Bijlage 1 Evaluatie rekenkamer Groningen - eindrapport - routekaart-samengevoegd.pdf
Tekst van het document
1.2 Kaders voor de rekenkamer Kernbevinding: De rekenkamer Groningen voldoet aan de wettelijke eisen vanuit de Gemeentewet en de Wet versterking decentrale rekenkamers. Met de actualisatie van het reglement van orde en het onderzoeksprotocol zijn de rollen van de leden en de te volgen onderzoekstappen verhelderd. Het budget van de rekenkamer wordt jaarlijks door de raad vastgesteld. De afgelopen jaren is er sprake van onderuitputting van het aan de rekenkamer toegekende budget. De inzet van de secretaris-onderzoeker voor onderzoekswerkzaamheden is niet zichtbaar in de financiële verantwoording van de rekenkamer, wat dit beeld enigszins vertekent.
1.2.1 Gemeentewet Het wettelijke kader voor de rekenkamer bestaat uit een aantal artikelen in de Gemeentewet. Artikelen 81a t/m o gaan in op de manier waarop de raad de rekenkamer kan inrichten en stellen eisen aan de leden van de rekenkamer. Artikelen 182 t/m 185a gaan in op de onderzoeksbevoegdheden van de rekenkamer en de manier waarop de rekenkamer dient te rapporteren. De Wet versterking decentrale rekenkamers heeft de Gemeentewet per 1 januari 2023 op een aantal punten aangepast. De wet vereist, zoals genoemd, dat raadsleden niet langer lid zijn van de rekenkamer. Ook worden leden van de rekenkamer benoemd voor een termijn van zes jaar – voorheen was dit vier jaar. De rekenkamer Groningen voldoet wat betreft de inrichting dus aan de wettelijke eisen vanuit de Gemeentewet en de Wet versterking decentrale rekenkamers. Verder zijn met de wetswijziging de onderzoeksbevoegdheden van rekenkamers uitgebreid. De wet is op 1 januari 2023 ingegaan. Elke gemeenteraad moest voor 1 januari 2024 een rekenkamer onder de nieuwe voorwaarden instellen.
1.2.2 Verordening De gemeenteraad heeft aanvullende kaders voor de rekenkamer gesteld in een verordening.12 De verordening gaat onder meer in op de inrichting van de rekenkamer, de klankbordgroep vanuit de raad, de ondersteuning door de secretaris, de werkwijze van de rekenkamer en de vergoeding voor de leden (conform artikel 81k van de Gemeentewet).
1.2.3 Reglement van orde en onderzoeksprotocol De rekenkamer heeft naast de Gemeentewet en de verordening twee interne documenten vastgesteld: het reglement van orde en het onderzoeksprotocol. De rekenkamer heeft deze documenten recent geactualiseerd. Bij de actualisatie is onder meer aandacht geweest voor het preciseren van de rollen van de leden van de rekenkamer (zie ook paragraaf 2.1.3).
11 Rekenkamer Groningen. (2025, 31 januari). Reglement van orde Rekenkamer Groningen 2025. Artikel 9. 12 Gemeente Groningen. (2020, 1 februari). Verordening op de Rekenkamer 2020.
26.
De rekenkamer is vanuit de Gemeentewet verplicht om een reglement van orde vast te stellen (artikel 81i). Het reglement van orde gaat onder meer in op de vergaderorde en onderlinge taakverdeling van de leden van de rekenkamer. Bij besluitvorming streeft de rekenkamer naar unanimiteit, en de stem van de voorzitter is uiteindelijk doorslaggevend. Wat betreft de onderlinge taakverdeling zijn onder meer afspraken opgenomen over waarneming bij afwezigheid van de voorzitter en het machtigen van leden of de secretaris om besluiten uit te voeren. Ook is afgesproken dat de leden onderling een rooster van aftreden vaststellen. Het reglement van orde is daarmee een volledige basis voor de werkzaamheden van de rekenkamer en voldoet aan de eisen die de Gemeentewet daaraan stelt. Het onderzoeksprotocol gaat in op alle stappen rondom de inhoudelijke werkzaamheden van de rekenkamer; de manier waarop de rekenkamer onderzoeksonderwerpen kiest, vooronderzoeken uitvoert, het onderzoek uitvoert en hierover rapporteert. In het volgende hoofdstuk wordt het onderzoeksproces verder toegelicht.
1.2.4 Budget De gemeenteraad stelt jaarlijks een budget voor de rekenkamer beschikbaar. Dat bedroeg in de afgelopen vijf jaar € 80.000.Ten laste van het budget van de rekenkamer komen de vergoedingen van de leden, de kosten voor het uitvoeren van onderzoek (zowel intern als extern) en de contributie aan de Vereniging van Rekenkamers. Het salaris van de secretaris-onderzoeker valt buiten dit budget, aangezien deze formatief is ondergebracht bij de griffie. De voorzitter is verantwoordelijk voor de besteding van het budget en legt hierover in de jaarverslagen verantwoording af. De voorzitter ontvangt een maandelijkse vergoeding van €750, de leden ontvangen €500. Daarnaast kunnen zij aanspraak maken op een reiskostenvergoeding. Wanneer leden van de rekenkamer zelf onderzoek uitvoeren, ontvangen zij een vergoeding van €70 excl. BTW per uur, op basis van een door de rekenkamer vastgestelde urenraming. De vergoedingen zijn in 2020 vastgesteld en sindsdien niet geïndexeerd. De onderstaande tabel geeft een overzicht van de besteding van het budget in de afgelopen jaren. Op basis van de jaarverslagen is een onderscheid gemaakt tussen (1) de kosten voor onderzoeken, zowel intern als extern, (2) de vergoeding van de leden en voorzitter van de rekenkamer en (3) de overige kosten. Onder de overige kosten vallen de contributie aan de NVRR, bureaukosten en kosten voor werving en selectie.
Tabel 1: Besteed budget rekenkamer 2020-2024
Besteding budget
202013
202114
202215
202316
202417
Onderzoek
€ 30.670
€ 28.720
€ 66.693
€ 6.415
€ 13.710
Vergoeding Rekenkamer
€ 21.000
€ 21.000
€ 19.500
€ 21.750
€ 21.500
18
Overige kosten
€ 3.705
€ 12.399
€ 1.869
€ 2.145
€ 2.290
Totaal besteed budget:
€ 55.375
€ 62.119
€ 88.062
€ 30.310
€ 37.500
13 Rekenkamer Groningen. (2021, april). Jaarverslag Rekenkamer 2020. 14 Rekenkamer Groningen. (2022, maart). Jaarverslag 2021 Rekenkamer Groningen. 15 Rekenkamer Groningen. (2023, maart). Jaarverslag 2022 Rekenkamer Groningen. 16 Rekenkamer Groningen. (2024, maart). Jaarverslag 2023 Rekenkamer Groningen. 17 Rekenkamer Groningen. (2025, april). Jaarverslag 2024 Rekenkamer Groningen. 18 De hogere overige kosten worden voor een groot deel verklaard door de wervingskosten voor de secretaris-onderzoeker.
27.
De afgelopen jaren heeft de rekenkamer het budget niet volledig benut. Er is dus sprake van onderuitputting. Dit is in tabel 2 weergegeven. Het niet bestede budget vervalt en wordt verwerkt in het rekeningsaldo van de gemeente. De rekenkamer ziet een aantal oorzaken voor de onderbesteding, zoals het werven en inwerken van de nieuwe voorzitter, het aanscherpen van procedures en de afwezigheid van de secretaris-onderzoeker. In 2022 is er, bij uitzondering, meer budget besteed dan beschikbaar was. De oorzaak hiervan is het gezamenlijk uitgevoerde onderzoek naar de inkoop van jeugdhulp door de Regionale Inkooporganisatie Groninger Gemeenten. De rekenkamer maakte voor dit onderzoek in 2022 alle gezamenlijke kosten, terwijl de bijdrage van negen andere deelnemende rekenkamers pas in 2023 terug werd ontvangen. Een belangrijke kanttekening is dat de inzet van de secretaris-onderzoeker niet zichtbaar is in de financiële verantwoording van de rekenkamer, terwijl deze een substantieel deel van het onderzoekswerk uitvoert. Er zijn geen formele afspraken wat betreft de urenverdeling tussen het voeren van het secretariaat en de onderzoekswerkzaamheden, waardoor niet duidelijk is welke inzet de secretaris-onderzoeker in de praktijk heeft gepleegd voor het uitvoeren van onderzoek. Voorheen werd de rekenkamer ondersteund door een secretaris, voor 0.5 fte.
