pbl 2023 balans van de leefomgeving 5008

De hoeveelheid geïmporteerde lng heeft daarbij alle verwachtingen overtroffen. Dit leidde tot meer leveringszekerheid, maar gaat zowel op de korte als lange termijn ten koste van de twee andere doelstellingen betaalbaar en schoon. In zijn ’10-puntenplan’ voor de Europese Unie ging het Internationaal Energieagentschap (IEA) uit van 20 miljard kubieke meter (bcm) extra lng-import in 2022. Meer import werd technisch mogelijk geacht, maar zou leiden tot ‘uitzonderlijk krappe’ lng-markten en ‘zeer hoge prijzen’ (IEA 2022). De Europese lng-import 30 | Balans van de Leefomgeving 2023

is in 2022 gestegen met ongeveer 50 miljard kubieke meter, veel meer dan de 20 miljard kubieke meter die het agentschap voorrekende. Dit heeft inderdaad geleid tot zeer hoge energieprijzen die de betaalbaarheid onder druk hebben gezet. Ook op lange termijn kunnen echter vraagtekens worden gezet bij de investeringen die worden gedaan voor de lng-import. Als de gasvraag zich ontwikkelt volgens de zogenoemde netto-nul scenario’s van het IEA, het Europees netwerk van transmissiesysteembeheerders voor gas (ENTSO-G) en de Europese Commissie, dan heeft de Europese Unie al over een paar jaar een overcapaciteit voor zowel import als distributie van pijpleidinggas en lng. Met de geplande extra capaciteit kan dit ertoe leiden dat de Europese lng-terminals in 2030 voor slechts 36 procent van hun capaciteit worden benut (IEEFA 2022). De consequentie daarvan is dat deze investeringen al snel ‘gestrande activa’ (activa die niet rendabel geëxploiteerd kunnen worden) blijken te zijn (Anderson et al. 2022). McKinsey (2022) suggereert dan ook om vergunningseisen aan te scherpen voor dergelijke investeringen (McKinsey 2022). De nieuwe infrastructuur voor fossiele import in Europa past bovendien niet in de uitfaserings­routes voor gas in de Europese Unie die consistent zijn met maximaal 1,5°C opwarming (IISD 2022).

Op korte termijn draagt de import van lng niet bij aan een schone energievoorziening. Het leeuwendeel van die import bestaat uit vloeibaar gemaakt schaliegas uit de Verenigde Staten. Winning daarvan wordt mogelijk gemaakt door fracking, een techniek die in de meeste EU-landen verboden is vanwege de impact op het milieu. Bovendien is ook de klimaatimpact van het schaliegas uit de Verenigde Staten aanzienlijk. Volgens CE Delft en TNO (2022) zijn de methaanemissies van dit gas door winning, gasbehandeling en transport zelfs hoger dan die van Russisch gas. Nieuwe balans tussen schoon, betaalbaar en betrouwbaar In reactie op de crisis is de balans doorgeslagen naar betrouwbaarheid, met een negatief effect op ‘schoon’ en ‘betaalbaar’ op de korte en mogelijk ook de lange termijn. De energiecrisis van de jaren zeventig en de reactie daarop hebben geleerd dat aanpassingen in zowel gedrag als investeringen nog tientallen jaren kunnen doorwerken. Er moet nu dus worden gezocht naar een structurele oplossing van de energiecrisis, met een goede balans tussen schoon, betaalbaar en betrouwbaar. Tegelijkertijd is de realiteit dat het aandeel hernieuwbare energie in het totale energieverbruik van Nederland in 2021 tussen de 12,0 en 13,4 procent lag (CBS 2022), dus Nederland blijft voorlopig grotendeels afhankelijk van fossiele energie.

Het opbouwen van hernieuwbare energie en het afbouwtraject van fossiele brandstoffen zullen dus goed op elkaar moeten worden afgestemd. In plaats van gesloten kolen- of gascentrales te ontmantelen, kunnen deze bijvoorbeeld beschikbaar worden gehouden, zodat ze in de toekomst mogelijk met schone brandstof een deel van het back-upvermogen kunnen leveren dat nodig is voor een betrouwbare elektriciteitsvoorziening. Om vergelijkbare redenen adviseert de Gasunie (2023) om het Groningse gasveld voorlopig op de waakvlam te zetten in plaats van dit definitief te sluiten.

Klimaatverandering en energie | 31

2.2.3

Betaalbaar

Door de sterk gestegen aardgasprijs is in 2022 een kwart minder aardgas gebruikt dan in 2021 Zoals in de vorige paragraaf is aangegeven, heeft het grootschalig inkopen van lng in de zomer van 2022 geleid tot sterk gestegen prijzen voor aardgas. Volgens het CBS (2023a) steeg de leveringsprijs (exclusief belastingen en netbeheerkosten) van aardgas voor huishoudens tussen het laatste kwartaal van 2021 en het derde kwartaal van 2022 van 0,31 naar 1,01 euro per kubieke meter. Door de hoge aardgasprijzen hebben huishoudens in 2022 15 procent minder aardgas gebruikt dan in 2021 (CBS 2023b). De daling zal waarschijnlijk voor het grootste deel veroorzaakt zijn door aanpassing van het stookgedrag – het omlaag draaien van de thermostaat – en in mindere mate door isolatiemaatregelen. Dat suggereert dat het gebruik weer zal stijgen als – zoals in de eerste helft van 2023 gebeurde – de gasprijs daalt. Volgens ramingen van TNO (2023)3 zullen de leveringsprijzen voor aardgas voor huishoudens in 2030 echter nog steeds 70 procent hoger zijn dan in 2020. Mogelijk zal het zuiniger stookgedrag daarom deels structureel zijn. Bovendien zullen huishoudens die het kunnen betalen waarschijnlijk vaker hun woning energiezuiniger maken aangezien dat met hogere prijzen eerder rendabel is. Vanuit besparingsoogpunt zijn hoge gasprijzen dus gunstig, maar ze kunnen ook leiden tot energiearmoede.

Tijdelijke steunmaatregelen van de overheid hebben energiearmoede verminderd … Hoge aardgasprijzen maken het wonen in slecht geïsoleerde huizen duur. Voor een aanzienlijk aantal huishoudens leidt dat tot energiearmoede. Volgens TNO (2023) hadden in 2022 ruim 600.000 huishoudens (7,4 procent) te maken met energiearmoede, een toename van 90.000 ten opzichte van 2020. Dat betekent dat deze huishoudens enerzijds een relatief laag inkomen4 hadden, en anderzijds óf een woning hadden met een lage energiekwaliteit óf hoge energiekosten. Bij het ingeschatte niveau van energiearmoede is rekening gehouden met de verschillende financiële compensatiemaatregelen die in 2022 van kracht waren. Daarbij gaat het om de energietoeslag van 1.300 euro voor mensen met een inkomen rond het sociale minimum, de eenmalige korting van 380 euro op de energierekening voor elk huishouden, de eenmalige verhoging van de korting op de energiebelasting met 265 euro en de tijdelijke verlaging van de energiebelasting en de btw op gas en elektra. Het prijs­ plafond voor gas en elektriciteit is pas in 2023 ingegaan en is dus niet door TNO meegenomen.5 Als er geen financiële steunmaatregelen zouden zijn geweest, zouden circa 1 miljoen huishoudens te maken hebben gekregen met energiearmoede, oftewel 400.000 meer dan mét die maatregelen.

