rapport subsidieverwerving def april 2021.pdf

WETEN HOE ABRAHAM DE MOSTERD HAALT Subsidieverwerving door de gemeente Groningen

Rekenkamer Gemeente Groningen April 2021

Inhoudsopgave Voorwoord 4 Samenvatting 5 Deel I | De essentie van het onderzoek

6

Deel II | Verdieping op de essentie van het onderzoek

16

Hoofdstuk 1 Doelstellingen van en werkzaamheden tijdens het onderzoek

17

1.1 Subsidies dragen bij aan het realiseren van beleid en doelstellingen

17

1.2 Doelstelling en vraagstelling van het onderzoek

17

1.3 Normenkader 19 1.4 Onderzoeksaanpak 19 1.5 Wederhoor 20 Hoofdstuk 2 Strategie 21 2.1 Normenkader 21 2.2 Subsidieverwerving is geen lineair proces met vaste stappen

21

2.3 Kernelementen van succesvolle subsidieverwerving

22

2.4 Strategie voor Europese subsidies 24 2.5 Voor nationale en regionale subsidies is er geen beleid of strategie

25

2.6 Er bestaan verschillen tussen de gemeentelijke domeinen

25

2.7 Groningen werkt actief samen met de noordelijke partners

27

2.8 Conclusie 31 Hoofdstuk 3 Organisatie en uitvoering 32 3.1 Normenkader 32 3.2 Decentrale sturing op inhoud 32 3.3 De gemeente is goed in staat om een project- of beleidsidee te vertalen naar een subsidieaanvraag 33 3.4 De beleidsinhoud is leidend, niet de subsidiemogelijkheden

33

3.5 Subsidies zijn geen noodzakelijke voorwaarde maar een ‘bonus’

34

3.6 Er is goed zicht op de subsidiemogelijkheden die op de diverse bestuurlijke niveaus beschikbaar zijn 34 3.7 Het overzicht over, inzicht in en de kennis van de subsidiemogelijkheden zijn versnipperd 35

2

3.8 Bevoegdheden en verantwoordelijkheden zijn duidelijk beschreven

36

3.9 Europa 37 3.10 Rijk 38 3.11 Provincie 38 3.12 Kanttekeningen bij de resultaten 39 3.13 Kwalitatieve resultaten 39 3.14 Conclusie 40 Hoofdstuk 4 Verantwoording 41 4.1 Normenkader 41 4.2 Subsidieverantwoording is maatwerk met standaardaspecten

42

4.3 Ieder type geldstroom kent zijn eigen beheer- en controlesysteem

43

4.4 Standaardisatie van Europese projecten 44 4.5 De gemeente heeft geen zicht op de kosten die gemaakt moeten worden om subsidies te verwerven 44 4.6 Kosten-batenafweging wordt gemaakt op ervaring en eigen inschatting

44

4.7 De gemeenteraad is nauwelijks betrokken bij en wordt nauwelijks geïnformeerd over de subsidieverwerving

45

4.8 Conclusie 46 Hoofdstuk 5 Kwalitatieve benchmark 47 5.1 Organisaties beginnen klein en bouwen uit

47

5.2 De communicatie blijft een punt van aandacht

48

5.3 Regionaal optrekken noodzakelijk om succesvol in Europa te zijn

48

5.4 Gemeenten hebben geen totaaloverzicht over verworven subsidies

49

5.5 Conclusie 49 Verslag van gesprek in kader van bestuurlijk wederhoor nav onderzoek subsidieverwerving 50 Bijlage 1

Normenkader 52

Bijlage 2

Documentenlijst 53

Bijlage 3

Lijst met geïnterviewde personen

54

3

Voorwoord

Voor het bereiken van gemeentelijke beleidsdoelstellingen kan het verwerven van subsidies van groot belang zijn. De wijze waarop en de mate waarin subsidies worden verworven is echter voor de raad in veel gevallen een black box. In het rondje dat de Rekenkamer in het voorjaar van 2019 maakte langs de fracties werd het onderwerp dan ook verschillende keren genoemd als mogelijk object van onderzoek. Genoeg reden om het onderwerp op te pakken, zeker ook vanwege de grote financiële betekenis van subsidieverwerving. De Rekenkamer wil met dit rapport, dat gebaseerd is op onderzoek dat door BMC in opdracht van de Rekenkamer is uitgevoerd, in de eerste plaats voor de raad inzichtelijk maken welke inspanningen worden gepleegd om subsidies te verwerven, hoe kennis over mogelijkheden tot subsidieverwerving binnen de gemeentelijke organisatie is geborgd, met wie de gemeente samenwerkt om subsidies binnen te halen en wat er nodig is om de besteding van de gelden adequaat te verantwoorden. Daarnaast biedt het rapport handvatten aan raad, college en ambtelijke organisatie om het proces van verwerving van subsidie verder te ontwikkelen. Enkele opmerkingen vooraf zijn op zijn plaats. Uit een eerste oriëntatie kwam naar voren dat de gemeente op deelterreinen intensief en met succes contacten onderhoudt met ministeries en de EU om subsidiemogelijkheden te benutten.

De Rekenkamer heeft zich afgevraagd of dat ook op andere beleidsterreinen het geval is en welke factoren van belang zijn om ook op die andere terreinen succes te kunnen boeken. Het is niet gelukt een onderbouwd antwoord te geven op deze vraag. Na een eerste gespreksronde met vertegenwoordigers van verschillende gemeentelijke afdelingen die via het verwerven van subsidies bijdragen aan het realiseren van gemeentelijk beleid, werd over bepaalde beleidsterreinen aanzienlijk meer informatie verstrekt dan over andere. Ook in latere fasen van het onderzoek en ondanks uitdrukkelijke verzoeken om informatie, is dat verschil gebleven. Het trekken van vergelijkingen was daardoor niet goed mogelijk. De dynamiek van het onderwerp heeft daarnaast meegebracht dat aangeleverde cijfers en gegevens gedurende het onderzoek snel veranderden. Ook de getallen en bedragen die uiteindelijk in dit rapport zijn opgenomen zijn vaak niet meer dan een ‘tussenstand’. Een nuttige, maar wellicht ook deels onnodige disclaimer aangezien in het onderzoek het proces van verwerven van subsidies centraal staat en niet de financiële resultaten van dat proces. Wat daar ook van zij: we hopen met dit rapport een bijdrage te leveren aan het vergroten van het inzicht in het proces van subsidieverwerving. Namens de Rekenkamer, Han Warmelink (vz)

4

Samenvatting

De hoofdvraag in dit onderzoek luidt: in hoeverre verwerft de gemeente Groningen op doelmatige en doeltreffende wijze subsidies voor het realiseren van de eigen beleidsdoelen en in hoeverre leiden de inspanningen die voor werving en verantwoording worden gepleegd tot een optimaal resultaat? Uit het onderzoek komt het volgende naar voren: • Er is geen centraal beleid of een strategie

geformuleerd gericht op verwerving van nationale en regionale subsidies. Er zijn geen speciale documenten of plannen die zich richten op nationale en/of regionale subsidieverwerving. Ook zijn er geen structurele overleggen op het gebied van subsidieverwerving en uit het onderzoek blijkt dat dit ook geen vast agendapunt is tijdens de gemeentelijke overleggen. • Het team Internationale Zaken is een centraal punt waar kennis en ervaring kunnen samenkomen. Dat betekent overigens niet dat alle kennis en ervaring met betrekking tot subsidieverwerving momenteel in dat team zijn belegd. Voor Europese projecten ligt er een duidelijke strategie en een helder beleidsplan dat vooral is bedoeld in de voorwaardelijke zin: de thema’s die als prioriteit zijn benoemd, worden bepaald op grond van de kans op honorering en de aansluiting op Groningse beleidsdoelstellingen. • De inhoud bepaalt de vorm. De gemeente start met het formuleren van beleidsdoelstellingen en gaat vervolgens op zoek naar de middelen om die doelstellingen te kunnen realiseren, waaronder subsidies. Het omgekeerde, het ‘scannen’ en benutten van subsidiemogelijkheden om vervolgens beleid en/ of projecten te formuleren, komt eigenlijk niet voor.

