzien of aangepast. Een ministerie wil daarbij zeker stellen dat de doeltreffendheid van de gesubsidieerde activiteiten is geborgd en aldus voorkomen dat een subsidie beschikbaar wordt gesteld voor activiteiten die niet worden uitgevoerd en/of wordt besteed aan niet doeltreffende activiteiten. Op de grote(re) dossiers vindt een gecoördineerde lobby plaats vanuit het ambtelijk lobbyteam in samenwerking met het bestuurlijk niveau. Hieruit ontstaat het beeld dat zowel het ambtelijk lobbyteam als bestuurders op de hoogte zijn van de ‘grote’ fondsen. Dit betekent ook dat ze voorop de golf zitten en zicht hebben op de ontwikkelingen die zich (gaan) voordoen. 3.7 Het overzicht over, inzicht in en de kennis van de subsidiemogelijkheden zijn versnipperd Groningen heeft niet één centrale plaats waar alle subsidiemogelijkheden inzichtelijk zijn. Uit de gesprekken blijkt dat dit moeilijk is te realiseren omdat er continu nieuwe regelingen ontstaan: de dynamiek is hoog.

Binnen het team Internationale Zaken zijn de grote fondsen inzichtelijk en op individueel ambtelijk niveau is duidelijk welke belangrijke regelingen actueel zijn en lopen. De gemeente kent, in tegenstelling tot veel andere overheidsorganisaties, geen ‘subsidieloket’.

De EU-coördinator van het team Internationale Zaken stuurt regelmatig de Funding Forecast door die door Eurocities wordt gepubliceerd. Hierin staan de aankomende interessante financieringsmogelijkheden voor steden genoemd. Ook stuurt de coördinator met enige regelmaat andere mogelijk interessante informatie door en post deze ook op intranet (groep Internationale Zaken). Binnen de organisatie is sprake van een bottom-up-proces ten aanzien van subsidies: medewerkers geven aan zelf subsidieprojecten aan te dragen. Als er hulp, kennis of advies gewenst of nodig is dan is het team Internationale Zaken vaak de gesprekspartner. Er is, zonder dat dit gestructureerd of geïnstitutionaliseerd is, een klimaat dat maakt dat medewerkers zich (extern) oriënteren op relevante subsidiemogelijkheden en kennis en informatie delen.

In de interviews is aangegeven dat intern is geregeld dat per project een controller is aangesteld om de financiële verantwoording te bewaken. De verantwoordelijkheid voor het uitvoeren van het project ligt bij de projectleiders. Alle projectcontrollers worden vanuit het Shared Service Center (SSC) gecoördineerd. Zij verwerken de subsidieregelingen in de P&C-documenten, overzien de binnenkomende en uitgaande subsidiestromen en stemmen met de ambtelijke directies af.

3.8 Bevoegdheden en verantwoordelijkheden zijn duidelijk beschreven In het algemeen geldt dat het college van burgemeester en wethouders bevoegd is om rechtshandelingen aan te gaan. Bij het aangaan van kleinere verplichtingen kan ook een directeur of afdelingshoofd tekenen. Dit is geregeld in het gemeentelijke mandaatbesluit. Daarin staan de grenzen waarvoor een directeur, divisiemanager, afdelingshoofd, teamleider of ambtelijk budgethouder mag tekenen. Een directeur mag een verplichting tot € 50.000 aangaan. Meestal gaat een Europees project over grotere bedragen en risico’s en is een collegebesluit nodig.5

Europa in de praktijk - EU Projecten in de gemeente Groningen, september 2020

3.9 Europa Aan de Rekenkamer is het Europese projectenoverzicht van de gemeente Groningen verstrekt. Hierin staan de projecten beschreven waarbij Groningen in Europees verband is betrokken. Dit zijn projecten die betrekking hebben op de specifieke beleidsdoelstellingen en los staan van de Europese structuurfondsen zoals de EFRO- en ESF-gelden.

Themalijn

Totaal EU budget

EU budget voor Groningen

Making City

€ 18.207.746

€ 2.777.089

SMARTEES

€ 3.988.038

€ 15.000

Revive

€ 4.993.851

€ 795.638

€ 462.250

HyTrEc2

€ 5.246.271

€ 881.894

€ 440.947

Revive

€ 9.231.959

€ 1.107.615

€ 664.569

Surflogh

€ 2.718.376

€ 400.000

€ 200.000

Reframe

€ 5.190.008

€ 350.000

€ 175.000

HealiQs 4 Cities

€ 500.000

€ 35.000

P.M.

WIT

€ 571.042

€ 124.431

€ 53.327

Like!

