pbl 2023 balans van de leefomgeving 5008

Het betreft een afname in het gebruik van fossiele brandstoffen, veroorzaakt door een daling in het woon-werkverkeer en het aantal vliegreizen (CBS 2023b; CE Delft 2022). 54 | Balans van de Leefomgeving 2023

Figuur 3.5 Grondstofstromen Nederlandse economie, 2020 In miljard kilo

Wederuitvoer

Export

Import

Verwerkte grondstoffen

Energetisch verbruik

Import afval

Binnenlandse winning

Grondstofgebruik

Verlies

Kortcyclische producten (zoals voedsel) Afval Recycling Voorraden

Biomassa Fossiel Metalen

De voorraden zijn alle producten die langer dan 1 jaar worden gebruikt (huizen, telefoons, etc.) pbl.nl

Mineralen

Toegevoegd aan voorraad in 2018

Bron: CBS 2023

Deze daling in het grondstoffengebruik is naar verwachting niet structureel (CE Delft 2022). Voor mineralen, metalen en biogrondstoffen is de daling tussen 2018 en 2020 nauwelijks zichtbaar. Recente ontwikkelingen, zoals de oorlog in Oekraïne, hebben geleid tot aanzienlijk hogere prijzen voor energie, voedsel en andere materialen. Dit heeft in 2022 in Nederland vrijwel zeker ook geleid tot een lager gebruik van grondstoffen. Zo lag aardgasverbruik van de industrie ruim een kwart lager dan een jaar eerder en was het (voor temperatuur gecorrigeerde) gasgebruik van woningen 15 procent lager dan de jaren 2019 tot en met 2021 (CBS 2023c). De exacte omvang van de verwachte daling van het totale grondstoffengebruik in Nederland en welk deel hiervan als structureel mag worden beschouwd, is echter nog niet bekend.

Circulaire economie | 55

Grotere inzet van secundaire materialen vormt slechts een deel van de oplossing Ruim 80 procent van de Nederlandse afvalstroom van 60 miljard kilo wordt gerecycled. Daarmee wordt 50 miljard kilo aan secundaire materialen gewonnen. Die voorzien echter in minder dan 13 procent van de totale grondstoffenbehoefte van de Nederlandse economie en ongeveer 24 procent van de grondstoffenbehoefte voor eigen gebruik in Nederland (CBS 2023a). Met andere woorden, de totale vraag naar grondstoffen voor eigen gebruik in Nederland en voor de Nederlandse economie bedraagt respectievelijk zo’n 4 tot 8 maal de huidige beschikbare hoeveelheid secundair materiaal. Verdergaande vervanging van primaire abiotische grondstoffen door hernieuwbare en secundaire materialen is momenteel maar in beperkte mate mogelijk met de beschikbare materialen in de Nederlandse economie. Er zijn dus ook andere circulaire oplossingen nodig om het gebruik van nieuwe grondstoffen terug te dringen, zoals het verlengen van de levensduur van producten. Alhoewel er nog geen integraal beeld over de gebruiksduur van producten is, lijkt de trend hier nog niet de goede kant op te gaan. Zo neemt de gebruiksduur van meubels af en vertoont 38 procent van de smartphones al binnen het eerste jaar technische problemen (Intven et al. 2022; Consumentenbond 2021).

Reparatie wordt belemmerd door de complexiteit van productontwerpen en de beperkte beschikbaarheid en beperkte standaardisering van reserve­ onderdelen (RepairCafé 2022). Geen structurele reductie bij milieuvoetafdrukken te zien Voor het in kaart brengen van de milieueffecten van het Nederlandse grondstoffengebruik wordt gekeken naar de consumptievoetafdruk en de productievoetafdruk. Beide worden veroorzaakt door de uitstoot van broeikasgassen; door landgebruik; en door biodiversiteitsverlies (figuur 3.6). Door de hoge levensstandaard en de emissie-intensieve productie (van onder andere de chemische producten en voedingsmiddelen) zijn zowel de consumptie- als productie­ voetafdruk in Nederland een stuk groter dan het EU-gemiddelde. Ook is het deel van de voetafdrukken dat neerslaat in het buitenland duidelijk groter dan het deel van de milieu-­ impact in Nederland. Dit komt doordat veel van wat Nederlanders consumeren uit het buitenland afkomstig is en er in Nederland daarnaast een relatief efficiënte productie is. Verder valt op dat de productievoetafdrukken groter zijn dan de consumptievoetafdrukken. Dit komt vooral doordat Nederland veel grondstoffen importeert en verwerkt voor de export (Hanemaaijer et al. 2023).

Figuur 3.6 maakt verder duidelijk dat de veranderingen in de voetafdrukken relatief klein zijn en de trend nog ver weg ligt van de beleidsmatig nagestreefde halvering van de ecologische voetafdruk in 2050. De broeikasgas- en de biodiversiteitsvoetafdruk van de Nederlandse consumptie zijn iets kleiner geworden, de broeikasgas- en biodiversiteits­ voetafdruk van de Nederlandse productie en de landvoetafdruk voor zowel consumptie als productie zijn juist iets groter geworden. Deze verschillende milieueffecten van het Nederlandse grondstoffenverbruik liggen allemaal buiten de planetaire grenzen (Lucas et al.

56 | Balans van de Leefomgeving 2023

Figuur 3.6 Milieueffecten van Nederlands grondstoffengebruik Emissie broeikasgassen

Landgebruik

Biodiversiteitsverlies

Voetafdruk consumptie 2010

2010

2010

2016

2017

2015

2018

2019

2020

Voetafdruk productie 2010

2016

2015

0

100 200 300 400

2018 0

4

megaton CO2-eq.

8

12

16

miljoen hectare

pbl.nl

2018

pbl.nl

2010

2016 pbl.nl

2010

0

5

10

15 20 25

miljoen hectare MSA*jaar

In Nederland

In Nederland

In Nederland

In buitenland

In buitenland

In buitenland

Bron: PBL, CBS

2020) die in het Nationaal Programma Circulaire Economie (NPCE) zijn geïntroduceerd als maat voor het op een verantwoorde manier gebruiken van grondstoffen (IenW et al. 2023). Vervanging door hernieuwbare biogrondstoffen kan druk op de ruimte geven Het gebruik van hernieuwbare biogrondstoffen in de Nederlandse economie is stabiel. In 2020 bedroeg het aandeel van deze biogrondstoffen in het totale grondstoffengebruik 30 procent. Het merendeel van de biogrondstoffen is nodig voor de productie van voedsel, waaronder veevoer (CBS 2023d; Delahaye & Tunn 2022). Een kleiner deel vormen biogrondstoffen die worden gebruikt in brandstoffen of in papieren verpakkingen, hout in de bouw en meubels. De laatste jaren is vooral het gebruik van biogrondstoffen voor de energie­ voorziening toegenomen. Vanuit duurzaamheidsoogpunt zijn er echter betere gebruiks­ mogelijkheden, zoals gebruik voor de voedselvoorziening of hoogwaardige toepassing in producten. Vervanging van primaire abiotische grondstoffen door (duurzame) biogrondstoffen is niet onbeperkt mogelijk. De ruimte voor de teelt van extra duurzame biogrondstoffen is beperkt, omdat een groot deel van de beschikbare ruimte, in Nederland maar ook wereldwijd, al wordt gebruikt voor de voedselvoorziening. Verandering van het voedselpatroon (denk aan meer plantaardige en minder dierlijke eiwitten) kan dit areaal verkleinen.

Verder leidt vervanging van abiotische door biogrondstoffen niet per se tot afname van de Circulaire economie | 57

verschillende voetafdrukken en daarmee samenhangende milieu- en biodiversiteitseffecten. Zo kan het gebruik van biomassa zorgen voor minder broeikasgasuitstoot maar voor meer land- en watergebruik en daarmee samenhangende negatieve effecten op de biodiversiteit. Met de duurzaamheidscriteria die gelden voor het gebruik van biomassa ten behoeve van klimaat en de circulaire economie wordt getracht deze effecten te voorkomen (IenW 2021). Ondanks koppositie op recyclinggebied blijft hoogwaardige recycling in Nederland achter Met een recyclingpercentage van 78 procent van het in Nederland verwerkte afval (CBS 2023d) hoort Nederland in Europa tot de koplopers. Ook wordt er in vergelijking met andere EU-landen relatief weinig afval gestort. Dat komt omdat er in Nederland stevig beleid is ingezet om storten van afval te voorkomen: een hoge stortbelasting, stortverboden voor afval en handhaving daarvan. Sterk sturend beleid zou ook kunnen worden toegepast voor het langer gebruiken van producten en hoogwaardige recycling. Bij recycling is in Nederland nog winst te behalen door de beschikbare materialen hoogwaardiger in te zetten. Dat wil zeggen in het oorspronke­lijke of een vergelijkbaar product of in een andere toepassing met zoveel mogelijk milieuwinst.

Een hoogwaardiger inzet van secundair materiaal vraagt om verbeteringen in productontwerp, goede gescheiden inzameling, mogelijkheden voor hoogwaardige toepassing en sturing daarop. Leveringsrisico’s voor de Nederlandse economie zijn toegenomen De leveringsrisico’s van veel kritieke grondstoffen zijn tussen 2018 en 2020 toegenomen. Dit betreft zowel risico’s bij de winning van grondstoffen als stagnatie in de handel in grondstoffen, materialen of halffabrikaten. De toegenomen risico’s voor de Nederlandse economie zijn vooral merkbaar in de maakindustrie bij hightechproducten, zoals ICT en elektronica (TNO 2022). Levertijden en prijzen van grondstoffen en onderdelen zijn sinds 2020 sterk toegenomen (NEVI 2022). Allemaal aspecten die de noodzaak voor een versnelling van het circulaire-economiebeleid onderstrepen.

3.3

Voortgang circulaire-economiebeleid

Het Nationaal Programma Circulaire Economie is gericht op versnellen en opschalen Begin 2023 heeft het kabinet het Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030 (NPCE) uitgebracht (IenW et al. 2023). Dit programma bouwt voort op het Rijksbrede Programma Circulaire Economie (IenM & EZ 2016), het Grondstoffenakkoord (Rijksoverheid 2017), de transitieagenda’s voor Consumptiegoederen, Kunststoffen, Bouw, Maakindustrie en Biomassa en voedsel (Rijksoverheid 2018a, b, c, d en e & Rijksoverheid 2022 a, b, c en d) en de Uitvoeringsprogramma’s Circulaire Economie die daarna zijn verschenen (IenW 2019; IenW 2020 & IenW 2021). Met het NPCE zet het kabinet een volgende stap om de transitie naar een circulaire economie te versnellen en op te schalen. ‘Door intensiever beleid, concrete doelen voor 58 | Balans van de Leefomgeving 2023

specifieke productgroepen zoals meubels en textiel, en richtinggevende maatregelen.’ (IenW et al. 2023). Deze aanpak illustreert dat het kabinet de urgentie inziet van het meer circulair maken van de economie en sluit aan bij aanbevelingen uit de Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023 (Hanemaaijer et al. 2023). Het NPCE bevat echter vooral veel voorstellen en verkenningen en nog weinig additioneel vastgesteld beleid (Hanemaaijer & Khisna 2023). Het NPCE is te typeren als een logische programmatische vervolgstap in het circulaire-economiebeleid, die de komende jaren verder dient te worden uitgewerkt in concrete en vastgestelde instrumenten en die om meer financiële middelen en een stevige verankering in de begrotingen vraagt. Nationale grondstoffenstrategie De nationale grondstoffenstrategie is gericht op de strategische autonomie van Nederland en het terugdringen van leveringsrisico’s van grondstoffen. Om dat te doen streeft Nederland in navolging van de Europese Unie naar vergroting van de eigen productie, het spreiden van de aanbodketen en het stimuleren van recycling. In de Nationale Grondstoffenstrategie heeft kabinet-Rutte IV daar verduurzaming van ketens, en kennisopbouw en monitoring aan toegevoegd (EZK 2022).

De Europese Unie heeft momenteel geen mijnbouw- en raffinagecapaciteit voor zeldzame aardmetalen, en voor lithium en grafiet is de situatie met respectievelijk 1 en 2 procent van de vraag niet veel beter (Systemiq 2022). Onder andere door vergunningverlening en lokaal verzet duurt het openen van nieuwe mijnen al gauw 15 jaar. Het opzetten van raffinage­ capaciteit zal wellicht op de kortere termijn meer soelaas kunnen bieden. Circulaire strategieën kunnen op termijn de druk op de markt verlagen, maar de infrastructuur is nu nog niet voldoende ontwikkeld en geoptimaliseerd voor hoogwaardige recycling. Daarnaast zijn veel kritieke grondstoffen vastgelegd in goederen waar nog geen rendabele recyclingsmogelijkheden voor bestaan en is terugwinning vaak pas op langere termijn mogelijk door de lange levensduur van goederen. Omdat circulaire economie wordt gezien als een van de oplossingsrichtingen voor de grondstoffenstrategie en leveringsrisico’s in het algemeen, is het zaak meer vaart achter de circulaire transitie te zetten. Daarbij is het van groot belang producten anders te ontwerpen; zodat ze langer meegaan, gerepareerd kunnen worden, en hoogwaardig kunnen worden gerecycled.

3.3.1

Doelen en doelbereik

Nationale circulaire doelen vragen om concretisering en kwantificering Het kabinet-Rutte IV formuleerde in het NPCE een samenhangend raamwerk en set van nationale doelen voor circulaire economie (IenW et al. 2023). Dit sluit in grote lijnen aan bij eerdere aanbevelingen van het PBL en de SER (Hanemaaijer et al. 2023; SER 2022). Het gaat om circulariteitsdoelen gericht op: • Vermindering van het grondstoffengebruik in de productie- en consumptieketen. • Vervanging door secundaire grondstoffen en duurzaam geproduceerde biogrondstoffen. • Levensduurverlenging door hergebruik, refurbishment en reparatie. • Hoogwaardige recycling van materialen tot op een gelijkwaardig niveau als het oorspronke­ lijke materiaal. Circulaire economie | 59

Voor de effecten van een circulaire economie was het kabinet-Rutte IV voornemens in 2023 te onderzoeken welke kwantitatieve doelen ambitieus en realistisch zijn voor het tegengaan van klimaatverandering, een schoner milieu en het herstel van biodiversiteit (IenW et al. 2023). Daarnaast geldt een kwalitatief doel voor het ‘streven naar voldoende leveringszekerheid’, wat nader zal worden uitgewerkt in het kader van de nationale grondstoffenstrategie. In het NPCE staat voor 2050 de ambitie om het grondstoffengebruik voor de Nederlandse productie en consumptie terug te brengen zodat de milieueffecten van passen binnen de planetaire grenzen en de ‘veilige operationele ruimte’ voor Nederland. Hiermee is de ambitie voor 2050 concreter ingevuld, maar dit vraagt nog steeds om een uitwerking van de veilige operationele ruimte voor Nederland. Ook de overige doelen zijn vooral nog kwalitatief; voor een deel van deze doelen is wel een meer concrete kwantitatieve uit­ werking aangekondigd. Zolang de doelen kwalitatief blijven, gaat er weinig veranderkracht van uit. Ingrijpende veranderingen vragen op korte termijn om het formuleren van ambitieuze en haalbare kwantitatieve doelen voor 2030. Doelen die een tussenstap zijn op weg naar de doelen van 2050 (Hanemaaijer et al. 2023).

Het kabinet was van plan om de doelen in 2023 nader uit te werken; in dat geval kunnen de doelen voor 2030 in 2024 worden vastgesteld. Door de val van het kabinet is onzeker wat er gaat gebeuren. Bovendien is er een risico dat er bij het formuleren van de doelen voor 2030 vooral wordt uitgegaan van de haalbaarheid, wat ten koste gaat van het ambitieniveau en niet zorgt voor de benodigde veranderdruk op de lange termijn. Halvering Nederlands grondstoffengebruik in 2030 wordt met huidige trends niet bereikt Het kabinet-Rutte IV had de ambitie om het primaire abiotische grondstoffengebruik in 2030 te halveren ten opzichte van 2016 – een tussendoel op weg naar een volledig circulaire economie in 2050. Met de huidige trends en het huidige ingezette beleid wordt die halvering niet bereikt (Hanemaaijer et al. 2023; IenW 2023). Bovendien staat Nederland voor een aantal opgaven, zoals de energietransitie en het bouwen van 900.000 woningen, waar nog een aanzienlijke vraag naar grondstoffen uit voort zal komen. Het NPCE meldt verder dat het raamwerk van nationale doelen en de nadere uitwerking hiervan uiteindelijk bestaande nationale doelen zoals dit halveringsdoel zullen vervangen.