• Subsidieverwerving is onderdeel van de

financiering, maar geen noodzakelijke voorwaarde. Vanuit de opgaven, ambities en/of doelstellingen wordt gezocht naar financiële dekking. Subsidies zijn daarvan een onderdeel maar als deze niet worden verworven, dan betekent dat niet het einde van de opgave, ambitie of doelstelling. • De regie over subsidieverwerving ligt bij beleidsinhoudelijke medewerkers en projectleiders. Er wordt niet top-down gestuurd op het indienen van aanvragen of het gebruik maken van subsidiemogelijkheden. Het decentraal beleggen van de subsidieverwerving heeft een positief effect op de beleidsmatige kwaliteit van een subsidieaanvraag, maar het betekent ook dat zaken als projectadministratie, samenwerkingsafspraken en subsidieverantwoording decentraal worden ingeregeld: op die vlakken wordt het wiel per project vaak opnieuw uitgevonden. • Medewerkers blijken goed op de hoogte te zijn van de bestaande en toekomstige subsidiemogelijkheden. Dit geldt voor alle domeinen, ongeacht de verschillen in organisatie. • Er is een actieve lobby op basis van gezamenlijke belangen. De gemeente Groningen heeft (eigen) lobbyisten in Brussel, maar werkt ook actief samen met lobbyisten van andere gemeenten, maatschappelijke partners en het bedrijfsleven. Er vindt geen structureel overleg plaats, waarbij het overleg met de provincie Groningen de uitzondering is, maar de betrokkenen vinden elkaar op de inhoud.

Per dossier wordt bekeken welke partners nodig zijn voor de lobby.

5

• Subsidieverwerving is geen onderwerp van

gesprek in de gemeenteraad. Over het verwerven van subsidie wordt in de raad niet besloten en er wordt ook geen verantwoording over afgelegd. Er is in de begroting en jaarrekening geen aparte passage gewijd aan de subsidieverwerving. De eerder genoemde Europastrategie is niet bekend bij de raadsleden die zijn geïnterviewd.

• Enkele met Groningen vergelijkbare gemeen-

ten hebben subsidieadviseurs in dienst. Deze adviseurs stellen aanvragen op met input van de inhoudelijke medewerkers. Door deze centralisatie- en professionaliseringsslag hebben de benchmarkgemeenten de indruk dat het subsidieverwervingsproces sneller en efficiënter verloopt dan voorheen.

Op grond van deze bevindingen en conclusies komt de Rekenkamer tot de aanbeveling om ten aanzien van het proces van subsidieverwerving enkele gerichte keuzen te maken (zie daarvoor deel I van het rapport). Er is een praktijk van werken gegroeid met sterke en minder sterke kanten. Het ligt voor de hand die voor- en nadelen eens expliciet te wegen. Het gaat dan specifiek om het volgende: • Beoordeel op welke wijze een betere en meer centrale borging van opgebouwde kennis kan

worden gerealiseerd, ondanks de historisch gegroeide inhoudelijke en decentrale insteek bij subsidieverwerving. • Beoordeel op welke wijze een meer beleidsmatige aanpak en een centralere aansturing kunnen bijdragen aan een efficiënter proces van subsidieverwerving. Betrek daarbij de inschatting of de inzet (en kosten) van subsidieadviseurs opweegt tegen de te verwachten baten daarvan. • Beoordeel of er per beleidsterrein differentiatie is gewenst bij de wijze van organisatie van het proces van subsidieverwerving. • Beoordeel in hoeverre, op welke wijze en in welke fase de raad betrokken moet zijn in het proces van subsidieverwerving en in de organisatie van dat proces.

6

Deel I De essentie van het onderzoek Beantwoording onderzoeksvragen In hoeverre verwerft de gemeente Groningen op doelmatige en doeltreffende wijze subsidies voor het realiseren van de eigen beleidsdoelen en in hoeverre leiden de inspanningen die voor werving en verantwoording worden gepleegd tot een optimaal resultaat?

De hoofdvraag is uitgewerkt in de volgende deelvragen: Strategie Heeft de gemeente beleid of een strategie geformuleerd voor het verwerven van subsidies? Zo ja, onder welke benaming? En wat zijn de doelen? We zien dat voor Europese subsidies het team Internationale Zaken een Europastrategie heeft ontwikkeld. De thema’s die als prioriteit zijn benoemd, worden bepaald op grond van de Europese kansrijkheid en de aansluiting op de Groningse beleidsdoelstellingen. Voor de slaagkans van Europese subsidieprojecten is het belangrijk dat de gemeente (op Europees niveau) een koploper is op het thema waarbinnen subsidie wordt aangevraagd. De meest kansrijke thema’s die uit deze analyse voor de gemeente Groningen naar voren zijn gekomen, zijn: 1. De groene transities a. Energietransitie en energie als motor voor wijkvernieuwing b. Waterstof als nieuwe energiedrager c. Klimaatadaptatie d. Circulaire Economie 2. Leefkwaliteit a. Groningen gezond en duurzaam voor iedereen b. Duurzame mobiliteit voor een betere leefkwaliteit 3. Digitale transitie

Voor nationale en regionale subsidies is er geen centraal beleid of strategie geformuleerd gericht op subsidieverwerving. Er zijn geen speciale documenten of plannen die zich richten op nationale en/of regionale subsidieverwerving. Ook zijn er geen structurele overleggen op het gebied van subsidieverwerving en uit het rekenkameronderzoek blijkt dat dit ook geen vast ‘agendapunt’ is tijdens de gemeentelijke overleggen. Met welke andere overheden (gemeenten, provincie(s) en/of Rijk) en organisaties (NOM, RUG, bedrijven en/of ngo’s) wordt samengewerkt om subsidies te verwerven en hoe wordt aan deze samenwerking (bijvoorbeeld gezamenlijke lobby) vorm en inhoud gegeven? De gemeente Groningen werkt op het gebied van subsidieverwerving actief samen met zowel overheden en (semi)publieke organisaties als private partners. Er is een aantal overeenkomsten tussen de verschillende vormen van samenwerking: • De inhoud bepaalt de vorm. Geformaliseerde

vormen van samenwerking komen in bijna alle gevallen voort uit de inhoud. Dat kunnen bijvoorbeeld maatschappelijke opgaven, zoals de woningnood en de toename van de werkloosheid, zijn. Of een ambitieus (beleids) doel, zoals Groningen als kennis- en innovatiestad. • Subsidieverwerving is onderdeel van de financiering. Vanuit de opgaven, ambities en/of doelstellingen wordt er gezocht naar

7

financiële dekking. Subsidies zijn onderdeel daarvan, maar worden hier niet gezien als noodzakelijke voorwaarde. • Actieve lobby op basis van gezamenlijke belangen. De gemeente Groningen heeft niet alleen lobbyisten in Den Haag en Brussel, maar werkt ook actief samen met lobbyisten van andere gemeenten, maatschappelijke partners en het bedrijfsleven. Er vindt geen structureel overleg plaats, maar de betrokkenen vinden elkaar op de inhoud. Per dossier wordt bekeken welke partners nodig zijn voor de lobby. De samenwerking met de provincie vormt hierop een uitzondering omdat er bijna wekelijks contact is tussen de gemeente en de provincie om de lopende dossiers te bespreken. Uit het rekenkameronderzoek blijkt verder dat (de) belangrijk(st)e samenwerkingsverbanden Werk in Zicht, Samenwerkingsverband Noord-Nederland (SNN), Arbeidsmarktregio Groningen en het Akkoord van Groningen zijn. Organisatie en uitvoering Wordt er vanuit de inhoudelijke beleidsterreinen van de gemeente expliciet melding gemaakt van subsidies als middel om gemeentelijke beleidsdoelen te bereiken, en zo ja, hoe wordt dat geformuleerd? De subsidies worden aangevraagd en/of geschreven door de beleidsinhoudelijke medewerkers en/of projectleiders. Het initiatief ligt in eerste instantie bij de beleidsadviseurs en heeft de inhoud als vertrekpunt.

Er wordt niet top-down besloten tot het indienen van aanvragen of het gebruikmaken van subsidiemogelijkheden. Voor Europese projecten ligt er een duidelijke strategie en een helder beleidsplan dat vooral is bedoeld in de voorwaardelijke zin. De ‘afstand’ met Brussel is hierdoor kleiner en neemt even-

tuele drempels weg. Europese subsidies komen meer binnen handbereik. Hierdoor wordt de slagingskans van het verwerven van Europese subsidies ook direct verschoven naar de beschikbare ambtelijke capaciteit (in plaats van de beschikbare subsidiemogelijkheden). Welke afspraken zijn er omtrent de verantwoordelijkheden en uit te voeren activiteiten voor het verwerven en beheren van subsidies? Omdat het initiatief voor het schrijven van subsidieaanvragen bij de inhoudelijke beleidsadviseurs of projectleiders ligt, is de gemeente goed in staat om een project- of beleidsidee te vertalen naar een subsidieaanvraag. De beleidsmedewerkers en projectleiders benadrukken het onderscheid tussen beleid en projecten. De gemeente ontwikkelt beleid waarin de maatschappelijke opgaven worden beschreven en op welke manier Groningen daar invulling aan geeft. Vervolgens wordt dit vertaald naar concrete projecten. Er zit een chronologische volgorde in dat proces. Omdat subsidies alleen worden verstrekt voor projecten, komt subsidieverwerving pas aan de orde zodra er een concreet project wordt ontwikkeld. Voor het beleid van de gemeente kan geen subsidie worden verkregen, maar bij het uitwerken van beleid kan wel rekening gehouden worden met de projecten die kansrijk zijn bij het benutten van subsidiemogelijkheden.

De mate waarin de gemeente in staat is om een beleidsidee te vertalen naar een subsidieaanvraag, hangt dus voor een deel af van de projectontwikkeling. Het decentraal beleggen van de subsidieverwerving heeft een positief effect op het op-

8

stellen van een subsidieaanvraag, maar het betekent ook dat zaken als projectadministratie, samenwerkingsafspraken en subsidieverantwoording decentraal worden geregeld; het wiel wordt vaak per project opnieuw uitgevonden. Er is geen expertisepunt op dit vlak. Dit geldt in mindere mate voor de Europese projecten. Het team Internationale Zaken is een centraal punt waar kennis en ervaring weliswaar samenkomen, maar niet per se centraal zijn belegd. a. In hoeverre is er breed inzicht in subsidiemogelijkheden en wat zich op dat gebied beweegt? Daarbij aandacht te besteden aan verschillen tussen de te onderscheiden gemeentelijke beleidsdomeinen. b. Hoe wordt de aanwezige kennis binnen de gemeentelijke organisatie gedeeld en benut? Uit het onderzoek blijkt dat de geïnterviewde medewerkers goed op de hoogte zijn van de bestaande en toekomstige subsidiemogelijkheden. Dit geldt voor alle domeinen. Voor de gemeente komen subsidiemogelijkheden vrijwel nooit ‘uit de lucht vallen’. Op nationaal en Europees niveau is vaak een uitgebreide consultatie voorafgegaan aan de publicatie van een subsidieregeling. Groningen heeft hier goed zicht op. Medewerkers geven aan deel uit te maken van ambtelijke netwerken op hun beleidsterrein.

Het netwerk bestaat vooral uit collega’s van andere gemeenten, maatschappelijke partners, expertisegroepen bij bijvoorbeeld de VNG of ambtelijke collega’s bij ministeries. Het komt regelmatig voor dat medewerkers van de gemeente Groningen via deze netwerken worden geattendeerd of geïnformeerd over subsidiemogelijkheden.

Medewerkers en lobby-coördinatoren zijn aangehaakt op mailinglists en subsidie databases van ministeries, provincies en Europese instanties met daarin subsidieregelingen. Het komt ook voor dat ministeries vooraf beleidsmedewerkers van de gemeente Groningen benaderen met de vraag of een (concept) subsidieregeling aansluit bij de activiteiten die in Groningen worden voorzien. Op de grote(re) dossiers vindt een gecoördineerde lobby plaats vanuit het ambtelijke lobbyteam in samenwerking met het bestuurlijk niveau. Hieruit ontstaat het beeld dat zowel het ambtelijk lobbyteam als bestuurders op de hoogte zijn van de ‘grote’ fondsen. Dit betekent ook dat ze voorop de golf zitten en zicht hebben op de ontwikkelingen die zich (gaan) voordoen. Welke resultaten zijn er de afgelopen jaren bereikt (zonder compleet te zijn) en welke inspanningen zijn daarvoor gepleegd? Aan de Rekenkamer is het Europees projectenoverzicht van de gemeente Groningen verstrekt. Hierin staan de projecten beschreven waarbij Groningen in Europees verband is betrokken. Dit zijn projecten die betrekking hebben op de specifieke beleidsdoelstellingen en los staan van de Europese structuurfondsen zoals de EFRO- en ESF-gelden. De gemeente Groningen heeft in 2019 ongeveer € 173.990.000 van het Rijk ontvangen. Daarvan was € 17.319.000 bestemd voor subsidieregelingen aan de gemeente Groningen.

Van de € 17.319.000 is € 17.100.000 uitgekeerd door het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat. Dat bedrag is bestemd voor het Nationaal Programma Groningen (NPG). Door de provincie Groningen is in de jaren 2016-2020 in totaal € 84.370.000 subsidie verstrekt aan de gemeente.

9

Uit de interviews blijkt dat in de afgelopen jaren veel tijd is geïnvesteerd in het opbouwen van een netwerk bij zowel regionale (samenwerkings)partners als ministeries. Dit netwerk wordt gezien als een resultaat op zich, omdat dankzij dit netwerk, zowel bestuurlijk als ambtelijk, subsidiemogelijkheden beter benut kunnen worden. Verantwoording Welke afspraken zijn er om bij verworven subsidies het nakomen van subsidievoorwaarden te borgen? Er is geen centrale, uniforme aanpak en uit het onderzoek blijkt dat het op dit vlak vaak schuurt. De meeste druk ontstaat op de beschikbare capaciteit bij de uitvoering. Een professionaliserings- en efficiencyslag is mogelijk wanneer er vaste werkprocessen zijn en/of de verantwoording centraal georganiseerd is. Niet alle medewerkers zijn én sterk in het schrijven van een aanvraag én hebben administratieve vaardigheden. Het beleggen van alle (type) werkzaamheden bij één persoon is minder effectief; het is belangrijk dat de (verschillende) werkzaamheden bij de juiste medewerkers terechtkomen. Op deze manier is de kans op het maken van fouten, zeker in de verantwoording, kleiner. Tegelijkertijd zorgen de reguliere checks and balances er binnen de gemeente Groningen voor dat de kans op fouten met financiële gevolgen tot een minimum wordt beperkt.

Het subsidieproject wordt onderdeel van de doorlopende P&C-cyclus zodra de subsidiebeschikking is ontvangen en er aanspraak op de subsidie gemaakt kan worden. Daarnaast ontvangt de gemeente Groningen (of de regio Noord-Nederland) Europese subsidie, maar is zij niet altijd de eindbegunstigde.

De gemeente fungeert dan als doorgeefluik en maakt de ontvangen subsidiegelden direct over aan betrokken projectpartners. De verplichtingen voor het beheer, de verantwoording en de controle worden daarbij ook doorgelegd. Bij het Europees Sociaal Fonds (ESF) staat in de subsidieregeling bijvoorbeeld dat subsidie voor de gehele arbeidsmarktregio alleen door de gemeente Groningen kan worden aangevraagd. Dit is gedaan om het aantal projectaanvragen te minimaliseren en tegelijkertijd de samenwerking in de arbeidsmarktregio te bevorderen. Er moet immers voldoende draagvlak zijn voordat de gemeente Groningen een aanvraag namens de hele arbeidsmarktregio indient. Welke inspanningen moeten worden gepleegd voor en welke kosten zijn gemoeid met (administratie voor) verantwoording aan subsidieverstrekkers? Het in beeld brengen van de kosten die zijn gemoeid met (de administratie van) het aanvragen van subsidies en verantwoorden aan subsidieverstrekkers is moeilijk. Uit het rekenkameronderzoek komt geen duidelijk en eenduidig beeld naar voren met betrekking tot de subsidieadministratie en de daarvoor gemaakte kosten. Omdat aanvragen veelal op basis van project- en programmadoelstellingen plaatsvinden, verschilt dat per programma of project. De verantwoording over de ontvangen subsidies is maatwerk waarin een aantal aspecten standaard is.