€ 4.251.964

€ 660.000* € 326.542**

€ 357.371

Bling

€ 4.981.490

€ 551.494* € 459.190**

€ 275.747

Project

Cofinanciering Groningen

Energietransitie

Leefkwaliteit, klimaat en duurzame mobiliteit

COP4HL

Digitale transitie en educatie

EU budget voor de gemeente Groningen Shared cost - 100% vergoed

3.10 Rijk6 De gemeente Groningen heeft in 2019 ongeveer € 173.990.000 van het Rijk ontvangen, waarvan € 147.176.000 is geoormerkt als ‘inkomensoverdrachten’. Dit zijn rechtstreekse betalingen van het Rijk voor het uitkeren van de bijstand, het uitvoeren van de toeslagenwet en de sociale werkvoorziening. € 9.495.000 is bestemd voor ‘bijdrage aan medeoverheden’ zoals uitkeringen van het Rijk voor primair onderwijs. Van de € 173.990.000 was € 17.319.000 bestemd voor subsidieregelingen aan de gemeente.

3.11 Provincie Door de provincie Groningen is aan de Rekenkamer een lijst met verstrekte subsidies aangeleverd voor de jaren 2016-2020. In totaal is in deze jaren € 84.370.000 aan subsidie verstrekt aan de gemeente Groningen. We zien dat het merendeel van deze verstrekte subsidies vooral in het fysieke domein is toegekend.

Van de € 17.319.000 is € 17.100.000 uitgekeerd door het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat en is bestemd voor het Nationaal Programma Groningen (NPG). Hieronder vallen de programmalijnen Toekomst, Bewonersinitiatieven, Thematisch (gemeentegrens overstijgend, economie, duurzaamheid en vergroening), Erfgoed, Zorgprogramma en energie participatie. Inkomensoverdrachten

147,176,000

17,319,000 Subsidieregelingen Lorem ipsum dolor sit amet, consectetuer Bijdrage aan ipsum medeoverheden 9,495,000 Lorem dolor sit amet, consectetuer

Subsidies aan gemeente Groningen (2019)

Bijdrage aan medeoverheden 5,5% Subsidieregelingen 10,0%

€9.495.000 €17.319.000

Inkomensoverdrachten Subsidieregelingen Bijdrage aan medeoverheden

Inkomensoverdrachten 84,6%

€147.176.000

Inkomensoverdrachten Subsidieregelingen Bijdrage aan medeoverheden

https://www.rijksfinancien.nl/wieontvingen

Aardbevingsgelden De afgelopen jaren is ter compensatie van de aardbevingsproblematiek veel geld naar het Noorden, waaronder Groningen, gegaan. In dit onderzoek is niet expliciet aandacht besteed aan deze aardbevingsgelden. De middelen die door de rijksoverheid beschikbaar zijn gesteld voor bijvoorbeeld het NPG zijn formeel ook niet te kwalificeren als subsidie, eerder als een compensatie. De aardbevingsproblematiek speelt daarnaast ook geen directe rol bij het proces van subsidieverwerving. Het is niet zo dat de slagingskans of de gunning van subsidieaanvragen van de gemeente Groningen hierdoor wordt beïnvloed. Indirect speelt de aardgasproblematiek wel een rol. Zoals bij het beschreven voorbeeld van de succesvolle lobby voor Europees geld, is er subsidie beschikbaar voor de energietransitie. Het stopzetten van de gaswinning heeft consequenties voor de lokale en regionale arbeidsmarkt waardoor er aanspraak gemaakt kan worden op Europese gelden. De samenwerking met het NPG komt hierbij van pas. 3.12 Kanttekeningen bij de resultaten Bij bovenstaande beschreven verworven subsidies moet de kanttekening worden gemaakt dat de overzichten niet compleet zijn. De aangeleverde documenten zijn vaak van enkele jaren en in sommige gevallen is slechts 2019 of 2020 aangeleverd waardoor geen vergelijking kan worden gemaakt.

Daarnaast is - zoals eerder beschreven - veel specifieke kennis belegd bij ambtelijke medewerkers. Dit zorgt ervoor dat niet alle subsidieregelingen en de verworven inkomsten in beeld zijn. Uit zowel de documentenstudie als de interviews blijkt dat niet iedere subsidie ‘zichtbaar’ is in de financiële systemen waardoor niet met één druk op de knop een uitdraai kan worden gemaakt van alle ontvangen subsidies door de gemeente Groningen. Hoewel subsidies als aparte geldstromen gelabeld worden, is niet elke subsidieregeling automatisch gelabeld als subsidie. Met name in het sociaal domein is regelmatig sprake van programmagelden en decentralisatie-uitkeringen die beschouwd kunnen worden als subsidieprojecten zonder dat er sprake was van een aanvraagtraject.

3.13 Kwalitatieve resultaten Naast kwantitatieve resultaten zijn er ook kwalitatieve resultaten behaald. Uit de interviews blijkt dat in de afgelopen jaren veel tijd is geïnvesteerd in het opbouwen van een netwerk bij zowel ministeries als regionale (samenwerkings) partners. Dit netwerk - blijkt uit de interviews - wordt gezien als een resultaat op zich. Door dit opgebouwde netwerk, zowel ambtelijk als bestuurlijk, kunnen subsidiemogelijkheden beter worden benut. Daarnaast wordt dit netwerk gevraagd om input te leveren op de subsidieregelingen, waardoor inschrijven uiteindelijk makkelijker verloopt. Een ander resultaat is - gecombineerd met het opgebouwde netwerk - dat de drempel naar Brussel in de afgelopen jaren een stuk lager is geworden. Hierbij is de regionale samenwerking verbeterd en vindt er samenwerking plaats met andere Europese steden.

3.14 Conclusie De gemeente Groningen stelt de inhoud centraal en de koers van het beleid wordt niet bepaald door (toekomstige) subsidiemogelijkheden: subsidies zijn geen noodzaak voor het realiseren van doelen of ambities maar worden gezien als een bonus. Dit betekent dat subsidie(verwerving) geen integrale beleidsverantwoordelijkheid is. Het initiatief voor het aanvragen van subsidies ligt bij de inhoudelijke beleidsadviseurs en/of projectleiders en wordt niet van bovenaf bepaald of aangestuurd. Het decentraal beleggen maakt ook dat de gemeente Groningen goed in staat is om beleids- of projectideeën te vertalen naar subsidieaanvragen. Binnen de gemeente Groningen is er een goed zicht op de subsidiemogelijkheden op de verschillende niveaus en de mogelijkheden komen bijna nooit uit de lucht vallen. Dit komt doordat de gemeente goed is vertegenwoordigd in de diverse netwerken en de beleidsmedewerkers goed zijn of worden geïnformeerd over hun werkveld. De grotere en belangrijkere dossiers kennen een gecoördineerde lobby vanuit een ambtelijk lobbyteam in samenwerking met de betrokken bestuurders.

De bevoegdheden en verantwoordelijkheden zijn duidelijk omschreven. Het mandaatbesluit beschrijft bij welke (drempel)bedragen college, directie of het lagere management bevoegd zijn. Verder zijn er duidelijke afspraken dat ieder project een controller heeft die de financiële verantwoording bewaakt. Naast de kwantitatieve resultaten (bijvoorbeeld ruim € 84 miljoen subsidie vanuit de provincie in de periode 2016-2020) zijn er ook kwalitatieve resultaten. Het opbouwen van de juiste netwerken en het verlagen van de drempel naar Brussel worden als aparte resultaten gezien. Deze resultaten vergroten de kans op het verwerven van subsidies die bijdragen aan het realiseren van de ambities en doelen van de gemeente.

Het overzicht op, inzicht in en kennis van de subsidies en de mogelijkheden zijn wel versnipperd en de gemeente kent bijvoorbeeld geen subsidieloket. De benadering van subsidies is bottom-up. De enige uitzondering hierop is het team Internationale Zaken: dit team is beter georganiseerd en gestructureerd. Toch is er, zonder dat dit gestructureerd of geïnstitutionaliseerd is, een klimaat dat ervoor zorgt dat medewerkers zich (extern) oriënteren op relevante subsidiemogelijkheden en kennis en informatie delen.

Hoofdstuk 4 Verantwoording

In dit hoofdstuk worden de volgende deelvragen beantwoord: 7. Welke afspraken zijn er om bij verworven subsidies het nakomen van subsidievoorwaarden te borgen? a. Worden de kosten van het verwerven van subsidies met de aanvragers of andere partijen gedeeld en worden er expliciete afspraken gemaakt over wie de uitvoering en verantwoording op zich neemt en waar de risico’s worden belegd? b. Hoe wordt omgegaan met de toetsing op staatssteun aspecten? c. Hoe wordt omgegaan met financiële of juridische risico’s bij het achteraf niet voldoen aan de verantwoordingseisen? 8. Welke inspanningen moeten worden gepleegd voor en welke kosten zijn gemoeid met (administratie voor) verantwoording aan subsidieverstrekkers? 9. Hoe wordt de gemeenteraad betrokken en/of geïnformeerd bij het subsidiebeleid en wordt dit als apart onderdeel in de gemeentelijke begroting opgenomen?