Sturing op biodiversiteitimpact vraagt om aandacht voor productgroepen en herkomstgebieden Om op grondstoffengebruik te sturen is het zaak om specifieke productgroepen waar Nederland een belangrijke afnemer van is, zoals eiwitproducten, energiedragers of textiel, onder de loep te nemen. Door naar dit soort productgroepen te kijken is het mogelijk om meer gericht te sturen op milieueffecten over de gehele levensduur en de gehele productieketen, en om verschuivingen in grondstoffen en herkomstgebieden mee te wegen. Zo komen ook de lokale omstandigheden bij de winning of productie van de primaire grondstoffen in de (buitenlandse) herkomstgebieden in beeld, wat zeker bij biodiversiteit een belangrijk aspect is. Het kan namelijk zijn dat productielocaties veranderen en handelsstromen verschuiven naar andere afnemers, het zogenoemde waterbedeffect. 60 | Balans van de Leefomgeving 2023

In de herkomstgebieden is het nodig om de productie van grondstoffen in evenwicht te brengen met de lokale draagkracht van bijvoorbeeld waterbeschikbaarheid, of de aanwezigheid van kwalitatief goede ecosystemen met een grote biodiversiteit. Om de mogelijke winst voor biodiversiteit door een afnemende vraag en landgebruik daadwerkelijk te verzilveren, is inzicht in de productieketens nodig zodat aanvullend beleid ontwikkeld kan worden, wat met name een uitdaging kan zijn als het om internationale aanvoerketens gaat. Diverse nationale doelen voor afval worden zonder extra beleid niet gehaald Er zijn in Nederland acht nationale doelen die zijn gericht op de hoeveelheden en verwerking van afval. Het doel om het totale Nederlandse afvalaanbod onder de 61 megaton te houden in 2023 wordt naar verwachting gehaald; in 2020 was de hoeveelheid afgenomen naar 59 megaton (RWS 2022 a en b). De andere zeven overkoepelende nationale afvaldoelen zijn of worden naar verwachting niet gehaald gelet op de huidige trends en het ingezette beleid. Zo is de hoeveelheid huishoudelijk restafval en het vergelijkbare afval van bedrijven en organisaties nog bijna het dubbele van de voor 2020 en 2022 als doel gestelde niveaus. Ook de in 2023 beoogde halvering van de hoeveelheid verbrand en gestort Nederlands afval is met een afname van 8 procent tussen 2012 en 2020 nog ver buiten bereik.

Door het verbranden en storten van afval verlaten jaarlijks nog grote hoeveelheden grondstoffen het systeem. De overkoepelende nationale afvaldoelen hangen onderling sterk samen en vragen zowel inzet van de nationale overheid als gemeenten (Hanemaaijer et al. 2023). Veel doelen voor specifieke afvalstromen en EU-doelen zijn wel gehaald Voor de recycling van bouw- en sloopafval, huishoudelijk afval en verschillende verpakkings­ materialen heeft Nederland de EU-doelen al vóór de verschillende gestelde deadlines gehaald of is goed op weg om deze te halen (Hanemaaijer et al. 2023). Loslaten bestaande afvaldoelen is niet zonder risico’s Het NPCE geeft aan dat bestaande doelen worden vervangen, waaronder de huidige afvaldoelen. Dit betreft onder andere het doel om de hoeveelheid restafval bij huishoudens aanzienlijk terug te brengen en de doelstelling om de hoeveelheid verbrand en gestort afval in 2023 te halveren. Gemeenten hebben inmiddels forse stappen gezet om de hoeveelheid restafval te beperken (IenW et al. 2022). Loslaten van dit doel voor restafval kan ertoe leiden dat de inspanningen op gemeentelijk niveau niet worden gehandhaafd. De doelstelling voor het halveren van de hoeveelheid verbrand en gestort Nederlands afval is in lijn met de circulaire gedachte om kringlopen te sluiten en grondstoffen te behouden in de economie.

Vandaar dat in eerdere PBL-rapporten is aanbevolen om ook te sturen op het zoveel mogelijk voorkomen van de uitstroom van grondstoffen. (Kishna & Hanemaaijer 2019; Hanemaaijer et al. 2021). Dit vormt een ‘slot op de grondstoffendeur’ en vormt een logisch onderdeel van een set circulariteitsdoelen (Hanemaaijer & Kishna 2023).

Circulaire economie | 61

3.3.2

Hindernissen

Nog geen versnelling van de transitie zichtbaar De transitie naar een circulaire economie in 2050 vraagt om veranderingen op korte termijn: het huidige lineaire systeem moet onder druk worden gezet. Op dit moment is die druk er nog te weinig; er is geen versnelling zichtbaar in de transitie naar een circulaire economie. Zo schommelt het aandeel ‘circulair’ in de totale economie de laatste decennia tussen de 4,2 en de 4,4 procent (CBS 2022). Er is wel een beperkte voortgang zichtbaar in 2022 ten opzichte van 2020 in de activiteiten en middelen die bedrijven, burgers en overheden in Nederland inzetten om meer circulair te produceren en te consumeren. Zo is het aantal circulaire bedrijven toegenomen, net als de werkgelegenheid in sectoren met circulaire activiteiten, het aantal wetenschappelijke publicaties over circulaire economie en de totale geldelijke bijdrage aan circulaire projecten van de overheid via de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO). In veel gevallen is de toename echter vooral in absolute zin zichtbaar. In relatieve zin zien we een ander beeld. Circulaire bedrijven beslaan bijvoorbeeld nog steeds ongeveer 6 procent van het totale aantal Nederlandse bedrijven en de financiële ondersteuning voor circulaire activiteiten is al jaren constant met zo’n 10 procent van de totale ondersteuning uit de onderzochte RVO-regelingen.

Veel circulaire initiatieven verkeren nog in een beginfase en opschaling of doorbraak is meestal niet zichtbaar (Hanemaaijer et al. 2023). Huidige spelregels belemmeren circulaire ondernemers Circulaire oplossingen passen niet zomaar in de routines, gewoontes, businessmodellen en spelregels van de huidige economie. Belemmeringen voor circulaire ondernemers en innovatieve circulaire bedrijven zijn veelal hardnekkig. Dat geldt bijvoorbeeld voor de moeite die mkb’ers hebben om externe financiering aan te trekken voor circulaire verdienmodellen. Ook worden milieueffecten onvoldoende doorberekend in de prijzen. Verder belemmert de huidige (handhaving van) wet- en regelgeving circulaire activiteiten, bijvoorbeeld wanneer materialen met een wettelijke afvalstatus niet als secundair materiaal ingezet mogen worden. Dat wordt in het NPCE ook onderkend en er wordt inmiddels gewerkt aan de oprichting van het Kennisplaform ‘Afval of niet’. Daarnaast ervaren ondernemers een gebrek aan concrete richting en coördinatie van de overheid om ingrijpende veranderingen in de productie- en consumptieketen tot stand te brengen (Beumer & Haverkort 2022). Door deze belemmeringen rendeert circulair ondernemen nog niet voldoende en ontbreekt er vooralsnog een substantiële marktvraag naar en aanbod van circulaire producten en diensten.

Huidige prikkels leiden vooral tot laagwaardige recycling Veel van de activiteiten die maatschappelijke partijen ondernemen zijn nog steeds gericht op (laagwaardige) recycling. Dit is bijvoorbeeld te zien bij innovatieprojecten, innovatieve bedrijven en de financiële ondersteuning door RVO. De manier waarop nu wordt gestuurd en ingezet op recycling is vooral gericht op hoeveelheden en niet op de kwaliteit. Dit is het gevolg van de al langer aanwezige focus op de beperking van het afvalvolume.

62 | Balans van de Leefomgeving 2023

Het huidige systeem van volumedoelen voor afval en instrumenten, zoals de Uitgebreide Producentenverantwoordelijkheid (UPV), geeft nog onvoldoende prikkels om in het ontwerp, de productie en het gebruik van producten minder grondstoffen te gebruiken of om een langere levensduur van producten te bevorderen. Het risico hiervan is dat de kortetermijninzet om de transitie te versnellen vooral meer (laagwaardige) recycling oplevert. Dit gebeurt bijvoorbeeld bij de grond-, weg- en waterbouw, plastic verpakkingen, laptops en mobiele telefoons. Zo wordt in de Grond-, Weg- en Waterbouw-sector (GWW) veel recyclaat als onderlaag voor verharde wegen toegepast en nog maar weinig als secundair materiaal voor bijvoorbeeld nieuwe gebouwen of andere hoogwaardige toepassingen waarmee meer milieuwinst is te bereiken (Bours et al. 2022a). In meerdere sectoren is het mogelijk en nodig om secundair materiaal te gebruiken voor dezelfde of vergelijkbare producten als waar het van afkomstig is. Dit kan bijvoorbeeld door te eisen dat de percentages secundair materiaal in producten in de loop der tijd toenemen. Meer ontwikkeling van en sturing op andere circulariteitsstrategieën nodig De circulariteitsstrategieën die gericht zijn op het afzien of delen van producten en op het verlengen van de levensduur van producten blijven achter, terwijl ze cruciaal zijn voor het realiseren van de ambities.

Zo ontbreekt het aan sturing op kwaliteit via normering. Er zijn onvoldoende prikkels om radicaal efficiënter om te gaan met grondstoffen, en investeringen in grondstofbesparende producten en diensten renderen niet of onvoldoende. Deze hogere circulariteitsstrategieën bieden kansen op economische vernieuwing, maar vergen grote veranderingen in de productie- en consumptiewijze, zoals het beprijzen en normeren van milieugebruik, innovaties in verdienmodellen en vernieuwingen in de vormgeving van de UPV en het beter benutten van circulair inkopen en aanbesteden. Meer ontwikkeling van en sturing op deze circulariteitsstrategieën is dan ook nodig. Er bestaat nog geen compleet beeld van wat de gevolgen zijn voor de economie van het op grote schaal omschakelen naar de hogere circulariteitsstrategieën. Circulair gedrag is bij consumenten nog niet ‘het nieuwe normaal’ Op dit moment is circulair gedrag bij consumenten beperkt aanwezig. Ze willen wel gescheiden afval inzamelen en tweedehandsspullen wegbrengen. Maar ze zijn veel minder bereid om tweedehandsproducten te kopen, en delen of huren van producten willen ze nauwelijks (Koch & Vringer 2023). Hierdoor blijft een substantiële marktvraag naar circulaire producten en diensten uit. Om de transitie naar een circulaire economie te realiseren is het dan ook van cruciaal belang een gedragsstrategie voor consumenten te stimuleren.

De belemmeringen voor consumenten zijn divers, zoals financiële kosten, ongemak, sociale normen en gewoontes, en niet eenvoudig op te heffen. Zo willen veel consumenten geen tweedehandsproducten kopen omdat ze denken dat deze van mindere kwaliteit of minder hygiënisch zijn dan nieuwe, omdat ze die spullen moeilijker kunnen vinden, of zich schamen voor het gebruik van tweedehandsproducten, of ze zien er het nut niet van in (De Gier & Nieuwenhuizen 2019; ABN Amro 2018; Wolf et al. 2022). Voor bepaalde vormen van circulair gedrag staat de meerderheid van consumenten open, maar in de praktijk vertonen ze dit gedrag in mindere mate. Zo willen consumenten hun Circulaire economie | 63

producten laten repareren, maar staan hoge kosten en een gebrek aan (gestandaardiseerde) onderdelen dat in de weg (Wolf et al. 2022; RepairCafé 2020). Een klein deel van de consumenten is bereid om van bepaalde producten en diensten met een hoge milieu-impact af te zien door minder te consumeren (Koch & Vringer 2023). Denk aan minder spullen kopen, minder vlees en zuivelproducten eten, minder autorijden en vliegen, geen auto hebben of kleiner wonen. Dat het aandeel consumenten dat afziet van bepaalde producten en diensten met een hoge milieu-impact nog klein is, is een belangrijk aandachtspunt, omdat hiermee wel de meeste milieuwinst te bereiken is. Het ligt voor de hand om stimuleringsbeleid te richten op gedrag waartoe veel consumenten bereid zijn, maar dat weinigen nog in de praktijk brengen: gedrag met een groot veranderpotentieel. Hier stappen consumenten eenvoudig over op circulaire consumptie als barrières (zoals prijs, gemak, verkrijgbaarheid) worden weggenomen. Gedrag waartoe de consumenten bereid zijn en de potentiële milieuwinst groot is , betreffen onder andere minder nieuwe kleding kopen, kleiner wonen en dichterbij op vakantie (Koch & Vringer 2023). Een ander aanknopingspunt voor stimuleringsbeleid is gedrag met een grote milieuwinst, waarvoor een lagere bereidheid is.

Dit geldt bijvoorbeeld voor met de trein op vakantie in plaats van met het vliegtuig, of het veranderen van eetgewoontes. Hierbij zijn de mogelijkheden die bedrijven en overheden kunnen bieden, om circulair gedrag van burgers te versterken, van cruciaal belang om de transitie naar een circulaire economie te realiseren (Travaille 2023). Hierop inzetten vergt van beleidsmakers een langere adem, waarbij ze bijvoorbeeld nieuwe businessmodellen en veranderende sociale normen ondersteunen. Ten slotte is er winst te behalen bij het intensiveren van gangbaar gedrag, dat door velen maar nog niet door iedereen omarmd wordt, zoals energiebesparing in huis (Koch & Vringer 2023). Beschikbare ruimte en vergunningen voor circulaire bedrijven Het ruimtelijke en regionale beleid spelen een belangrijke rol bij de gewenste veranderingen bij circulaire bedrijven en circulaire activiteiten. De vraag naar ruimte zal naar verwachting namelijk toenemen. Voor de transitie naar een circulaire economie is het nodig om nieuwe en fossiele grondstoffen te vervangen door biogrondstoffen en recyclaat. Voor het verbouwen van biogrondstoffen is meer ruimte nodig. Ook op bedrijventerreinen is meer ruimte nodig voor recycle- en bouwhubs waar recyclaat wordt verwerkt en bijvoorbeeld herbruikbare (bouw)onderdelen tijdelijk worden opgeslagen.

Daarnaast is ruimte nodig voor consumenten­diensten, zoals voor het huren en repareren van producten. Bovendien kunnen bovenstaande functies niet zomaar overal worden gesitueerd; de locatie moet worden afgestemd op de gebruiker en omwonenden. Om de transitie naar een circulaire economie mogelijk te maken is dus meer ruimte nodig, in elk geval tijdelijk. Dat wil zeggen dat naast de traditionele bedrijvigheid die al aanwezig is, ruimte beschikbaar moet zijn voor nieuwe circulaire activiteiten. Dit gaat zowel om algemene ruimte (vierkante meters) voor circulaire bedrijfsactiviteiten als om ruimte voor specifieke locatie-eisen, zoals de nabijheid van gerelateerde bedrijven, gebieden met een hoge milieucategorie, transportmogelijkheden via water, en de beschikbaarheid van 64 | Balans van de Leefomgeving 2023

waterstofinfrastructuur (Rood & Evenhuis 2023). Het is van belang dat in het ruimtelijke en regionale beleid voldoende rekening wordt gehouden met de gewenste veranderingen.