In Groningen is, net als de verwerving, de verantwoording decentraal georganiseerd. Vanuit het team Internationale Zaken zijn, voor de Europese projecten, initiatieven gestart om dit te veranderen en is om deze reden een praktijkboek Europa opgesteld.

10

Hoe wordt de gemeenteraad betrokken en/of geïnformeerd bij het subsidiebeleid en wordt dit als apart onderdeel in de gemeentelijke begroting opgenomen? Er is in de begroting en de jaarrekening van de gemeente Groningen geen aparte passage gewijd aan de subsidieverwerving. Er is wel informatie over het gemeentelijke subsidiebeleid, maar die heeft voornamelijk betrekking op de subsidies die door de gemeente worden verstrekt, niet op de subsidies die zijn ontvangen. Opvallend is ook dat bijvoorbeeld de Europastrategie niet bekend is bij de raadsleden die zijn gesproken voor dit rekenkameronderzoek. Gemeenteraadsleden zeggen de indruk te hebben dat subsidieverwerving een black box is en ze krijgen nauwelijks rapportages of terugkoppeling hierover. Omdat een gekwantificeerde doelstelling in de begroting ontbreekt en er geen indicator is opgenomen, is subsidieverwerving geen onderwerp van gesprek in de gemeenteraad. Raadsleden geven aan dat een overzicht van de subsidiestromen kan helpen voor het totaalbeeld van ontvangen subsidies. Subsidieverwerving speelt in de afstemming met de gemeenteraad een minimale rol. Het komt slechts incidenteel voor dat een aanvraag vooraf met de raad wordt besproken en/of dat de raad als voorwaarde stelt dat een project alleen met subsidies doorgang kan vinden.

Kwalitatieve benchmark Valt er voor wat betreft het organiseren van, inspanningen voor en resultaten van subsidieverwerving een vergelijking te maken met (een) soortgelijke gemeente(n)? De onderzochte en gesproken benchmarkgemeenten vertonen op het terrein van subsidieverwerving veel overeenkomsten met de

gemeente Groningen. Het kwantificeren van de opbrengst blijft lastig, net als het genereren van een totaaloverzicht van de verworven subsidies. Verder blijkt de communicatie, zowel in de ambtelijke organisatie als met de gemeenteraad, lastig. Wat de drie gemeenten, net als Groningen, goed tussen de oren hebben en in de praktijk uitvoeren, is het opbouwen van het juiste netwerk en het regionaal optrekken in de verwerving van Europese subsidies. De drie benchmarkgemeenten geven ook aan dat ze klein begonnen zijn en dit langzaam maar zeker verder hebben uitgebouwd. En hier zit ook het verschil met de gemeente Groningen: de gesproken gemeenten hebben toegewerkt naar het meer centraal organiseren van de subsidieverwerving. Inmiddels hebben de gemeenten eigen subsidieadviseurs in dienst die de aanvragen schrijven met input van de inhoudelijke medewerkers. Door deze centralisatie- en professionaliseringsslag hebben de benchmarkgemeenten de indruk dat hun subsidieverwervingsproces sneller en efficiënter gaat dan voorheen. Voor- en nadelen van de subsidiekeuzes Op basis van het onderzoek en de bevindingen die zijn beschreven, is het mogelijk om een aantal bestuurlijke subsidiekeuzes te identificeren.

Een dergelijke keuze moet niet worden geïnterpreteerd als een expliciet (college)besluit, maar is meer een aspect van subsidieverwerving waarbij de subsidiekeuze onbewust of op een natuurlijke wijze is ontstaan. Keuze 1: Subsidieverwerving wordt decentraal georganiseerd Dat de subsidieverwerving (voor met name nationale en regionale subsidies) decentraal in de organisatie wordt georganiseerd is geen bewuste keuze, maar gebeurt automatisch wanneer dit

11

niet centraal wordt ingericht. Uit de interviews blijkt dat de flexibiliteit het grootste voordeel is van een decentrale aanpak. Beleidsmedewerkers kunnen de inschatting maken of de subsidie voldoende toegevoegde waarde heeft voor het bereiken van de doelen, daarbij rekening houdend met de benodigde capaciteit om zo’n subsidie aan te vragen en uit te voeren. Er zitten ook nadelen aan het decentraal organiseren van subsidieverwerving. Zo is er weinig kennisdeling. Subsidies worden door verschillende domeinen, afdelingen en medewerkers aangevraagd. Hierdoor ontstaat een versnipperd verwervingsproces waarbij het logischerwijs moeilijk is om een expertise op te bouwen. Subsidie verwerven kent enerzijds een vast aantal terugkerende stappen (aanvragen, beheren, verantwoorden) maar vraagt anderzijds ook om specialistische vaardigheden. Het schrijven van een subsidieaanvraag of het inrichten van de administratieve projectorganisatie is voor de meesten geen alledaagse activiteit en tegelijkertijd een essentieel onderdeel bij de subsidieverwerving. Immers, wanneer de aanvraag niet goed is uitgewerkt of de activiteiten niet conform de administratieve spelregels zijn verantwoord, kan de subsidie niet worden toegekend of lager worden vastgesteld.

De kwaliteit van subsidieverwerving is dan ook gebaat bij het delen van kennis, het analyseren van toe- en afgewezen aanvragen, het verzamelen van best practices, et cetera. Keuze 2: Er is alleen voor Europese subsidies een strategie opgesteld Voor Europese subsidies kan gebruikgemaakt worden van de Europastrategie. Dit document is inmiddels door het college aangenomen en uit de interviews blijkt dat bijna

iedereen het document kent en waardeert. Toch geeft een Europastrategie, bezien vanuit het perspectief van subsidieverwerving, nog geen garantie voor succes. Het geeft voornamelijk sturing en richting in het woud van Europese subsidiemogelijkheden. Voor het verwerven van subsidies is echter nog altijd medewerking nodig van de beleidsinhoudelijke domeinen. Er blijven zelfs subsidiemogelijkheden onbenut omdat er onvoldoende capaciteit beschikbaar is voor het aanvragen en uitvoeren. Er is geen nationale of regionale subsidiestrategie. Er is niet onderzocht of dat een bewuste keuze is, maar het is ook niet geheel onlogisch. Er zijn veel verschillen tussen enerzijds Europese en anderzijds nationale en regionale subsidies. Europese subsidies kenmerken zich door een langere looptijd van programma’s, een langere aanloop en voorbereidingstijd voor calls, een meer thematische insteek, focus op innovatie en Europese subsidies zijn complexer om aan te vragen en uit te voeren. Het is dus logisch dat juist voor die subsidiemogelijkheden een strategie is opgesteld. Toch kan een strategie voor nationale en regionale subsidieverwerving mogelijkheden bieden. Het onderzoek laat namelijk andere, indirecte effecten van de Europastrategie zien. Allereerst is er centraal inzicht in en overzicht op de subsidieprojecten en is er een centraal aanspreekpunt.

Een ander voordeel is dat er, met name bij de lobby, meer aandacht is voor de tactische en operationele aspecten van subsidieverwerving. De strategie werkt als een trechter waardoor er meer ruimte komt voor operationele aspecten. Als het prioritaire thema duidelijk is, is het makkelijker om te focussen op de relevante netwerken en daar een actieve(re) rol te spelen.

12

Dit draagt uiteindelijk bij aan het succes van subsidieverwerving. Het klinkt wellicht vanzelfsprekend, maar het laat vooral zien hoe een strategie indirect de subsidieverwerving bevordert. Keuze 3: Voor subsidieverwerving wordt weinig (extra en/of specifieke) ambtelijke capaciteit beschikbaar gesteld Voor de meeste medewerkers die zich bezighouden met subsidieverwerving geldt dat dit een onderdeel is van hun reguliere werkzaamheden. Het is daardoor moeilijk om te achterhalen welk deel van de ambtelijke capaciteit aan subsidieverwerving wordt besteed. Voor het team Internationale Zaken is dat wel gespecificeerd en blijkt uit de benchmark, die door ERAC is uitgevoerd, dat er met relatief weinig capaciteit (fte) veel subsidie wordt verworven. De benchmark die we zelf hebben uitgevoerd laat zien dat vergelijkbare gemeenten minimaal twee medewerkers fulltime actief hebben op het gebied van subsidieverwerving. Daarnaast is bij die gemeente ook inzet van inhoudelijk beleidsmedewerkers vereist. De subsidiemedewerkers zijn dus grotendeels extra en geen samenvoeging van deeltaken. Het grote voordeel van het bovenstaande is dat Groningen enorm efficiënt is in de subsidieverwerving. Je zou ook kunnen beargumenteren dat de organisatie flexibel en wendbaar is. Mocht het subsidielandschap in de toekomst drastisch veranderen, heeft dit natuurlijk minder consequenties.

Omdat niet bekend is of er bewust gekozen is voor efficiëntie zijn de overwegingen die daaraan ten grondslag liggen ook niet helder. Er zijn signalen dat er onbewust kansen blijven liggen. Los van het feit dat subsidie verwerven geen doel op zich is, zijn de volgende aspecten relevant om mee te laten wegen:

• In Europa zijn er subsidiemogelijkheden

waarvan geen gebruik wordt gemaakt omdat er onvoldoende capaciteit beschikbaar is. • Door het gebrek aan capaciteit (en/of expertise) wordt af en toe een (subsidie)adviesbureau ingeschakeld voor het verwerven van subsidies. Die kosten zijn relatief hoger dan wanneer dit intern wordt georganiseerd. • Uit de benchmark met gemeenten komt naar voren dat zij geabonneerd zijn op een subsidiedatabase waarin alle financieringsmogelijkheden doorlopend worden geactualiseerd. Hoewel de geïnterviewden in dit onderzoek aangeven goed zicht te hebben op de subsidiemogelijkheden binnen hun werkterrein, kan niet worden uitgesloten dat er subsidiekansen buiten beeld blijven. Ook geven de benchmarkgemeenten aan dat zij zich niet alleen bezighouden met subsidieverwerving, maar dat ook op andere manieren wordt gezocht naar (publiek-private) financieringsmogelijkheden. • Last but not least kan het efficiënt organiseren van de subsidieverwerving tegelijkertijd ook inefficiënt blijken doordat het ‘wiel vaak opnieuw moet worden uitgevonden’. Het is geen alledaags werk en kost dus relatief veel tijd. Keuze 4: Resultaten van de subsidieverwerving worden minimaal gedeeld en gerapporteerd (met de gemeenteraad) Aansluitend op de bovenstaande zaken is tijdens het onderzoek geconstateerd dat de belangrijkste informatie over de verwerving van subsidies niet centraal beschikbaar is en/ of wordt gedeeld.

Er zijn beleidsdomeinen waar wel overzichten zijn opgesteld, maar in het sociaal domein is weinig voorhanden en/of wordt het onvoldoende gedeeld. In de P&C-documenten (begroting, jaarrekening) wordt niet expliciet gerapporteerd over de resultaten van subsidie-

13

verwerving. Vooropgesteld dat het niet verplicht is om dergelijke informatie te delen, is de indruk dat het niet delen van deze informatie vooral te maken heeft met bescheidenheid in plaats van een bewuste keuze. Als de informatie niet goed wordt ontsloten, ontbreekt het aan sturingsinformatie. Ook hiervoor geldt dat de informatie niet vereist is om succesvol te kunnen zijn in subsidieverwerving; dit wordt in feite door de gemeente aangetoond. Echter, het beperkt de kansen om te verbeteren. Ook wordt het moeilijker om de verbanden tussen de verschillende activiteiten en de kosten in kaart te brengen. Een goed voorbeeld is de lobby. Het onderzoek laat zien dat een sterk netwerk en een goed georganiseerde lobby van grote toegevoegde waarde is voor de subsidieverwerving. Maar wanneer de gemeente de kosten van de lobbyist niet kan verbinden aan de opbrengsten, kan het al snel gezien worden als een kostenpost in plaats van een investering. Hetzelfde geldt voor ambtelijke capaciteit. Extra ambtelijke capaciteit wordt niet direct geassocieerd met subsidieverwerving, maar als daardoor een Europese subsidie wordt binnengehaald (of bespaard op externe bureaus) dan hebben die kosten zich al snel terugverdiend. Aanbevelingen 1. a. Maak bewuste, strategische beleidskeuzes met betrekking tot het subsidieverwervingsbeleid.

Enerzijds geeft dit duidelijkheid richting de ambtelijke organisatie en inzicht voor de gemeenteraad, anderzijds biedt het mogelijkheden om te verbeteren. Om te kunnen verbeteren is het immers nodig om te weten wat de doelen zijn en hoe de organisatie daar op dit moment op scoort. b. Het is aan te bevelen om bij een dergelijk beleid ook verder te kijken dan subsidies alleen. Tijdens het onderzoek is geconstateerd dat

er in de praktijk ook vele andere publiek-private financieringsmogelijkheden zijn, waarbij dezelfde aspecten (lobby, doelen, netwerk, et cetera) een belangrijke voorwaardelijke rol spelen. 2. Betrek de gemeenteraad actief bij het subsidieverwervingsbeleid van de gemeente Groningen. Er wordt jaarlijks voor projecten subsidie verworven waarmee direct een bijdrage wordt geleverd aan de beleidsdoelen. Het betrekken van de gemeenteraad heeft een aantal voordelen: a. Het zorgt voor meer bewustwording onder raadsleden over het belang van de subsidie die door de gemeente Groningen wordt verworven. b. Raadsleden kunnen zelf ook bijdragen aan de voorwaardelijke aspecten (zoals een goed netwerk) die een rol spelen bij succesvolle subsidieverwerving. c. Het verwerven van subsidie vraagt om investeringen in zaken die niet direct met subsidieverwerving geassocieerd worden, zoals de lobby, netwerkactiviteiten en inhoudelijke beleidscapaciteit. 3. Zorg voor een gestructureerd overzicht van alle subsidies die de gemeente Groningen verwerft, maar neem de hoeveelheid subsidie die wordt verworven niet als belangrijkste doelstelling van het subsidieverwervingsbeleid. Neem bijvoorbeeld in de P&C-documenten (onder andere begroting en jaarrekening) een passage op over de subsidieverwerving.

Op deze manier wordt de gemeenteraad jaarlijks op vaste momenten geïnformeerd over dit onderwerp en zijn aparte overzichten en stukken niet nodig. 4. Verken, met de kennis en ervaringen vanuit de Europastrategie, de mogelijkheden om voor de nationale en regionale subsidies een goed werkbare strategie te ontwikkelen. Benut hierbij de kennis, expertise en lessons

14

learned van de medewerkers die betrokken zijn bij de Europastrategie en/of Europese subsidies. 5. Continueer de goede samenwerking met de (noordelijke) partners en onderzoek de wenselijkheid en noodzaak voor meer structurele overleggen, naast of samen met de provincie Groningen, met de meest natuurlijke samenwerkingspartners om de effectiviteit te verhogen. 6. Bundel de kennis en de benodigde vaardigheden om subsidieaanvragen succesvol te laten verlopen in één organisatieonderdeel (subsidieloket). Kijk of dit mogelijk is door intern de aanwezige capaciteit slimmer te organiseren. Professionaliseer op deze manier vooral de procesmatige kant van de subsidieverwerving: de aanvragen, de administratie inclusief het bewaren van overzicht en de verantwoording. 7. Stimuleer de uitwisseling van kennis en ervaring, zowel tussen proces (subsidieloket) en inhoud (beleid), als tussen beleidsmedewerkers onderling over mogelijkheden van subsidies. Aanvragen die (net) niet passen binnen een domein kunnen wellicht wel passen in een ander domein of zijn zo integraal dat ze net overal buiten dreigen te vallen. Door beter samen te werken kunnen extra subsidies worden binnengehaald waar meerdere beleidsafdelingen baat bij hebben.

15

Deel II Verdieping op de essentie van het onderzoek Deel II van het rapport gaat gedetailleerder in op de bevindingen waarop de conclusies en aanbevelingen in Deel I zijn gebaseerd. Deel II kent de volgende hoofdstukindeling: • • • • •

Hoofdstuk 1: Doelstellingen van en werkzaamheden tijdens het onderzoek Hoofdstuk 2: Strategie Hoofdstuk 3: Organisatie en uitvoering Hoofdstuk 4: Verantwoording Hoofdstuk 5: Kwalitatieve benchmark

16

Hoofdstuk 1 Doelstellingen van en werkzaamheden tijdens het onderzoek In dit hoofdstuk schetsen we de aanleiding van het onderzoek en gaan we nader in op de doelstelling, vraagstelling en werkwijze gedurende het onderzoek. 1.1 Subsidies dragen bij aan het realiseren van beleid en doelstellingen • De provincie, het Rijk en de Europese Unie stellen subsidies beschikbaar om partijen met financiële prikkels te stimuleren projecten of plannen uit te voeren die bijdragen aan het behalen van inhoudelijke beleidsdoelstellingen. Subsidies vormen daarmee een (beleids)instrument om doelen te behalen. Het gaat hierbij om incidentele middelen die worden verstrekt binnen vastgelegde kaders (subsidievoorwaarden). Subsidies worden niet alleen regelmatig aangewend voor het financieren en realiseren van gemeentelijke plannen, projecten of activiteiten, maar ook andere partijen kunnen aanvragen voor subsidies indienen. • In de begroting 2020 stelt de gemeente

Groningen onder het kopje ‘Hoe genereert Groningen meer inkomsten voor de meerjarenbegroting’ op pagina 8 dat ze dit jaar meer subsidies op landelijk en Europees niveau wil binnenhalen. Op pagina 9 stelt de gemeente dat in het kader van realistisch(er) begroten ook de externe subsidies die zij verwacht binnen te halen in de begroting worden meegenomen.

• Om succesvol subsidies te kunnen verwerven

dient de organisatie zicht te hebben op de beschikbare financieringsmogelijkheden op het betreffende beleidsterrein. Op de juiste momenten en langs de juiste weg moeten de juiste inspanningen worden verricht om deze mogelijkheden te benutten. De gemeente investeert in middelen en mensen om subsidies te verwerven.

• Een optimaal resultaat bij het verwerven

van subsidies komt in veel gevallen zowel de gemeentelijke financiën als het plan- of projectresultaat ten goede en daarmee de brede gemeentelijke samenleving. Subsidiegelden kunnen evenzeer van belang zijn voor belanghebbenden (individuele en groepen inwoners, instellingen en organisaties) bij plannen, projecten of activiteiten, omdat in veel gevallen (het niveau van) realisatie daarvan afhankelijk is. Naast het - kosteneffectiever bereiken van inhoudelijke doelstellingen komt het verwerven van subsidies ook (regionale en soms internationale) samenwerking en kennisuitwisseling tussen belanghebbenden ten goede.

1.2 Doelstelling en vraagstelling van het onderzoek • Uit onderzoek blijkt dat de gemeente Groningen relatief goed scoort bij het binnenhalen van Europese subsidies, althans voor wat betreft het gerealiseerde volume in euro’s per inwoner (Adviesbureau ERAC, oktober 2020). Aangezien dit onderzoek ook betrekking had op subsidies die werden verstrekt aan in de gemeente gevestigde (onderwijs)organisaties en onderzoeksinstellingen, zegt dit nog niet alles over subsidies die voor gemeentelijke doelen zijn geworven. Daarin wil de Rekenkamer Groningen met dit onderzoek meer inzicht krijgen. Daarnaast wordt de scope verbreed en wordt ook nagegaan hoe de gemeente presteert bij het binnenhalen van rijkssubsidies. • De wijze waarop subsidies al dan niet suc-

cesvol worden ‘binnengehaald’ en wat daarbij

17

komt kijken, is niet altijd even transparant en lijkt daarmee in veel gevallen een black box. De Rekenkamer wil inzichtelijk maken hoe kennis over subsidiemogelijkheden binnen de gemeentelijke organisatie is geborgd, welke inspanningen worden gepleegd om subsidies te verwerven en wat erbij komt kijken om de besteding van de gelden te verantwoorden. Uit een eerste oriëntatie is gebleken dat op deelterreinen de gemeente intensief (en succesvol) contacten onderhoudt met ministeries om subsidieregelingen te benutten of in andere vorm bij te dragen aan het uitvoeren van projecten. • De Rekenkamer is benieuwd of dat ook voor

andere beleidsterreinen het geval is en welke factoren van belang zijn om succesvol te zijn bij het verkrijgen van subsidies.

• De Rekenkamer wil met een inventariserend

onderzoek inzicht verschaffen in de aandacht en inspanningen die organisatie en bestuur leveren voor het verwerven en verantwoorden van subsidies en in de doeltreffendheid en doelmatigheid daarvan. • De focus is daarbij vooral gericht op het verwerven van subsidies die door de gemeente worden ingezet om op effectieve wijze, doorgaans in combinatie met eigen middelen, gemeentelijke beleidsdoelen te realiseren of samen met andere partijen gezamenlijke plannen tot stand te brengen. • Met de resultaten van het onderzoek wil de

Rekenkamer de inzichten bij raad, college en ambtelijke organisatie omtrent subsidieverwerving en -verantwoording verbreden en handvatten geven om het succes bij het verwerven van subsidies in de toekomst te vergroten. De Rekenkamer Groningen heeft gekoppeld aan de doelstelling de volgende centrale onderzoeksvraag geformuleerd:

In hoeverre verwerft de gemeente Groningen op doelmatige en doeltreffende wijze subsidies voor het realiseren van de eigen beleidsdoelen en in hoeverre leiden de inspanningen die voor werving en verantwoording worden gepleegd tot een optimaal resultaat? • De hoofdvraag is uitgewerkt in de volgende

deelvragen:

Strategie • Heeft de gemeente beleid of een strategie geformuleerd voor het verwerven van subsidies en zo ja, hoe luidt deze en wat zijn de doelen? • Met welke andere overheden (gemeenten, provincie(s) en/of Rijk) en organisaties (NOM, RUG, bedrijven en/of NGO’s) wordt samengewerkt om subsidies te verwerven en hoe wordt aan deze samenwerking (bijvoorbeeld gezamenlijke lobby) vorm en inhoud gegeven? Organisatie en uitvoering • Wordt er vanuit de inhoudelijke beleidsterreinen van de gemeente expliciet melding gemaakt van subsidies als middel om gemeentelijke beleidsdoelen te bereiken, en zo ja, hoe wordt dat geformuleerd? • Welke afspraken zijn er omtrent de verantwoordelijkheden en uit te voeren activiteiten voor het verwerven en beheren van subsidies? • a. In hoeverre is er breed inzicht in subsidiemogelijkheden en wat zich op dat gebied beweegt? Daarbij aandacht te besteden aan verschillen tussen de te onderscheiden gemeentelijke beleidsdomeinen. • b. Hoe wordt de aanwezige kennis binnen de gemeentelijke organisatie gedeeld en benut? • Welke resultaten zijn er de afgelopen jaren bereikt (zonder compleet te zijn) en welke inspanningen zijn daarvoor gepleegd?

18

Verantwoording • Welke afspraken zijn er om bij verworven subsidies het nakomen van subsidievoorwaarden te borgen? • a) Worden de kosten van het verwerven van subsidies met de aanvragers of andere partijen gedeeld en worden er expliciete afspraken gemaakt over wie de uitvoering en verantwoording op zich neemt en waar de risico’s worden belegd? b) Hoe wordt omgegaan met de toetsing op staatssteun aspecten? c) Hoe wordt omgegaan met financiële of juridische risico’s bij het achteraf niet voldoen aan de verantwoordingseisen? • Welke inspanningen moeten worden gepleegd voor en welke kosten zijn gemoeid met (administratie voor) verantwoording aan subsidieverstrekkers? • Hoe wordt de gemeenteraad betrokken en/of geïnformeerd bij het subsidiebeleid en wordt dit als apart onderdeel in de gemeentelijke begroting opgenomen? Kwalitatieve benchmark • Valt er voor wat betreft het organiseren van, inspanningen voor en resultaten van subsidieverwerving een vergelijking te maken met (een) soortgelijke gemeente(n)?

1.3 Normenkader Om de verzamelde informatie te beoordelen en om de onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden, is gebruikgemaakt van een normenkader. Dit kader is bij dit rapport gevoegd als bijlage 1. 1.4 Onderzoeksaanpak Het onderzoek concentreert zich op de periode 2016-2019. De Rekenkamer heeft duidelijk aangegeven dat een onderzoek naar de subsidieaanvragen en/of de totstandkoming daarvan niet tot de scope behoort. Het onderzoek is uitgevoerd in de periode september 2020 tot en met februari 2021 bij de gemeente Groningen. De gehanteerde onderzoeksaanpak kent schematisch de volgende stappen: Stap 1: Start onderzoek

Stap 3: Interviews

Stap 2: Deskresearch

Stap 5: Analyse en conceptrapportage

Stap 4: Start onderzoek

Stap 6: Wederhoor en eindrapport

Voor het verzamelen van de benodigde informatie en het beantwoorden van de onderzoeksvragen zijn verschillende onderzoeksmethoden gebruikt. Documentenstudie Om inzicht te krijgen in de uitvoering van de subsidieverwerving en de stand van zaken hiervan (beleid, organisatie, uitvoering, resultaten en evaluatie) hebben we een documentenstudie uitgevoerd. We hebben gekeken naar beleidsdocumenten, verantwoordingsdocumenten, informatieve documenten en raadsstukken. In bijlage 2 is een lijst van bestudeerde documenten opgenomen.

19

Interviews met betrokkenen Voor verdieping en nadere duiding is met 31 personen gesproken. Er zijn intern gesprekken gevoerd met medewerkers van de ambtelijke organisatie, projectleiders, verantwoordelijk en betrokken portefeuillehouders en leden van de gemeenteraad. Daarnaast hebben we gesproken met regionale organisaties die zich bezighouden met subsidieverwerving. De complete lijst van geïnterviewde personen is te vinden in bijlage 3. Voor de interviews met in- en extern betrokkenen hebben we een interviewprotocol gehanteerd. Met behulp van de interviews, een verdiepingsslag op het documentenonderzoek, zijn blinde vlekken ingevuld. Kwalitatieve benchmark Met behulp van een kwalitatieve benchmark is onderzocht hoe het verwerven en verantwoorden van Europese subsidies en/of rijkssubsidies is ingericht, is vormgegeven en wordt uitgevoerd bij gemeenten van vergelijkbare omvang op basis van het aantal inwoners. Hier is bewust voor gekozen. Een vergelijking met G4-gemeenten zou niet representatief zijn, omdat we primair kijken naar de wijze waarop subsidieverwerving in de organisatie is georganiseerd. De benchmark is uitgevoerd met behulp van interviews bij diverse gemeentelijke organisaties.

De volgende gemeenten zijn benaderd: • Eindhoven (234.000 inwoners) • Tilburg (219.000 inwoners) • Almere (212.000 inwoners) • Breda (184.000 inwoners) • Nijmegen (178.000 inwoners) • Apeldoorn (174.000 inwoners)

In totaal hebben we met medewerkers van drie gemeenten gesproken: Almere, Breda en Apeldoorn. De medewerkers die we hebben gesproken zijn actief op het gebied van subsidieverwerving en public affairs. 1.5 Wederhoor Deel II van het rapport wordt voor ambtelijk wederhoor (toets op feitelijke onjuistheden) voorgelegd aan de ambtelijke organisatie van de gemeente Groningen. Op basis hiervan wordt het rapport op relevante onderdelen aangepast en vervolgens samen met Deel I voor bestuurlijk wederhoor aangeboden aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Groningen. De bestuurlijke reactie wordt bij dit rapport gevoegd.

20

Hoofdstuk 2 Strategie

In dit hoofdstuk worden de volgende deelvragen beantwoord: 1. Heeft de gemeente beleid of een strategie geformuleerd voor het verwerven van subsidies? Zo ja, onder welke benaming? En wat zijn de doelen? 2. Met welke andere overheden (gemeenten, provincie(s) en/of Rijk) en organisaties (NOM, RUG, bedrijven en/of NGO’s) wordt samengewerkt om subsidies te verwerven en hoe wordt aan deze samenwerking (bijvoorbeeld gezamenlijke lobby) vorm en inhoud gegeven?

2.1 Normenkader Beleid is het stellen van doelen, middelen en een tijdpad in onderlinge samenhang: het aangeven van de richting en de middelen waarmee de organisatie de gestelde doelen wil gaan realiseren binnen een bepaald tijdsbestek. Overheidsbeleid staat vaak op papier en is meestal openbaar raadpleegbaar omdat het met publiek geld gefinancierd wordt en democratisch gecontroleerd moet kunnen worden. Ook de manier waarop een gemeente om wil gaan met het verwerven van subsidies kan in de vorm van beleid, strategie of ambitie geformuleerd worden. Dit biedt een organisatie de mogelijkheid om gestructureerd en gemotiveerd keuzes te maken voor welke beleidsdoelen het instrument ingezet gaat worden. Het formuleren van de strategie en/of het beleid stelt een gemeente in staat om gefocust subsidies te verwerven die aansluiten bij en een bijdrage leveren aan het realiseren van gemeentelijke doelstellingen. De kans op verwerving van (Europese) subsidies wordt gedeeltelijk bepaald door de mate waarin het netwerk op orde is en de samenwerking met de natuurlijke en/of betrokken partners soepel loopt. Investeren in, onderhouden van, uitbreiden van en inzichtelijk houden van het netwerk en de lopende samenwerkingen maakt het creëren van kansen groter.

Participeren in netwerken en samenwerkingsverbanden vergroot de kansen op subsidieverwerving. Vanuit strategisch perspectief is het belangrijk inzichtelijk te maken met welke partijen de gemeente gemeenschappelijke belangen en/of prioritaire doelen deelt en mede op basis daarvan besluit actief te participeren in bestaande of nieuwe netwerken en samenwerkingsverbanden. 2.2 Subsidieverwerving is geen lineair proces met vaste stappen Over het algemeen wordt subsidieverwerving gezien als het succesvol benutten van de bestaande subsidiemogelijkheden. Het uitgangspunt daarbij is de vraag of er subsidieregelingen zijn waar de gemeente gebruik van kan maken. Dit veronderstelt echter dat subsidieverwerving neerkomt op het matchen van de vraag naar en het aanbod van subsidies. Wanneer de gemeente niet optimaal gebruikmaakt van de bestaande subsidiemogelijkheden, leidt dit vanuit het perspectief van vraag en aanbod tot de conclusie dat de gemeente geen volledig beeld heeft van de bestaande subsidieregelingen en/of dat de aanspraak daarop tekortschiet. Uit de interviews en de bestudeerde documenten blijkt dat het proces van subsidieverwerving niet lineair verloopt met vaste, elkaar opvolgende stappen maar diffuser is. Subsidieverwerving

21

kan worden gezien als een complex en gelaagd proces waarbij succesvolle verwerving vooral neerkomt op zaken als: • een duidelijk geformuleerde beleidsdoelstelling; • een goed netwerk; • een georganiseerde lobby; • de aanwezigheid van kennis, kunde en capaciteit binnen de ambtelijke organisatie om een projectidee te kunnen ontwikkelen, te vertalen in een scorende subsidieaanvraag en het uit te voeren/verantwoorden. Anders gezegd: subsidieverwerving is veel meer dan het in beeld hebben en het succesvol benutten van subsidiemogelijkheden. Het is belangrijk deze twee perspectieven (lineair versus gelaagd en complex) van elkaar te onderscheiden omdat beide perspectieven van belang zijn. Voor de gemeenteraad is het belangrijk om inzichtelijk te hebben wat de subsidieopbrengsten zijn en wat het antwoord is op de vraag of de gemeente mogelijk subsidiemogelijkheden laat liggen. In de dagelijkse praktijk is de ambtelijke organisatie niet gefocust op wat er maximaal aan subsidie kan worden verworven. Als dat wel het geval zou zijn, dan ontstaat het gevaar dat de gemeente aan een aantal zaken voorbij gaat, zoals: • Het aanvragen en uitvoeren van subsidieprojecten vraagt veel ambtelijke capaciteit. Het schrijven van de aanvragen en het voeren van de projectorganisatie kosten veel tijd. De beperkte capaciteit vereist duidelijke keuzes vooraf over de inzet.

• Veel subsidieaanvragen hebben een cofinancieringsvoorwaarde. Bij een subsidieregeling met een cofinancieringsvoorwaarde van 40% geldt dat voor een project van €

•

100.000 eerst € 40.000 zelf gefinancierd moet worden voordat er aanspraak gemaakt kan worden op de resterende subsidie van € 60.000. Daarbij speelt een rol dat de gemeente Groningen niet in alle gevallen de eindbegunstigde is van de subsidie. Een deel van de subsidie gaat bijvoorbeeld naar de projectpartners waarmee de gemeente samenwerkt. Dit kan weliswaar een bijdrage leveren aan de beleidsdoelstellingen van de gemeente, maar ‘je snel rijk rekenen’ ligt op de loer. Bij veel subsidiemogelijkheden zijn vooraf projecttermijnen, doelstellingen en eindproducten vastgesteld. Denk daarbij aan de maximale projectperiode, het soort eindproduct dat na afloop moet worden opgeleverd en bijkomende verplichtingen rond kennisdeling en promotie. Ook worden er regelmatig eisen gesteld aan het samenwerkingsverband. Er moeten bijvoorbeeld bepaalde projectpartners formeel deelnemen aan de subsidieaanvraag en niet iedere projectpartner is hier even bedreven in. Een overheidsorganisatie, vaak ‘leading partner’, is dan vaak de partij die de meeste risico’s op zich neemt. Dit zijn allemaal factoren die een rol spelen bij de afweging om wel of niet een subsidieaanvraag in te dienen.

2.3 Kernelementen van succesvolle subsidieverwerving Uit de gesprekken met de betrokken ambtenaren zijn de volgende kernelementen van succesvolle subsidieverwerving naar boven gekomen: • Een duidelijke beleidsdoelstelling. Dit klinkt vanzelfsprekend, maar de toegevoegde waarde van een heldere doelstelling voor het proces van subsidieverwerving is het benoemen waard. Enerzijds is het richtinggevend voor bijvoorbeeld de lobby en beantwoordt vragen als ‘op welke onderwerpen zetten

22

we extra in de komende periode?’ en ‘waarin kunnen we ons als gemeente onderscheiden?’. Anderzijds werkt een duidelijke beleidsdoelstelling als een afwegingskader wanneer zich een subsidiemogelijkheid voordoet. Sluit dit voldoende aan op de beleidsdoelen en moeten we hier een subsidieaanvraag voor indienen? • Een goed netwerk. Een goed netwerk is om twee redenen belangrijk. Om te beginnen geven beleidsadviseurs aan dat ze een inhoudelijk netwerk hebben bij de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG), collega-gemeenten, de betreffende ministeries en Europese instanties. Via deze meer informele kanalen ontvangen ambtenaren vaak al in een vroeg stadium informatie over bepaalde beleidsontwikkelingen en de op handen zijnde subsidiemogelijkheden. De rijksoverheid benadert regelmatig de grotere gemeenten om een subsidieregeling op voorhand te bestuderen. Zo toetst een ministerie of de interesse voor en slaagkans van een subsidieregeling aansluit bij hun aannames. Een tweede reden waarom een goed netwerk van belang is, is dat bij subsidieaanvragen steeds vaker met projectpartners moet worden samengewerkt. Met name bij Europese aanvragen is dit inmiddels een standaardvoorwaarde. Een dergelijk netwerk valt niet op te bouwen nadat de subsidieregeling is gepubliceerd.

Het vergt veel meer voorbereidingstijd, al was het alleen maar om het vertrouwen op te bouwen dat nodig is voordat je een partner in een miljoenenproject selecteert. Tegelijkertijd betekent een goed netwerk ook dat de gemeente sneller gevraagd wordt om als partner deel te nemen aan een subsidieaanvraag. • Een goed georganiseerde lobby. De eerder genoemde duidelijke beleidsdoelstelling

geeft richting aan de profilering en de lobby en draagt vervolgens direct bij aan het creëren van subsidiemogelijkheden en de slagingskans van ingediende subsidieaanvragen. Lobby is breder dan beleidsbeïnvloeding alleen, het draagt ook bij aan het netwerk en versterkt de profilering van de gemeente op bijvoorbeeld het Europees toneel. Het draagt op inhoudelijke onderwerpen ook bij aan de kennisontwikkeling en -uitwisseling. En het verbetert de informatie-voorziening zodat de gemeente beter kan anticiperen op subsidiemogelijkheden. Uit het onderzoek is gebleken dat soms de door de gemeente geleverde input letterlijk in de subsidieregeling wordt overgenomen. • Kennis, kunde en capaciteit in de organisatie. Voor het succesvol verwerven van subsidie is allereerst inhoudelijke kennis nodig. Wat zijn de ontwikkelingen op een onderwerp? En is het projectplan waar de gemeente subsidie voor wil aanvragen voldoende innovatief om aanspraak te kunnen maken op subsidie? Vervolgens is het zaak om de subsidieregeling te vertalen in een subsidieaanvraag waarin dat goed wordt opgeschreven en omgezet in een uitvoerbaar projectplan. Tot slot moet er voldoende tijd, kwaliteit en capaciteit zijn om een aanvraag te schrijven en uit te voeren.

Een succesvolle subsidieaanvraag vereist goede schrijfkwaliteiten en de kennis en kunde om voorstellen zo te formuleren dat ze naadloos aansluiten op de (impliciete) bedoelingen van de criteria in de subsidieregelingen. Daarnaast brengt een succesvolle subsidieaanvraag een hoop (administratief) werk met zich mee. Dit zijn in de praktijk veel voorkomende redenen om niet bij elke subsidiemogelijkheid een aanvraag in te dienen.

23

Lobby voor subsidieverwerving in de praktijk Een mooi voorbeeld waaruit blijkt hoe lobbyactiviteiten en subsidieverwerving met elkaar samenhangen, is het recente bericht dat de noordelijke provincies de komende jaren gezamenlijk € 438 miljoen Europees subsidiegeld ontvangen.1 Dit bedrag bestaat voor een kwart uit EFRO-gelden die zijn bedoeld voor de regionale ontwikkeling. Het andere deel komt uit het Joint Transition Fund (JTF). Dit fonds is bedoeld om steun te bieden aan regio’s die economisch relatief sterk afhankelijk zijn van inkomsten uit en werkgelegenheid rond fossiele brandstoffen. Deze fondsen stellen de gelden via een bepaald verdelingsmechanisme beschikbaar aan lidstaten waaronder Nederland, en het betreffende ministerie gaat vervolgens over de concretere invulling ervan. Vandaar ook dat in het nieuwsbericht over deze fondsen is vermeld dat dit besluit van minister Mona Keijzer afkomstig is. Hoewel de Europese Commissie voor het JTF de gemeente Groningen al als logische begunstigde had benoemd in het onderliggende landenrapport2, was dat nog geen voldongen feit. Op dit punt wordt de toegevoegde waarde van de lobby goed zichtbaar.

De lobby heeft gezorgd voor: • de mobilisatie van een breed bestuurlijk en ambtelijk samenwerkingsverband: een samenwerkingsverband van drie provincies legt meer gewicht in de schaal; • proactief en in een vroeg stadium handelen want, zoals uit het nieuwsbericht blijkt, is er al in de zomer een brief verstuurd naar staatssecretaris Keijzer;3 • de combinatie van de kansen van het JTF en de EFRO-mogelijkheden in een plan voor de drie noordelijke provincies met een bestuurlijke kopgroep waar een Groningse wethouder onderdeel van uitmaakte; een integraal plan kan verschillende regionale uitdagingen met elkaar verbinden en de plannen versterken. Dit voorbeeld laat zien hoe een goed netwerk en de lobby een doorslaggevende (en voorwaardelijke) rol spelen bij het verwerven van subsidie. 2.4 Strategie voor Europese subsidies Het team Internationale Zaken heeft voor het verwerven van subsidies een Europastrategie ontwikkeld. In deze strategie staat beschreven op welke wijze de gemeente Groningen subsidie wil verwerven voor de Europese projecten. De thema’s die als prioriteit zijn benoemd, worden bepaald op grond van de Europese kansrijkheid en de aansluiting met de Groningse beleidsdoelstellingen. Voor de slaagkans van Europese subsidieprojecten is het belangrijk dat de gemeente (op Europees niveau) een koploper is op het thema waarbinnen subsidie wordt aangevraagd.