4.1 Normenkader Een goed ingericht (werk)proces bevordert de uitvoering en maakt het mogelijk om op effectieve wijze de voortgang te bewaken. Aspecten als de te maken kosten voor en de mogelijke risico’s die verbonden zijn aan subsidieverwerving kunnen op deze manier gestructureerd in beeld worden gebracht en blijven. Subsidieverwerving kent naast de netwerk- en lobbyaspecten ook een administratieve kant waarvan het zaak is deze goed in te richten zodat deze kan dienen als fundament. De voorwaarden ‘buiten’ creëren en optimaliseren is de ene kant van de medaille. De andere kant van de uitvoering is vooral gelegen in de afweging van de kosten en baten die een organisatie moet maken om subsidies te verwerven. Om deze afweging goed en gefundeerd te kunnen maken, is inzicht in de (administratieve) lasten wenselijk. De aanvrager moet verantwoording afleggen over de uitvoering van de subsidiabele activiteiten. Vaak gaat het om verantwoording achteraf, maar het komt ook geregeld voor dat er tussen-

tijdse verantwoording vereist is. En de verantwoording hoeft niet bij iedere subsidie op dezelfde manier plaats te vinden. Om deze, al dan niet tussentijdse, verantwoording op een gedegen en efficiënte manier uit te kunnen voeren, is het noodzakelijk dat de gemeente inzichtelijk heeft op welke manier de verantwoording moet plaatsvinden. Essentieel onderdeel in de beleidscyclus is het evalueren van het beleid. Door het beleid en/ of de werkprocessen periodiek te evalueren creëert een organisatie de mogelijkheid om gestructureerd zaken bij te stellen en aan te passen. Op deze manier blijft het beleid actueel, de uitvoering optimaal en de resultaten effectief. De gemeenteraad is het orgaan dat de kaders stelt en controleert. Om deze rol goed uit te kunnen voeren is het wenselijk dat raadsleden tijdig en adequaat geïnformeerd worden. Op deze manier is de gemeenteraad in staat om vanuit deze kaderstellende en controlerende rol een bijdrage te leveren aan evalueren, en waar nodig, bijstellen van het beleid.

4.2 Subsidieverantwoording is maatwerk met standaardaspecten Dat veel zaken met betrekking tot subsidieverwerving decentraal zijn georganiseerd, is ook zichtbaar in de wijze waarop de uitvoering en verantwoording zijn georganiseerd. Er is geen centrale, uniforme aanpak en uit de gesprekken blijkt dat het op dit vlak vaak schuurt. De meeste druk ontstaat op de beschikbare capaciteit bij de uitvoering. Een professionaliserings- en efficiencyslag is mogelijk wanneer er vaste werkprocessen zijn en/of de verantwoording centraal georganiseerd is. Niet alle medewerkers zijn sterk in het schrijven van een aanvraag én hebben administratieve vaardigheden. Het beleggen van alle (type) werkzaamheden bij één persoon is minder efficiënt; het is belangrijk dat de (verschillende) werkzaamheden bij de juiste medewerkers terechtkomen. Op deze manier is de kans op het maken van fouten, zeker in de verantwoording, kleiner. Tegelijkertijd zorgen de reguliere checks and balances er binnen de gemeente Groningen voor dat de kans op fouten met financiële gevolgen tot een minimum wordt beperkt. Het subsidieproject wordt onderdeel van de doorlopende P&C-cyclus zodra de beschikking is ontvangen en er aanspraak op de subsidie gemaakt kan worden. Gedurende het onderzoek zijn er heel veel verschillende subsidieprojecten de revue gepasseerd.

Van grote, meerjarige Europese subsidieprojecten tot kleine, incidentele subsidiebijdragen. Om de verschillen en de overeenkomsten bij de verantwoording en controle beter te kunnen duiden, zijn kort de standaardonderdelen van het subsidieverwervingsproces beschreven.

Aanvraag Op het moment dat de ingediende subsidieaanvraag leidt tot een gunningsbesluit ontvangt de aanvrager een subsidieverleningsbeschikking. In principe staat in deze beschikking voor welke activiteiten, in welke periode er hoeveel subsidie maximaal kan worden verkregen. Tegelijkertijd zijn de spelregels en aanvullende voorwaarden uitgewerkt. Op basis hiervan kan de administratieve organisatie worden ingericht. Omdat iedere beschikking andere voorwaarden kent, is dit voor elke subsidieregeling weer maatwerk.

Beheer Tijdens de beheerfase wordt er uitvoering gegeven aan de spelregels en voorwaarden uit de verleningsbeschikking. Uit het onderzoek blijkt dat er tijdens de beheerfase onderscheid kan worden gemaakt tussen een administratieve en een inhoudelijke component. Subsidieprojecten worden na ontvangst van de verleningsbeschikking onderdeel van de reguliere P&C-cyclus: de subsidie wordt centraal ingeboekt en de controllers en/of financieel medewerkers worden betrokken bij de administratieve verantwoording. Voor de inhoudelijke verantwoording zijn de beleidsadviseurs en projectleiders aan zet. Inhoudelijke tussenrapportages, stuurgroepvergaderingen en samenwerkingsafspraken worden door hen georganiseerd. Wanneer documenten formeel worden ondertekend door een bestuurder en/of leidinggevende wordt in de praktijk doorgaans een jurist betrokken voor de juridische toetsing.

Controle en verantwoording De controle- en verantwoordingsfase is erop gericht om vast te stellen dat de kosten zijn gemaakt, de voorwaarden zijn nageleefd en de (administratieve) spelregels zijn gevolgd. In de praktijk zijn er twee manieren waarop dit plaatsvindt: • Via een accountantscontrole waarbij een externe accountant wordt ingeschakeld. Deze krijgt de opdracht om het project te controleren en doet in de accountantsverklaring een uitspraak over de juistheid en rechtmatigheid van de gedeclareerde kosten. • Via de SiSa-verantwoording. Gemeenten melden ieder jaar aan de rijksoverheid of en hoe zij het geld hebben besteed. Dit doen zij via de methodiek SiSa: single information, single audit. Dit betekent eenmalige informatieverstrekking en een eenmalige accountantscontrole. Deze verantwoording (voor een subsidieproject) hoort als bijlage bij de jaarstukken die de gemeente Groningen jaarlijks opstelt.7 Met name in het sociaal domein komt dit steeds vaker voor. Dan wordt aan de voorkant een beschikking afgegeven, maar wordt de verantwoording zodanig verweven met de reguliere P&C-processen dat beleidsadviseurs dit niet meer direct als een subsidie ervaren. Er zijn dus ook geen specifieke aanvullende subsidievoorwaarden en administratieve verplichtingen van kracht. Dit geldt uitsluitend voor rijkssubsidies, maar niet voor alle rijkssubsidies.

7 https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/financien-gemeenten-en-provincies/ uitwisseling-financiele-gegevens-met-sisa-en-iv3/single-information-single-audit-sisa

4.3 Ieder type geldstroom kent zijn eigen beheer- en controlesysteem Om te zien hoe de standaardaspecten van subsidieverwerving zich verhouden tot de verschillende subsidieregelingen en -projecten die tijdens het onderzoek voorbij zijn gekomen, is een aantal categorieën gehanteerd. Categorie

Beheer

Controle

Projectsubsidie als aanvrager

Het initiatief en de verantwoordelijkheid liggen primair bij de gemeente. Dit type projecten vraagt de meeste capaciteit op het gebied van beheerstaken. Dit geldt met name voor Europese projecten maar daar staat tegenover dat er meer sprake is van kennisdeling en standaardisatie van werkprocessen.

De controle vindt meestal plaats via een accountant die de gemeente zelf moet inschakelen en betalen.

Projectsubsidie als projectpartner

Het initiatief en de verantwoordelijkheid liggen primair bij de aanvrager zelf.

De gemeente levert input voor accountantscontroles, maar ook hier ligt de regie bij de aanvrager.

Programmagelden

Voor programmagelden zijn vrij algemene kaders opgesteld en is er relatief veel vrijheid in de uitvoering.

De controle verloopt via de SiSa-methode en wordt dus geïntegreerd in de reguliere verantwoordingscyclus van de gemeente Groningen.

Naast bovenstaande categorieën is er nog een vierde categorie te benoemen, namelijk de Europese geldstromen met SNN als Management Autoriteit of de gemeente Groningen als centrumgemeente. Deze Europese geldstromen vormen een bijzondere categorie. Er is om te beginnen bijvoorbeeld geen sprake van een verleningsbeschikking zoals bij een gewone subsidie. Er wordt vanuit Europa via een vooraf bepaald verdelingsmechanisme subsidie beschikbaar gesteld aan de lidstaten. De besteding daarvan wordt via een operationeel programma uitgewerkt en ter goedkeuring voorgelegd. Zaken als het beheer en de verantwoording worden doorlopend met elkaar besproken en niet zomaar opgelegd.

Daarnaast ontvangt de gemeente Groningen (of de regio Noord-Nederland) Europese subsidie, maar is zij niet de eindbegunstigde. De gemeente fungeert dan als doorgeefluik en maakt de ontvangen subsidiegelden over aan betrokken projectpartners. De verplichtingen voor het beheer, de verantwoording en de controle worden daarbij ook bij hen belegd. Bij het ESF staat in de subsidieregeling bijvoorbeeld dat subsidie voor de gehele arbeidsmarktregio alleen door de gemeente Groningen kan worden aangevraagd. Dit is gedaan om het aantal projectaanvragen te minimaliseren en tegelijkertijd de samenwerking in de arbeidsmarktregio te bevorderen. Er moet immers voldoende draagvlak zijn voordat de gemeente Groningen de aanvraag indient.

4.4 Standaardisatie van Europese projecten Eerder in dit hoofdstuk is geconstateerd dat bij de verantwoording, net als bij de subsidieverwerving, niet of beperkt sprake is van een centrale aansturing en dat veel decentraal is opgezet. Voor de Europese projecten zijn initiatieven gestart om dat te veranderen. Het team Internationale Zaken heeft onlangs een praktijkboek Europa opgesteld. Dit praktijkboek is bedoeld voor de collega’s die te maken krijgen met Europese projecten of die geïnteresseerd zijn in de mogelijkheden die Europa biedt. Het praktijkboek bundelt praktische informatie en geeft inzicht in het huidige netwerk in Noord-Nederland.

tot de subsidieadministratie en de daarvoor gemaakte kosten. Omdat aanvragen veelal op basis van project- en programmadoelstellingen plaatsvinden, verschilt dat per programma of project. Stel, er wordt een subsidie van € 100.000 verworven voor een regionaal actieprogramma met een omvang van € 3 miljoen. De projectleider zal dan extra tijd kwijt zijn met het aanvragen en beheren van die subsidie en alleen als de uren heel specifiek worden geboekt, zijn die kosten te berekenen. Zolang die subsidie bijdraagt aan de sluitendheid van de projectbegroting is de noodzaak er ook niet om de kosten exact in kaart te brengen.8

In het handboek is beschreven hoe medewerkers moeten omgaan met de aanvraag, uitvoering, archivering en verantwoording van Europese subsidies.

4.6 Kosten-batenafweging wordt gemaakt op ervaring en eigen inschatting De medewerkers geven aan een afweging te maken in het wel of niet indienen van subsidieaanvragen op basis van de hoeveelheid verantwoording die deze aanvraag vereist en wat de aanvraag potentieel zou kunnen opleveren aan subsidie. Ze schatten op basis van eigen ervaring in hoeveel uren voor de aanvraag en de mogelijke verantwoording nodig zijn en dat wordt afgezet tegen de te verwachten financiële opbrengst. Dit betekent dat de afweging van de kosten en de baten wordt gemaakt op basis van ervaring. Het handboek Europese projecten kent ook een afwegingskader dat kan worden ingezet als hulpmiddel.

4.5 De gemeente heeft geen zicht op de kosten die gemaakt moeten worden om subsidies te verwerven Het in beeld brengen van welke kosten zijn gemoeid met (de administratie van) het aanvragen en de verantwoording aan subsidieverstrekkers, is moeilijk. Uit de interviews komt geen duidelijk en eenduidig beeld naar voren met betrekking

In het sociaal domein zijn ook subsidieregelingen van kracht waarbij de gemeenten al als begunstigden zijn genoemd. De subsidie hoeft in feite alleen nog maar aangevraagd te worden. In dit geval wordt er in teamverband wel gekeken wie dat oppakt en ligt het initiatief minder bij de individuele medewerker. In sommige gevallen wordt er externe expertise ingeschakeld om een

‘Hoewel Groningen redelijk succesvol is in deelname aan EU-projecten denken we dat een meer gecoördineerde aanpak, gecombineerd met een sterkere verbinding van bestaande kennis en expertise onderling kan leiden tot een nog sterker EU-beleid op de verschillende domeinen. Dit praktijkboek is onderdeel van de aanpak om kennis en de organisatie van EU-projecten te bundelen. Ook introduceren we een aantal spelregels rondom de borging van EU-projecten in de organisatie.’

Die urenverantwoording vindt uiteraard wel plaats als dit een subsidievoorwaarde is (zoals bij ESF), maar voor een kostenberekening is dat ook omslachtig omdat je dan de subsidie over die kosten in mindering zou moeten brengen.

aanvraag te schrijven. Dat is geen standaardprocedure, maar wanneer bijvoorbeeld een aanvraag als kansrijk wordt beoordeeld en er niet de capaciteit is om die aanvraag uit te werken wordt een bureau ingeschakeld. Voorbeelden hiervan zijn Europese subsidies. Deze vragen veel verantwoording waardoor het niet rendeert om voor ‘een paar ton’ een aanvraag in te dienen. Uit de interviews blijkt dat voor Europese subsidies vaak een aanvraag wordt ingediend als er minimaal enkele miljoenen euro’s aan subsidie kunnen worden verkregen. Naast een kosten-batenafweging wordt er in sommige gevallen bewust geen subsidie aangevraagd omdat te veel partijen moeten worden aangesloten. Dit geldt met name voor Europese subsidies waarbij andere regio’s moeten worden meegenomen in de aanvraag. 4.7 De gemeenteraad is nauwelijks betrokken bij en wordt nauwelijks geïnformeerd over de subsidieverwerving Er is in de begroting en de jaarrekening van de gemeente Groningen geen aparte passage gewijd aan de subsidieverwerving. Er is wel informatie over het gemeentelijke subsidiebeleid, maar die heeft voornamelijk betrekking op de subsidies die door de gemeente worden verstrekt, niet op de subsidies die zijn ontvangen. Opvallend is ook dat bijvoorbeeld de Europastrategie niet bekend is bij de raadsleden die zijn gesproken.

Gemeenteraadsleden zeggen de indruk te hebben dat subsidieverwerving een black box is en krijgen nauwelijks rapportages of terugkoppeling hierover. Omdat een gekwantificeerde doelstelling in de begroting ontbreekt en er geen indicator is opgenomen, is subsidieverwerving geen onderwerp van gesprek in de gemeenteraad.

Raadsleden geven aan dat een overzicht van de subsidiestromen kan helpen voor het totaalbeeld van ontvangen subsidies. Uit het onderzoek is gebleken dat de afdeling Financiën de mogelijkheid heeft om een totaaloverzicht te maken van de ontvangen subsidies en/of de lopende subsidieprojecten, maar dat vanuit de gemeenteraad nog nooit de vraag is gesteld om een dergelijk overzicht te verstrekken. Subsidieverwerving speelt in de afstemming met de gemeenteraad een minimale rol. Het komt slechts incidenteel voor dat een subsidieaanvraag vooraf met de raad wordt besproken en/of dat de raad als voorwaarde stelt dat een project alleen met subsidies doorgang kan vinden. Het is gebruikelijk dat er akkoord wordt gegeven op de investering voor een groot project en dat het college daarbij toezegt of wordt aangemoedigd om daar nog additionele subsidiemogelijkheden bij te zoeken. Als die aanvullende subsidieverwerving slaagt, dan zijn er in feite twee mogelijkheden: 1. De verworven subsidie wordt gezien als een besparing op de gemeentelijke investering en daardoor vallen er algemene middelen vrij die aan een ander project of beleidsterrein besteed kunnen worden. 2. De extra financiële armslag wordt gebruikt als aanvulling op het bestaande projectplan. De extra opties die vanwege de projectbegroting zijn afgevallen, komen daardoor alsnog in aanmerking.

Denk bijvoorbeeld aan de toepassing van een innovatieve techniek of energiebesparende mogelijkheden. In de praktijk komt de tweede variant het meest voor.

4.8 Conclusie De verantwoording over de ontvangen subsidies is maatwerk waarin een aantal aspecten standaard is. Bij de gemeente Groningen is, net als de verwerving, de verantwoording decentraal georganiseerd. Het subsidieproject wordt onderdeel van de doorlopende P&C-cyclus. Vanuit het team Internationale Zaken zijn, voor de Europese projecten, initiatieven gestart om dit te veranderen en is om deze reden een praktijkboek Europa opgesteld. De reguliere checks and balances zorgen er overigens binnen de gemeente wel voor dat de kans op fouten met financiële gevolgen tot een minimum wordt beperkt. De gemeente heeft geen (totaal)overzicht van de kosten die gemaakt worden bij de verwerving van subsidies. Omdat dit overzicht en inzicht ontbreken, is de afweging of de kosten van het starten van een verwervingstraject opwegen tegen de baten die een medewerker zelf maakt op basis van ervaring en eigen inschatting. De gemeenteraad wordt nauwelijks betrokken bij en nauwelijks geïnformeerd over de subsidieverwerving. In de begroting en de jaarrekening zijn hierover geen (aparte) passages opgenomen. Raadsleden hebben de indruk dat het een black box is en geven aan behoefte te hebben aan (een) overzicht, maar blijken hier in de afgelopen jaren nooit (actief) naar gevraagd te hebben.

Hoofdstuk 5 Kwalitatieve benchmark

In dit hoofdstuk wordt de volgende deelvraag beantwoord: 10. Valt er voor wat betreft het organiseren van, inspanningen voor en resultaten van subsidieverwerving een vergelijking te maken met (een) soortgelijke gemeente(n)? In het onderzoek is ook (kwalitatief) gekeken naar de manier waarop andere, vergelijkbare gemeenten de subsidieverwerving organiseren en aanpakken. We hebben gesproken met medewerkers van de gemeenten Almere, Apeldoorn en Breda. De vergelijkbare omvang van de gemeenten maakt vergelijken mogelijk. 5.1 Organisaties beginnen klein en bouwen uit We zien dat de benchmarkgemeenten een vergelijkbare formatie hebben. De drie gemeenten hebben twee tot drie subsidieadviseurs in dienst, met aanvullend twee tot drie collega’s die zich bezighouden met public affairs en lobby. Een tweede overeenkomst is dat de subsidieadviseurs onderscheidende taken hebben: één subsidieadviseur richt zich op Europa, een ander op het Rijk. Primair ligt de verantwoordelijkheid voor subsidieverwerving bij de sectorale afdelingen, aangestuurd vanuit de portefeuille van de wethouder. De subsidieadviseurs schrijven de aanvragen, maar wel met input vanuit de ambtelijke organisatie. In sommige gevallen wordt ook een extern bureau ingehuurd om mee te schrijven aan de aanvraag.

De benchmarkgemeenten hebben ‘een stukje expertise Europa en Den Haag’ in hun lobbyteams en ondersteunen daarmee de afdelingen. Voor de Den Haag-expertise geldt dat het veelal gaat om een signalerende functie aan de beleidskant, voor Europa wordt de expertise aan de voorkant ingebracht, zoals het beoordelen van de kansrijkheid van een subsidieaanvraag.

De gemeenten zijn klein begonnen en zijn gestart met het bouwen en opzetten van lobby en public affairs. Vervolgens is dat uitgebouwd naar Brussel. De kennis en ervaring met betrekking tot subsidies zaten eerst vooral bij beleidsmedewerkers. Door het aanbrengen van structuur en coördinatie is een professionaliseringsslag gemaakt. Veel kennis werd ingekocht bij subsidieadviesbureaus, maar het in dienst nemen van personeel was financieel aantrekkelijker. Het effect van de professionaliseringsslag is dat het verwerven van subsidies steeds beter en succesvoller verloopt. Gebruikmaken van subsidieregelingen vraagt ambtelijke capaciteit en juist daar ontstaan de problemen. Over het algemeen is de ervaring dat er net genoeg capaciteit is voor het verwerven van de subsidies en het benutten van de kansen die er zijn. Als organisaties nog succesvoller willen zijn, dan moeten de vakafdelingen versterkt worden om de uitvoering voor elkaar te krijgen. Uit de gesprekken blijkt dat de voorkeur uitgaat naar bottom-up-projecten die zoeken naar financiering omdat de projectorganisatie vaak al staat en een projectleider verantwoordelijk is.

5.2 De communicatie blijft een punt van aandacht

5.3 Regionaal optrekken noodzakelijk om succesvol in Europa te zijn

Uit het onderzoek blijkt dat de communicatie richting gemeenteraad enorm belangrijk is. ‘We moeten goed uitleggen dat we niet alleen maar borrels drinken.’ Over het algemeen stelt een gemeenteraad zich behoudend op maar de raad van een van de drie onderzochte gemeenten heeft actief de opdracht gegeven om middelen aan te trekken. Dit betekent in de praktijk dat de gemeenteraad pas akkoord gaat met een project als er aanvullende middelen gevonden zijn.

Om in Europa succesvol te zijn moet een gemeente met andere steden en regio’s optrekken. ‘Lobbyen als stad doet helemaal niets. Lobbyen als regio wel.’ Het is noodzakelijk om, zeker bij sommige Europese subsidies, met andere Europese steden of regio’s op te trekken omdat dit de kans op een toewijzing vergroot. Het is wel belangrijk om inhoudelijke raakvlakken te hebben met deze regio’s of steden, bijvoorbeeld op het gebied van agrofood of innovatie. Deze noodzaak wordt alsmaar duidelijker aangezien het aantrekken van Europees geld steeds lastiger wordt. Het is uitdagender geworden om succesvolle aanvragen te schrijven, de eisen worden steeds hoger.

Het blijft moeilijk te kwantificeren wat het aanstellen van subsidieadviseurs oplevert. Het is een voorinvestering en het is lastig om direct daarvan de (financiële) opbrengst te zien. Het vraagt van een college van burgemeesters en wethouders lef om middelen vrij te maken voor een subsidieadviseur. Daarbij is het wel belangrijk om op voorhand te kunnen onderbouwen dat dit resulteert in meer succesvolle subsidieaanvragen. Het is als college van burgemeester en wethouders belangrijk om de raad mee te nemen in het proces van subsidieverwerving, ook omdat de gemeenteraad een rol kan spelen bij het netwerken en lobbyen. Eén van de geïnterviewde gemeenten geeft proactief workshops aan externe partijen, zoals bijvoorbeeld sportverenigingen. In deze workshops adviseert de gemeente over het aanvragen van subsidies, hoe verantwoording plaatsvindt en aan welke voorwaarden aanvragers moeten voldoen. Ook in de interne organisatie worden workshops gegeven. Op deze manier wordt kennis over subsidies geborgd binnen de ambtelijke organisatie.

← Vorig deel Volgend deel →

De tekst is automatisch uit het bestand gehaald en kan afwijken van het origineel (kolommen, tabellen en koppen lopen door elkaar). Het officiële stuk bij iBabs is leidend. Bron: https://gemeenteraad.groningen.nl/api/v1/meetings/4078/documents/62559