Omdat de functie van de secretarisonderzoeker 1 fte betreft, wordt door betrokkenen impliciet verondersteld dat de urenverdeling tussen het secretariaat en het onderzoekswerk gelijkwaardig is. Dit is echter niet op schrift gesteld. Het gebrek aan inzicht in de tijdsbesteding van de secretaris-onderzoeker geeft een enigszins vertekend beeld: hoewel de onderbesteding een feit blijft, is op deze manier minder duidelijk hoe het besteedde budget zich verhoudt tot de hoeveelheid opgeleverd onderzoek. Tabel 2: Resterend budget rekenkamer 2020-2024
2020
2021
2022
2023
2024
Beschikbaar budget
€ 80.000
€ 80.000
€ 80.000
€ 80.000
€ 80.000
Besteed budget
€ 55.375
€ 62.119
€ 88.062
€ 30.310
€ 37.500
Resterend budget
€ 24.625
€ 17.881
- € 8.062
€ 49.690
€ 42.500
Het percentage van het bestede budget dat wordt ingezet voor het uitvoeren van onderzoek varieert sterk, zoals is weergegeven in tabel 3. Gemiddeld is in de afgelopen vijf jaar 53,47% van het bestede budget benut voor onderzoek. Als de rekenkamer het volledige budget zou benutten, zou zo een 70% van het budget aan onderzoek worden besteed.19 Tabel 3: Budget besteed aan onderzoek t.o.v. totaal besteed budget
2020
2021
2022
2023
2024
Totaal besteed budget
€ 55.375
€ 62.119
€ 88.062
€ 30.310
€ 37.500
Onderzoekdeel budget
€ 30.670
€ 28.720
€ 66.693
€ 6.415
€ 13.710
Percentage aan onderzoek:
55,39 %
46,23 %
75,73 %
21,16%
36,56%
19 Uitgaande van gemiddelde kosten voor andere zaken dan onderzoek van €24.000.
28.
2. Werkwijze en rolinvulling In dit hoofdstuk staat de praktijk van de rekenkamer Groningen centraal. Het eerste deel van het hoofdstuk gaat nader in op de werkwijze van de rekenkamer, aan de hand van de jaarcyclus, het onderzoeksprogramma en de uitvoering van onderzoeken. Daarna wordt de rolinvulling van de rekenkamer, klankbordgroep en gemeenteraad beschreven en geduid. In dit hoofdstuk worden onderstaande deelvragen beantwoord: 10. Wat is de verhouding tussen de (onderzoeks)ambitie van de rekenkamer en de raad en het beschikbare budget? 11. Wat is de rolopvatting van de rekenkamer en hoe verhoudt deze zich tot de wensen en behoeften van de raad voor dit onderzoeksinstrument? 12. Hoe zijn de rollen en verantwoordelijkheden verdeeld binnen de rekenkamer en wat is hier de ervaring mee? 13. Hoe zijn de jaarcyclus en het onderzoeksproces ingericht en in hoeverre zijn beide adequaat (efficiënt en effectief)? 14. Op welke wijze vult de rekenkamer het opdrachtgeverschap richting onderzoeksbureaus in en heeft zij daarmee voldoende regie op het onderzoek en eindproduct? 12. Wat is de rol en verantwoordelijkheid van de klankbordgroep en hoe functioneert zij? 16. Is de rekenkamer voldoende relevant in haar onderwerpkeuze?
2.1 Werkwijze van de rekenkamer Groningen Kernbevinding: De rekenkamer hanteert een vaste werkwijze met een aantal onderzoekstappen. Deze werkwijze wordt over het algemeen gewaardeerd en is onlangs tot tevredenheid van betrokkenen op een aantal punten aangescherpt; bijvoorbeeld in het vooronderzoek en de manier waarop de gemeenteraad de rapporten van de rekenkamer behandelt. Betrokkenen zien ook mogelijkheden tot verdere verbetering. Het onderzoeksproces kent een extra stap met een gesprek met de portefeuillehouder voorafgaand aan de schriftelijke bestuurlijke reactie van het college. De waarde hiervan wordt verschillend beoordeeld.
2.1.1 Jaarcyclus en vergaderingen De jaarcyclus van de rekenkamer wordt voornamelijk bepaald door het vergaderschema: in het reglement van orde is opgenomen dat de rekenkamer minimaal eens per zes weken vergadert.20 De rekenkamer kwam in de afgelopen vier jaar zo’n zeven tot elf keer per jaar bijeen. De vergaderingen hebben (sinds het laatste kwartaal van 2024) twee delen: één deel waarbij de leden van de klankbordgroep aansluiten indien er relevante agendapunten geagendeerd zijn, en één besloten gedeelte met alleen de rekenkamer en de secretaris. De rekenkamer maakt een onderscheid tussen reguliere vergaderingen en tussentijdse vergaderingen.21 Reguliere vergaderingen worden jaarlijks voor het gehele kalenderjaar vastgesteld. De klankbordgroep wordt voor een gedeelte van deze vergaderingen uitgenodigd. Tussentijdse vergaderingen kunnen met instemming van alle leden worden ingelast. De klankbordgroep wordt hier niet voor uitgenodigd, maar wordt in een reguliere vergadering bijgepraat.
20 Rekenkamer Groningen. (2025, 31 januari). Reglement van orde Rekenkamer Groningen 2025. Artikel 4.1 21 Rekenkamer Groningen. (2025, 31 januari). Reglement van orde Rekenkamer Groningen 2025. Artikel 4
29.
De rekenkamer heeft een tweejaarlijkse onderzoekscyclus waarin het onderzoeksprogramma tot stand komt en wordt uitgevoerd. In lijn hiermee worden de fracties ten minste eens per twee jaar verzocht om in een gesprek onderwerpen aan te dragen. De rekenkamer treedt zelf in gesprek met de raad, het college, respectievelijk de burgemeester op het moment dat het door de rekenkamer wenselijk wordt geacht.22 Jaarlijks stelt de rekenkamer voor 1 april het verslag vast over haar werkzaamheden van het voorgaande jaren, zoals voorgeschreven in de Gemeentewet (artikel 185, lid 4).
2.1.2 Totstandkoming onderzoeksprogramma Het onderzoeksprogramma wordt elke twee jaar vastgesteld door de rekenkamer. De rekenkamer inventariseert bij de verschillende fracties welke onderwerpen voor een onderzoek in aanmerking komen en wat hun verwachtingen zijn bij het onderzoeksprogramma.23 Dit vindt plaats op twee momenten per raadsperiode: aan de start en halverwege de termijn van de raad. De rekenkamer maakt ook van deze gelegenheid gebruik om bij de fracties op te halen hoe zij terugkijken op de recent opgeleverde onderzoeken. Uit gesprekken blijkt dat de ronde langs de fracties wordt gewaardeerd door de raadsleden. Tegelijkertijd wordt opgemerkt dat de door de fracties aangedragen onderwerpen niet altijd worden opgepakt door de rekenkamer. De fracties zijn zich bewust van de onafhankelijke positie van de rekenkamer, ook in haar onderwerpskeuze, maar zouden een terugkoppeling over de totstandkoming van het onderzoeksprogramma op prijs stellen. Dus ook waarom bepaalde aangedragen onderwerpen niet zijn gekozen. Daarnaast merken gesprekspartners op dat een onderwerp aanvankelijk heel relevant is voor de raad, maar dat de relevantie door te lange doorlooptijden van onderzoek afneemt. De raad ontvangt de onderzoeksresultaten dan op een moment dat er al weer een nieuw debat heeft plaatsgevonden of er een besluit of andere wending is genomen.
De ervaring is in deze gevallen dat het rekenkameronderzoek ‘mosterd na de maaltijd’ is. Ook inwoners, in de gemeente gevestigde organisaties en bedrijven en andere belanghebbenden worden via een oproep op de site van de rekenkamer in de gelegenheid gesteld mogelijke onderzoeksonderwerpen aan te dragen. Op basis van alle verkregen input maakt de rekenkamer een schifting en rangschikking, wat leidt tot een groslijst met onderwerpen. In deze fase overlegt de rekenkamer ook met de klankbordgroep. Vanuit de groslijst van mogelijke onderwerpen selecteert de rekenkamer de daadwerkelijke onderzoeksonderwerpen voor het onderzoeksprogramma. Elk onderwerp krijgt een interne portefeuillehouder en wordt uitgezet in de tijd. Op deze manier ontstaat er een onderzoeksagenda voor de komende twee jaar. Op de onderzoeksagenda 2025-2026 staan, net als op de onderzoeksagenda 2023-2024, acht onderzoeken.