In euro2023 gebaseerd op de groothandelsprijzen uit de KEV 2022, maar met aangepaste groothandelsmarges. 4 Waarbij het besteedbare inkomen lager is dan 130 procent van het wettelijk sociaal minimum en een financieel vermogen dat bij de laagste 10 procent van Nederland hoort. 5 Voor elektriciteit is het prijsplafond 0,40 euro per kilowattuur tot een verbruik van 2.900 kilowattuur, en voor aardgas 1,45 euro per kubieke meter tot een verbruik van 1.200 kubieke meter. 3

32 | Balans van de Leefomgeving 2023

… maar ook de prikkel tot verduurzaming verlaagd De genoemde steunmaatregelen voor huishoudens hebben alle een tijdelijk karakter, en bieden daardoor geen structurele oplossing. Aangezien de aardgasprijzen zoals gezegd in de komende jaren aanzienlijk hoger zullen blijven dan in 2020, zullen veel armere huishoudens weer te maken krijgen met energiearmoede zodra de regelingen stoppen. Een bijkomend nadeel van het beleid van lagere belastingen en btw op energie en het prijsplafond is dat het ten koste gaat van de prikkels tot verduurzaming bij huishoudens die geen betalingsproblemen hebben. De Nederlandsche Bank raamt dat het energieverbruik bij 50 tot 60 procent van de huishoudens volledig onder het prijsplafond valt (DNB 2023). Volgens het CPB (2022) is het effectiever en doelmatiger om gerichte maatregelen te nemen die leiden tot een structurele verhoging van het besteedbare inkomen van huishoudens met lage inkomens, zoals het verhogen van de bijstand en het wettelijk minimumloon. Dit soort maatregelen in het inkomensbeleid vergt volgens het CPB wel een afweging tussen inkomensverdeling, arbeidsmarktprikkels en overheidsfinanciën. De overheid ondersteunt ook verduurzaming van woningen Daarnaast kan ook verbetering van de energiekwaliteit van woningen waarin huishoudens met lagere inkomens wonen een manier zijn om energiearmoede structureel te verminderen.

De overheid ondersteunt dit met verschillende instrumenten. Zo kunnen eigenaren-bewoners voor energiebesparende maatregelen via het Nationale Warmtefonds gunstige leningen afsluiten en vanuit de Investeringssubsidie Duurzame energie en Energiebesparing (ISDE) subsidie krijgen. Daarnaast is met woningbouwcorporaties afgesproken dat uiterlijk in 2028 alle circa 250.000 E-, F- en G-labels uit de sector zijn verdwenen (CLO 0556), dat tot en met 2030 450.000 woningen aardgasvrij worden gemaakt en 675.000 woningen worden geïsoleerd, en dat vanaf 2023 in woningen met label D of beter op vervangingsmomenten minimaal hybride warmtepompen worden geïnstalleerd. Tot slot mogen particuliere verhuurders vanaf 2030 geen woningen meer verhuren met een energielabel E, F, of G. Zij kunnen via de Subsidieregeling Verduurzaming en Onderhoud Huurwoningen (SVOH) subsidie aanvragen voor het verduurzamen van hun gereguleerde huurwoningen. Het Rijk onderkent dat ondanks informatiecampagnes niet alle eigenaren-bewoners op de hoogte zijn van de subsidie- en leenmogelijkheden of hun weg kunnen vinden in de geboden informatie. Om die reden past het Rijk mede in het kader van het Nationaal Isolatieprogramma een lokale aanpak toe waarmee mensen ondersteund en ontzorgd worden (BZK 2022).

Het gaat daarbij onder andere om laagdrempelig energieadvies via het gemeentelijke energieloket, hulp bij het doe-het-zelven, collectieve inkoopacties en ‘totaalontzorging van A tot Z’ door marktpartijen.

2.2.4

Uitvoerbaar

Zoals gezegd zijn de doelen voor de uitgangspunten schoon, betrouwbaar en betaalbaar op de langere termijn het meest gebaat bij een structurele vermindering van de vraag naar energie en verduurzaming van de energievoorziening. De uitvoerbaarheid van die transitie dreigt echter in de komende jaren in toenemende mate belemmerd te worden door een aantal knelpunten. Het gaat daarbij onder andere om een beperkte capaciteit van de Klimaatverandering en energie | 33

elektriciteitsinfrastructuur (uitgewerkt in deze paragraaf ), leveringsrisico’s voor bepaalde materialen (uitgewerkt in hoofdstuk 3 (circulaire economie), een tekort aan technici en ambachtslieden (beschreven in Weterings et al. 2023), schaarse ruimte (bijvoorbeeld voor wind- en zonne-energie op land en het aan land brengen van elektriciteit van windturbines op zee), lange vergunningstrajecten en stikstofproblematiek (zoals bij het Porthosproject voor CO2-opslag6). Elektriciteitsnetcongestie dreigt door toenemende vraag naar en opwekking van elektriciteit … Volgens de KEV 2022 zal de elektriciteitsvraag bij vastgesteld en voorgenomen beleid toenemen van bijna 110 terawattuur in 2021 naar bijna 120 terawattuur in 2030 en 145 terawattuur in 2040. Oorzaken van de stijging zijn een toenemende elektrificatie in de nijverheid, de gebouwde omgeving en de mobiliteit. Als de verduurzaming van de industrie volgens de eigen plannen van de industrieclusters doorzet, dan komt daar in 2030 nog bijna 95 terawattuur bij, door directe elektrificatie, de productie van groene waterstof en nieuwe industriële bedrijven en datacenters (Koelemeijer et al. 2022). Aan de opwekkingskant zal het totale geïnstalleerde vermogen aan windenergie op zee bij de huidige plannen zijn toegenomen van 2,5 gigawatt in 2021 tot 21 gigawatt in 2031.

De opgewekte elektriciteit zal via een beperkt aantal punten aan land worden gebracht, en – voor zover die niet in de nabijheid van die punten wordt verbruikt – verder landinwaarts moeten worden getransporteerd. Voor opwekking van hernieuwbare elektriciteit op land verkende7 het kabinet-Rutte IV samen met de koepels van de decentrale overheden hoe in 2030 meer dan het in het Klimaatakkoord afgesproken doel van 35 terawattuur kon worden gerealiseerd; gedacht werd aan 55 terawattuur (PBL 2022). De investeringen in netcapaciteit kunnen op dit moment de stijging van vraag en aanbod van elektriciteit onvoldoende bijbenen, wat op steeds meer plaatsen leidt tot netcongestie. … en vormt daarmee een belemmering voor het verwezenlijken van de duurzaamheids­ambities van het klimaat- en energiebeleid Bij de huidige netcapaciteit zullen in steeds meer gebieden zonne- en windparken niet kunnen worden aangesloten. Volgens een netcapaciteitskaart van Netbeheer Nederland van begin januari 2023 zitten Gelderland, Flevoland, Friesland, de Kop van Noord-Holland en delen van Zuid-Holland en Zeeland volledig op slot voor het leveren van elektriciteit aan het net (invoeding); dat betekent dat nieuwe aanvragen voor transport van opgewekte elektriciteit niet worden gehonoreerd (NBNL 2023).

Voor een groot aantal andere gebieden is een vooraankondiging gedaan van voorziene structurele netcongestie bij de Autoriteit Consument & Markt (ACM). Op basis van onder andere gegevens van de netbeheerders schat het PBL in dat de gemiddelde realisatiegraad van grootschalige zon-pv-projecten die al een vergunning en een beschikking voor SDE++-subsidie hebben, in de afgelopen drie jaar sterk

6 7

Zie bijvoorbeeld Nieuwe zitting Raad van State in stikstofzaak Porthos. Om te voorkomen dat het proces zou worden vertraagd door mogelijk tijdrovende heronderhandelingen werd in de Kamerbrief over de voortgang van de Regionale Energiestrategieën (RES’en) afgesproken om het doel van 35 terawattuur niet formeel op te hogen (EZK 2022b).

34 | Balans van de Leefomgeving 2023

is gedaald, van 60-75 procent in 2020 naar 25-58 procent eind 2022 (PBL 2022b). Volgens de netcapaciteitskaart is de situatie voor nieuwe aanvragen voor zware netaansluitingen (groter dan 3 x 80 ampère) slechts iets minder ongunstig dan voor invoeding. Dat betekent dat het vaker zal voorkomen dat bijvoorbeeld laadpalen niet kunnen worden aangesloten en bedrijven die willen elektrificeren geen zwaardere aansluiting kunnen krijgen. Netcongestie vormt dus een belemmering voor het verwezenlijken van de duurzaamheidsambities van het klimaat- en energiebeleid. Netverzwaring is nodig maar duurt lang; oplossingsrichtingen voor de kortere termijn zijn betere benutting van het net en vergroting van de flexibele capaciteit Voor een langetermijnoplossing van de congestieproblemen zetten overheden en net­ beheerders in op het zogenoemd integraal programmeren van toekomstige energie-­ infrastructuur, opslag en conversie (EZK & BZK 2023).8 In het Landelijk Actieplan Netcongestie van de landelijke en regionale overheden, netbeheerders, de ACM en marktpartijen (EZK 2022a) wordt daarnaast gefocust op een aantal routes die in de komende tijd meer ruimte op het elektriciteitsnet zouden moeten creëren: een snellere netverzwaring, een sterkere sturing op het beter benutten van het net en het vergroten van de flexibele capaciteit.

• Snellere netverzwaring: elektrificatie vereist dat het elektriciteitsnet in het komende decennium twee- tot driemaal zwaarder wordt uitgevoerd. Volgens het ministerie van EZK kunnen geplande projecten jaren sneller worden uitgevoerd als netbeheerders, overheden en marktpartijen hun plannen beter op elkaar afstemmen en procedures parallel en sneller doorlopen (EZK 2022a). • Sterkere sturing op betere benutting van het net en vergroting van de flexibele capaciteit: door ‘spitsmijden’ voor bedrijven voordeliger te maken of zo nodig af te dwingen, flexibele contracten te introduceren en het delen van één aansluiting voor wind-, zonén opslagprojecten mogelijk te maken. Provincies en gemeenten gaan aan de slag met de ondersteuning van ‘energyhubs’. Dit zijn lokale netwerken – bijvoorbeeld op bedrijventerreinen – waarin één aansluiting wordt gedeeld en waarin opwekking, warmte, opslag en verbruik op elkaar worden afgestemd. Voorlopig is prioriteren van aansluitingen nodig Ondanks de inzet op een snellere netverzwaring zal dat waarschijnlijk pas op de langere termijn een oplossing kunnen bieden voor netcongestie.

Zo constateert de ACM (2022) op basis van een toetsing van de investeringsplannen van netbeheerders dat er in de komende tien jaar nog steeds sprake zal zijn van transportschaarste, omdat onder andere een tekort aan personeel, lange vergunningsprocedures en materieeltekorten een tijdige afronding van geplande projecten in de weg staan. Zolang de netcongestieproblemen niet structureel

8

In de Handreiking Integraal Programmeren (versie 1.0) van december 2022 wordt integraal programmeren als volgt gedefinieerd: ‘Integraal programmeren is een gezamenlijk proces van in ieder geval overheden en netbeheerders, gericht op het ontwerpen en plannen (in tijd en plaats) van en keuzes maken over toekomstige energie-infrastructuur, opslag en conversie, in nauwe samenhang met ruimtelijke en sectorale planvorming voor vraag en aanbod (industrie, mobiliteit, gebouwde omgeving, opwek, landbouw), op basis van een publieke afweging’ (IPO et al. 2022).

Klimaatverandering en energie | 35

zijn opgelost, zijn wachtrijen voor aansluitingen in congestiegebieden onvermijdelijk (EZK 2022a). Netbeheerders hebben anno 2023 een wettelijke plicht om partijen ‘non-discriminatoir’ aan te sluiten. Dat gebeurt door aan te sluiten op basis van het principe van ‘wie het eerst komt, het eerst maalt’, waarbij aparte wachtrijen voor invoeding en afname worden gehanteerd. Volgens het ministerie van EZK (2022a) is er een sterke wens om in congestie­ gebieden voorrang te kunnen verlenen aan klanten die een groot algemeen belang dienen, om op die manier de nog beschikbare transportcapaciteit optimaal te benutten. Welk type klanten aan dat criterium voldoen, wordt niet gespecificeerd. Ook bij andere knelpunten kan prioriteren nodig zijn Niet alleen bij het verdelen van schaarse netcapaciteit kan prioriteren nodig zijn, maar ook bij de andere, in de inleiding op deze paragraaf genoemde schaarse ‘voorraden’. Zo zouden parallel aan (de tijd kostende) scholing van technici en ambachtslieden met voorrang die investeringen kunnen worden gedaan die het minst arbeidsintensief zijn en die toch een grote bijdrage hebben aan de uitgangspunten schoon, betrouwbaar en betaalbaar (Weterings et al. 2023).

Ook in het Interdepartementaal Beleidsonderzoek Klimaat (IBO Klimaat 2023) wordt gesteld dat er vanwege de beperkte capaciteit bij vergunningverlenende instanties en de rechterlijke macht prioritering en heldere keuzes nodig zijn bij de uitvoering van projecten. Waar het in deze voorbeelden over ‘menskracht’ gaat, zouden ook ‘grondstoffen’, ‘ruimte’, ‘stikstofrechten’ en/of ‘subsidiegelden’ kunnen worden ingevuld. De uitdaging zal er in liggen om praktisch toepasbare afwegingskaders voor ‘prioritering in geval van schaarste’ te formuleren.

2.3

Klimaatadaptatie

Klimaatrisico’s maken een verdere ontwikkeling van het klimaatadaptatiebeleid noodzakelijk Het klimaat verandert, met uiteenlopende risico’s tot gevolg, zoals een stijgende zeespiegel, weersextremen of langdurige droogte. De impacts van deze klimaatrisico’s in Nederland zijn groot vergeleken met de gevolgen van andere nationale veiligheidsrisico’s. Dit heeft voornamelijk te maken met de omvang van de gebieden die getroffen kunnen worden door klimaatrampen. Omdat grote gebieden geraakt kunnen worden, bijvoorbeeld door een overstroming, een orkaan (Caribisch deel) of extreme hitte en droogte, kan het grondgebied of de ecologie ook op grote schaal worden aangetast, kan de biodiversiteit afnemen, kunnen er veel slachtoffers vallen, kan er een groot tekort aan primaire levensbehoeften ontstaan en kan de dagelijkse gang van zaken ernstig verstoord raken (ANV 2022). Dit maakt klimaatadaptatie en klimaatadaptatiebeleid noodzakelijk. Belangrijke klimaatrisico’s in Nederland zijn gerelateerd aan de thema’s overstroming, wateroverlast, droogte en hitte.

36 | Balans van de Leefomgeving 2023

Figuur 2.2 Samenhang Nationale klimaatadaptatiestrategie (NAS) en Deltaprogramma

Nationale klimaatadaptatiestrategie (NAS) Nationale aanpak klimaatadaptatie Gebouwde omgeving

Actieprogramma klimaatadaptatie Landbouw

Deltaprogramma Deltaprogramma Ruimtelijke adaptatie

Actielijnen klimaatadaptatie Natuur

Deltaprogramma Zoet water

Deltaprogramma Waterveiligheid

Daardoor worden de effecten van klimaatverandering beperkt: Hitte

Droogte

Wateroverlast

Overstromingen

pbl.nl

Nederland is in 2050 klimaatbestendig en waterrobuust ingericht

Bron: PBL

Het klimaatadaptatiebeleid is op nationaal niveau uitgewerkt in twee beleidsprogramma’s (zie figuur 2.2): • Het Deltaprogramma, dat drie thema’s (waterveiligheid, zoet water en ruimtelijke adaptatie) en zeven specifieke gebieden omvat. Het thema ‘waterveiligheid’ is gericht op het hoofdwatersysteem; de kust en de grote wateren. Het thema ‘zoet water’ betreft de zoetwaterbeschikbaarheid voor uiteenlopende doeleinden, zoals landbouw en drinkwater­ productie. Het thema ‘ruimtelijke adaptatie’ betreft onder andere de aanpak van wateroverlast, gevolgbeperking van overstromingen, droogte en hitte in het landelijk en stedelijk gebied. De specifieke gebieden in het Deltaprogramma zijn IJsselmeergebied, Rijnmond-Drechtsteden, Rivieren Rijn en Maas, Zuidwestelijke Delta, Kust, Wadden­gebied en Hoge Zandgronden. Elk van deze gebieden kent specifieke klimaatadaptatieopgaven.9 • De Nationale klimaatadaptatiestrategie (NAS), die onder andere een overzicht geeft van de belangrijkste klimaatrisico’s in de verschillende sectoren en van de klimaatadaptatiemogelijkheden voor deze sectoren. Speerpunten voor de NAS zijn gebouwde omgeving, landbouw, natuur, hitte en gezondheid (IenW 2016).

9

Zie verder de website van het Deltaprogramma Klimaatverandering en energie | 37

Naast deze twee beleidsprogramma’s is er aangrenzend beleid in ontwikkeling dat relevant is voor klimaatadaptatie, zoals: • Water en Bodem Sturend (WBS). Het kabinet-Rutte IV beoogde bij de inrichting van Nederland meer rekening te houden met het water- en bodemsysteem. In een brief aan de Tweede Kamer zijn met het oog op voldoende en schoon water en een gezonde bodem zogenoemde structurerende keuzes aangegeven, bijvoorbeeld het vergroten van zoetwatervoorraden, niet meer bouwen op plaatsen die later nodig zijn voor het bergen en afvoeren van water, minder bodemafdekking en op verschillende plekken een hoger grondwaterpeil (IenW 2022). Veel van deze keuzes zijn randvoorwaarden waarmee provincies samen met alle betrokken partijen een gebiedsgerichte aanpak kunnen opstellen. Een concrete invulling door het Rijk is gewenst wil het water- en bodem­ systeem richtinggevend zijn in de ruimtelijke ordening. • Het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG). Dit programma heeft tot doel om vóór 2030 de natuur ruimte te bieden voor herstel en versterking, de kwaliteit van het water en de bodem te verbeteren en meer te doen tegen klimaatverandering. In het NPLG gaat het Rijk samen met provincies, waterschappen, gemeenten, maatschappelijke partners, (agrarisch) ondernemers, grondeigenaren en grondgebruikers op zoek naar oplossingen per gebied.

Binnen het NPLG zijn kerndoelen vastgesteld op het gebied van natuur, water en klimaat. Het is aan de provincies om deze doelen concreet en gebieds­ gericht uit te werken (LNV et al. 2022). Verbetering van het zicht op voortgang, effectiviteit en doelbereik van het klimaatadaptatie­beleid is nodig Het strategische doel van het Deltaprogramma en de NAS is dat ‘Nederland in 2050 klimaatbestendig en waterrobuust is ingericht’. Alleen voor het thema waterveiligheid (primaire waterkeringen en waterkerende kunstwerken) zijn op nationaal niveau concrete doelen (waterveiligheidsnormen) vastgesteld; deze waterveiligheidsnormen moeten uiterlijk in 2050 gerealiseerd zijn. De nadere uitwerking en uitvoering van het klimaatadaptatiebeleid ligt (met name wat betreft de NAS en het thema ruimtelijke adaptatie van het Deltaprogramma) vooral bij gemeenten, waterschappen, provincies, veiligheidsregio’s, bedrijven en particulieren. Over de voortgang van het Deltaprogramma wordt jaarlijks gerapporteerd; deze rapportage betreft vooral de output op nationaal niveau, waarbij wordt bekeken of alle samenwerkende partijen doen wat is afgesproken.

In de eerste zesjaarlijkse herijking van het Deltaprogramma (2021) is geconstateerd dat op twee punten doorontwikkeling van het Deltaprogramma gewenst is: • versterking van de samenhang tussen de drie thema’s in het Deltaprogramma (water­ veiligheid, zoet water, ruimtelijke adaptatie) en intensivering van de verbindingen met andere (ruimtelijke) ontwikkelingen en transities, zoals de energieopgave en verduur­ zaming van de landbouw. • verbetering van het zicht op de voortgang in het Deltaprogramma.

38 | Balans van de Leefomgeving 2023

Voor de NAS is er geen jaarlijkse voortgangsrapportage, maar is wel in 2022 een evaluatie uitgevoerd door ORG-ID en de VU. De belangrijkste conclusie is dat het klimaatadaptatie­ beleid moet worden geïntensiveerd om het ‘adaptatiegat’ tussen beleid en opgaven te verkleinen, door: • concrete doelen te stellen en meer zicht te krijgen op de voortgang en effectiviteit van het beleid; • meer sturing en coördinatie, meer uitvoeringskracht; • meer aandacht te besteden aan de risico’s van klimaatverandering voor mens, cultuur en natuur (ORG-ID & VU 2022). Inmiddels zijn er diverse beleidsprocessen gestart die invulling kunnen geven aan deze aanbevelingen, zoals een nieuw uitvoeringsprogramma voor de NAS (NUPKA) en de ontwikkeling van een beleidsmonitor klimaatadaptatie. In het vervolg van dit hoofdstuk bespreken we voor het stedelijk en landelijk gebied enkele urgente klimaatrisico’s en mogelijke adaptatiemaatregelen.

2.3.1

Hitte, droogte en wateroverlast in het stedelijk gebied

Hittestress, droogte en wateroverlast vormen in toenemende mate uitdagingen voor steden Ongeveer driekwart van de Nederlandse bevolking woont in stedelijke regio’s. Daarvan woont de helft in kleine stedelijke regio’s (PBL 2015). Alle stedelijke regio’s zullen naar verwachting vaker en ingrijpender te maken krijgen met droogte, hittestress en wateroverlast. Droogte in stedelijk gebied leidt tot grondwaterstandsdalingen, (versnelde) bodemdaling, zetting, krimp of aantasting van kwetsbare funderingen, verzakking van gebouwen en infrastructuur en schade aan stedelijk groen. De totale schade hiervan is onzeker, maar wordt bij verschillende klimaatscenario’s geschat tussen 12-57 miljard euro en 15-73 miljard euro (Klimaatbestendige Stad NKWK 2019). Deze schade treedt vooral op in de bebouwde gebieden van laag-Nederland. Het aantal tropische dagen met een gemiddelde temperatuur van boven de 30o˚C kan tot 2050 verdrievoudigen (KNMI 2015). In het bebouwde gebied loopt bij hitte bovendien de temperatuur in het stadscentrum tot mogelijk 5-8o˚C hoger op dan in het landelijk gebied (Deltares 2021). Door extreme hittestress kunnen mensen zelfs komen te overlijden. Zo overleden in juni 2023 (de warmste juni sinds het begin van de meting in 1901) in Nederland 1.900 mensen meer dan normaal, vooral senioren (CBS 2023).

Vooral in de zomer kunnen ook steeds zwaardere piekbuien voorkomen; mogelijk in 2050 tot 25 procent meer neerslag per uur dan in de huidige situatie (Deltares 2021). Wateroverlast leidt tot aanzienlijke schade aan panden. De schadeschattingen lopen uiteen van 10-17 miljard euro tot 16-26 miljard euro in 2050 bij verschillende klimaatscenario’s (Deltares 2021).

Klimaatverandering en energie | 39

Stedelijk gebied heeft meer water nodig om de gevolgen van droogte en hitte te beperken Het voorkomen van het uitzakken van grondwaterstanden en van bodemdaling in stedelijke gebieden vraagt om het handhaven van hogere grondwaterstanden. Dit kan in bepaalde mate en in sommige gebieden door middel van peilbeheer van zowel het oppervlakte- als het grondwater, bijvoorbeeld door het plaatsen van infiltratiesystemen. Hierdoor zou de watervraag vanuit steden richting het regionale watersysteem aanzienlijk toenemen (Deltares 2021). Deze watervraag komt boven op de huidige watervraag van het landelijk gebied voor peilbeheer, grondwateraanvulling en doorspoeling (CLO 0057). Deze extra watervraag kan door klimaatverandering tot 2050 nog eens extra toenemen met 15 tot 50 procent (Deltares 2021). Daarnaast leidt vergroening van steden, een van de maatregelen om hittestress te verminderen, tot een toename van de watervraag. De extra watervraag kan ten dele binnen het stedelijk systeem worden beantwoord door in te zetten op klimaatadaptatie­ maatregelen die het vasthouden van water bevorderen, met name van neerslag. Door het vergroten van de sponswerking van de stad, kan deze meer in de eigen waterbehoefte voorzien (Deltares 2021).

De kwetsbaarheid van gebouwen en infrastructuur moet stapsgewijs worden verlaagd Te lage grondwaterstanden (grondwateronderlast) en bodemdaling kunnen nooit geheel worden voorkomen met maatregelen (zoals een actief grondwaterpeilbeheer) om een hoger grondwaterpeil in de steden te handhaven. Een duurzamere strategie is daarom om de kwetsbaarheid van de bebouwing en de infrastructuur te verkleinen. Dit kan bijvoorbeeld door het vernieuwen van funderingen, lichte wegfunderingen te gebruiken in gebieden met een slappe bodem, en in de groenvoorziening soorten op te nemen die minder water vragen en bestand zijn tegen drogere, maar ook nattere omstandigheden. In Nederland kunnen naar schatting ongeveer 1 miljoen woningen met funderingsproblemen te maken krijgen. De kosten van funderingsherstel zijn hoog (tot 100.000 euro per woning) en komen vooral voor rekening van huiseigenaren (Van Capelleveen 2019). De klimaatrisico’s in het stedelijk gebied kunnen ook worden verkleind door voorgenomen investeringen in stedelijke nieuwbouw en herstructurering mede te benutten voor klimaatadaptatiemaatregelen en door nieuwbouw op kwetsbare locaties te vermijden. Zo moeten ten behoeve van het woningtekort in de periode tot 2030 circa 900.000 woningen worden gebouwd.

Door de nieuwe wijken zo aan te leggen dat ze ook bestand zijn tegen toekomstige klimaatverandering, kunnen de risico’s worden beperkt (zie bijvoorbeeld Arcadis & Tauw 2023). Het sleutelwoord voor bestaand stedelijk gebied is ‘meekoppelen’: klimaatadaptatie­ maatregelen doorvoeren op het moment dat onderhoud plaatsvindt aan infrastructuur en bij renovatie of herinrichting van wijken, zowel in de constructie van gebouwen als in de private en openbare ruimte. Dit vraagt om investeringen van gemeenten en particulieren (Deltares 2021).

40 | Balans van de Leefomgeving 2023

2.3.2

Droogte en watertekorten in het landelijk gebied

Toenemende droogte en watertekorten hebben in het landelijk gebied negatieve gevolgen voor natuur, landbouw, bebouwing en infrastructuur De waargenomen neerslag- en verdampingstrends laten zien dat zowel individuele als meerjarige extreem droge zomers waarschijnlijker worden (KNMI 2021). De gevolgen hiervan – zoals een forse achteruitgang van grond- en regenwaterafhankelijke natuurgebieden, landelijke opbrengstderving in de landbouw, schade aan funderingen en infrastructuur en extra bodemdaling – zijn aanzienlijk. Deze effecten komen boven op al optredende gevolgen van interne verzilting, bodemdaling en verdroging. Op de zandgronden versterkt de toenemende droogte de jarenlang opgebouwde effecten van verdroging als gevolg van ontwatering en drinkwaterwinningen. De droge en hete zomers leiden niet alleen tot een grotere watervraag van de al kwetsbare natuur, ook de concurrerende watervraag voor drinkwater en beregening neemt toe, met een verdere daling van de grondwaterstanden tot gevolg. Dit is in 2018 gebleken en daarna in 2019, 2020 en 2022: bijna alle grond- en regenwaterafhankelijke natuurgebieden (zoals hoogveen, beekdalen en natte heide) staan hierdoor onder druk, met soms onomkeerbare schade tot gevolg (Deltares 2021).

Daarnaast neemt als gevolg van toenemende droogte de kans op onbeheersbare natuurbranden toe; natuurbranden die met de huidige tactiek, techniek en capaciteit van de brandweer niet meer te bestrijden zijn. De toename van het aantal natuurbranden en hun intensiteit zal, in combinatie met een verdere verdichting van Nederland, de gevolgen ervan versterken (NIPV et al. 2023). Het economische effect van de droogte werd in 2018 geschat op netto 450 tot 2.080 miljoen euro; het grootste economische effect was voor de landbouw, met name de aardappelzetmeel­ industrie (Ecorys 2019). De opbrengstderving in de landbouw als gevolg van droogte en verzilting neemt naar verwachting verder toe (Deltares 2021). Droogte versterkt bestaande bodemdalingsproblematiek in veenweidegebieden Ongeveer 9 procent (200.000 hectare) van het oppervlak in Nederland bestaat uit laagveen. De gemiddelde bodemdaling in deze laagveengebieden is 8-9 millimeter per jaar. Dit leidt dit tot een onomkeerbaar verlies van jaarlijks 870 hectare veengrond door oxidatie en het verdwijnen van bijbehorende natte natuur. Bovendien dient volgens het Klimaatakkoord de huidige 5-7 megaton uitstoot van CO2 uit het veenweidegebied in 2030 met rond 1 megaton te zijn gereduceerd (Deltares 2021). Ingezet kan worden op het verhogen van het grondwater­ peil om bodemdaling te minimaliseren en de uitstoot van broeikasgassen te reduceren.

In (extreem) droge periodes is er echter waarschijnlijk onvoldoende water beschikbaar om grondwaterpeilen hoog te houden. Dit vergt waterbeheer dat nauwkeurig is afgestemd op zowel wat nodig is voor het landgebruik als voor minimalisering van de CO2-en methaan­ uitstoot. Dit kan nopen tot aangepaste landbouwpraktijken, een omkering van de trend tot intensivering van de landbouw of zelfs tot omvorming naar natuur (Deltares 2021).

Klimaatverandering en energie | 41

‘Waterpeil volgt functie’ leidt tot afwenteling op kwetsbare natuurgebieden Er is in de loop van de tijd in Nederland een gedifferentieerd landgebruik ontstaan voor verschillende functies, die alle andere eisen stellen aan onder andere grondwater- en oppervlaktewaterniveaus, waterkwaliteit en -volumes. Met waterbeheer wordt geprobeerd zo goed mogelijk aan deze uiteenlopende eisen te voldoen, met een uitgekiend systeem van peilbeheer, doorspoeling, aanvoer en afvoer. Het wordt evenwel steeds lastiger om dit zonder afwenteling van negatieve gevolgen van de ene functie op de andere te blijven volhouden nu het klimaat grilliger wordt. Deze afwenteling speelt vooral waar kwetsbare natuurgebieden die gebaat zijn bij natte omstandigheden, direct grenzen aan agrarische activiteiten die gebaat zijn bij een goede drainage en/of bemaling. Denk aan diepe landbouwpolders naast laagveengebieden, of aan landbouwgebieden in beekdalen of grenzend aan hoogveengebieden (Deltares 2021). Robuuster peilbeheer is noodzakelijk om bodemdaling te beperken Een versnelling van en schaalsprong in het peilbeheer lijken gezien de ernst en urgentie van de klimaatrisico’s nodig, omdat maatregelen op lokaal niveau te weinig impact hebben. Daarnaast is er behoefte aan een concretere, gebiedsspecifieke invulling van het peilbeheer.

• Voor de zandgronden betekent dit dat vooral in de beekdalen en kwelgebieden aanpassingen nodig zijn om het water vast te houden. In deze gebieden is een structurele vernatting nodig, via hermeandering, stuwtjes, verondiepen en verbreden of dempen van sloten. De landbouw zal zich hieraan moeten aanpassen of worden omgevormd tot natuur. Uiteindelijk is een grootschalige, ruimtelijke herschikking van landbouw- en natuur­ gebieden nodig om de grondwaterstanden voldoende te kunnen herstellen en kwetsbare natuur duurzaam te laten voortbestaan in een veranderend klimaat (zie ook paragraaf 4.2.1). Allereerst kunnen maatregelen genomen worden in bufferzones rond de huidige natuurgebieden, omdat die daar het meeste profijt opleveren voor de natuur (Deltares 2021). • Voor laag-Nederland bestaat er minder een natuurlijke hydrologische referentie waarop het landgebruik kan worden gebaseerd. Hier is het vooral van belang om tot een robuuster peilbeheer (een hoger peil voor grotere aaneengesloten gebieden) te komen ter beperking van bodemdaling, ondersteuning van de natuuropgave en ter verkleining van de behoefte aan doorspoeling. Ook hier geldt dat een strategie die begint in bufferzones rond natuurgebieden het meeste oplevert.

Daarbij is ‘slim’ watermanagement nodig, bijvoorbeeld met hulp van aparte wateraanvoerleidingen voor zoet water, maar ook het accepteren van en het aanpassen van het landgebruik aan hogere zoutconcentraties. Zeker ook omdat de opgave om bodemdaling tegen te gaan meer wateraanvoer zal vragen (Deltares 2021). In de nabijheid van kwetsbare natuur-, bos- en veengebieden is een structurele beperking van grondwateronttrekking wenselijk Voor een verbetering van de waterbeschikbaarheid is een structurele beperking van grondwateronttrekking gewenst in de nabijheid van kwetsbare natuur-, bos- en veengebieden. Vooral het verplaatsen van drinkwaterwinningen kan bijdragen aan een herstel van de diepere grondwatervoorraden en toename van schoon kwelwater. Beregening in de 42 | Balans van de Leefomgeving 2023

landbouw, en daarmee gepaard gaande verdroging van omringende land- en natuurgebieden, kan worden beperkt via het vergroten van de waterefficiëntie van de bedrijfsvoering (bijvoorbeeld druppelirrigatie), andere gewaskeuzes, of meer water conserveren in en op het boerenland (bijvoorbeeld door het verondiepen van sloten, het aanbrengen van stuwen of regelbare drainage). Ook in gebieden waar de verzilting toeneemt en er beperkingen zijn in de aanvoer van zoet water, zijn dit maatregelen die de kwetsbaarheid van de landbouw voor periodes van droogte kunnen verkleinen (Deltares 2021). Op termijn is een schaalsprong nodig om de effecten van klimaatverandering te beperken Voor duurzame oplossingen zoals hiervoor genoemd zijn maatregelen op grote schaal nodig om beter om kunnen gaan met effecten van klimaatverandering zoals verdroging en verzilting. De vraag is alleen: hoe daar te komen? In het Deltaprogramma Zoetwater zijn maatregelen voor uitbreiding van de aanvoer- en buffercapaciteit onderzocht, met als conclusie dat de kosten hoger zijn dan de baten. De meest kansrijke maatregelen uit een aantal regio’s zijn doorgerekend. Hieruit blijkt dat slechts een beperkt deel van de landbouwen natuuropgaven met deze maatregelen wordt opgelost (Mens et al. 2020). Voor maatregelen op grotere schaal is in de verschillende gebiedsprocessen nog onvoldoende draagvlak gevonden.

Een schaalsprong is mogelijk in combinatie met andere gebiedsopgaven, bijvoorbeeld zoals die zijn opgenomen in het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG), Het NPLG kent vier hoofdopgaven: natuur, stikstof, klimaat en waterkwantiteit en -kwaliteit. Het combineren van klimaatadaptatie met maatregelen ten behoeve van de NPLG-opgaven kan tot lagere kosten en meer acceptatie leiden. Een schaalsprong moet daarnaast ondersteund worden door actief en adaptief grondwaterbeheer: een grondwaterbeheer dat enerzijds gebruikmaakt van de mogelijkheden voor structurele aanpassingen van het grond- en oppervlaktewatersysteem, en anderzijds van actief grondwaterbeheer zoals beregeningsverboden of maximering van onttrekkingsdebieten. Tot die tijd is het zaak de maatregelen voor de korte termijn zo te kiezen dat ze de in te zetten transities niet belemmeren (Deltares 2021). Vaarbeperking van de scheepvaart in het rivierengebied door laag water De scheepvaart heeft in toenemende mate te maken met vaarbeperkingen en vertragingen. De laagste afvoeren in de Rijn en Maas kunnen onder doorgaande klimaatverandering in 2050 verder afnemen, met maximaal 20 procent en 45 procent voor de Rijn respectievelijk de Maas (Deltares 2021). In de stroomgebieden van de Rijn en Maas ondervindt de binnenvaart nu al bij lage rivierafvoeren hinder en schade van droge periodes.

Het scheepvaartrisico (van 66 miljoen euro schade op jaarbasis) kan in droge scenario’s in 2050 verdubbelen. De maatregelen om de negatieve gevolgen te beperken, lopen uiteen van betere informatievoorziening voor schippers, via technische maatregelen om de vaargeul op diepte te houden, naar maatregelen bij de verladers, zoals aangepast voorraadbeheer en kleinere schepen met minder diepgang. De verwachting is dat geen enkele maatregel op zichzelf afdoende is (Deltares 2021). Klimaatverandering en energie | 43

Figuur 2.3 Veiligheidsoordeel primaire waterkeringen, 2017 – 2023

Veiligheidsoordeel

pbl.nl

Voldoet aan de norm (A+, A en B) Voldoet niet aan de norm (C) Voldoet ruim niet aan de norm (D)

Bron: ILT

2.3.3

Waterveiligheid en de gevolgen van overstroming

Voor 26 procent van de primaire waterkeringen is verbetering urgent om het overstromings­risico te beperken Uit een recente beoordeling van de primaire waterkeringen blijkt dat 62 procent niet voldoet aan de wettelijke norm (ILT 2023). Hiervan valt 26 procent in categorie D, waarvoor verbeteringen urgent zijn. Dit betreft vooral dijktrajecten in het rivierengebied (zie figuur 2.3; op deze kaart zijn de niet-primaire normtrajecten niet afgebeeld). Op basis van de beoordeling is bepaald welke stukken van een waterkering versterkt moeten worden. Zolang versterking daar niet gerealiseerd is, zijn aangrenzende gebieden kwetsbaar voor overstroming, De voortgang van de dijkversterking verloopt trager dan van tevoren ingeschat. 44 | Balans van de Leefomgeving 2023

De doelstelling om per jaar 50 kilometer dijk te versterken is in de periode 2017-2022 lang niet gehaald (HWBP 2023). De bescherming tegen overstroming vanuit het hoofdwatersysteem wordt met versnelde zeespiegelstijging duurder en moeilijker De hoogwaterbescherming van het hoofdwatersysteem is tot 2050 gewaarborgd. Voorwaarde is dat uiterlijk in 2050 alle primaire waterkeringen en waterkerende kunstwerken aan de gestelde normen voldoen. Na 2050 wordt hoogwaterbescherming met versnelde zeespiegelstijging duurder en moeilijker. De Deltascenario’s projecteren een mogelijke zeespiegelstijging van 80 centimeter einde deze eeuw, en een mogelijke toename van de ‘maatgevende afvoer’ van Rijn en Maas met zo’n 10-15 procent (Deltares 2017). De hoofdlijnen van het waterveiligheidsbeleid zijn vastgelegd in de Deltabeslissing Waterveiligheid DP2015 (Deltaprogramma 2014). Dit beleid bestaat in de praktijk vrijwel uitsluitend uit hoogwaterbescherming door dijkverzwaring en zandsuppletie op de kust. Bij de herijking van het Deltaprogramma in 2026 wordt bezien of deze waterveiligheidsstrategie aanpassing behoeft. In het programma Integraal Riviermanagement (IRM) wordt gewerkt aan beleidsbeslissingen voor de ruimtelijke inrichting van de rivieren.

Het doel van dit programma is een klimaat­ robuust en toekomstbestendig rivierengebied dat als systeem goed functioneert en meervoudig bruikbaar is; dit betreft waterveiligheid, natuur en waterkwaliteit, bevaarbaarheid, zoetwaterbeschikbaarheid en regionale economische ontwikkeling. Eind 2023 wordt het beleidsbesluit van het IRM verwacht, onder andere over de afvoerverdeling van de Rijntakken bij laagwater, die cruciaal is voor de zoetwatervoorziening van Nederland. Door de ruimtelijke ontwikkeling wordt Nederland kwetsbaarder voor de gevolgen van overstroming In de praktijk wordt bij ruimtelijke ontwikkelingen (zoals bij woningbouw en nieuwe vitale functies als energiedistributiecentra) meestal geen rekening gehouden met het preventief beperken van de gevolgen van overstroming door locatiekeuze, inrichting en/of aangepaste bouw (CLO 2212). Zonder sturing van de ruimtelijke ontwikkelingen zullen de bevolkingsgroei en de stedelijke ontwikkeling (zoals woningbouw) vooral in het overstromingsgevoelige gebied plaatsvinden. Nederland wordt daardoor kwetsbaarder voor de gevolgen van overstromingen, waarvan de waarschijnlijkheid en consequenties groter worden als de zeespiegelstijging zich versneld doorzet en na 2100 boven de 1 meter zal uitkomen. Deze kwetsbaarheid voor de gevolgen van overstromingen wordt ook versterkt door bodemdaling (Deltares 2021).

In het Kennisprogramma Zeespiegelstijging wordt verder onderzocht hoe Nederland zich op lange termijn (na 2050) kan aanpassen aan zeespiegelstijging (Deltares 2022).

Klimaatverandering en energie | 45

Effectief klimaatadaptatiebeleid vereist heldere doelen, een integrale ruimtelijke strategie, draagvlak voor uitvoering en steun vanuit het Rijk voor uitvoering De beoogde omslag naar een klimaatbestendige ontwikkeling van Nederland vraagt heldere klimaatadaptatiedoelen voor de verschillende overheidslagen, zodat die geïntegreerd kunnen worden in onderhoud, herstructurering en andere voorgenomen transities in de stedelijke, landbouw-, natuur- en bosontwikkeling. Verder behoeft de monitoring van de voortgang, de effectiviteit en het doelbereik van het klimaatadaptatiebeleid nadere uitwerking. Monitoring speelt op verschillende schaalniveaus, waarbij facilitering door het Rijk gewenst is. Voor de stedelijke ontwikkeling zijn er strijdige opgaven: de strategie die is gericht op een compacte stad staat al gauw op gespannen voet met een klimaatadaptatiestrategie waarin meer ruimte voor groen en water in de stad wordt gevraagd. Deze strijdigheid in de stad en het benutten van de hiervoor genoemde transities voor klimaatadaptatie vragen een integrale ruimtelijke strategie en een sectoroverstijgende regie (Deltares 2021). Voor transities in het waterbeheer zijn zogenoemde structurerende beleidskeuzes nodig. Deze keuzes vergen brede en diepgaande maatschappelijke aanpassingen en draagvlak daarvoor onder burgers en bedrijven.

Het gaat hier onder andere om keuzes die aangegeven zijn in de Kamerbrief over de sturende rol van het water- en bodemsysteem in de ruimtelijke ordening (IenW 2022). Per gebied worden bijvoorbeeld de volgende keuzes genoemd: • Voor bebouwd gebied zijn bij de locatiekeuze en inrichting van woonwijken de risico’s van overstromingen, wateroverlast, bodemdaling en drinkwaterbeschikbaarheid sturend. • In de laagveengebieden wordt de grondwaterstand verhoogd naar 20 tot 40 centimeter onder maaiveld. De verhoging is daarbij onder meer afhankelijk van de bodemcompositie en de omstandigheden van het watersysteem in het gebied. Hierdoor wordt de bodem­ daling geminimaliseerd en wordt de broeikasgasuitstoot gereduceerd. • Op de hoge zandgronden wordt water langer vastgehouden en minder snel afgevoerd. Daarmee wordt de sponswerking van de bodem hersteld en een robuust grondwater­ systeem bereikt, gewaarborgd in gebiedsprocessen. De grondwaterpeilen worden met mogelijk 10 tot 50 centimeter verhoogd, waardoor verdroging wordt bestreden. Hiermee schuift de bestuurlijke opgave op naar het managen van transities. Dit onderschrijft de noodzaak om tot een nieuw beslismodel te komen op een hoger schaalniveau. Een aanzet voor meer nationale regie in de ruimtelijke ordening is gegeven in de Ruimtelijke ordeningsbrief van het ministerie van BZK (2022).

Daarnaast is er steun nodig voor de uitvoering (procesmatig, beleidsmatig, financieel) om provincies en gemeenten te helpen de benodigde transities te realiseren. Meer dan nu al het geval is, gaan er in de (nabije) toekomst grote verdelingsvraagstukken spelen (bijvoorbeeld wat betreft de water­ beschikbaarheid), die goed gemanaged moeten worden. De processen, kennis/capaciteit en financiën moeten daarvoor op orde zijn.

46 | Balans van de Leefomgeving 2023

48 | Balans van de Leefomgeving 2023

3 Circulaire economie 3.0

In het kort

• Het recent uitgebrachte Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030 (NPCE) zet de circulaire ambities voor Nederland stevig neer. Om een volledig circulaire economie te realiseren is het noodzakelijk om meer gebruik te maken van beprijzende en normerende instrumenten zowel op nationaal als Europees niveau; om de governance tussen verschillende departementen te versterken; en om duidelijke afspraken te maken met maatschappelijke partijen. Aanvullend zijn structureel extra financiële middelen nodig voor de uitvoering en versnelling van de circulaire transitie. • De door kabinet-Rutte IV beoogde halvering in 2030 van de hoeveelheid primaire abiotische grondstoffen in Nederland gebruikte abiotische grondstoffen wordt, gezien de verwachte trendmatige ontwikkeling, hoogstwaarschijnlijk niet gehaald. Dit ondanks de tijdelijke afname van het grondstoffen­gebruik tijdens de coronalockdown in 2020. Wat betreft de afhankelijkheid van belangrijke grondstoffen van andere landen zijn de leveringsrisico’s voor de Nederlandse economie toegenomen, eerst door de coronacrisis en daarna door de inval van Rusland in Oekraïne. • Het huidige systeem van volumedoelen voor afval en de vormgeving van instrumenten, zoals de Uitgebreide Producentenverantwoordelijkheid (UPV), zorgt vooral voor een toename in veelal laagwaardige recycling.

De ambitieuze circulaire doelen vragen om aanscherping van de UPV-doelen, met eisen die in de loop der tijd strenger worden en gericht zijn op het steeds hoogwaardiger toepassen van gerecycled materiaal, een langere levensduur van producten en vermindering van het grondstoffengebruik. Dit stelt in hoge mate eisen aan het ontwerp van producten. • Circulaire oplossingen bieden aanvullende emissiereductiemogelijkheden op het huidige klimaatbeleid. Deze oplossingen zijn gericht op de hele productieketen (ook buiten Nederland) en op verlenging van de levensduur van producten om zo het primair grondstoffengebruik en de CO2-uitstoot te verminderen. Op dit moment komen circulaire oplossingen die buiten Nederland of pas in de toekomst emissiereductie opleveren echter niet in aanmerking voor financiering uit de klimaatmiddelen.

Circulaire economie | 49

Figuur 3.1 Mondiaal grondstoffengebruik gigaton 200

Historie IRP Mineralen Metalen

150

Fossiel Biogrondstoffen

100 Prognose IRP Prognose OECD

pbl.nl

50

0 1970

1980

1990

2000

2010

2020

2030

2040 2050 2060

Bron: IRP 2019, IRP 2022, OECD 2019

3.1

Urgentie grondstoffenproblematiek

Urgentie van de grondstoffenproblematiek is toegenomen Wereldwijd is de huidige verspillende manier van produceren en consumeren met een hoog gebruik van nieuwe grondstoffen, een van de belangrijkste oorzaken voor klimaatverandering, verlies van biodiversiteit en vervuiling van lucht, water en bodem. Daarnaast hebben recente crises als de Russische inval in Oekraïne en de covid-pandemie laten zien dat Europa en Nederland kwetsbaar zijn door de grote afhankelijkheid van grondstoffen en producten met lange en complexe internationale leveringsketens. Zorgen over de beschikbaarheid en betaalbaarheid van met name olie en gas en hoge prijzen voor tal van goederen spelen ook bij Nederlandse burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en overheden (Hanemaaijer et al. 2023). De mondiale vraag naar grondstoffen is sinds 1970 verdrievoudigd en zal op de huidige voet naar verwachting tussen nu en 2060 nog eens verdubbelen (zie figuur 3.1, IRP 2019; OECD 2019). De urgentie voor het radicaal minder en efficiënter gebruiken van grondstoffen, en daarmee de noodzaak voor een circulaire economie, is de afgelopen jaren dan ook verder toegenomen.

50 | Balans van de Leefomgeving 2023

Figuur 3.2 Belangrijkste leveranciers van kritieke grondstoffen aan Europese Unie, 2020

Verenigde Staten Beryllium* 88% Mexico Vloeispaat 25%

Noorwegen Siliciummetaal 30% Finland Germanium 51% Duitsland Gallium 35% Rusland Frankrijk Palladium* 40% Hafnium 84% Indium 28% Spanje Strontium 100% Kazachstan Fosfor 71% Marokko Turkije Fosforiet 24% Antimoon 62% Boraat 98% Guinee Bauxiet 64% Brazilië Niobium 85%

Chili Lithium 78%

DRC Kobalt 68% Tantaal 36%

Zuid-Afrika Iridium* 92% Platina* 71% Rodium* 80% Ruthenium* 93%

China Bariet 38% Bismut 49% Magnesium 93% Natuurlijk grafiet 47% Scandium* 66% Titanium* 45% Wolfraam* 69% 39% Vanadium* Lichte zeldzame aardmetalen 99% Zware zeldzame aardmetalen 98%

Indonesië Natuurlijk rubber 31% Australië Cokeskool 24% l

l.n

pb

* Aandeel wereldwijde productie

Bron: EC 2020

Gebruik van grondstoffen leidt in toenemende mate tot milieuproblemen Mondiaal is de winning van grondstoffen en de verwerking tot materialen (zoals staal en beton), halffabricaten en producten goed voor ongeveer de helft van de uitstoot van broeikasgassen, ongeveer 30 procent van de uitstoot van fijnstof en 90 procent van de waterschaarste en het verlies aan biodiversiteit op land (IRP 2019). Daarnaast leidt het winnen van nieuwe grondstoffen tot aantasting van het landschap door mijnbouw en leidt het huidige gebruik van grondstoffen tot grote afvalbergen op land en plasticsoep in oceanen. De verwachte groei in het gebruik van grondstoffen en de bijbehorende milieu­ effecten zet de realisatie van internationale afspraken – zoals voor klimaat, biodiversiteit en de Sustainable Development Goals – verder onder druk. De nadelige gevolgen hiervan komen in toenemende mate terecht in lage- en middeninkomenslanden. Groeiende zorgen over de beschikbaarheid van specifieke grondstoffen De meeste grondstoffen raken niet direct op, maar er zijn in toenemende mate zorgen over de tijdige beschikbaarheid van specifieke grondstoffen. Daarbij gaat het met name over abiotische grondstoffen met een groot economisch belang die als ‘kritiek’ worden aangeduid.

Deze problematiek is bij uitstek voor Europa en Nederland urgent, omdat er relatief veel grondstoffen worden geïmporteerd, met name fossiele brandstoffen en metalen. Daarnaast zijn er zorgen over de levering van speciefieke metalen - zoals lithium, kobalt en zeldzame aardmetalen (zie figuur 3.2) - die nodig zijn voor de energietransitie en voor ICT-producten. De energietransitie zal naar verwachting leiden tot nieuwe afhankelijkheden. Zo levert China een groot deel van de zeldzame aardmetalen, die nodig zijn voor hernieuwbare-­ energietechnologie, en vindt tevens een aanzienlijk deel van de mondiale raffinage van Circulaire economie | 51

Figuur 3.3 Bijdrage circulaire economie aan de aanpak van maatschappelijke opgaven Aanpakken maatschappelijke opgaven

Klimaatverandering

Biodiversiteitsverlies

Milieuvervuiling

Leveringsrisico

Lucht-, wateren bodembeleid

Handelsbeleid

Beleidsthema’s

Energie- en klimaatbeleid

Natuurbeleid

Input

Gebruik

Verlies

Grondstoffen

Substitutie

pbl.nl

Circulaire economie

Bron: PBL

deze belangrijke metalen in China plaats. Door de centrale rol van China in de leverings­ ketens ontstaan nieuwe afhankelijkheden. Op korte termijn zal dat zo blijven. Openen van nieuwe winningslocaties en opbouwen van raffinagecapaciteit kost over het algemeen veel tijd.

Voor de energietransitie zijn meer en andere materialen nodig De groeiende vraag naar hernieuwbare energie, elektrische auto’s, batterijen en de benodigde infrastructuur zorgen voor een sterk toenemende vraag naar mineralen en metalen (Hanemaaijer et al. 2023). Volgens de International Energy Agency (IEA) heeft een gemiddelde elektrische auto bijvoorbeeld 6 keer zoveel grondstoffen nodig als een conventionele auto, en een windmolenpark op zee zelfs 13 keer zoveel als een fossiele elektriciteitscentrale met hetzelfde vermogen. Het gaat daarbij zowel om basismaterialen die gebruikt worden in de opbouw en infrastructuur – zoals beton, staal en aluminium – als om technologie-specifieke materialen zoals koper, kobalt, nikkel, lithium, chroom, mangaan, zink en zeldzame aardemetalen. Lithium, nikkel, kobalt, mangaan en grafiet zijn bijvoorbeeld cruciaal voor batterijen. En zeldzame aardmetalen zijn cruciaal voor de permanente magneten in windturbines en elektrische auto’s. Elektriciteitsnetwerken hebben dan weer grote hoeveelheden koper en aluminium nodig. Veel van deze materialen zijn bovendien ook nodig voor andere groeisectoren, zoals de digitale producten, robotica, defensie en gezondheidszorg (Hanemaijer et al. 2023).

52 | Balans van de Leefomgeving 2023

Figuur 3.4 R-ladder met strategieën van circulariteit Innovatie in • Productontwerp • Technologie • Businessmodel

Narrow the loop R1. Afzien van producten of producten intensiever gebruiken

R1. Refuse en rethink

R2. Producten efficiënter fabriceren of efficiënter maken in het gebruik

R2. Reduce

Slow the loop R3. Hergebruik van een product R4. Reparatie en hergebruik van productonderdelen

R3. Reuse R4. Repair en remanufacturing R5. Recycling

pb

l. n

l

Gebruik

Close the loop

R6. Energie terugwinnen uit materialen

R6. