pbl 2023 balans van de leefomgeving 5008

Biologie totaal 2015 2021 0

20

40

60

80

100

% waterlichamen Bron: IHW (Waterschappen, RWS); bewerking PBL

tranche Stroomgebiedbeheerplannen (Knoben et al. 2021). Hoewel er maatregelen zijn genomen om de naleving van de meststoffenwet te verbeteren, droeg het meststoffenbeleid nauwelijks bij aan die verbetering, omdat de wettelijke regels voor hoeveelheid en toedieningswijze van meststoffen in deze periode nauwelijks werden aangescherpt. De vaststelling dat de waterkwaliteit is verbeterd op basis van het aantal waterlichamen dat voldoet aan de KRW-maatlatten wil niet zeggen dat de natuurkwaliteit daadwerkelijk overal is verbeterd. Ook de in de loop van de tijd aangepaste (meestal versoepelde) doelen spelen hierin een rol. De diversiteit van waterplanten en macrofauna (onder andere insecten) in meren en beken is de laatste jaren juist afgenomen (CLO 2052, CLO 1441, CLO 1435). Kwaliteitsverbeteringen werden ook gehinderd door de recente droge zomers, de opkomst van exoten en omdat inrichtingsmaatregelen vaak slechts in een beperkt deel van de waterlichamen worden uitgevoerd (CLO 2052, CLO 1441, CLO 1435). Chemische toestand van het oppervlaktewater voldoet niet aan KRW-doelstelling De KRW stelt doelen voor een breed spectrum aan chemische stoffen, zoals gewasbeschermings­ middelen en zware metalen (CLO 1438). Deze stoffen vormen een risico voor natuur en humane gezondheid. Voor chemische stoffen is de KRW-beoordeling beduidend slechter dan voor de biologische toestand.

Slechts 9 procent van de wateren voldoet aan de chemische kwaliteit op basis van 33 stoffen die Europa-breed vaak worden aangetroffen (zogenoemde ‘prioritaire stoffen’ (CLO 1566) en slechts 0,4 procent voldoet aan de normen voor stoffen die specifiek voor het betreffende stroomgebied zijn aangewezen (CLO 1567).

78 | Balans van de Leefomgeving 2023

De KRW stelt normen voor de mate waarin waterorganismen chronisch aan gewasbeschermingsmiddelen mogen worden blootgesteld. Het aantal overschrijdingen van deze waterkwaliteitsnormen is tussen 2013 en 2021 met 50 procent afgenomen, en die van acute blootstelling met 65 procent. Sinds 2018 vlakt het tempo van de daling wel af. Omdat de afname van het aantal normoverschrijdingen sinds 2018 afvlakt, is er een aanzienlijke beleidsinspanning nodig om het einddoel (90 procent minder normover­schrijdingen) van zowel de nota ‘Gezonde Groei, Duurzame Oogst’ als de KRW te halen (EZ 2013b; CLO 0547; RWS 2014). De nutriëntenbelasting van het oppervlaktewater is nauwelijks verminderd Tussen 1990 en 2020 nam de nationale fosfaatbelasting van het oppervlaktewater uit landbouwgrond niet noemenswaardig af. Het nationaal fosfaatoverschot van het landbouw­ areaal nam echter wel met bijna 90 procent af (figuur 4.5). Deze trage respons van de fosfaatbelasting van het oppervlaktewater is een gevolg van nalevering uit de grote, in het verleden opgebouwde fosfaatbodemvoorraden en de bijdrage van fosfaatrijke kwel in diep ontwaterde gebieden. Tussen 2005 en 2020 nam de stikstofbelasting van het oppervlakte­water ook niet meer af; deze afname is wel in lijn met de stabilisering van het stikstofbodem­overschot.

Belangrijke oorzaak voor de stagnatie is dat normen en regels voor de hoeveelheid en het gebruik van meststoffen weinig zijn veranderd na 2015, zowel voor stikstof als fosfaat. Het netto-effect is dat de nationale wettelijke ruimte voor afzet van stikstof uit dierlijke mest tussen 2015 en 2020 met slechts 4 procent afnam en voor fosfaat zelfs met 2 procent toenam (CBS statline ‘Dierlijke mestproductie transport en gebruik kerncijfers 2022’). Tegelijkertijd is de uitscheiding van fosfaat door de veestapel sinds 2015 met 16 procent afgenomen, Daarmee is ook de opgave voor export en verwerking van dierlijke mest kleiner geworden: in 2015 was die opgave 25 procent van de fosfaatuitscheiding, in 2020 nog maar 8 procent. Met huidig en voorgenomen beleid geen zicht op halen van de KRW-doelen in 2027 In 2027 zullen de rijkswateren waarschijnlijk voldoen aan alle vier de biologische KRWdoelen (algen, waterplanten, macrofauna en vissen), aldus de prognose van Royal-Haskoning (Knoben et al. 2021). Maar in de meeste regionale wateren zijn die doelen niet haalbaar bij de voorgenomen maatregelen in de Stroomgebiedbeheerplannen en het voorgenomen mestbeleid (Knoben et al. 2021).

De belangrijkste factoren die het halen van de doelen voor chemische waterkwaliteit belemmeren, zijn de belasting met nutriënten en gewasbeschermings­ middelen, daarnaast de belasting met zware metalen, ‘nieuwe’ industriële stoffen, en tot slot een onnatuurlijke inrichting en beheer van de wateren, waaronder de regulering van de waterhuishouding (peilbeheersing). Nitraatconcentraties in uitspoelend water gestegen door recente droge jaren Ondanks enkele extra maatregelen steeg vanaf 2016 de nitraatconcentratie in het uitspoelend water in de zand- en lössregio. In de zandregio steeg die concentratie van 50 naar bijna 70 milligram per liter (CLO 0271). Deze stijging is vooral een gevolg van de recente zeer

Natuur, landbouw en voedsel | 79

droge zomers. Deze leiden tot een lager neerslagoverschot waardoor concentraties indampen. Verder vergroten droge zomers het stikstofoverschot omdat er door een lagere gewasopbrengst minder stikstof wordt afgevoerd, terwijl er meer stikstof vrijkomt door mineralisatie. Momenteel is het zevende actieprogramma voor de Nitraatrichtlijn (2022-2025) in uitvoering. De belangrijkste nieuwe maatregel die nitraatuitspoeling moet tegengaan, is de verplichting om rustgewassen en nagewassen te telen op zand- en lössgronden. Deze maatregel vermindert de nitraatuitspoeling, maar dit is naar verwachting onvoldoende voor het behalen van de grond- en oppervlaktewaterkwaliteitsdoelen van de Nitraatrichtlijn en KRW. Welke mate van overschrijding van het nitraatdoel de Nitraatrichtlijn toelaat en welke mate van middeling in tijd en ruimte wordt geaccepteerd door de Europese Commissie is niet duidelijk vastgelegd. Wel was de combinatie van (regionaal) hoge en stijgende nitraat­ concentraties in Duitsland in 2017 voor de Commissie aanleiding om Duitsland in gebreke te stellen voor uitvoering van de Nitraatrichtlijn (Dahm 2023). Gevolgen afschaffing van derogatie voor doelbereik KRW onzeker Vanaf 2006 maakt Nederland gebruik van derogatie binnen de implementatie van de Nitraatrichtlijn: dit betreft de uitzondering om meer dan 170 kg stikstof per hectare uit dierlijke mest te mogen toedienen.

Echter, op 30 september 2022 heeft de Europese Commissie besloten om deze derogatieregeling in te trekken per 1 januari 2026 (Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/2069). Aanleiding hiervoor is dat de oppervlaktewaterkwaliteit onvoldoende verbetert en dat er geen zicht is op het overal en op tijd halen van de KRW-doelstellingen. Het besluit behelst de afbouw van de derogatie in het zuidelijk en centraal zand- en lössgebied in 2023, en in de rest van Nederland een stapsgewijze afbouw van de derogatie tot 2026. Daarbovenop stelt de Europese Commissie dat de totale stikstofbemesting met 20 procent moet afnemen in (nog deels aan te wijzen) nutriënt-verontreinigde gebieden, en dat er langs waterlopen verplicht bufferzones moeten worden aangelegd of vrijgehouden. Met deze maatregelen kunnen het nitraatdoel voor grondwater en de nutriëntdoelen voor oppervlaktewater dichterbij komen. De gevolgen van het EU-besluit tot afschaffing van de derogatie zijn echter nog onzeker. De afbouw van de uitzonderingsregel heeft in eerste instantie vooral gevolgen voor de melkveehouderij. Deze moet meer mest afvoeren en/of verwerken, wat leidt tot hogere mestafzetkosten en meer aanbod van mest op de mestmarkt en concurrentie met varkens­ mest.

Om kosten te besparen zouden melkveehouders ervoor kunnen kiezen om de mestproductie te verlagen door minder vee te houden of door meer voer van eigen land te halen door gras te vervangen door snijmaïs. Een lagere melkveebezetting op het bestaande graslandareaal zal stikstofverliezen, nitraatvervuiling en broeikasgasuitstoot aanzienlijk reduceren, waardoor waterkwaliteit- en klimaatmitigatiedoelen dichterbij komen. Een grootschalige omzetting van grasland naar snijmaïs, ter verhoging van de ruwvoer­ zelfvoorziening in de melkveehouderij, is echter ongunstig voor nitraatuitspoeling en koolstofvastlegging, en kan een toename betekenen van gewasbeschermingsmiddelen in oppervlaktewater. 80 | Balans van de Leefomgeving 2023

Hoe het gaat uitpakken hangt ook samen met andere maatregelen (zie paragraaf 4.4), zoals aard, omvang en effect van extra maatregelen in het kader van het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) en van Europees beleid; bijvoorbeeld de invulling van de nul-vervuilings-ambitie voor de oppervlaktewaterkwaliteit (EC 2021). Een eerste kwantitatieve doorrekening van het mogelijke effect van het afbouwen van de derogatie komt tot een circa 10 procent afname van de ammoniakemissie. Voor waterkwaliteit is de verwachting dat het afbouwen van de derogatie vooral een positief effect zal hebben op de nitraatconcentratie en de stikstofuitspoeling; het effect op fosfaat is kleiner. De mogelijke negatieve effecten van verandering in landgebruik, zoals de eerdergenoemde omzetting van grasland naar snijmaïs, is in deze studie echter nog niet meegenomen (Groenendijk et al. 2023).

4.2.3

Klimaat: broeikasgasemissies van landbouw en landgebruik

In 2021 bedroegen de totale broeikasgasemissies door de landbouw ruim 15 procent van de uitstoot van Nederland (27,1 megaton CO₂-equivalenten). Hiervan bestond een derde deel (8,7 megaton) uit CO2 veroorzaakt door energieverbruik in grotendeels de glastuinbouw, en twee derde deel door methaanemissie (14,4 megaton) en lachgasemissie (5 megaton) uit de veehouderij en akkerbouw. De emissie als gevolg van landgebruik (bijvoorbeeld CO2-emissie uit veen) bedroeg in 2021 ruim 2 procent van de Nederlandse uitstoot. We focussen in deze paragraaf op de emissies van methaan en lachgas. Het klimaatbeleid was tot voor kort niet specifiek gericht op deze broeikasgassen uit de akkerbouw en veeteelt, terwijl zij wel een belangrijk aandeel hebben in de broeikasgasuitstoot van de Nederlandse landbouw (figuur 4.4). Bovendien zijn het sterke broeikasgassen: methaan is 28 keer zo sterk als CO2 en lachgas 265 keer. Deze broeikasgasemissies zijn dus belangrijke medeveroorzakers van klimaatverandering. Tegelijkertijd ondervinden natuur, landbouw en landgebruik ook al de gevolgen van klimaatverandering en moeten ze zich aanpassen aan warmer weer, extremere droogte, heftigere regenbuien, zeespiegelstijging en verzilting (zie hoofdstuk 2).

Uitstoot van methaan en lachgas sinds 2010 vrijwel gelijk gebleven De uitstoot van methaan en lachgas door de landbouw bleef vrijwel gelijk tussen 2010 en 2021 (zie figuur 4.4). Methaan en lachgas komen hoofdzakelijk uit drie bronnen: methaan­ emissie door de fermentatie van voer in het maag- en darmstelsel van melkvee; methaan­ emissie uit mest (in stallen, mestopslag en door mestbewerking en -verwerking); en lachgasemissies door mest van koeien in de wei en door bemesting met dierlijke mest en kunstmest.

Natuur, landbouw en voedsel | 81

Klimaatdoelen 2030 niet binnen bereik: naast CO2-reductie ook reductie van methaan en lachgas nodig In het Coalitieakkoord van 2021 is de nationale klimaatdoelstelling uit 2019 van 49 procent reductie in 2030 (ten opzichte 1990) aangescherpt tot ten minste 55 procent emissiereductie in 2030 ten opzichte van 1990; ook voor de landbouw (inclusief glastuinbouw). Dit nieuwe streefdoel is in lijn met de Europese ambities uit het Europese klimaatpakket Fit for 55 en omvat ook de emissies uit het landgebruik. Om dit streefdoel met voldoende zekerheid te kunnen halen, wilde het kabinet-Rutte IV zich bij de uitwerking van het klimaatbeleid richten op een emissiereductie van 60 procent in 2030, zodat ook bij tegenvallers de 55 procent niet in het geding is (EZK 2022a, 2023). Het doel is om de emissies voor landbouw (inclusief glastuinbouw) te reduceren tot hooguit 17,9 megaton CO2-equivalenten in 2030, het zogenoemde restemissiedoel. Het kabinet-­ Rutte IV legde daarvoor in het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) een klimaatopgave vast voor veehouderij en akkerbouw van 5 megaton CO2-equivalenten aan broei­ kasgasreductie in 2030 (zie paragraaf 4.4). Voor de emissies uit landgebruik is er een indicatief restemissiedoel van 1,8 megaton CO2-equivalenten in 2030 (EZK 2023).

Met deze doelen zal ook worden bijgedragen aan het realiseren van een wereldwijde methaanemissiereductie van 30 procent in 2030 ten opzichte van 2020. Nederland heeft zich aan deze doelen van de ‘Global methane pledge’ gecommitteerd. Voor de akkerbouw en veeteelt gaat het om bijna 4 megaton CO2-equivalenten (PBL et al. 2022). De meest recente raming, gebaseerd op vastgesteld en voorgenomen beleid tot mei 2022, laat zien dat emissies uit de landbouw naar verwachting zullen dalen, voornamelijk door afname van de CO2-uitstoot in de glastuinbouw (PBL 2022). De uitstoot van methaan en lachgas uit veeteelt en akkerbouw zal echter nauwelijks dalen (daling met circa 1 megaton CO2-equivalenten). Dit is onvoldoende om het doel voor 2030 te halen (PBL et al. 2022a). Vermindering van methaan en lachgasemissies is op korte termijn vooral te bereiken door het verkleinen van de rundveestapel (IBO klimaat 2023). Rundvee is namelijk verantwoordelijk voor het grootste aandeel in de uitstoot van methaan en lachgas door veeteelt en akkerbouw (circa 60 procent). Ook managementmaatregelen, zoals aanpassing van het voer en integraal emissiearme stallen, kunnen in de toekomst helpen om de methaanemissies te reduceren. Deze voeradditieven en de integraal emissiearme stallen (die naast methaan ook ammoniakreductie opleveren) zijn echter nog volop in ontwikkeling.

Enige reductie kan ook verwacht worden door het afbouwen van derogatie, voornamelijk omdat lachgasemissies afnemen doordat er minder dierlijke mest kan worden toegediend per hectare landbouwgrond. Het effect op methaan is nog onzeker, omdat nog onzeker is of de verlaagde excretieplafonds zullen leiden tot een krimp van de veestapel (Groenendijk et al. 2023). Of de emissiereductiedoelstellingen gehaald worden, hangt onder andere af van de uitwerking van beëindigingsregelingen, zoals de uitvoering van de aanpak van piekbelasters, en de uitvoering van het NPLG (zie paragraaf 4.4). Ter ondersteuning van het NPLG is de ambitie om verder normerend en beprijzend beleid uit te werken (EZK 2023). Invulling

82 | Balans van de Leefomgeving 2023

Figuur 4.4 Emissie broeikasgassen door landbouw 20

megaton CO2-equivalenten Methaan (CH4) uit akkerbouw en veeteelt Koolstofdioxide (CO2) door energieverbruik (voornamelijk glastuinbouw)

15

Lachgas (N2O) uit akkerbouw en veeteelt

10

Realisatie 5 pbl.nl

Realisatie temperatuurgecorrigeerd

0 2000

2005

2010

2015

2020

2025

Bron: Emissieregistratie; bewerking PBL

hiervan is vertraagd en onzeker door het staken van de onderhandelingen voor een landbouwakkoord en de val van het kabinet-Rutte IV. Reductie van uitstoot door landgebruiksector is nog beperkt Voor landgebruik geldt de Europese LULUCF-verordening; regels voor emissiereducties en koolstofverwijderingen in de sector land use, land use change and forestry. De verordening gaat over zowel vastlegging als uitstoot van broeikasgassen door landgebruik en bossen. De LULUCF-verordening is een integraal onderdeel geworden van het streefdoel van 55 procent dat in het coalitieakkoord staat. Uitgangspunt van de huidige LULUCF-verordening is dat na toepassing van verschillende boekhoudregels de LULUCF-sector geen netto-­emissies veroorzaakt (de zogenoemde no net-debit rule), dus dat de vastlegging van broeikasgassen door landgebruik en bossen minstens zo groot is als de uitstoot. Nederland kent een netto-emissie door landgebruik en is daarmee een van de (kleine groep van) Europese lidstaten met een netto-emissie. Momenteel geldt voor de Europese lidstaten de verplichting dat ze in de loop der tijd niet slechter gaan presteren: emissies uit LULUCF-sectoren mogen niet stijgen en bestaande koolstofvoorraden moeten op zijn minst in stand blijven. De LULUCF-sector heeft in het kader van het Europese Fit for 55-pakket bindende hoeveelheden netto-vastlegging voor­ gesteld voor de periode 2026-2030.

Nederland mag (gezien de uitgangssituatie) volgens dit voorstel in 2030 nog een beperkte netto-emissie hebben van 4,5 megaton. De emissies van landgebruik kunnen bijvoorbeeld worden gereduceerd met duurzame landbouwpraktijken op veengronden (vernatten) of CO2-opslag in bossen en bodems. De plannen in de

Natuur, landbouw en voedsel | 83

Nationale Bossenstrategie 2030 (LNV 2020) voor minder boskap en aanplant van nieuw bos (onder andere als compensatie voor boskap) zijn nog beperkt (PBL et al. 2022).

4.3

Landbouwproductie en voedselconsumptie

Uit de vorige paragraaf blijkt dat de landbouw gepaard gaat met de nodige milieudrukfactoren, zoals verdroging, stikstofdepositie, emissie van broeikasgassen (methaan en lachgas), gebruik van chemische gewasbeschermingsmiddelen en nutriëntenbelasting van het grond- en oppervlaktewater. Ze zijn een belangrijke oorzaak voor het niet halen van de natuur-, water- en klimaatdoelen in het landelijke gebied. Deze milieudrukfactoren worden vooral veroorzaakt door de huidige intensieve landbouw. Het produceren tegen lage kostprijs, de hoge grondprijzen en hoge arbeidskosten hebben tot schaalvergroting en intensivering van de sector geleid. De drijvende externe kracht achter de huidige Nederlandse landbouw is het internationaal opererende voedselsysteem.

4.3.1

Ontwikkelingen landbouw

Milieudruk van de landbouw afgelopen 10 jaar nauwelijks verminderd Veel landbouwemissies, zoals broeikasgasemissies, ammoniakemissie en afzet van gewasbeschermingsmiddelen, zijn het laatste decennium nauwelijks meer afgenomen (figuur 4.4 en 4.5). Alleen het nationale bodemoverschot van fosfaat op landbouwgrond is inmiddels zo laag dat er bijna sprake is van evenwichtsbemesting, maar door de grote fosfaatvoorraad resulteert dit nog niet in een afname van de oppervlaktewaterbelasting. In de periode 1990-2010 zijn deze emissies wel gedaald, door technische oplossingen zoals luchtwassers bij stallen, het in de zode of in de grond brengen van dierlijke mest en door het gebruik van emissiearme spuitdoppen voor gewasbeschermingsmiddelen. Ook is door beter management veel bereikt, zoals met eiwitarmer veevoer en toepassing van rust- en nagewassen. Het lijkt erop dat de grenzen van het huidige assortiment van technische maatregelen bereikt zijn, omdat de emissies de laatste 10 jaar nauwelijks meer zijn afgenomen (figuur 4.5). De bijdrage aan milieudrukfactoren verschilt per landbouwsector. Zo is de (melk)veehouderij binnen de landbouwsectoren de belangrijkste veroorzaker van ammoniakemissies, eutrofiëring van het oppervlaktewater en (samen met de glastuinbouw) de grootste landbouwbron van broeikasgasemissies.

De akker- en tuinbouwsector is de landbouwsector die, door gebruik van gewasbeschermingsmiddelen, de hoogste toxicologische risico’s voor het waterleven veroorzaakt (CBS 2022; CLO 0548). Landbouw steeds grootschaliger en intensiever Agrarische bedrijven worden steeds groter en intensiever. Het productievolume (de omzet gecorrigeerd voor prijsveranderingen) lag in 2021 een vijfde hoger dan in 1995 en deze hogere productie werd gerealiseerd met minder landbouwgrond. In totaal nam het 84 | Balans van de Leefomgeving 2023

Figuur 4.5 Milieudruk door landbouw Nutriënten

Overige milieudruk Index (1990 = 100)

150

150

100

100

50

50 pbl.nl

200

0

1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025

pbl.nl

Index (1990 = 100) 200

0

1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025

Fosforbelasting oppervlaktewater

Broeikasgasemissie

Stikstofbelasting oppervlaktewater

Afzet gewasbeschermingsmiddelen

Stikstof bodemoverschot

Ammoniakemissie

Fosfaat bodemoverschot

Bruto toegevoegde waarde primaire landbouw (prijspeil 2010) Bron: Emissieregistratie, CBS; bewerking PBL

cultuurgrondoppervlak (grond bestemd voor het verbouwen van landbouwproducten) tussen 2000 en 2021 met 8 procent af (CBS 2022). Hoewel de bruto-exportwaarde van het Nederlandse agro-foodcomplex nog ieder jaar toeneemt (Berkhout et al. 2022), is tussen 2017 en 2021 voor het eerst de voor inflatie gecorrigeerd bruto toegevoegde waarde van de Nederlandse primaire landbouwproductie afgenomen (figuur 4.5). De gemiddelde opbrengst van een land- en tuinbouwbedrijf verdubbelde tussen 2000 en 2021 van 194.000 naar 480.000 euro (CLO 2122), terwijl het aantal land- en tuinbouwbouwbedrijven afnam van circa 97.000 in 2000 naar circa 52.000 in 2021. Hoewel het aantal bedrijven sinds 2000 bijna is gehalveerd, nam de totale omvang van de veestapel nauwelijks af. Het aantal melkkoeien nam zelfs toe tussen 2012 en 2018 als gevolg van het afschaffen van het melkquotum (CLO 2124), maar neemt sinds 2018 weer wat af door onder andere de invoering van fosfaatrechten. De melkgeitstapel wordt als enige sinds 1980 continu groter; de omvang van deze sector is niet gereguleerd en is een alternatief voor stoppende melkveehouders. Er is alleen een licht dalende trend voor de varkensstapel.

Natuur, landbouw en voedsel | 85

Door het vrijwel gelijk blijven van de veestapel, nam ook de mestproductie nauwelijks af. Gemiddeld over 2019-2021 was 69 procent van de stikstofuitscheiding en 60 procent van de fosfaatuitscheiding afkomstig van rundvee (CLO 0104). In 2022 produceerden zeven van de tien melkveebedrijven meer dierlijke mest dan volgens de gebruiksnormen op eigen grond mag worden aangewend (CLO 0528). Om aan de wettelijke normen te kunnen voldoen, wordt rundveemest vooral binnen Nederland verplaatst naar bedrijven die nog plaatsingsruimte hebben, en nauwelijks geëxporteerd of verwerkt (CLO 0403). In de tuin- en akkerbouw wordt veelvuldig gebruik gemaakt van chemische gewas­ beschermingsmiddelen. De afzet van deze middelen schommelde van 1995 tot 2017 tussen 9 en 12 miljoen kilo, maar blijft sinds 2018 onder de 10 miljoen kilo (CLO 0015). Vooral de afzet van middelen voor schimmel- en bacteriebestrijding en onkruidbestrijding nam af. Het gebruik van middelen voor insecten- en mijtenbestrijding nam echter toe (CLO 0560). Insecticiden hebben het grootste aandeel in de milieubelasting van bijvoorbeeld het oppervlaktewater, wat risico’s oplevert voor het waterleven. Deze risico’s kunnen toenemen, zelfs als emissies dalen. Zo was in de periode 2012-2016 het berekende risico voor waterorganis­men met 32 procent gestegen terwijl emissies waren gedaald (CLO 0548).

Dit was het gevolg van een verschuiving naar het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen met een hogere toxiciteit (PBL 2019b). Ook blijkt dat vooral het gebruik van insecticiden, naast het gebruik van meststoffen en het verdwijnen van voldoende leefgebied, niet alleen een belangrijke rol speelt bij de achter­ uitgang van plaag-insecten, maar ook bij veel als nuttig en waardevol beschouwde insecten zoals bestuivers (Kleijn et al. 2018). Op Europese schaal is gebleken dat het gebruik van insecticiden en mest de belangrijkste oorzaken van de achteruitgang van vogelpopulaties zijn (Rigal et al. 2023). Naast negatieve effecten op insecten, vogels en waterleven, heeft het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen in combinatie met hoog mestgebruik in de gangbare landbouw, ook geleid tot een achteruitgang in bodembiodiversiteit en ecosysteem­ diensten (Bloem et al. 2006; Rutgers et al. 2007; Tsiafouli et al. 2015; FAO et al. 2020). Landbouwbeleid onvoldoende concreet en afgestemd op integrale verduurzaming van de landbouw Hoewel er met het landbouwbeleid tot ongeveer 10 jaar geleden veel is bereikt (figuur 4.5), worden de doelen voor natuur, water en klimaat met de huidige landbouwpraktijk en het huidige beleid niet gehaald.

Zo is de doelstelling van de minister van LNV in 2008 dat de veehouderij in Nederland zich in 15 jaar zou ontwikkelen ‘tot een in alle opzichten duurzame veehouderij, met een breed draagvlak in de samenleving. Dan bedoel ik een veehouderij die produceert met respect voor mens, dier en milieu waar ook ter wereld’ (LNV 2009), niet gehaald. Ook de visie ‘Landbouw, Natuur en Voedsel: Waardevol en Verbonden’ (LNV 2018b) over een omslag naar een kringlooplandbouw en het bijbehorende realisatieplan (LNV 2019a) heeft vooralsnog tot weinig concrete actie en verandering in de praktijk geleid. Concrete doelen en instrumenten ontbreken grotendeels, evenals systematische monitoring en evaluatie. Veel van het beleid dat door kabinet-Rutte IV is voorgesteld (zoals het NPLG, zie paragraaf 4.4) is meer in overeenstemming met de kringloopvisie. 86 | Balans van de Leefomgeving 2023

Ook het Europese landbouwbeleid heeft de laatste 10 jaar nauwelijks een bijdrage geleverd aan het bereiken van de doelen. Sinds 2013 worden milieuaspecten, inclusief klimaat en biodiversiteit, geïntegreerd in het Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB), maar de resultaten daarvan worden op meerdere fronten in twijfel getrokken (Hey et al. 2020; Europese Rekenkamer 2021). Zo zijn de effecten van de ‘ecologische aandachtsgebieden’ beperkt, onder meer omdat veel landbouwers van de maatregel zijn vrijgesteld, en de eisen die aan een dergelijk gebied worden gesteld, maken het mogelijk maken om ook weinig prioritaire gebieden als zo’n aandachtsgebied te beschouwen. Naast subsidies via het GLB stuurt de Europese Unie ook met juridisch bindende regels, zoals de Nitraatrichtlijn, de Meststoffenverordening en de Kaderrichtlijn Water, om de negatieve externe effecten van de landbouwproductie op het milieu te beperken. De regels en het beleid zijn echter niet altijd onderling goed op elkaar afgestemd. Zo is het criterium voor het nemen van extra maatregelen in de Nitraatrichtlijn voor uitspoelend water niet afgestemd op de strengere KRW-stikstofdoelen voor regionale oppervlaktewateren.

Ook in het Nederlandse beleid is het door de Meststoffenwet en de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden niet zonder meer mogelijk om de gebruiksregels voor meststoffen of gewas­ beschermingsmiddelen op regionaal of lokaal niveau aan te scherpen – bijvoorbeeld ten behoeve van het verbeteren van natuurkwaliteit in zones rondom stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden of de waterkwaliteit van prioritaire oppervlaktewateren (Sanders et al., te verschijnen in 2023). De in beide wetten opgenomen gebruiksnormen en -regels van meststoffen en bestrijdingsmiddelen zijn een compromis tussen landbouwkundige en milieukundige eisen, en daarom onvoldoende voor het overal halen van de beleidsdoelen voor natuur en waterkwaliteit. Regionale aanscherping van gebruiksnormen en -regels door regionale overheden kan juridische worden aangevochten door boeren en er is weinig jurisprudentie. Telers zullen voor de bescherming van hun gewassen minder snel een door beleid gewenst laag-risicomiddel gebruiken, wanneer hoog-risicomiddelen beschikbaar zijn en wettelijk gebruikt mogen worden (zie ook PBL 2019b). Steeds meer boeren verduurzamen vrijwillig, vooral rondom Natura 2000-gebieden Hoewel regelgeving niet aanstuurt op integrale verduurzaming, zetten steeds meer agrarische bedrijven zelf een stap in die richting.

Dit is onder andere terug te zien in de gestage toename van het areaal biologische landbouw van 47.000 naar 80.000 hectare tussen 2011 en 2022; ruim 4 procent van het landbouwareaal is nu biologisch (CLO 0011). In vergelijking met andere Europese landen is de biologische landbouwsector in Nederland klein (Eurostat 2022). Biologische landbouwgronden bevatten een hogere bodembiodiversiteit (Bloem et al. 2006) en biologische landbouw gebruikt geen insecticiden en kunstmest en kan daardoor beter gebruik maken van ecosysteemdiensten, mits ook de grondbewerking minimaal is. Hoewel het keurmerk voor biologische landbouw geen criteria heeft voor behoud van biodiversiteit, bewijst een grote reviewstudie dat biologische landbouw op het merendeel van de bedrijven goed is voor biodiversiteit (Stein-Bachinger et al. 2020). Daarnaast zijn er de afgelopen jaren steeds meer burgerinitiatieven, zoals Herenboeren en Land van Ons, en is er een toenemende verbreding van bedrijfsactiviteiten. Het percentage boeren met neveninkomsten uit deze verbreding, zoals agrarisch natuurbeheer, recreatie, Natuur, landbouw en voedsel | 87

productverkoop, zorg en duurzame energieopwekking, is tussen 2010 en 2020 gestegen van 21 procent naar 43 procent. Verbrede en biologische bedrijven komen naar verhouding meer voor rondom stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden (Sanders et al., te verschijnen in 2023). Bovendien zijn het naar verhouding vooral de kleinere, extensievere en vooral overige graasdierbedrijven die rondom stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden liggen. Voor deze bedrijven is het in vergelijking met reguliere bedrijven naar verwachting minder moeilijk om verdergaande natuurmaatregelen te nemen.

4.3.2

Ontwikkelingen in voedselbeleid

Verduurzaming van het voedselsysteem vordert langzaam Een duurzamere landbouw in Nederland is alleen haalbaar als ook voedselconsumptie duurzamer wordt. Om hun voedselconsumptie te verduurzamen kunnen consumenten kiezen voor duurzamer geproduceerde producten, een meer plantaardig eetpatroon en minder verspilling van voedsel. In Nederland zijn consumenten in de loop der tijd vaker voor duurzamer geproduceerde producten gaan kiezen. Het marktaandeel van ‘voedsel met keurmerk’ is toegenomen van 3 procent in 2009 naar 19 procent in 2021. En in de periode 2015-2019 zijn de bestedingen aan biologische producten in Nederland jaarlijks met 5 tot 8 procent gestegen. Na een korte terugval in de coronajaren zijn de bestedingen in 2021 weer met 2 procent gestegen. Ten opzichte van de totale bestedingen aan voedsel is het biologische aandeel al een aantal jaren stabiel op ongeveer 3 procent (CLO 0597). Het gezamenlijke doel van LNV en VWS is een 50/50-verhouding van dierlijke/plantaardige eiwitten in de consumptie in 2030 (LNV 2022b). Uit de voedselconsumptiepeiling van het RIVM blijkt dat Nederlanders tussen 2019 en 2021 meer plantaardige en minder dierlijke producten hebben geconsumeerd (RIVM 2023) dan in voorgaande peilingen. Deze verhouding dierlijk/plantaardig is verschoven van 62/38 in 2007-2010 naar 57/43 in 2019-2021 (CLO 0598).

Hoewel de totale vleesconsumptie in Nederland lang hetzelfde bleef, laat ook deze in recente jaren een geringe afname zien. In 2020 en 2021 was de vleesconsumptie per persoon ongeveer anderhalve kilo lager dan gemiddeld in de pre-coronajaren 2005-2019. Het totale verbruik van vlees en vleeswaren (op basis van karkasgewicht) per hoofd van de bevolking in Nederland komt voor 2021 uit op 76,1 kilo (Dagevos et al. 2022). In Duitsland, de belangrijkste exportbestemming van in Nederland geproduceerd vlees en zuivel, nam de vleesconsumptie in diezelfde periode veel meer af per hoofd van de bevolking dan in Nederland, maar in Duitsland is de vleesconsumptie per hoofd nog steeds hoger is (83,8 kilo) dan in Nederland (Statistisches Bundesamt et al. 2022). Een groot deel van de consumenten van Nederlandse landbouwproducten bevindt zich overigens in het buitenland; ongeveer driekwart van het in Nederland geproduceerde voedsel wordt geëxporteerd, voornamelijk naar landen binnen Europa.

88 | Balans van de Leefomgeving 2023

Om voedselverspilling tegen te gaan is er in 2018 een doel opgenomen in beleid (LNV 2018a; Grondstoffenakkoord 2018): in 2030 een halvering van de voedselverspilling in de gehele keten ten opzichte van 2015. Bij huishoudens is een daling van verspild voedsel vastgesteld, van 43,6 kilo per persoon in 2013 naar 34,4 kilo in 2019 (Berkhout et al. 2022, CLO 0596). Het aandeel van huishoudens in de totale voedselverspilling is ruim een kwart. Voedselbeleid tot 2020 niet voldoende voor transitie De evaluatie van de Voedselagenda 2016-2020 concludeert dat het ingezette beleid niet voldoende is om de benodigde stappen te zetten naar een integraal duurzamer, robuuster en gezonder voedselsysteem (LNV 2022b). Het voedselbeleid was vooral gericht op ‘zachte instrumenten’ als stimuleren, steunen en onderzoeken van innovaties en initiatieven (bijvoorbeeld naar het gebruik van ‘echte prijzen’; het verrekenen van de milieukosten in de voedselprijzen). In de Voedselbrief (LNV 2022b) gaf het kabinet-Rutte IV ook aan om aan te gaan sluiten bij de Farm to Fork-strategie (EC 2020a). Het kabinet ging daarbij uit van een niet-vrijblijvende bijdrage van banken, toeleveranciers, de verwerkende industrie en de retail, inclusief een bijdrage van de consumenten. Harde instrumenten, zoals normering en beprijzing, en concreet beleid hiervoor is nog niet van de grond gekomen.

4.4

Reflectie

4.4.1

Recente beleidsontwikkelingen

Opschaling, versnelling en stapeling van beleid vanwege grote, urgente opgaven De opgaven in het landelijk gebied zijn groot: herstellen van de natuur, verbeteren van de waterkwaliteit, en reduceren van de broeikasgasuitstoot (paragraaf 4.2). Het beleid in uitvoering is onvoldoende om de verschillende doelen voor 2030 te halen: voor natuur (VHR), water (KRW), en klimaat (paragraaf 4.3). Nederland zoekt bovendien een uitweg uit de stikstofcrisis, en wil een vergelijkbare crisis rond de doelrealisatie van de KRW voorkomen. Hoe langer er wordt gewacht, hoe urgenter, groter en complexer de natuur-, water- en klimaatopgaven worden, en hoe moeilijker en duurder het wordt om ze aan te pakken. Vanwege deze urgentie en de juridische druk om deze opgaven aan te pakken, is er in het landelijk gebied een enorme opschaling, versnelling en stapeling van (inter)nationale doelen, afspraken en verplichtingen. Hiervoor is en wordt veel nieuw beleid ontwikkeld, zijn er veel middelen beschikbaar en zijn er bovendien ingrijpende maatregelen nodig. De Europese Commissie constateerde bijvoorbeeld dat de biodiversiteitsdoelen zonder extra maatregelen niet worden gehaald (EC 2020b). De Commissie dringt aan op extra maatregelen en het nakomen van bestaande afspraken, zoals een snelle reductie van de stikstofdepositie.

Daarnaast vervalt vanaf 2026 de Nederlandse uitzonderingspositie voor de Nitraatrichtlijn (derogatie), waardoor minder dierlijke mest uitgereden mag worden (zie 4.2.2).

Natuur, landbouw en voedsel | 89

Op Europees, nationaal en provinciaal niveau moeten daarom keuzes over de aanpak van de opgaves worden gemaakt, waar het doelbereik van de natuur-, water- en klimaatdoelen van af zal hangen. Deels zijn deze keuzes al gemaakt, deels zijn ze nog in het proces van besluitvorming en is de invulling nog onzeker. Zeker is wel dat het halen van de doelen meer inspanning vraagt; er zijn ingrijpende maatregelen nodig. Voorgenomen en geagendeerd beleid De Europese Unie heeft – vanwege beperkt Europees doelbereik en de urgentie van de opgaven – de Europese Green Deal ontwikkeld als overkoepelende strategie om natuur-, water- en klimaatdoelen in samenhang te gaan realiseren. De deal omvat verschillende strategieën met voorstellen voor bijbehorende wetten en maatregelen, waaronder: Fit for 55 en LULUCF voor klimaatbeleid; de Biodiversiteitsstrategie voor natuurbeleid, met daarbij een voorstel voor een Natuurherstelverordening, EU-Bossenstrategie en Bodemstrategie; de Farm to Fork-strategie voor landbouw- en voedselbeleid (voor duurzamere voedselproductie én -consumptie); en het actieplan ‘Naar een nul-vervuilings-ambitie voor lucht, water en bodem’ (EC 2021). Veel van deze voorstellen hebben het EU-wetgevingsproces nog niet geheel doorlopen.

Het Nederlandse kabinet-Rutte IV heeft boven op het bestaande beleid extra plannen gemaakt om de opgaven voor natuur, water en klimaat aan te pakken: • de Wet stikstofreductie en natuurverbetering (Wsn) en het bijbehorende Programma (PSN) met bron-, natuurherstel- en ruimtelijke maatregelen (LNV 2022a). Een doel is om het oppervlak aan stikstofgevoelige natuur in Natura 2000-gebieden dat onder de kritische depositiewaarden valt, te vergroten van 30 procent in 2022 tot 74 procent in 2035 (LNV 2022). In het coalitieakkoord is genoemd om die 74 procent al in 2030 te halen in plaats van in 2035 (Rijksoverheid 2021). • een landelijke aanpak voor piekbelasters (bedrijven met een hoge stikstofbelasting op Natura 2000-gebieden) (LNV 2022c). • een integrale en gebiedsgerichte aanpak op provinciaal niveau in het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) (LNV, IenW, BZK 2022) met een transitiefonds van ruim 24 miljard euro (LNV 2022d). • beleid om richting 2040 een ‘reëel verdienvermogen’ voor boeren mogelijk te maken én een plan te maken voor de wijze waarop de landbouwsector ‘haar aandeel gaat leveren aan de grote opgaven van natuurherstel, water en klimaat’. Invulling was onder het kabinet-Rutte IV gepland voor eind september 2023 en zou dan deels gebaseerd zijn op ‘bouwstenen’ uit de onderhandelingen over het concept-Landbouwakkoord (Landbouwakkoord 2023).

4.4.2

Reflectie op het voorgenomen en geagendeerde beleid

In deze paragraaf reflecteren we op het recent vastgestelde, voorgestelde en geagendeerde beleid en maatregelen voor het landbouw- en voedselsysteem. Zijn ze voldoende om de natuur-, water- en klimaatdoelen dichterbij te brengen, en uit de ‘stikstofcrisis’ te komen?

90 | Balans van de Leefomgeving 2023

Integrale gebiedsgerichte aanpak biedt in potentie perspectief voor natuur, water en klimaat Een integrale gebiedsspecifieke aanpak zoals in het NPLG wordt voorgesteld, lijkt een goede strategie om de opgaven in samenhang aan te pakken, te weten die voor stikstofreductie, natuurherstel, verbetering van de waterkwaliteit, reductie van de uitstoot van broeikas­ gassen, en vergroten van de koolstofopslag (PBL 2021a). In het NPLG gaat het immers om gebiedsgerichte maatregelen die bijdragen aan het halen van meerdere leefomgevings­ doelen in regio’s waar interventies naar verwachting het meeste effect hebben. Het gaat om maatregelen zoals innovatiesubsidies, verplaatsings- en beëindigingsmaatregelen, en investeringen in natuurherstel en agrarisch natuurbeheer. Indien, zoals beoogd in het NPLG, bij de gebiedsgerichte aanpak wordt uitgegaan van het principe dat ‘bodem en water sturend’ zijn, zouden ook de klimaatadaptatieopgaven kunnen worden aangepakt (zie hoofdstuk 2), zoals de bodemdaling in het veenweidegebied (PBL 2020a).

Combinatie van stikstofreductie- en natuurherstelmaatregelen noodzakelijk als uitweg uit stikstofcrisis Met de Wsn en de aanpak piekbelasters zet de overheid in op een snelle afname van de stikstofdepositie, mede omdat die afname een randvoorwaarde is voor het herstel van stikstofgevoelige natuur, het legaliseren van de PAS-melders en voor vergunningverlening van activiteiten die stikstof uitstoten. Reductie van de stikstofdepositie is belangrijk voor natuurherstel, maar stikstofdepositie is meestal niet de enige oorzaak van de achteruitgang van de natuurkwaliteit in natuurgebieden (zie 4.2.1). Voor natuurherstel is een aanpak van stikdepositieverlaging nodig in combinatie met vaak grootschalige systeemgerichte herstelmaatregelen die ook gericht zijn op bijvoorbeeld verbetering van de waterkwaliteit (zoals beoogd in het NPLG), verlaging van het gewas­ beschermingsmiddelengebruik en herstel van natuurlijke processen (zie paragraaf 4.2.1). Daarnaast is er een risico dat een stikstofaanpak die is gericht op de landelijke doelen voor stikstofreductie (zoals Wsn), ontkoppeld raakt van de aanpak van natuurherstelmaatregelen en daardoor weinig effectief wordt voor plekken waar natuur achteruitgaat en herstel urgent is.

Een aanvulling op het NPLG met een aanpak van nationale prioritering waar stikstofreductie- en natuurherstelmaatregelen het beste kunnen worden gecombineerd, biedt de beste kansen voor succesvol natuurherstel, en daarmee voor het oplossen van het juridische probleem. De Europese Commissie zet met Europese Biodiversiteitsstrategie breed in op ecosysteemherstel Nu het Nederlandse beleid met NPLG breder kijkt dan alleen stikstof, sluit het ook beter aan bij de Europese aanpak die in het kader van de Europese Biodiversiteitstrategie is voorgesteld. De Europese Commissie zet daarin breed in op ecosysteemherstel en heeft daarvoor juridisch bindende doelstellingen voorgesteld in een Europese natuurherstelverordening (EC 2022b). De lidstaten namen op 20 juni 2023 in de Milieuraad een afgezwakte versie van deze verordening aan (met onder andere een inspanningsverplichting in plaats van een resultaatverplichting). Op 12 juli is de verordening met wijzigingen aangenomen in het Europese Parlement. In 2030 zouden in 20 procent van de ecosystemen herstelmaatregelen Natuur, landbouw en voedsel | 91

moeten plaatsvinden, en uiterlijk in 2050 moeten lidstaten ervoor zorgen dat in alle ecosystemen en gebieden die moeten worden hersteld, doeltreffende en gebiedsgebonden herstelmaatregelen worden getroffen (Europees Parlement 2023). De mate waarin de natuurherstelverordening zal doorwerken is echter nog onzeker. Het Europese Parlement start later in 2023 de onderhandelingen hierover met de Raad (lidstaten). Combinatie van verschillende transitiepaden nodig voor verduurzaming landbouw Het was de ambitie van het kabinet-Rutte IV om met landbouwpartijen, ketenpartners en landschapsorganisaties een akkoord te sluiten en afspraken te maken om richting 2040 een ‘reëel verdienvermogen’ voor boeren mogelijk te maken én afspraken te maken over de wijze waarop de landbouwsector ‘haar aandeel gaat leveren aan de grote opgaven van natuurherstel, water en klimaat’ (LNV 2022e; Landbouwakkoord 2023). Op 21 juni 2023 werden de onderhandelende partijen het niet eens over het concept-Landbouwakkoord en gingen ze uit elkaar. Hoewel er geen akkoord is gesloten, schetst de tekst van het concept-Landbouwakkoord (Landbouwakkoord 2023) wel een beeld over enkele denkrichtingen en transitiepaden richting 2040. In zijn reflectie op het concept-Landbouwakkoord schrijft het PBL dat alle in het concept-Landbouwakkoord genoemde transitiepaden essentieel zijn voor het kunnen halen van de doelen (PBL 2023a).

De drie beschreven paden zijn: (door)ontwikkeling en toepassing van technologie (zoals stalsystemen), en extensivering (zoals biologische landbouw of agrarisch natuurbeheer) en vermindering van de veestapel (via opkoop en afroming van dierrechten). Een kleinere veestapel zal nodig zijn om de stikstof- en klimaatdoelen te halen, ruimte te bieden aan blijvende veehouders en om de kosten voor mestafzet te drukken. Daarnaast is de ambitie van de overheid om met ketenpartijen afspraken te maken over een duurzaamheidsstandaard met structurele betalingen aan boeren een belangrijke aanvulling op deze aanpak. Door het stranden van het Landbouw­ akkoord en door de val van het kabinet is het de vraag of en in welke mate de verschillende transitiepaden zullen worden uitgewerkt in beleid en maatregelen. Het is ook onzeker hoe het tijdspad eruit gaat zien. Met alleen technische maatregelen zijn de doelen niet haalbaar; risico op suboptimale resultaten en desinvesteringen Hoewel inzet op technologische oplossingen een belangrijk onderdeel kan zijn van het totale pakket van maatregelen zijn er wel vraagtekens bij te plaatsen. In theorie heeft technologie een grotere kostenefficiëntie per eenheid van reductie van emissie, maar de vraag is of deze even snel (sommige zijn nog in ontwikkeling) en even veel effect heeft als opkoop of extensivering.

Ook zijn er zorgen over de handhaafbaarheid van technische maatregelen (zoals bemestingsvrije zones en gebruik van chemische middelen in veevoer en meststoffen).

92 | Balans van de Leefomgeving 2023

Bovendien is het een risico dat een te grote focus op technische maatregelen te sterk gericht is op het reduceren van alleen stikstofemissies en bijvoorbeeld te weinig op broeikasgas­ emissies. Er zijn wel staltechnieken in ontwikkeling waarbij voor methaan dezelfde reductiepercentages gelden als voor ammoniak (Velthof et al. 2023), maar daar is op dit moment nog nauwelijks praktijkervaring mee. Een nadeel is dan ook dat met dit soort technologische oplossingen, die grote publieke en private investeringen vergen, niet gelijktijdig andere opgaven worden aangepakt, zoals de klimaatopgave (PBL 2023a) (zie ook figuur 4.1). Deze investeringen zijn dan uiteindelijk onvoldoende effectief, en moeten worden terugverdiend. Hierdoor worden effectievere investeringen die nodig zijn om de klimaat-, natuur- of water te halen, belemmerd (PBL 2021a). Met een verkleining van de veestapel worden wel meerdere problemen tegelijkertijd aangepakt: vermindering van uitstoot van stikstof, fijnstof en broeikasgasemissies, beter sluiten van kringlopen (minder import van veevoer en minder export van mest) en verbetering van de waterkwaliteit (zie ook figuur 4.1).

Mogelijk kiezen meer boeren ervoor om zich te laten uitkopen wanneer mestafzetkosten stijgen (door het vervallen van de derogatie) of wanneer nieuw mestbeleid in werking treedt (bijvoorbeeld met een graslandnorm, en afroming bij handel in dier- en fosfaatrechten). Maatregelen voor de afname van de veestapel kunnen het risico op desinvesteringen en suboptimale resultaten beperken. Bovenstaande benadrukt het belang van een evenwichtige aandacht voor de verschillende transitiepaden en overeenkomstige verdeling van middelen en faciliteiten (PBL 2023a). Instellen van graslandnorm en uitbreiding agrarisch natuurbeheer bieden kansen voor verduurzaming In de onderhandelingen voor het concept-Landbouwakkoord is gesproken over het instellen van een graslandnorm, waarbij het aantal stuks vee wordt beperkt dat per hectare landbouwgrond gehouden mag worden (Landbouwakkoord 2023). Het instellen van een graslandnorm heeft potentie wanneer deze er voldoende op is gericht om de productie meer binnen de draagkracht van het ecosysteem te brengen. Hiermee wordt de grond­ gebondenheid van de melkveehouderij bevorderd. Ook kan het telen van gras in plaats van uitspoelingsgevoelige gewassen zoals snijmais de waterkwaliteit verbeteren (zie paragraaf 4.2.2).

De norm zal vooral voor bedrijven die een hoge veedichtheid per hectare grond hebben een prikkel bevatten om te extensiveren, of het bedrijf te beëindigen. De voorstellen in het concept-Landbouwakkoord voor uitbreiding van het Agrarisch Natuur- en Landschapsbeheer (ANLb) bieden kansen voor natuur en voor het verdienmodel van boeren. Zo wordt er een hogere beheervergoeding met langjarige contracten voorgesteld (18 jaar in plaats van 6 jaar). En wordt voorgesteld om het huidige ANLb-oppervlak uit te breiden met 180.000 hectare boven op de huidige circa 100.000 hectare. Deze uitbreiding kan de VHR-doelen wel wat dichterbij brengen, maar het is minder dan de helft van het oppervlak aan natuurinclusieve landbouwgrond dat nodig is om de VHR-doelen te halen (WEnR & SOVON 2022).

Natuur, landbouw en voedsel | 93

Wanneer boeren een hogere vergoeding krijgen voor hun natuur- en landschapsbeheer zouden ze wellicht bereid zijn om meer en of zwaardere beheermaatregelen te nemen. De huidige ‘lichte’ maatregelen in het ANLb-pakket (nestbescherming en rustperiodes) zorgen namelijk niet zonder meer voor een verbetering van de habitatkwaliteit op de langere termijn (Boonstra et al. 2021). Daarvoor zijn het verminderen van de mestgift en het verhogen van het waterpeil belangrijk. Voor deze maatregelen is onder boeren nog weinig animo, omdat het te veel aanpassingen vergt en te weinig oplevert. Naast uitbreiding van het ANLb-pakket kan ook een gerichtere sturing de VHR-doelen dichterbij brengen. Er zijn bovenregionale keuzes nodig over landbouw, natuur en andere functies. Zo kan er bijvoorbeeld voor worden gekozen om agrarisch natuurbeheer vooral in te zetten nabij prioritaire gebieden (zoals natuurgebieden) en in andere gebieden ruimte te bieden aan landbouwontwikkelingen. Met deze sturing kan er zowel aan natuurdoelen als investeringszekerheid van boeren worden gewerkt (PBL 2023a). Voortdurende onduidelijkheid is risico voor draagvlak, voortgang en doelbereik Met het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) staat de overheid een gebiedsgerichte beleidsuitwerking voor. Hierbij krijgen de provincies een centrale rol in de aanpak van de nationale opgaven.

Om te zorgen voor voldoende draagvlak onder alle betrokkenen is het belangrijk dat er aan het begin van het proces duidelijke kaders en uitgangspunten zijn over onder andere het perspectief voor boeren, de landbouwsector en de consequenties voor de regio’s (PBL 2021b). Deze duidelijkheid is tot op heden nog steeds heel beperkt, en door het uitblijven van een landbouwakkoord en de val van het kabinet-Rutte IV ook nog niet in zicht. Dit zorgt voor vertraging in de uitvoering. Bovendien zal het beleidsproces van het NPLG sowieso veel tijd vragen gezien de complexiteit van de opgaven, de vele belanghebbende partijen binnen de gebieden en de mogelijkheden van uitruil van opgaven en budget tussen gebieden. Ook moeten er nog enkele keuzes gemaakt worden over wat centraal (Wsn, kaders Rijk) en wat decentraal (NPLG, Natuur) geregeld wordt. Zonder duidelijke nationale beleidskaders voor prioriteiten in gebiedsopgaven en uitgaven uit het Transitiefonds, riskeert de gebiedsgerichte aanpak dat twistpunten over de gewenste aanpak in de regio opnieuw oplaaien. Bovendien konden de provincies geen rekening houden met mogelijke keuzes in rijksbeleid in de provinciale gebiedsprocessen en die vastleggen in gebiedsprogramma’s (afronding voor 1 juli 2023).

Ook is het is de vraag of, mede vanwege het ontbreken van kaders van het Rijk, de som van het doelbereik van de provinciale plannen optelt tot het gewenste doel van de nationale opgave. Opgaven voor natuur, water en klimaat vergen een zeer uitgebreid maatregelenpakket De opgaven voor natuur, water en klimaat zullen een uitgebreid maatregelenpakket vergen. Berekeningen door Gies et al. (2023) laten zien dat enkele doelen voor natuur, water en klimaat binnen bereik kunnen komen bij een volledige implementatie van een zeer uitgebreid maatregelenpakket (zoals bedoeld in het NPLG). Het gaat daarbij om 20 procent 94 | Balans van de Leefomgeving 2023

krimp van de veestapel, en een combinatie van technische en managementmaatregelen zoals een eiwitarmer rantsoen, emissiearme stallen, een lagere stikstofbemesting, verhoging van het waterpeil in veenweidegebieden, en grootschalig ecosysteemherstel van natuur­ gebieden en brede beekdalen. Met dit pakket aan maatregelen zou het ammoniakemissiedoel en de landelijke doelstelling van vermindering van de stikstofdepositie op de stikstofgevoelige natuur bijna overal gehaald kunnen worden. Ook de doelen voor methaan- en lachgasemissies worden met de maatregelen (nagenoeg) bereikt (zie paragraaf 4.2.3). Hierbij is echter alleen gekeken naar de doelen voor 2030, terwijl het waarschijnlijk is dat in de jaren daarna nog verdergaande reducties nodig zijn om het doel van klimaatneutraliteit in 2050 binnen bereik te brengen. Er blijven ook nog aanzienlijke opgaven over; het doel van reductie van CO2-emissie uit veengronden en de waterkwaliteitsdoelen voor stikstof en fosfaat worden niet gehaald. De uitvoering van deze maatregelen vergt een aanzienlijke landinrichtingsoperatie en nieuwe landbouwtechnieken die in een hoog tempo zouden moeten worden doorgevoerd (Boezeman & Vink 2022). Het verplaatsen van agrarische activiteiten vergt bereidheid bij bedrijven en geschikte uitplaatsingslocaties.

Een operatie van deze omvang en complexiteit in zo’n korte tijd is nieuw en juist door die tijdsdruk een risico voor de uiteindelijke effectiviteit. Boezeman en Vink (2022) concludeerden op basis van ervaringen uit het verleden, dat om boeren op vrijwillige basis te verleiden om te stoppen aanvullend beleid en veel tijd nodig is. Een belangrijke succesfactor is de financiële compensatie van verlies aan kapitaalgoederen (grond- en productierechten) en inkomen (bijv. door extra maatregelen of verlies aan opbrengsten). Er is in het Transitiefonds 24,3 miljard euro beschikbaar. Dit bedrag is door de provincies in de Provinciale plannen ruim overvraagd. Afspraken voor de lange termijn over het uitsluiten van functieverandering van agrarische grond (zoals voorgesteld in het concept-Landbouwakkoord) kunnen op gespannen voet staan met het halen van natuurdoelen. Voor het halen van die doelen is meer leefgebied nodig dan in de nu al bestaande beleidsafspraken staat (WEnR & SOVON 2022; Van Hinsberg et al. 2020). Indien wordt gekozen voor deze uitsluiting zou uitbreiding van natuurareaal onmogelijk worden. Beleid dat in de steigers staat is onvoldoende om de doelen te halen Met het door het kabinet-Rutte IV voorgestelde beleid en maatregelen kunnen de doelen dichterbij komen, maar volledig en tijdig doelbereik is met die voorgestelde aanpak niet realistisch.

Voor de komende jaren zal de landbouwbijdrage aan milieudoelen vooral afhangen van middelvoorschriften en de bestaande inzet van (vrijwillige) beëindigingsregelingen zoals de aanpak piekbelasters en het afromen van dier en-fosfaatrechten als deze verhandeld worden. Krimp van de veestapel met enkele tientallen procenten in enkele jaren is nauwelijks voorstelbaar. Ook is van belang hoe er wordt omgegaan met kortetermijndoelen, zoals de aanscherping van de mestnormen in 2026 (door het afbouwen van de derogatie), de deadline voor de KRW in 2027 of de noodzaak om de stikstofuitstoot drastisch te reduceren. Natuur, landbouw en voedsel | 95

Bij implementatie van krimp van de veestapel in combinatie met grootschalige implementatie van nieuwe technologische en managementmaatregelen, zullen zich mee- en tegenvallers voordoen. Het is onwaarschijnlijk dat de krimp van de veestapel, de aanpassingen van stallen en de introductie van nieuwe managementmaatregelen en technieken snel genoeg gaan om de doelen in 2030 of 2035 te halen. Hiervoor biedt het huidige beleid te weinig prikkels. De voorgestelde maatregelen passen niet bij het tempo dat nodig is voor de uitrol van nieuwe technologieën, extensivering en beëindiging van bedrijven (PBL 2023a). Ook het ontwikkelen van nieuw beleid en bijbehorende wetgeving, uitvoerings- en handhavings­ instanties zal tijd kosten. Hierdoor zullen de doelen zelfs bij maximale inzet van al deze mogelijke maatregelen waarschijnlijk niet volledig worden gehaald in 2030 (PBL 2023a). Het halen van Europese en nationale doelen voor natuur, stikstof, klimaat en waterkwaliteit wordt dan ook onwaarschijnlijk geacht.

4.4.3

Aanknopingspunten voor beleid

Verduurzaming landbouw-voedselsysteem vraagt om transitiebeleid Voor het halen van de doelen voor natuur, water en klimaat is een transitie van het landbouw-voedselsysteem nodig. Het Nederlandse beleid stuurt wel op grote veranderingen in het landelijk gebied met wetten, maatregelen, budget, maar er is nog onvoldoende focus en visie op een transitie naar een duurzaam landbouw-voedselsysteem. Dit heeft als risico dat slechts het huidige systeem verder wordt geperfectioneerd en er geen transitie wordt ingezet. Transitiebeleid vraagt niet alleen om een mix van beleidsinstrumenten (Bouma 2020) die gericht is op actieve uitfasering van onduurzame bedrijven en verdienmodellen, maar ook om de actieve steun voor, en de opschaling van nieuwe innovatieve duurzame ketens. Overheden en ketenpartijen kunnen een essentiële rol spelen bij het in gang zetten en vormgeven van nieuwe gewenste praktijken en richting geven aan overgangsprocessen door die nieuwe gewenste praktijken te stimuleren met subsidies voor innovatie en ongewenste gevestigde praktijken uit te faseren door ze te belemmeren met beprijzing of regelgeving (EEA 2019; 2023).

Transitieopgave vraagt om integraal beleid van het landbouw-voedselsysteem in de hele keten Het kabinet-Rutte IV erkende dat duurzamere landbouw in Nederland alleen haalbaar is als naast de landbouw ook de voedselconsumptie duurzamer wordt, en dat ketenpartijen daaraan bijdragen. De duurzaamheidsstandaard en bijbehorende betaling voor duurzaam producerende boeren, zoals in de onderhandelingen rond het landbouwakkoord is voorgesteld, zou een stap in deze richting kunnen zijn (Landbouwakkoord 2023). Het Nederlandse beleid zou ook meer gebruik kunnen maken van het EU-beleid op dit punt, zoals de richtlijn over Due Diligence op het gebied van duurzaamheid (EC 2022a). Doel van deze richtlijn is om grote EU-bedrijven verantwoordelijk te houden voor hun mensenrechtenen milieuprestaties bij hun eigen activiteiten en via hun ketens. Daarnaast kan ook de aansluiting worden gezocht bij de Europese ‘Gedragscode voor verantwoorde bedrijfsvoering en marketingpraktijken in de voedingssector’, die volgend op Farm-to-Fork is opgesteld. Deze gedragscode is ondertekend door de Europese koepelorganisaties en bedrijven in de

96 | Balans van de Leefomgeving 2023

agrifoodsector, en daarmee ook door hun Nederlandse leden. Ook EU-beleid met betrekking tot Sustainable Finance, waaronder de zogenoemde green taxonomy zou de sturing op klimaatdoelen in het voedselsysteem kunnen versterken en doelen sneller dichterbij brengen. Dat zou betekenen dat alle publieke en private investeringen van bijvoorbeeld banken, moeten worden afgestemd op de doelstellingen van de Green Deal, en klimaat- en biodiversiteitsbestendig moeten zijn. Dat tegelijkertijd moet worden ingezet op een verandering in het consumptiepatroon is niet alleen belangrijk om veranderingen in de landbouw mogelijk te maken, maar ook vanwege de omvang van de voetafdruk van de Nederlandse consumptie (PBL 2020c). Zo zal een toename van het oppervlak biologische landbouw kunnen leiden tot een grotere voetafdruk in het buitenland als het eetpatroon niet tegelijkertijd verschuift naar een meer plantaardig dieet (PBL 2019). Transitiebeleid sluit hiermee aan bij andere doelen, zoals de halvering van de voetafdruk en de transitieagenda Biomassa en voedsel (Van Oorschot et al. 2021; Hanemaaijer et al. 2023). Transitiebeleid moet oog hebben voor de lange termijn Keuzes die nu logisch lijken om de doelen in 2030 te halen, zijn wellicht suboptimaal voor de doelen op de langere termijn (2050).

De vraag is of bij de keuzes voor maatregelen voldoende rekening wordt gehouden met ontwikkelingen op de langere termijn waar het Nederlandse beleid een beperkte invloed op heeft (Landbouwakkoord 2023). Het gaat daarbij bijvoorbeeld om de effecten van klimaatverandering; door een toenemende kans op droogte in het groeiseizoen kan natuurherstel een steeds grotere opgave worden en kunnen verdelingsvraagstukken rond (grond)water prominenter op de agenda komen. Bij keuzes die nu worden gemaakt met betrekking tot grondwateronttrekkingen zouden die toekomstige ontwikkelingen al voldoende meegewogen moeten worden. Om desinvesteringen te voorkomen en robuuste afspraken te maken zou Nederland ook moeten voorsorteren gesorteerd op de Europese beleidsambities op de lange termijn voor natuur-, klimaat- en milieudoelen in het agrarische gebied, en oog hebben voor de verschuivingen in de vraag van consumenten en ketenpartijen naar voedsel, bijvoorbeeld die naar duurzamere en plantaardige producten (zie ook PBL 2023b, te verschijnen).

Natuur, landbouw en voedsel | 97

98 | Balans van de Leefomgeving 2023

5 Stad en regio 5.0

In het kort

• De druk op de (stedelijke) ruimte in Nederland neemt toe door concurrerende ruimteclaims voor onder andere wonen, werken, voorzieningen en infrastructuur. Daarnaast vergen de opgaven in het kader van de energietransitie, klimaatadaptatie en circulaire economie de nodige ruimte. Een verdere uitbreiding van het grondgebruik voor stedelijke functies op buitenstedelijke locaties kan extra ruimte bieden, maar dit is geen vast gegeven. Buitenstedelijke ontwikkeling heeft ook consequenties voor de aldaar beschikbare ruimte voor andere functies zoals natuur en landbouw, heeft impact op het water- en bodemsysteem, vergt meer infrastructuur en voorzieningen, en heeft gevolgen voor de mobiliteitsgroei en bereikbaarheid. Binnenstedelijke ontwikkeling concurreert ook om ruimte met andere functies, zoals stedelijk groen of parkeren, maar er kan vaker gebruik worden gemaakt van bestaande voorzieningen en infrastructuur, met als resultaat meer bereikbaarheid met minder mobiliteit. Met het combineren van functies, bijvoorbeeld wonen, groen en waterberging, kan het ruimtegebruik ook efficiënter worden. De toenemende druk op de ruimte vraagt om regie van de overheid op het gewenste type verstedelijking en de locatiekeuzes, maar ook om een verandering in de bestuurspraktijk om meervoudig ruimtegebruik mogelijk te maken en te stimuleren.