2.1.3 Onderzoeksproces De stappen die de rekenkamer volgt in een onderzoek, staan beschreven onder verschillende artikelen uit het onderzoeksprotocol. Stap 1: Voor elk onderzoek dat de rekenkamer van plan is uit te voeren wijst de rekenkamer uit haar midden een portefeuillehouder aan. Deze verricht, ondersteund door de secretarisonderzoeker, een vooronderzoek door middel van een documentanalyse en mogelijke oriënterende gesprekken. Aan de hand van het vooronderzoek bepaalt de rekenkamer de haalbaarheid, relevantie en verwachte effectiviteit van het beoogde onderzoek. In gesprekken is aangegeven dat de rekenkamer het vooronderzoek nog beter kan benutten door in deze fase ook ambtelijke input uit te vragen. Bijvoorbeeld over de stand van zaken van beleid en uitvoering, vraagstukken die bij bestuur of organisatie liggen of plannen op het betreffende beleidsterrein. Dat zou een bijdrage kunnen leveren aan de inrichting en uiteindelijk de 22 Rekenkamer Groningen. (2025, 31 januari). Reglement van orde Rekenkamer Groningen 2025. Artikel 10. 23 Rekenkamer Groningen. (2024, 17 januari). Verslag/besluitenlijst Rekenkamervergadering. p. 3.
30.
relevantie van het onderzoek. Overigens is dat inmiddels door de rekenkamer opgepakt, maar nog niet bij iedereen bekend. Stap 2: Wanneer besloten wordt het onderzoek uit te gaan voeren stelt de portefeuillehouder een onderzoeksplan op. In dit plan word onder andere een afweging gemaakt over de uitvoering: intern of extern. Bij een interne uitvoering volgt een raming van de tijdsinvestering en doorlooptijd, bij een externe uitvoering ook een raming van de kosten.24 Indien het onderzoek intern wordt uitgevoerd, is de portefeuillehouder een ander lid dan het lid dat het onderzoek uitvoert. Wanneer het onderzoek extern wordt uitgevoerd, heeft de portefeuillehouder het eerste contact met de externe onderzoekers. Stap 3: Een bijzonderheid uit het onderzoeksproces van de rekenkamer Groningen ten opzichte van andere rekenkamers is het bestuurlijk wederhoorgesprek. Dit vindt plaats na de onderzoeksfase en het ambtelijk wederhoor. Na afronding van het ambtelijk wederhoor verzendt de secretaris het onderzoeksrapport inclusief conclusies en aanbevelingen aan het college. Hierop volgt een bestuurlijk wederhoorgesprek met het verantwoordelijke lid/leden van het college en de rekenkamer. De rekenkamer organiseert dit gesprek om de reactie van het college op het rapport te kunnen duiden.
De secretaris van de rekenkamer maakt van dit gesprek een verslag wat, na accordering en een eventuele schriftelijke bestuurlijke reactie, integraal aan het rapport wordt toegevoegd.25 Dit gesprek wordt door het college op prijs gesteld, omdat het bijdraagt aan de verbinding tussen college en rekenkamer. De inhoudelijke meerwaarde wordt minder ervaren (zie ook hoofdstuk 3). In sommige gevallen kiest het college ervoor om (ook) een schriftelijke bestuurlijke reactie op het rapport te geven. Stap 4: Wanneer het onderzoek is uitgevoerd, tekent de rekenkamer haar resultaten op in een rapportagevorm. De rekenkamer kent twee vormen om te rapporteren over gedaan onderzoek. Een onderzoeksrapport en een rekenkamerbrief. Voor een rekenkamerbrief kan gekozen worden als de aard, vormgeving of reikwijdte van een onderzoek daartoe aanleiding geeft. In de periode 2020-2024 is er driemaal voor deze vorm gekozen, onder meer bij een klein navolgingsonderzoek en een beknopt vooronderzoek. Stap 5: De resultaten van het onderzoek worden door de rekenkamer gepresenteerd aan de raad. Voorheen was de werkwijze dat de rekenkamer zelf een raadsvoorstel opstelde bij een rapport. Het rapport en het voorstel werden besproken in een meningsvormende sessie, waarna de raad bij besluitvorming doorgaans de aanbevelingen van de rekenkamer integraal overnam.
Bij de behandeling van het rapport over gemeentelijke vennootschappen (2024) ontstond discussie over deze werkwijze. Het integraal overnemen van de aanbevelingen van de rekenkamer was in de optiek van sommige raadsleden onverstandig, omdat deze aanbevelingen ook ingingen op de interne werkwijze van de gemeenteraad. Het raadsvoorstel werd aangehouden. De griffie heeft vervolgens een nieuwe werkwijze voorgesteld, die bij dit onderzoek direct is toegepast.26 In deze nieuwe werkwijze presenteert de rekenkamer het rapport in een beeldvormende sessie. In een meningsvormende sessie discussieert de raad vervolgens onderling en met het college over de aanbevelingen. Op basis van deze meningsvormende bespreking stelt de griffie namens het presidium een raadsvoorstel op, dat vervolgens ter besluitvorming wordt aangeboden. Het doel hiervan is dat de raad zich bewust uitspreekt en keuzes maakt ten aanzien van de 24 Rekenkamer Groningen. (2025, 31 januari). Onderzoeksprotocol Rekenkamer Groningen 2025, Artikel 3. 25 Rekenkamer Groningen. (2025, 31 januari). Onderzoeksprotocol Rekenkamer Groningen 2025, Artikel 7.5 lid d-f. 26 Griffie gemeente Groningen. (2024, 22 oktober). Memo aan het presidium ‘Wijze van bespreking rapporten van de rekenkamer’.
31.
aanbevelingen van de rekenkamer. De eerste ervaringen met deze werkwijze zijn positief. Wel betekent deze werkwijze dat de rekenkamer geen bijdrage meer levert aan de vertaling van de conclusies en aanbevelingen naar een raadsvoorstel. Stap 6: Na afronding van een onderzoek evalueert de rekenkamer deze zo snel mogelijk intern. Hierbij wordt ook een evaluatiegesprek gevoerd met de klankbordgroep en de eventuele externe onderzoekers die het onderzoek hebben uitgevoerd. Na afloop worden de bevindingen vastgelegd in een evaluatieverslag.27 De rekenkamer monitort periodiek hoe er opvolging wordt gegeven aan de door de raad overgenomen aanbevelingen. Dit doet ze aan de hand van de rapportages van het college aan de raad hierover, en door zelf ingewonnen informatie.28
2.2 Rolinvulling Kernbevinding: Met de ervaring van de afgelopen jaren en de ontwikkeling naar een stevig onafhankelijke en professionele rekenkamer, ziet de rekenkamer zich voor een aantal vragen en uitdagingen voor de nabije toekomst gesteld. De rekenkamer stelt zich hierin actief op. De vragen en uitdagingen gaan onder andere over omvang en inhoud van de eigen samenstelling, onderzoeksambitie in relatie tot budget en capaciteit en vorm van ondersteuning. Ook de rol en verantwoordelijkheid van de klankbordgroep is nog onvoldoende gedefinieerd, waardoor deze samenwerking nog niet volledig tot wasdom is gekomen. In de bredere relatie tussen raad en rekenkamer is de rekenkamer een gewaardeerd instrument, maar dat weerklinkt niet altijd in de rolinvulling van de raad zelf richting de rekenkamer; het onderzoek beklijft om een aantal redenen nog onvoldoende bij de raad.
2.2.1 Rolinvulling rekenkamer en intern samenspel De rekenkamer wil zich opstellen als kritische vriend voor het gemeentebestuur en de organisatie. De rekenkamer hecht er belang aan om haar observaties te laten landen en om daarmee inhoudelijke impact te maken. Wat de rekenkamer betreft is het daarvoor nodig om zichtbaar te zijn en om geworteld te zijn in de organisatie. De rekenkamer heeft sinds het aantreden van de nieuwe voorzitter veel aandacht gehad voor het doorontwikkelen en verder professionaliseren van de rekenkamer. Dat heeft onder meer het geactualiseerde reglement van orde en onderzoeksprotocol opgeleverd. Ook hebben de leden aanvullende afspraken gemaakt over hun onderlinge taakverdeling en werken de leden sinds kort met interne voortgangstabellen om beter te kunnen sturen op de doorlooptijden van onderzoeken. De leden van de rekenkamer geven aan dat hun functie aanzienlijk meer tijd vraagt dan oorspronkelijk was geraamd. De leden doelen daarbij niet op het uitvoeren van onderzoek, maar alleen op hun reguliere inzet. De doorontwikkeling van de rekenkamer en het opstarten en begeleiden van onderzoeken is tijdsintensief. Intern vs. extern uitvoeren van onderzoek De rekenkamer voert het merendeel van het onderzoek intern uit. De twee langstzittende leden voeren deze onderzoeken uit, de voorzitter voert geen onderzoek uit.
De twee overige leden zijn bekend met deze werkwijze vanuit hun eerdere inzet in de rekenkamer van de gemeente Haren, waar het zelf uitvoeren van onderzoek ook gebruikelijk was. De rekenkamer hecht veel waarde aan het zelf uitvoeren van onderzoek, omdat de rekenkamer op deze manier goed zichtbaar is in de ambtelijke organisatie en dat de rekenkamer zelf voldoende verbonden is met de onderzoeksproducten. Het zelf uitvoeren van 27 Rekenkamer Groningen. (2025, 31 januari). Onderzoeksprotocol Rekenkamer Groningen 2025, Artikel 10. 28 Rekenkamer Groningen. (2025, 31 januari). Onderzoeksprotocol Rekenkamer Groningen 2025, Artikel 12.
32.
onderzoek is daarnaast een budgettaire afweging; onderzoek dat door de leden zelf wordt uitgevoerd is minder kostbaar dan wanneer het door een externe wordt gedaan. Het zelf uitvoeren van onderzoek kost de leden van de rekenkamer echter veel tijd, wat soms lastig te combineren is met andere verplichtingen en werkzaamheden. Een ander nadeel is dat de twee leden beperkte onderzoekscapaciteit hebben voor grotere onderzoeken. De rekenkamer laat daarom vaker (delen van) onderzoek extern uitvoeren. Voorbeelden van recente extern uitgevoerde onderzoeken zijn het onderzoek naar de inkoop van jeugdhulp (2023) en het onderzoek naar subsidieverwerving (2021). Door betrokkenen wordt opgemerkt dat het extern uitbesteden van onderzoek een andere rolinvulling van de rekenkamer vraagt: in die gevallen is het belangrijk dat de rekenkamer als procesbegeleider optreedt en vanuit die rol stuurt op de uitvoering van het onderzoek. Bovendien vraagt het selecteren van onderzoeksbureaus veel tijd. Betrokkenen merken ook op dat het extern laten uitvoeren van een onderzoek een extra vertaalslag vraagt van de informatiebehoefte aan de raad naar een opdracht voor de externe onderzoeker. Met het aflopen van de termijn van twee van de huidige rekenkamerleden en de doorontwikkeling van de rekenkamer zelf, is de afweging voor intern of juist extern onderzoek (laten) uitvoeren actueel.
Voor de rekenkamerleden is dit dan ook vaker onderwerp van gesprek. Verschillende scenario’s passeren daarbij de revue, zoals het ‘binden’ van een aantal vaste externe onderzoekers. Daarbij zou de rekenkamer de voordelen van extern onderzoek (zoals tijdsbesparing, selectie op specifieke expertise) combineren met de voordelen van intern onderzoek (zoals kennis van de Groninger politiek en context). Maar ook het werven van nieuwe leden met onderzoekservaring en beschikbaarheid die het onderzoek kunnen uitvoeren, is een optie. Ervaringen met de taken van de secretaris-onderzoeker De functie van secretaris-onderzoeker ondersteunt de rekenkamer in een dubbelrol en is daarmee een belangrijke spil als het gaat om de organisatie van de rekenkamer én in de uitvoering van onderzoek. De afgelopen periode heeft de rekenkamer ervaring kunnen opdoen met deze dubbelvorm van ondersteuning en heeft zij enkele knelpunten en kwetsbaarheden gesignaleerd. De combinatie van de taken van secretaris en intern onderzoeker betekent dat twee zeer verschillende sets competenties in een persoon verenigd moeten worden. Dit is in de praktijk uitdagend gebleken. Daarnaast vraagt het voeren van het secretariaat veel inzet van de secretaris-onderzoeker en het uitvoeren van het onderzoek net zo goed.
Er zijn geen afspraken gemaakt over de verdeling van de uren van de secretaris-onderzoeker tussen het secretariaat en het uitvoeren van onderzoek, waardoor de rekenkamer hier lastig op kan sturen. Omdat de rekenkamer voorheen ondersteund werd door een secretaris voor 0.5 fte en tegenwoordig door een secretaris-onderzoeker voor 1 fte, wordt door betrokkenen impliciet verondersteld dat de urenverdeling tussen het secretariaat en het onderzoekswerk gelijkwaardig is. Dit is echter niet op schrift gesteld. Een andere uitdaging is het eerder genoemde werkgeverschap. Dit is niet helder belegd. Het salaris van de secretaris-onderzoeker valt onder het raadsbudget. Daarmee heeft de gemeenteraad een formele rol als werkgever, die in de praktijk is gedelegeerd aan de werkgeverscommissie en gemandateerd aan de griffier – zoals ook het geval is bij andere medewerkers van de griffie. De voorzitter van de rekenkamer is in de praktijk functioneel leidinggevende van de secretaris-onderzoeker, maar is geen werkgever en geeft geen dagelijkse leiding aan diens werkzaamheden. De secretaris-onderzoeker heeft geen eigen werkplek in het gemeentehuis, ook niet bij de griffie, waardoor de taken veel zelfstandigheid vragen en met zich meebrengen. In de praktijk heeft deze inrichting van het
33.
werkgeverschap geleid tot onduidelijkheid bij alle betrokkenen en brengt het daarnaast kwetsbaarheden met zich mee in het geval dat zich knelpunten voordoen. De secretaris-onderzoeker heeft een unieke, maar ook eenzame positie in de gemeentelijke organisatie door het ontbreken van een fysieke werkplek. Hiervoor is zowel op inhoudelijke als praktische gronden gekozen: bij de (verdere) onafhankelijke positionering van de rekenkamer is ernaar gestreefd om de ondersteuning van de rekenkamer niet te vermengen met griffietaken en er is simpelweg geen ruimte op de griffie voor een extra werkplek. Daarnaast heeft de secretaris-onderzoeker zelf een voorkeur voor werken vanuit huis. De gewenste vorm van ondersteuning is voor betrokkenen een onderwerp van gesprek. In gesprekken worden verschillende mogelijkheden genoemd om de functie in de toekomst wellicht anders in te vullen. Een mogelijkheid zou zijn om de taken van secretaris en die van onderzoeker van elkaar te scheiden. De secretaristaken zouden dan kunnen worden ondergebracht bij de griffie. Voordelen hiervan zouden zijn dat de secretaris makkelijker kan worden waargenomen bij ziekte, dat de secretaris nauwer betrokken is bij de werkzaamheden van de gemeenteraad en dat dit de secretaris sparringspartners en een logische ingang in de organisatie zou geven.
Het deel van het personeelsbudget dat nu is bestemd voor onderzoekstaken wordt dan beschikbaar voor het extern uitvoeren van onderzoek. Opdrachtgeverschap door de rekenkamer De manier waarop de rekenkamer haar opdrachtgeverschap voor de onderzoeken invult, hangt af van wie het onderzoek uitvoert: de secretaris-onderzoeker, een lid van de rekenkamer, of een externe partij. De rekenkamer wijst sinds kort per onderzoek een interne portefeuillehouder aan. Deze geeft in belangrijke mate invulling aan het opdrachtgeverschap van de rekenkamer. Bij onderzoeken die door de secretaris-onderzoeker worden uitgevoerd wordt als knelpunt ervaren dat er geen afspraken zijn over het aantal besteedde uren voor onderzoekswerkzaamheden, in relatie tot de tijd die aan het voeren van het secretariaat wordt besteed. Bij onderzoeken die door een lid van de rekenkamer worden uitgevoerd, is een ander lid portefeuillehouder. Ook bij het intern uitvoeren van onderzoek is de beschikbare capaciteit een knelpunt. De doorlooptijd van onderzoek is daardoor in veel gevallen langer dan aanvankelijk wordt voorzien. De rekenkamer heeft minder ervaring met het extern laten uitvoeren van onderzoek en daarmee ook met de rol van opdrachtgever aan externe onderzoeksbureaus. Ambities en wensen voor de rekenkamer De rekenkamer heeft een stevige ambitie om meer impact te maken.
Daarvoor vindt de rekenkamer het noodzakelijk om de productiviteit te verhogen. De afgelopen jaren heeft de rekenkamer minder onderzoeken opgeleverd dan de zij zelf wenste. Hiervoor is een aantal oorzaken aan te wijzen. Een belangrijke factor is dat de rekenkamer de onderzoeken grotendeels zelf heeft uitgevoerd. De leden kunnen momenteel niet genoeg onderzoekscapaciteit leveren om meer onderzoeken uit te voeren. Ook de arbeidsongeschiktheid van de huidige secretaris-onderzoeker is een factor in de verminderde productiviteit. Daarnaast heeft de rekenkamer de afgelopen jaren veel tijd besteed aan verdere professionalisering, wat ten koste ging van de productiviteit. Inhoudelijk zou de rekenkamer graag meer op de actualiteit willen kunnen inspelen. De doorlooptijd van onderzoeken is vaak langer dan voorzien en de rekenkamer zou dit graag versnellen. Op dit moment en binnen de mogelijkheden van de huidige bemensing, stuurt de rekenkamer meer op inhoud dan op proces. Verder ervaart de rekenkamer dat het veel tijd kost om van onderzoeksonderwerp naar een concrete onderzoeksvraag te komen. Om beter te kunnen sturen op proces wordt sinds kort gewerkt met interne voortgangstabellen. Daarnaast overweegt de rekenkamer de voordelen van een
34.
vierde lid. Het zou de belasting beter over de leden verdelen en zo de slagkracht vergroten. Er zou dan ook meer tijd zijn om als rekenkamer naar buiten te treden en voldoende zichtbaar te zijn voor, in de eerste instantie, de raad. De rekenkamer wil op termijn ook het gesprek met de raad voeren over het budget. Dit heeft twee elementen: de vergoeding voor de leden en het totale onderzoeksbudget. De vergoeding voor de leden is sinds 2020 niet geïndexeerd. Voor de rekenkamer is het wenselijk om de vergoeding te koppelen aan een percentage van de vergoeding die raadsleden ontvangen. Op deze manier is een jaarlijkse indexatie ingebouwd. Ook de vergoeding voor het uitvoeren van onderzoek (door de leden zelf) is niet geïndexeerd. De wens van de rekenkamer is om ook deze vergoeding te verhogen en vervolgens te indexeren. De rekenkamer zou daarnaast op termijn een totaalbudget willen hebben dat passend is bij de omvang en centrumfunctie van de gemeente. De rekenkamer staat daarbij wel stil bij de onderuitputting van de afgelopen jaren, maar zij constateert ook dat het huidige budget lager is dan wat gebruikelijk is in gemeenten met een vergelijkbaar inwonersaantal en zou dit graag gelijktrekken. De rekenkamer heeft met de klankbordgroep en het presidium gesproken over deze wensen. Hier is nog geen concreet gevolg aan gegeven, in afwachting van deze evaluatie.
2.2.2 Rolinvulling klankbordgroep De rol van de klankbordgroep is in ontwikkeling van een tijd waarin raadsleden nog zitting hadden in de rekenkamer naar een adviesorgaan waaraan de rekenkamer zich kan klanken en dat voor een verbinding tussen raad en rekenkamer zorgt. De waarde en concrete taak van de klankbordgroep is dan ook nog niet volledig geformuleerd en tot wasdom gekomen. Het gevolg is dat zowel de leden van de rekenkamer, als die van de raad en de klankbordgroep nog een beetje zoeken naar de onderlinge verhouding en de rol en verantwoordelijkheid van de klankbordgroep. Voorheen was de klankbordgroep bij de gehele vergadering van de rekenkamer aanwezig. Naast de ervaring dat dit niet nodig en soms niet passend was, werd deelname aan de klankbordgroep behoorlijk tijdsintensief. Door het ontbreken van een duidelijke rol- en taakomschrijving, werd de overdracht door en ervaring van eerdere klankbordleden leidend. Na de installatie van de huidige gemeenteraad was er beperkt animo om deel te nemen aan de klankbordgroep. De klankbordgroep wordt ook wel getypeerd als ‘corvée’ voor raadsleden. De grootte van de fractie is een belangrijke afweging om wel of niet een fractielid af te vaardigen en in de praktijk kwamen vooral de minst ervaren raadsleden in dit gremium terecht. Ook bij het ontstaan van de recente vacature was er weinig animo.
De vacature is nog niet ingevuld, in afwachting van deze evaluatie. De klankbordgroep ziet op dit moment voor zichzelf met name een rol in het vertalen van de (politieke) onderzoekswensen en -behoeften van de raad richting de rekenkamer. In de nieuwe vorm concentreert de rol van de klankbordgroep zich op twee momenten: het opstellen van het onderzoeksprogramma en het formuleren van onderzoeksvragen. De klankbordgroep wordt bij het opstellen van het onderzoeksprogramma betrokken wanneer de rekenkamer een voorselectie heeft gemaakt uit de bij fracties opgehaalde onderwerpen. Bij het formuleren van een onderzoeksvraag bij een specifiek onderwerp denkt de klankbordgroep mee om het zo relevant mogelijk voor de raad te maken.
2.2.3 Rolinvulling raad De rekenkamer is een onderzoeksinstrument van de raad: de raad stelt kaders voor de rekenkamer, formuleert zijn onderzoeksbehoefte richting de rekenkamer en behandelt de onderzoeksrapporten tijdens raadsvergaderingen. Daarnaast is het primaire doel dat de raad het rekenkameronderzoek
35.
benut om zijn kaderstellende en controlerende rol uit te oefenen. Zowel raadsleden als andere betrokkenen geven aan dat de raad zich doorgaans vrij passief opstelt rondom de producten van de rekenkamer. De rekenkamer ‘leeft’ niet onder de meeste raadsleden en de raad heeft de rekenkamer als eigen onderzoeksinstrument niet scherp in beeld. Het initiatief tot onderzoek komt van de rekenkamer, de raad vraagt er niet actief om. De fracties geven wel onderwerpsuggesties mee wanneer de rekenkamer hier eens in de twee jaar om vraagt. Niet alle raadsleden duiden dit als iets negatiefs; een stevige onafhankelijke positie betekent ook dat de rekenkamer zelf goed in staat moet zijn om relevante onderwerpen voor de raad te kiezen en bruikbare onderzoeken op te leveren. Dat het dan soms onderwerpen zijn die de fracties wellicht niet zelf hadden gekozen, maakt minder uit. Zonder deze onderzoeken zou de raad helemaal niet terugkijken en evalueren. In de meeste gevallen neemt de raad de aanbevelingen van de rekenkamer over zonder daar veel kritische vragen bij te stellen, hoewel hier ook uitzonderingen op zijn. Sommige rapporten leiden tot een politieke (of politiek-bestuurlijke) discussie over het onderwerp van onderzoek en in enkele gevallen zet de raad naar aanleiding van zo’n rapport ook ander instrumentarium in, zoals moties.
Het onderzoek naar gemeentelijke vennootschappen is hier een goed voorbeeld van. Rapporten van de rekenkamer verdwijnen volgens gesprekspartners echter na de aanbieding hiervan te snel uit de aandacht van de raad. De raad stuurt weinig op de opvolging van de aanbevelingen op de langere termijn en pakt een eerder rekenkameronderzoek – als een onderwerp weer op de agenda staat – er niet snel meer bij. Het is voor de raad bekend dat het college in de voortgangsrapportages een terugkoppeling geeft over het opvolgen van de aanbevelingen, maar dit geeft de raad slechts beperkt inzicht in wat het (maatschappelijk) effect is van de acties die het college heeft ondernomen. Ook stuurt de raad niet op de opvolging van aanbevelingen die aan de raad zelf gericht waren. Een verbeterpunt dat door raadsleden en andere gesprekspartners wordt benoemd, is de eerdergenoemde nieuwe werkwijze om de rekenkamer haar resultaten in een beeldvormende sessie te laten presenteren. Dat betekent dat de rekenkamer geen rol meer heeft tijdens de oordeelsvorming en besluitvorming door de raad. Raadsleden ervaren dat zij hun rol op deze manier zuiverder kunnen uitvoeren. Hetzelfde geldt volgens hen voor de rekenkamer, die zo buiten het politiek-bestuurlijke spel wordt gehouden.
36.
3. Samenspel en samenwerking De rekenkamer is een zelfstandig onderzoeksinstrument, maar werkt altijd in verbinding met andere gremia. Daarom gaat dit hoofdstuk in op het samenspel en de samenwerking tussen de rekenkamer en andere betrokkenen. Eerst wordt beschreven welke afspraken over communicatie en contactmomenten er zijn tussen de rekenkamer en raad, klankbordgroep, ambtelijke organisatie en college. Vervolgens worden de ervaringen met het contact met de rekenkamer beschreven en geduid. In dit hoofdstuk worden onderstaande deelvragen beantwoord: 15. Hoe verloopt de samenwerking tussen rekenkamer en klankbordgroep? 16. Hoe verloopt de samenwerking tussen rekenkamer en gemeenteraad? d. Welke contactmomenten zijn er en leidt dit tot voldoende zichtbaarheid en benutting van de rekenkamer? e. Hoe is de interactie bij de presentatie van rekenkameronderzoek? f. Hoe gebruikt de gemeenteraad het rekenkameronderzoek? 17. Hoe verloopt de samenwerking tussen rekenkamer, college en ambtelijke organisatie? 17. Is de kwaliteit van het onderzoek voldoende in de ogen van de rekenkamer, klankbordgroep en gemeenteraad? Wat zijn de redenen voor een positieve dan wel negatieve waardering?
3.1 Contact en relatie rekenkamer met raad en klankbordgroep Kernbevinding: leden van de rekenkamer en de klankbordgroep waarderen het onderling contact. De klankbordgroep is een sparringpartner voor de rekenkamer als het gaat om de samenstelling en inrichting van het onderzoeksprogramma. De brugfunctie van de klankbordgroep tussen raad en rekenkamer krijgt echter nauwelijks invulling. De rekenkamer is voor de raad onvoldoende zichtbaar en veel raadsleden weten niet hoe en waarvoor ze de rekenkamer kunnen inzetten. Kansen om het contact en daarmee de positie van de rekenkamer te versterken zien betrokkenen in de frequentie en inhoud van het contact tussen rekenkamer enerzijds en griffie, klankbordgroep en raad anderzijds.
3.1.1 Afspraken over communicatie en contactmomenten De rekenkamer heeft op verschillende momenten contact met de raad en verschillende vertegenwoordigingen van de raad, die ook in voorgaande hoofdstukken al voorbij zijn gekomen: • Periodiek contact met de klankbordgroep • Consultatieronde fracties voor het onderzoeksprogramma • Presentatie onderzoeksresultaten tijdens beeldvormende sessies Er is daarbuiten geen terugkerend formeel moment tussen de rekenkamer en de raad als geheel. Sinds kort sluit de voorzitter van de rekenkamer wel jaarlijks aan bij het Audit Committee, met als doel af te stemmen over het onderzoeksprogramma van de rekenkamer en (doelmatigheids)onderzoeken die binnen de organisatie plaatsvinden. Voor afstemming over bepaalde formele zaken, zoals het budget, heeft de rekenkamer incidenteel contact met het presidium. De rekenkamer communiceert zelf proactief via een nieuwsbrief. Deze wordt in principe twee keer per jaar verstuurd, maar in de praktijk is dat niet altijd haalbaar voor de rekenkamer. Er zijn geen afspraken gemaakt tussen raad en rekenkamer over het evalueren van het functioneren en van de onderlinge samenwerking.
3.1.2 Ervaringen met het contact tussen rekenkamer, klankbordgroep en raad De relatie tussen de klankbordgroep en de rekenkamer wordt door de leden van deze twee gremia als positief ervaren, zeker in de nieuwe werkwijze. Voor de rekenkamer heeft de klankbordgroep
37.
meerwaarde als sparringspartner bij het duiden van door de raad aangedragen onderzoeksonderwerpen en bij het samenstellen en inrichten van het onderzoeksprogramma. In voorgaande hoofdstukken zijn ook de knelpunten rondom de klankbordgroep benoemd. Het verder concretiseren van rol, taak en verantwoordelijkheid is nodig om de klankbordgroep volledig tot wasdom te laten komen. Een onderdeel hiervan is de brugfunctie die de klankbordgroep kan hebben tussen rekenkamer en raad. Formeel heeft de klankbordgroep hierin een rol, maar die wordt niet ingevuld. Het contact tussen de rekenkamer en de raad als geheel is mede hierdoor zeer beperkt. Dit betekent ook dat eventuele terugkoppeling door leden van de klankbordgroep beperkt blijft tot de eigen fractie, terwijl niet alle fracties zijn vertegenwoordigd in de klankbordgroep. Raadsleden weten de leden van de klankbordgroep te vinden, maar de precieze rol van de klankbordgroep is niet bij alle raadsleden bekend. Raadsleden die een signaal aan de rekenkamer willen geven of een vraag hebben, nemen eerder direct contact op met de rekenkamer dan dat zij de klankbordgroep raadplegen. De rekenkamer ontvangt zelden signalen vanuit de raad, en nooit via de klankbordgroep. In algemene zin heeft de rekenkamer behoefte aan meer feedback vanuit de raad.
In gesprekken is echter aangegeven dat de rekenkamer binnen de raad maar een kleine rol speelt en niet voldoende op het vizier staat. Veel raadsleden weten niet precies wat de rekenkamer doet en wat zij voor de raad kan betekenen. In vergelijking met bijvoorbeeld het Audit Committee zijn de rekenkamer en de klankbordgroep – en daarmee het onderwerp rekenkamer - voor de raad weinig zichtbaar. Buiten de paar momenten in de onderzoekscyclus van de rekenkamer, ziet de raad de rekenkamer niet en is het onderzoeksinstrument geen onderwerp van gesprek. De rekenkamer en griffie hebben beperkt contact. Er zijn geen vaste overlegmomenten of momenten van inhoudelijke betrokkenheid. Wel is er afstemming over de secretaris-onderzoeker, omdat deze formeel werkzaam is op de griffie. Bij de transitie van rekenkamercommissie naar rekenkamer is, met name van de zijde van de griffie, aangestuurd op meer afstand tussen de griffie en de rekenkamer om de onafhankelijke positie van de rekenkamer te benadrukken. Verschillende betrokkenen zien kansen om de relatie tussen rekenkamer en griffie te versterken. De griffie kan bijvoorbeeld een rol spelen bij de aanbevelingen die de rekenkamer aan de raad doet, meedenken over de timing van onderzoeken en presentaties en over hoe de rekenkamer onder de aandacht van de raad blijft.
3.2 Contact en relatie rekenkamer met college en ambtelijke organisatie Kernbevinding: Het contact tussen rekenkamer, ambtelijke organisatie en college is de afgelopen periode verbeterd door een aantal aanpassingen in de werkwijze. Deze aanpassingen worden door betrokkenen als positief ervaren. Ook zien alle betrokkenen mogelijkheden om het contact verder te formaliseren of verbeteren om uiteindelijk de onderlinge relatie effectiever te laten zijn. Bijvoorbeeld ten aanzien van de inrichting en afronding van het onderzoek.
3.2.1 Afspraken over communicatie en contactmomenten Bij de herijking van het onderzoeksprotocol in 2025 is opgenomen dat de gemeentesecretaris bij elk onderzoek wordt gevraagd om een contactpersoon aan te wijzen. Er zijn verder geen reguliere overleggen tussen de rekenkamer en de ambtelijke organisatie. Wel vindt er afstemming plaats binnen het Audit Committee over doelmatigheidsonderzoeken die op agenda van de rekenkamer, het college en de ambtelijke organisatie staan. Het afgelopen jaar is er incidenteel een gesprek gevoerd tussen de rekenkamer en de gemeentesecretaris over relevante ontwikkelingen in beide gremia en dit is goed bevallen. Van beide kanten is er de wens om dit contact meer te formaliseren. Contact met het college is er met name in het kader van lopende onderzoeken, bijvoorbeeld als een wethouder geïnterviewd wordt of bij de bespreking van de conclusies en aanbevelingen in het bestuurlijk gesprek met de portefeuillehouder. Daarnaast is er incidenteel contact, als daartoe
38.
aanleiding is. Dat is op dit moment het geval tussen rekenkamer, griffie en college over het rapporteren van het college over de implementatie van aanbevelingen.
3.2.2 Ervaringen met contact en relatie tussen rekenkamer, college en ambtelijke organisatie Over het algemeen stelt de ambtelijke organisatie zich positief op bij rekenkameronderzoeken. De belasting die de onderzoeken met zich meebrengen wordt als werkbaar ervaren. De rekenkamer ervaart dat betrokken ambtenaren doorgaans met enthousiasme hun medewerking aan het onderzoek verlenen. Betrokken ambtenaren geven aan dat de rekenkameronderzoeken hun werk in een ander licht zetten en dat dit hen aan het denken zet. Door het ontbreken van een vast contactpersoon was het voor de rekenkamer in de afgelopen jaren lastig om een goede ingang in de organisatie te vinden. De rekenkamer ervaarde de organisatie als een ‘black box’. Als gevolg hiervan werden bij de start van een onderzoek meer ambtenaren benaderd dan nodig was, wat binnen de organisatie voor onrust over het onderzoek zorgde. In sommige gevallen was de aanleiding en het doel van het onderzoek onvoldoende duidelijk voor de ambtenaren die werden benaderd. Ook werden verzoeken om informatie soms bij meerdere ambtenaren neergelegd, waardoor het voor de organisatie lastig was om de informatiestroom te coördineren. Het ontbreken van een vast contactpersoon maakte het voor de rekenkamer ook lastiger om vooronderzoek uit te voeren.
Van beide kanten is er de wens om deze contacten daarom meer te formaliseren en om één aanspreekpunt in de organisatie aan te wijzen. In een aantal gevallen plaatsen betrokken ambtenaren kritische kanttekeningen bij de onderzoeksopzet en afbakening van de rekenkamer. In die gevallen was de onderzoeksvraag in de optiek van de betrokken ambtenaren gericht op een onderdeel van een beleidsveld dat niet het meest relevant was, of richtte het onderzoek zich op een ontwikkeling die op dat moment al niet meer relevant was. Betrokken ambtenaren ervaarden dat hun inhoudelijke opmerkingen over de opzet van het onderzoek niet werden opgepakt door de rekenkamer. De rekenkamer heeft inmiddels haar werkwijze aangescherpt door ook in de fase van vooronderzoek in gesprek te gaan met de ambtelijke organisatie. De rekenkamer geeft het bestuurlijk wederhoor vorm in een gesprek met de portefeuillehouder. Een verslag van dit gesprek wordt opgenomen in de rapportage. Het college kan in aanvulling daarop een schriftelijke reactie toevoegen aan het rapport. De rekenkamer hecht veel waarde aan deze wijze van het organiseren van wederhoor. Betrokken portefeuillehouders geven aan dat zij het gesprek op prijs stellen, maar dat deze vorm van wederhoor procesmatig wat onhandig is.
De portefeuillehouder wordt in het wederhoorgesprek geacht te spreken namens het college, maar vertolkt niet per se een officieel collegestandpunt zoals dat wordt vastgelegd in een schriftelijke reactie. Wanneer het wederhoorgesprek plaatsvindt voor de schriftelijke reactie door het college is vastgesteld, kan de portefeuillehouder minder inhoudelijk reageren. Wanneer het gesprek plaatsvindt na het vaststellen van de schriftelijke reactie is het bestuurlijke standpunt al vooraf vastgelegd. Het bestuurlijk wederhoorgesprek is daarom met name positief voor de relatie tussen rekenkamer en college, en om die reden zeer op prijs gesteld, maar heeft beperkte inhoudelijke meerwaarde. De kwaliteit van de onderzoeken van de rekenkamer wordt doorgaans als toereikend ervaren. Wel waren er in de afgelopen jaren een aantal uitzonderingen. In een aantal gevallen bevatten nota’s van bevindingen in de optiek van de ambtelijke organisatie veel feitelijke onjuistheden. Wanneer dit werd aangekaart in het proces van ambtelijk wederhoor, werd dit in de ervaring van betrokken ambtenaren niet altijd op een transparante manier verwerkt door de rekenkamer. Daarnaast merken sommige
39.
betrokken ambtenaren op dat gespreksverslagen van interviews niet aansloten op de gevoerde gesprekken. Opmerkingen op de gespreksverslagen werden niet altijd verwerkt. De kwaliteit van de onderzoeksproducten van de rekenkamer wordt verder geduid in het volgende hoofdstuk.
3.3 Samenwerking met andere rekenkamers De rekenkamer hecht waarde aan het opzoeken van samenwerking met andere rekenkamers. Leden van de rekenkamer geven aan dat een inhoudelijk resultaat echter belangrijker is dan het aangaan van samenwerkingen. Meerwaarde voor het resultaat is dus een leidend principe in de keuze om samen te werken. In de afgelopen jaren heeft de rekenkamer van Groningen samengewerkt met onder meer de Noordelijke Rekenkamer in het onderzoek naar de Ringweg Zuid, de andere Groninger gemeenten in het onderzoek naar de inkoop van jeugdhulp en de rekenkamers van Arnhem, Heerlen en Lelystad in het onderzoek naar het Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid. Ook nam de rekenkamer deel aan het DoeMee-onderzoek van de Algemene Rekenkamer en de Vereniging van Rekenkamers over het toezicht op de energiebesparingsplicht.
40.
4. Onderzoek en producten van de rekenkamer De rekenkamer maakt impact met de onderzoeken die zij oplevert. Daarom gaat dit hoofdstuk in op de producten van de rekenkamer. Eerst wordt een overzicht gegeven van de opgeleverde producten in de afgelopen vijf jaar. Vervolgens wordt een verdieping uitgevoerd op vier onderzoeken die de rekenkamer in de afgelopen jaren opleverde: de onderzoeken naar gemeentelijke vennootschappen (2024), het meldpunt overlast en zorg (2023), resultaat fusie SSMG/KCG en rol Vrijdag (2022) en aanpak ring zuid (2022). Deze verdieping bevat een beschrijving van enkele aspecten van de rapporten, zoals structuur, vormgeving en navolgbaarheid, aangevuld met een duiding op basis van de eigen waardering van de onderzoekers. In dit hoofdstuk worden onderstaande deelvragen beantwoord: 11. Welke signalen zijn er uit de wederhoorreacties (ambtelijk en bestuurlijk) te halen over de werkwijze en rolinvulling van de rekenkamer? 19. In hoeverre heeft de rekenkamer oog voor de vorm van haar producten en in welke mate ondersteunt dit de inhoud? 20. Welke randvoorwaarden voor doorwerking hanteren rekenkamer, gemeenteraad, maar ook het college?
4.1 Onderzoeksrealisatie en omgang met rekenkameraanbevelingen Kernbevinding: in de afgelopen vijf jaar heeft de rekenkamer binnen het beschikbare budget twaalf onderzoeken en vooronderzoeken uitgevoerd opgeleverd in de vorm van een rapport of rekenkamerbrief. Hoewel de rekenkamer geen geformaliseerde ambitie op het aantal onderzoeken heeft en de raad zijn wens hierover ook niet uitspreekt, zou de rekenkamer graag meer onderzoek doen. De raad neemt de aanbevelingen tot nu toe altijd allemaal over. Een aanpassing in de werkwijze rondom de behandeling van rekenkamerrapporten moet tot meer eigenaarschap bij de raad over de raadsvoorstellen en -besluiten leiden. Het college communiceert geregeld over de opvolging van aanbevelingen door middel van raadsbrieven en voortgangsrapportages. De mate van opvolging en de communicatie hierover verschilt per onderzoek.
4.1.1 Opgeleverde producten van de rekenkamer De rekenkamer heeft in de periode 2020 tot en met 2024 twaalf onderzoeken en vooronderzoeken afgerond en uitgebracht. Zoals in eerdere hoofdstukken reeds benoemd, is dat minder dan de rekenkamer zou willen en is er sprake van onderbesteding van het beschikbare budget. Het merendeel van deze onderzoeken is intern door de rekenkamer uitgevoerd, ofwel door leden van de rekenkamer ofwel door de secretaris-onderzoeker. Een klein deel is uitbesteed of is in samenwerking met andere rekenkamers gedaan. Zo is het onderzoek naar subsidieverwerving uitgevoerd door onderzoeksbureau BMC en het vooronderzoek naar algoritmen door studenten van de Rijksuniversiteit Groningen. Het onderzoek naar de inkoop van jeugdhulp is uitgevoerd door een extern bureau, waarbij de secretarisonderzoeker van de Rekenkamer Groningen een secretarisrol invulde. Alle rekenkamer(commissies) van de Groninger gemeenten waren opdrachtgever voor het onderzoek, op initiatief van de Rekenkamer Groningen.. In de onderstaande tabel zijn de opgeleverde onderzoeken weergegeven.
41.
Tabel 4: Afgeronde onderzoeken 2020-2024 Jaartal
Maand
Onderwerp onderzoek
Intern/extern
1
2020
Oktober
Onderhoud van Vensterscholen
Extern
2
2021
Februari
Beschermingsbewind
Intern
3
“
Maart
Navolgingsonderzoek Wmo
Intern
4
“
April
Subsidieverwerving
Extern
5
2022
Februari
Informatievoorziening rondom Aanpak Ring Zuid
Intern / extern
6
“
April
Resultaat fusie SMG en KCG en rol VRIJDAG
Intern
7
2023
September
Meldpunt Overlast en Zorg
Intern
8
“
Oktober
Inkoop jeugdhulp door de RIGG
Intern / extern
9
2024
Juli
Startonderzoek NPLV Groningen-Noord
Intern
10
“
September
Gemeentelijke vennootschappen
Intern
11
“
September
Besteding coronagelden sectoren cultuur en sport
Intern
12
“
November
Vooronderzoek algoritmen
Extern
De doorlooptijd van de onderzoeken die de Rekenkamer Groningen uitvoert ligt over het algemeen rond een kalenderjaar. Het navolgingsonderzoek en het vooronderzoek Algoritmen hadden een kortere looptijd en zijn middels een rekenkamerbrief aangeboden, het onderzoek naar de besteding coronagelden had juist een langere looptijd van bijna twee jaar en is ook in de vorm van een rekenkamerbrief aangeboden. Tussen 2020 en 2024 heeft de rekenkamer negen rapporten aangeboden en drie rekenkamerbrieven verstuurd. De rapporten bedragen gemiddeld 45 pagina’s, de rekenkamerbrieven 7 pagina’s. De onderzoeksonderwerpen van de rapporten hebben betrekking op een variëteit aan beleidsdomeinen. Tabel 5: Doorlooptijd, onderzoeksdomein en product van onderzoek Doorlooptijd
Onderwerp onderzoek
Domein
Output onderzoek
Aantal pagina’s29
2019 (najaar) – 2020 (okt.)
Onderhoud van Vensterscholen
Onderwijs
Rapport
39
2020 (voorjaar) - 2021 (feb.)
Beschermingsbewind
Armoede
Rapport
39
2020 (sept.) – 2021 (mrt.)
Navolgingsonderzoek Wmo
Sociaal domein
Rekenkamerbrief
11
2020 (sept.) – 2021 (apr.)
Subsidieverwerving
Financiën
Rapport
51
2021 (zomer) – 2022 (feb.)
Informatievoorziening rondom
Verkeer & vervoer
Rapport
Cultuur
Rapport
Aanpak Ring Zuid 2021 (apr.) – 2022 (apr.)
Resultaat fusie SMG en KCG en rol VRIJDAG
86 48
2022 (apr.) – 2023 (sept.)
Meldpunt Overlast en Zorg
Sociaal domein
Rapport
35
2022 (aug.) – 2023 (okt.)
Inkoop jeugdhulp door de RIGG
Jeugd en Jeugdhulp
Rapport
44
2023 (jul.) – 2024 ( jul.)
Startonderzoek NPLV Groningen-
Openbare orde en
Rapport
Noord
Veiligheid
Gemeentelijke vennootschappen
Ruimtelijke ordening
2023 (juni) – 2024 (sept.)
Rapport
62 44
29 Dit is het aantal pagina’s exclusief bijlagen.
42.
2022 (nov.) – 2024 (sept.)
Besteding coronagelden sectoren
Cultuur
Rekenkamerbrief
Bedrijfsvoering
Rekenkamerbrief
cultuur en sport 2024 (?) – 2024 (nov.)
Vooronderzoek algoritmen
7 3
4.1.2 Overnemen van aanbevelingen door gemeenteraad Zoals eerder toegelicht heeft de gemeenteraad recent de werkwijze bij het behandelen van de rapporten van de rekenkamer aangepast. Tot 2024 stelde de rekenkamer zelf de raadsvoorstellen op naar aanleiding van hun onderzoeken. De raad nam tot die tijd – mede als gevolg van deze werkwijze alle aanbevelingen van de rekenkamer zonder veel discussie over. In de nieuwe werkwijze wordt het raadsvoorstel door de griffie opgesteld en ervaren raadsleden dat zij zorgvuldiger en zuiverder vanuit hun eigen rol een besluit nemen. Onderstaande tabel geeft inzicht in de het aantal aanbevelingen dat de rekenkamer per onderzoek formuleerde en het aantal dat de raad bij besluit overnam. Met het aanpassen van de werkwijze heeft de raad de rekenkamer ook verzocht in de toekomst minder aanbevelingen op te stellen. Tabel 6: aantal conclusies en aanbevelingen
Onderwerp onderzoek
Conclusies
Aanbevelingen Overgenomen aanbevelingen
1
Onderhoud van Vensterscholen
4
5
5
2
Beschermingsbewind
16
7
7
3
Navolgingsonderzoek Wmo
6
5
5
4
Subsidieverwerving
9
7
7
5
Informatievoorziening rondom Aanpak Ring Zuid
7
3
3
6
Resultaat fusie SMG en KCG en rol VRIJDAG
25
16
16
7
Meldpunt Overlast en Zorg
13
15
15
8
Inkoop jeugdhulp door de RIGG
12
4
4
9
Startonderzoek NPLV Groningen-Noord
10
22
22
10 Gemeentelijke vennootschappen
23
16
n.v.t.30
11
10
6
n.v.t.31
-
-
-
Besteding coronagelden sectoren cultuur en sport
12 Vooronderzoek algoritmen
4.1.3 Monitoring van voortgang van aanbevelingen Het college is sinds de Wet versterking decentrale rekenkamers verplicht om aan de raad te rapporteren hoe het college dat jaar uitvoering heeft gegeven aan de aanbevelingen van de rekenkamer (Gemeentewet artikel 185a). Het college geeft hieraan invulling door in de voortgangsrapportages, die onderdeel zijn van de P&C-cyclus, terug te koppelen welke acties er zijn
30 Het raadsvoorstel naar aanleiding van het onderzoek naar Gemeentelijke vennootschappen is aangehouden. Dit leidde tot de
nieuwe werkwijze, zoals eerder beschreven. In plaats van behandeling in de raad zijn de inhoudelijke aanbevelingen in dit geval verwerkt in de nieuwe kadernota verbonden partijen. 31 Dit onderzoek is in de vorm van een rekenkamerbrief gepresenteerd. Er is geen raadsvoorstel opgesteld en de rekenkamerbrief is
niet politiek behandeld.
43.
ondernomen. Ook stuurt het college in sommige gevallen een aparte raadsinformatiebrief over de voortgang, zoals bij het onderzoek naar het meldpunt overlast en zorg.32 De manier waarop over de opvolging van de aanbevelingen wordt gerapporteerd is momenteel onderwerp van gesprek tussen de rekenkamer, griffie en het college. De rekenkamer constateert zelf dat het college niet rapporteert over alle aanbevelingen die nog relevant zijn en dat niet duidelijk wordt wanneer een aanbeveling volgens het college is afgedaan.33 De opvolging van de aanbevelingen die de rekenkamer aan het adres van de gemeenteraad doet, worden niet apart gemonitord. Het college rapporteert met enige regelmaat over de voortgang van de opvolging van de aanbevelingen middels raadsbrieven en voortgangsrapportages.34 Zo wordt er in de tweede voortgangsrapportage van 2023 aandacht besteed aan de aanbevelingen naar aanleiding van het rekenkamerrapport over VRIJDAG. Bij zeven aanbevelingen aan VRIJDAG en aan het college geeft het college aan op welke manier hier opvolging aan wordt en is gegeven.35 Een jaar later wordt eveneens via de voortgangsrapportage een nieuwe update gegeven.36 Ook via raadsbrieven wordt er soms een terugkoppeling gedaan van de voortgang van de opvolging van aanbevelingen.
In december 2022 informeert het college de raad bijvoorbeeld over de vervolgstappen die het college wil zetten naar aanleiding van de aanbevelingen van het Rekenkamerrapport Vensterscholen. 37
4.2 Verdieping op vier rekenkamerrapporten Kernbevinding: De rekenkamer maakt onderbouwde keuzes voor veelal relevante onderzoeksonderwerpen. De gekozen onderzoeksmethoden sluiten goed aan op de onderzoeksvragen. De kwaliteit van de rapportages varieert: sterke punten zijn de structuur en volledigheid, verbeterpunten liggen in de omvang en navolgbaarheid (bronvermelding, onderlinge samenhang, toelichting/onderbouwing). De recente aanpassingen in de werkwijze moeten de door de ambtelijke organisatie ervaren knelpunten grotendeels wegnemen. Onderzoeksresultaten worden over het algemeen positief ontvangen door raad en bestuur. Aan de hand van vier recente onderzoeken van de rekenkamer is onderzocht hoe de rekenkamer haar onderzoeken in de praktijk inricht en uitvoeren hoe deze bestuurlijk zijn behandeld. In het vervolg van dit hoofdstuk worden deze onderzoeken afzonderlijk geanalyseerd.