3.3.3

Instrumenten

Intensivering van beleid is nodig gezien de grote ambitie: normeren en beprijzen De beleidsaanpak tot nu toe is met name gericht op het ondersteunen en faciliteren van circulaire initiatieven van partijen die vooral aan het experimenteren zijn. Hiervoor zijn verschillende instrumenten ingezet, zoals vrijwillige afspraken in het Plastic Pact NL (2019) en het Beton Akkoord (2018) en innovatiesubsidies. Deze pasten goed bij de beginfase van de circulaire transitie, maar de huidige mix van beleidsinstrumenten is niet voldoende om de ambities serieus na te streven (Het Groene Brein 2023). Daarvoor zijn veranderingen van de spelregels nodig die productiewijze en consumptiegedrag bepalen, zodat circulaire oplossingen kunnen doorbreken, opschalen en ‘een nieuw normaal’ kunnen worden. Dit vraagt om meer verplichtende instrumenten, zoals normeren en beprijzen, zowel in Nederland als de Europese Unie (Hanemaaijer et al. 2023) Bij normering valt te denken aan het gebruik van verplichte aandelen secundair materiaal in producten, verplichte productinformatie – zodat producten makkelijker kunnen worden gerepareerd en hun levensduur kan worden verlengd – en het eisen van een circulair ontwerp bij het verlenen van subsidies. Maar bijvoorbeeld ook aan het aanscherpen en opnemen van specifieke circulariteitseisen in het kader van producentenverantwoordelijkheid en circulair inkopen.

Bij beprijzen gaat het bijvoorbeeld om een inputheffing bij het gebruik van fossiele grondstoffen – bij voorkeur in EU-verband – zoals die al geldt voor energiedoeleinden. Daarnaast kan worden gedacht aan en het verruimen van de huidige btw-verlaging op arbeid voor reparatie van producten waarvoor dit nog niet het geval is. Zonder beprijzing van vervuilende en verspillende praktijken staan circulaire producten en diensten bij voorbaat op achterstand ten opzichte van bestaande (niet-circulaire) producten en diensten, en is er daarom sprake van een ongelijk speelveld. Dat wordt nog eens versterkt doordat bij circulaire producten sprake kan zijn van een opeenstapeling van btw in de verschillende gebruiksfasen; bij aanschaf van een nieuw product, vervolgens bij reparatie of bij her­ gebruik van het circulair product. Nederlandse ambities zijn gebaat bij actieve betrokkenheid bij Europees CE-beleid Om de nationale circulaire doelen te realiseren en tegelijkertijd voor Nederlandse bedrijven een internationaal gelijk speelveld te creëren, is een actieve inzet van Nederland in Europa nodig. Normerende en beprijzende instrumenten op EU-niveau gericht op een circulaire economie kunnen een grote impact hebben en werken door in de wet- en regelgeving van de lidstaten.

Voor duurzame producten en de consumptie ervan heeft de Europese Commissie concrete wetgevingsinitiatieven aangekondigd, zoals het verlengen van de garantietermijn, het recht op reparatie van producten en de uitbreiding van de Ecodesignrichtlijn met meer producten en producteisen, gericht op de repareerbaarheid, Circulaire economie | 65

herbruikbaarheid en een minimumgehalte aan gerecycled materiaal. Nederland kan vooruitlopen op deze besluiten, met het oog op de nationale ambities, zoals het laagdrempelig beschikbaar maken van een overzicht van reparatiebedrijven consumentenelektronica in het Nationaal Reparateursregister (2023). Op die manier kunnen Nederlandse bedrijven een koploperspositie verwerven voor bijvoorbeeld hergebruik en reparatie, zoals dat eerder voor recycling succesvol is gebeurd. Vaststellen van voorstellen voor verplichtend beleid uit het NPCE nodig voor circulaire ambities Het NPCE geeft een gestructureerd overzicht van veel voorstellen en verkenningen van instrumenten. Hierdoor blijven zowel ‘wortel’ als ‘stok’ helder in beeld. De voorgestelde verplichtende instrumenten in het NPCE kunnen een grote impact hebben, afhankelijk van de nadere invulling. Verplichtend beleid, zoals een fossiele grondstofheffing voor niet-­ energetisch gebruik en verplichte percentages recyclaat of duurzame biogrondstoffen, is nodig om het huidige systeem radicaal te veranderen, zodat bedrijven en burgers vanzelfsprekend kiezen voor circulaire producten en diensten. Het NPCE bevat echter geen uitgewerkte voorstellen en geen nieuw vastgesteld meer verplichtend beleid.

In de totale set aan voorgestelde instrumenten in het NPCE zijn momenteel nog weinig instrumenten die prikkels of verplichtingen geven aan burgers en bedrijven die ervoor zullen zorgen dat circulaire businessmodellen – gebaseerd op leasen, delen en hergebruik – op grote schaal doorbreken. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het veranderen van de manier waarop financiële risico’s worden ingeschat en het verruimen van btw-vrijstellingen op arbeidskosten bij reparatie (Remmerswaal et al. 2017; Hanemaaijer & Kishna 2023). Overweeg een dynamische aanpak om innovatie te bevorderen Het is noodzakelijk om het sociaaleconomisch systeem in te gaan richten op basis van andere spelregels, zodat bedrijven en burgers automatisch gaan kiezen voor circulaire producten, zo staat in het NPCE. Een manier om dit te bereiken, is door bij de vormgeving en concrete uitwerking van instrumenten te werken met eisen die in de tijd strenger worden. Om hoogwaardige recycling, beter productontwerp en een langere levensduur te stimuleren kunnen dynamische eisen worden overwogen, bijvoorbeeld via een koplopersaanpak of via best beschikbare techniek. Dit kan bijvoorbeeld door milieuwinst die koplopers nu al kunnen realiseren over bijvoorbeeld 5 jaar verplicht te stellen voor de gehele sector.

Vervolgens kunnen de eisen periodiek worden aangescherpt op basis van nieuwe inzichten over wat mogelijk is en tegen welke kosten. Op die manier wordt stapsgewijs voortgang geboekt. Het principe van deze zogenoemde dynamische eisen kan mogelijk ook verder worden toegepast in bestaand beleid, zoals UPV en circulair inkopen. Zo kan permanente innovatie en milieuwinst worden bevorderd. In het verleden is deze aanpak onder andere succesvol toegepast bij het reduceren van NOx-emissies bij auto's en het stellen van energie-eisen aan elektrische apparaten.

66 | Balans van de Leefomgeving 2023

Aanvullende instrumenten nodig om potentie circulaire economie voor klimaat beter te benutten Om de relatie tussen circulaire economie en klimaat te versterken heeft het kabinet een klimaat-doel voor circulaire economie geformuleerd van 2-4 megaton CO2-reductie in Nederland. De aandacht voor de mogelijke bijdrage van circulaire economie aan het beperken van klimaatverandering is van belang, omdat meer circulair produceren en consumeren zal leiden tot minder uitstoot van broeikasgassen. Vanuit het perspectief van de circulaire economie kan een ambitieus klimaatdoel zich het beste richten op broeikasgasreducties in de hele productieketen (dus ook buiten Nederland) en op levensduurverlenging van producten (dus over meerdere jaren). Zo kunnen circulaire oplossingen emissiereducties opleveren die aanvullend zijn op het huidige klimaatbeleid. Met de huidige inrichting van het klimaatbeleid, zoals het stellen van reductiedoelen voor CO2-emissies per jaar binnen Nederland, is het voor bedrijven niet aantrekkelijk circulaire maatregelen te nemen die elders in de keten of pas op termijn emissiereducties opleveren. Op dit moment zijn er nauwelijks prikkels voor Nederlandse bedrijven om elders in de productieketen te komen tot minder primair grondstoffengebruik en daarmee tot minder CO2-uitstoot (de zogenoemde ‘scope 3-effecten’).

Het stimuleren van deze circulaire oplossingen vraagt om aanvullende instrumenten, omdat deze niet in aanmerking komen voor financiering uit het huidige klimaatfonds. De beleidsmatige uitdaging is om te zoeken naar manieren om deze ‘scope 3-effecten’ in het buitenland te identificeren en om bedrijven aan te zetten om ook die effecten te verzilveren (SER 2022). Beschikbare middelen ontoereikend voor ambitie Daarnaast valt op dat de beschikbare overheidsmiddelen voor het circulaire-economie­ programma zeer beperkt zijn en dat er op dit moment geen middelen beschikbaar zijn gesteld om de rijksbrede circulaire-economieaanpak na 2024 voort te zetten. Dit betreft in elk geval procesgeld voor betrokken partijen. Daarnaast is geld nodig voor een wezenlijke verandering naar een circulaire economie en de beleidsambities voor 2030 en 2050 te realiseren. Dat vraagt om aanzienlijk meer en structurele middelen om circulariteit te bevorderen (Hanemaaijer et al. 2023; SER 2022). Hoeveel meer is met de huidig beschikbare kennis niet aan te geven. De benodigde hoeveelheid geld voor de transitie naar een circulaire economie hangt mede af van de mate waarin wordt ingezet op regulerende instrumenten, zoals normering. Zo vergen subsidies meer budget dan het instellen van normen.

3.3.4

Governance

Versnelling vraagt om versterking en verbreding governance circulaire-economie-aanpak Om een volledig circulaire economie in Nederland te realiseren, is door kabinet-Rutte IV gekozen voor een publiek-private aanpak. Daarmee is onderkend dat overheden, bedrijven en burgers alle nodig zijn om de transitie naar een circulaire economie te realiseren. Dat kabinet heeft daartoe vijf prioritaire transitiethema’s benoemd en transitieteams in het leven geroepen waarin vertegenwoordigers van overheden en bedrijfsleven zitting hebben. Die thema’s zijn: Biomassa en voedsel, Bouw, Consumptiegoederen, Kunststoffen en Circulaire economie | 67

Maakindustrie. Tot nu toe is de circulaire-economie-aanpak vooral gericht op koplopers. Dit past goed bij de opstartfase van een transitie: met enthousiaste en welwillende partijen samen van start gaan op basis van wat mogelijk is. Maar met de huidige enthousiaste inzet van betrokken partijen die graag willen, zal een volledig circulaire economie niet worden bereikt (NSOB 2022). Het NPCE geeft aan dat de governance van de circulaire-economietransitie geleidelijk moet worden aangepast. Er moet meer aandacht komen voor de regionale overheden en naast de koplopers moet ook ‘het peloton’ gaan aanhaken bij de transitie. Een uitgewerkte veranderstrategie met een tijdslijn is in het NPCE echter nog niet zichtbaar. Een aandachtspunt bij de uitwerking van het NPCE is om daarbij te komen tot voorspelbaar adaptief beleid. Voorspelbaar in de zin dat de richting en toekomstige spelregels duidelijk zijn, en adaptief zodat aanpassingen mogelijk zijn en geleerd kan worden van nieuwe beschikbare informatie. Periodieke evaluatie van de afgesproken doelen, de ingezette instrumenten, de benodigde middelen en de rolverdeling kan ertoe leiden dat de afgesproken doelen voor product­ groepen na enkele jaren aangepast worden. Voorspelbaarheid leidt tot meer veranderkracht in de industrie, omdat bedrijven strengere normen op tijd zien aankomen en daar op zullen anticiperen (Hanemaaijer & Kishna 2023).

Voor de organisatie kunnen dan vooraf afspraken worden vastgelegd in procedures, waarin partijen aangeven waarop en wanneer ze elkaar kunnen aanspreken. Verantwoorde omgang met grondstoffen vraagt om kabinetsbrede inzet De regie van de transitie naar een circulaire economie ligt bij het ministerie van IenW. In het NPCE wordt gesteld dat andere ministeries verantwoordelijk zijn voor circulariteit binnen hun eigen beleidsterrein en dat de voortgang twee keer per jaar wordt besproken. Er is de afgelopen jaren echter nog nauwelijks sprake van een kabinetsbrede inzet gericht op een verantwoorde omgang met grondstoffen. Gezien de omvang van de opgave is dit wel nodig. Een kabinetsbrede inzet maakt het mogelijk om met een brede set beleidsinstrumenten van alle ministeries de spelregels van produceren en consumeren te veranderen. Denk daarbij aan fiscale regels, innovatiesubsidies en opleidingen. Daarnaast biedt een kabinetsbrede inzet de mogelijkheid om grondstoffengebruik en circulariteit beter te koppelen aan de aanpak van andere maatschappelijke opgaven zoals klimaatverandering, verlies van bio­diversiteit, vervuiling van lucht, water en bodem, de woningbouwopgave en economische kwetsbaarheid. Met een kabinetsbrede aanpak is het ook mogelijk om eventuele spanningen tussen opgaven te signaleren en te werken aan gezamenlijke oplossingen op EU-, nationaal en regionaal/lokaal niveau.

Denk hierbij aan de spanning tussen de halveringsambitie voor 2030 en de sterk stijgende materiaalvraag voor de woningbouwopgave en de sterk toe­nemende (internationale) vraag naar kritieke materialen zoals lithium, kobalt en zeldzame aardmetalen die nodig zijn voor de energietransitie. Dit is een uitdaging voor het nieuwe kabinet.

68 | Balans van de Leefomgeving 2023

70 | Balans van de Leefomgeving 2023

4 Natuur, landbouw en voedsel 4.0

In het kort

• De opgaven in het Nederlandse landelijke gebied zijn groot. Denk aan het herstellen van de natuur, verbeteren van de waterkwaliteit en reduceren van de broeikasgasuitstoot. Het huidige vastgestelde beleid is onvoldoende om de doelen voor natuur (VHR) en water (KRW) te halen, en de ambities voor broeikasgasreductie (Fit for 55) waar te maken. • De natuur- en waterkwaliteit staat onder druk door vele oorzaken. De belangrijkste daarvan zijn verbonden met de landbouw, zoals verdroging, stikstofdepositie, nutriënten­ belasting van het oppervlaktewater en gewasbeschermingsmiddelengebruik. De landbouw is daarnaast verantwoordelijk voor 15 procent van de broeikasgasemissies van Nederland. • De emissies uit de landbouw daalden tussen 1990 en 2010, maar die afname is al ruim 10 jaar gestagneerd. Belangrijke oorzaken van deze stagnatie zijn dat beleid onvoldoende is aangescherpt, dat de potentie van de technische oplossingen onvoldoende is waar­ gemaakt en dat de omvang van de veestapel niet substantieel is afgenomen. • De resterende tijd voor het oplossen van de opgaven wordt korter en de urgentie om actie te nemen groter. De samenhang in de opgaven vraagt om maatregelen die meerdere doelen tegelijk dienen. Een dergelijke aanpak van met elkaar samenhangende ingrepen, kan niet in kleine stappen, maar vergt een transitie van het landbouw-voedselsysteem.

Zowel de Europese Commissie als Nederland scherpen de beleidsdoelen, termijnen en de wetgeving aan. Dit verhoogt de maatschappelijke spanning en beleidscomplexiteit, ondanks dat er meer geld beschikbaar is. • De door het kabinet-Rutte IV gekozen aanpak is potentieel kansrijk. Die omvat een gebiedsgerichte integrale aanpak in het Nationaal Programma Landelijk Gebied, in combinatie met generieke rijksmaatregelen, zoals beëindigingsregelingen voor de veehouderij en financieringsregelingen voor de toepassing van nieuwe landbouw­ technologie. Tegelijkertijd is het met de huidige vastgestelde en voorgenomen beleids­ instrumenten niet realistisch dat de doelen voor 2030 worden gehaald. Gebiedsprocessen hebben namelijk lange doorlooptijden, en veel van de geagendeerde beleidsmaatregelen leunen op vrijwilligheid, moeten nog ontwikkeld worden of op een veel grotere schaal dan in het verleden worden toegepast. Om de natuur-, water- en klimaatdoelen binnen bereik te brengen, is het bij de prioritering van maatregelen cruciaal dat de opgaven in samenhang worden aangepakt, en dat daarbij maatregelen worden ingezet die bewezen effectief zijn. Natuur, landbouw en voedsel | 71

• Duurzamere landbouw in Nederland is alleen haalbaar als niet alleen de landbouw, maar ook de voedselconsument en de ketenpartijen hun bijdrage aan verduurzaming leveren. Het Nederlandse beleid streeft wel veranderingen na, maar stuurt nog onvoldoende aan op een transitie naar een duurzaam landbouw-voedselsysteem. Dit heeft als risico dat het huidige systeem blijft bestaan en er onvoldoende op een echte transitie wordt ingezet.

4.1

Samenhang opgaven natuur, water en klimaat

Centraal in dit hoofdstuk staan de opgaven voor natuur, water en klimaat, en het daarmee samenhangende beleid en doelen (figuur 4.1). Bij klimaat kijken we specifiek naar reductie van broeikasgasemissies en CO2-vastlegging (klimaatmitigatie) van landbouw en landgebruik. We focussen hierbij op de productiewijze van de landbouw, de wijze van landgebruik en voedselconsumptie die van grote invloed zijn op het behalen van deze doelen. De keuzes die het beleid hiervoor maakt hebben overigens ook gevolgen voor de natuur, milieukwaliteit en broeikasgasuitstoot buiten Nederland, maar deze gevolgen komen in deze Balans niet aan de orde. Vraagstukken rond natuur, water, klimaat, landbouw en voedsel zijn de laatste jaren prominent op de agenda van de Nederlandse samenleving komen te staan na een aantal ingrijpende gebeurtenissen en ontwikkelingen. Op 29 mei 2019 oordeelde de Raad van State dat het Programma Aanpak Stikstof niet gebruikt mag worden om toestemming te geven voor activiteiten die extra stikstofuitstoot veroorzaken. Deze aanpak bood niet voldoende waarborgen voor natuurbehoud en -herstel.

Na deze uitspraak ontstond wat ook wel de stikstofcrisis is gaan heten: bij onvoldoende natuurherstel en een hoge stikstofdepositie is het lastig geworden om natuurvergunningen te verkrijgen of te behouden voor economische activiteiten die stikstof uitstoten, zoals voor woningbouw en infrastructuur, maar ook voor activiteiten voor de energietransitie. Diverse sectoren staan hierdoor onder druk om hun stikstof­ uitstoot te reduceren, wat ook leidt tot oplopende spanningen in de landbouwsector en de maatschappij. Daarnaast is door een reeks van droge groeiseizoenen tijdens de afgelopen jaren duidelijker geworden wat de gevolgen kunnen zijn van extreme weersomstandigheden voor landbouw, natuur en waterkwaliteit. Extreem weer zal door klimaatverandering steeds frequenter voorkomen. Ook zorgt de oorlog in Oekraïne voor onzekerheid in Nederland over de import van veevoer en hoge prijzen voor energie en kunstmest en daarmee ook voor hogere prijzen voor Nederlandse landbouwproducten.

72 | Balans van de Leefomgeving 2023

Figuur 4.1 Landbouw van invloed op meervoudig doelbereik broeikasgasreductie, natuurherstel en waterkwaliteit

Sectoren van de landbouw

Leefomgevingsdoelen in het landelijk gebied

Krimp veestapel reduceert gelijktijdig én op snelle en trefzekere wijze de uitstoot van broeikasgassen en emissies van ammoniak en stikstof naar water

Milieudruk door landbouwsectoren (Kunst)meststoffen en runderen stoten broeikasgassen uit Dierlijke mest stoot ammoniak uit die stikstof deponeert Gewasbeschermingsmiddelen

pbl

.nl

Technologische oplossingen als emissiearme stallen pakken meestal maar een probleem tegelijk aan

Met het huidige vastgestelde beleid worden de doelen niet gehaald

Gebruik van (kunst)meststoffen lekken nitraat en fosfaat Dierlijke mest Bron: PBL

Natuur, landbouw en voedsel | 73

4.2

Natuur, water en klimaat in het landelijk gebied

4.2.1

Natuur

Populaties van kenmerkende diersoorten van landnatuur dalen na aanvankelijke stabilisatie De laatste vijf jaar is er gemiddeld genomen een lichte daling te zien in de populatie­ aantallen van diersoorten die kenmerkend zijn voor natuurgebieden op land: open natuurgebieden en bossen (CLO 1581). Deze afname volgt na een stabiele periode tussen 2005 en 2018; tot 2005 namen de populatieaantallen decennialang af. De afname geldt echter niet voor alle soorten en gebieden. Vooral de populatieaantallen van kenmerkende soorten in open natuurgebieden – zoals heide, schraalgraslanden en duinen – dalen weer na eerdere stabilisatie (figuur 4.2). Er zijn in 2020 meer kenmerkende soorten die in aantal afnemen dan toenemen. Zo neemt de zandhagedis weer in aantal af doordat zijn leefgebied versneld dichtgroeit met grassen en struiken. Open natuurgebieden groeien sneller dicht door onder andere een te hoge stikstofdepositie, een gebrek aan dynamiek en door verdroging. De gemiddelde toename van diersoorten die kenmerkend zijn voor bossen (figuur 4.2) laat zien dat de natuurkwaliteit van bossen gemiddeld genomen is verbeterd. Ook andere trends wijzen op die verbetering. Zo nemen de hoeveelheid dood hout (belangrijk voor biodiversiteit) en de houtvoorraad in bossen toe (CLO 1166 en CLO 0069). De kwaliteit van enkele specifieke bostypen nam echter af.

Zo zijn er recentelijk veel dode en stervende bomen gekapt: in bossen met essen leden veel bomen aan essentaksterfte, en in bossen met fijnspar en lariks hadden de bomen last van de droogte en een keversoort genaamd de ‘letterzetter’ (Schelhaas et al. 2022). Het bosoppervlak nam vanaf 2013 tot de laatste meting in 2021 af door bijvoorbeeld het verwijderen van bos voor het herstel van open heide- en duingebieden. De Nationale Bossenstrategie heeft tot doel dit oppervlak te compenseren en het bosoppervlak met 37.000 hectare uit te breiden tot 407.000 hectare in 2030 (LNV 2020). In het agrarische gebied nemen door intensivering en schaalvergroting van de landbouw veel kenmerkende diersoorten in aantallen af (figuur 4.2). Vooral broedvogels, zoals de grutto en ringmus, en dagvlinders gaan achteruit (CLO 1580). Toch zijn er ook enkele soorten die toenemen. Zo gaat het bijvoorbeeld beter met een vogelsoort als de roodborsttapuit, door extensiever bermbeheer en hermeandering van beken (SOVON 2023). Beleidsdoelen voor wettelijk beschermde soorten en habitattypen nog ver buiten bereik In Nederland hebben de meeste beschermde soorten en habitattypen die onder de Habitatrichtlijn vallen, een ongunstige staat van instandhouding. Van de beschermde plant- en diersoorten die op land of in het water leven heeft 74 procent een ongunstige staat. Van de habitattypen is dat 88 procent (CLO 1604).

Een van de doelen van de Europese Vogel- en Habitatrichtlijnen (VHR) is het stoppen van de achteruitgang in het voorkomen van de beschermde soorten en habitattypen. De Vogelrichtlijn (1979) en de Habitatrichtlijn (1992) zijn door de Europese Unie opgesteld om de biologische diversiteit in Europa in stand 74 | Balans van de Leefomgeving 2023

Figuur 4.2 Fauna van bos, agrarisch gebied en open natuurgebied Index (trend 1990 = 100) 120

Bos Agrarisch gebied

100

Open natuurgebied

80 Waarneming 60

Trend

40

pbl.nl

20 0 1990

1995

2000

2005

2010

2015

2020

2025

Bron: NEM (Sovon, CBS)

te houden. De lidstaten monitoren hoe de soorten en habitattypen zich ontwikkelen. In de periode 2009-2020 had 25 procent van de beschermde soorten een negatieve trend (CLO 1085). Over de langere periode tussen 1990 en 2020 had minder dan 13 procent een negatieve trend. Dit laat zien dat voor meer soorten de opgave om achteruitgang te stoppen groter is geworden in de recente periode 2009-2020. Bij de broedvogels van de Vogelrichtlijn is het aantal toenemende en afnemende soorten ongeveer gelijk. Het doel van de VHR om op de lange termijn de Europees belangrijke soorten en habitattypen op nationaal niveau in een gunstige staat van instandhouding te brengen is daarmee in Nederland nog ver buiten bereik. Natuur onder druk door vele oorzaken, zoals verdroging, stikstofdepositie en pesticidegebruik De achteruitgang van beschermde soorten en habitattypen kent vele oorzaken. In de Nederlandse rapportage aan de Europese Commissie staan als factoren die de negatiefste effecten hebben op beschermde soorten en habitattypen: het waterbeheer voor de landbouw (verdroging door onttrekking van grondwater en verlaging van het waterpeil) en het gewasbeschermingsmiddelengebruik en overmatig gebruik van meststoffen in de landbouw (onder andere leidend tot stikstofdepositie) (Adams et al. 2020).

Andere veel voorkomende drukfactoren zijn: stedelijke ontwikkeling (inperking leefgebied) en infrastructuur (versnippering leefgebied), inadequaat (agrarisch) natuurbeheer en natuurlijke processen (zoals versnelde vergrassing, verbossing en gebrek aan dynamiek, zoals verstuiving en overstroming). Deze drukfactoren kunnen leiden tot het lokaal verdwijnen van beschermde of kenmerkende soorten, terwijl algemene soorten kunnen gaan overheersen. Bovendien kunnen drukfactoren elkaar beïnvloeden. Zo veroorzaakt een verhoogde stikstofdepositie bijvoorbeeld Natuur, landbouw en voedsel | 75

vermesting, verzuring, hogere gevoeligheid voor ziektes en plagen, en het lokaal verdwijnen van diersoorten die van schrale vegetatie afhankelijk zijn (Bobbink 2021). Ook is het ene type natuur met bijbehorende planten en dieren gevoeliger voor een bepaalde drukfactor dan het andere type natuur. Heide, duinen, een deel van de bossen, en schraalgraslanden zijn bijvoorbeeld gevoeliger voor stikstofdepositie, terwijl moerassen en natte graslanden gevoeliger zijn voor verdroging en een slechte waterkwaliteit. Voor beschermde soorten in het agrarische gebied neemt de omvang van geschikt leef­ gebied af door schaalvergroting en intensivering van de landbouw (zie paragraaf 4.3). Meer dan 40 jaar agrarisch natuurbeheer heeft de neergaande trend van de boerenland­ vogels als grutto en kievit niet kunnen keren. Eieren en kuikens vallen vaker ten prooi aan roofdieren, waarbij de pakkans wordt beïnvloed door onvoldoende openheid van het landschap, te weinig microvariatie in het grasland in combinatie met een te laag waterpeil (Teunissen et al. 2020). Milieu- en natuurbeleid leidt tot onvoldoende natuurherstel In het Nederlandse milieu- en natuurbeleid worden al decennialang maatregelen getroffen om de milieu- en natuurkwaliteit te verbeteren.

Sinds ongeveer 1990 worden natuurherstelmaatregelen genomen, faunapassages (zoals natuurbruggen) aangelegd om natuurgebieden met elkaar te verbinden en wordt het natuurareaal uitgebreid om het Natuurnetwerk Nederland te realiseren. Zo is in het Natuurpact (EZ 2013a) afgesproken dat de provincies in de periode 2011-2027 minimaal 80.000 hectare nieuwe natuur inrichten om het Natuurnetwerk te realiseren. Tussen 2011 en 2021 is 45.568 hectare nieuwe natuur ingericht, waarmee 57 procent van de 2027-doelstelling is bereikt. De gebiedsgrootte en de ruimtelijke samenhang van natuurgebieden is daarmee toegenomen (CLO 1588 en CLO 1523), maar ligt niet op schema om in 2027 afgerond te kunnen worden (CLO 1307, PBL & WUR 2023). Het natuurareaal is nog te klein voor duurzaam behoud van vele soorten (CLO 1588). Door nationaal, maar ook internationaal milieubeleid is de lucht tot grofweg 2010 schoner geworden, waardoor minder verzurende stoffen en stikstof terechtkomen op natuur (CLO 0183). Toch is het bereikte resultaat van het milieu- en natuurbeleid nog onvoldoende om goede condities te scheppen voor een duurzaam herstel van alle ecosystemen en soorten.

Zo blijft de stikstofdepositie op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden onveranderd hoog: sinds 2010 is de afname van de stikstofdepositie namelijk gestagneerd, met name door een lichte toename van de ammoniakemissie uit de veeteelt (CLO 0189; PBL et al. 2023). Het risico op natuurschade verschilt per habitattype en wordt weergegeven met de Kritische Depositie Waarde (KDW) van dat habitattype. Hoe meer en langer de stikstofdepositie deze grenswaarde overschrijdt, hoe hoger het risico wordt op een aantasting van het habitattype. Het gebiedsoppervlak van stikstofgevoelige habitattypen in Natura 2000-gebieden met een stikstofdepositie die onder die KDW bleef, nam toe van circa 20 procent in 2005 tot circa 30 procent in 2010 (CLO 0626). Sinds 2010 is het oppervlak vrijwel gelijk gebleven door een stagnatie in de afname van de stikstofdepositie (CLO 0189). Natuurherstel wordt mede hierdoor vertraagd (PBL & WUR 2020). 76 | Balans van de Leefomgeving 2023

Naast lokale herstelmaatregelen ook systeemmaatregelen nodig Het palet aan uitgevoerde herstelmaatregelen voor het Natuurnetwerk in de periode 2011-2018 bestond grotendeels uit lokale maatregelen die een klein effect hadden (PBL & WUR 2020). Met dit soort lokale herstelmaatregelen, zoals plaggen, het dempen van afvoersloten of het kappen van bomen, gevolgd door adequaat regulier natuurbeheer, kan herstel worden gerealiseerd op iets minder dan de helft van de habitattypen (Hinsberg et al. 2020; Bijlsma et al. 2022). Herstelbeheer heeft ook zo zijn beperkingen (PBL & WUR 2023). Maatregelen zoals plaggen kunnen langdurig negatief doorwerken, onder andere doordat zij de zaadbank en het bodemleven aantasten. Voor iets meer dan een derde van de habitattypen voldoen de lokale maatregelen niet en zijn extra maatregelen op landschapsniveau nodig om ecologische processen en daarmee het natuurlijk functioneren te herstellen. Denk hierbij aan maatregelen die zijn gericht op het herstellen van natuurlijke processen in de waterhuishouding, bodemdynamiek en bereikbaarheid van leefgebieden voor soorten. Deze maatregelen zijn gericht op het hele systeem en worden nog maar weinig uitgevoerd (PBL & WUR 2020). Voor enkele habitat­ typen zoals ‘actieve hoogvenen’, zandverstuivingen en hardhoutooibossen is er onvoldoende perspectief op herstel van milieucondities.

Herstel op de middellange termijn is daar niet waarschijnlijk, mede omdat er steeds meer soorten verdwijnen, waarvan niet aannemelijk is dat ze ooit op eigen kracht kunnen terugkeren (Bijlsma et al. 2022).

4.2.2

Waterkwaliteit

In deze paragraaf focussen we op de biologische waterkwaliteit en de doelen en maatregelen hiervoor in de Nederlandse uitwerking van de Kaderrichtlijn Water (KRW) en Nitraatrichtlijn. Biologische toestand regionaal oppervlaktewater is verbeterd, maar voldoet in de meeste wateren niet aan KRW-doelen In Nederland is 98 procent van de 740 waterlichamen aangemerkt als ‘sterk veranderd of kunstmatig’. Voor deze wateren moeten volgens de KRW in 2027 alle doelen worden gehaald. In het geval van wateren waar door natuurlijke oorzaken de doelen pas later gehaald kunnen worden, moeten alle relevante maatregelen zijn genomen om de waterkwaliteit maximaal te verbeteren. In 2021 voldeed 14 procent van deze waterlichamen aan de KRW-doelen voor biologische kwaliteit, en verkeerde 51 procent in een matige biologische toestand (CLO 1438; figuur 4.3). Belangrijke oorzaken voor het niet halen van de KRW-doelen voor biologische waterkwaliteit zijn tekortkomingen bij inrichting en beheer van het watersysteem en te hoge concentraties van nutriënten, zoals fosfaat en stikstof, en chemische stoffen, zoals gewasbeschermingsmiddelen (Knoben et al. 2021). De biologische toestand verbeterde tussen 2015 en 2021 van 5 procent van de waterlichamen in een goede toestand naar 14 procent, en van 34 procent naar 51 procent van de waterlichamen in een matige toestand.

Deze verbetering is toe te schrijven aan maatregelen van de tweede Natuur, landbouw en voedsel | 77

Figuur 4.3 Biologische kwaliteit in oppervlaktewater volgens Kaderrichtlijn Water Vis 2015 2021

Beoordeling

Waterplanten 2015 2021

Matig

(Zeer) goed Ontoereikend Slecht

Macrofauna 2015 2021

Niet bekend / niet relevant

Algen 2015 2021 pbl.nl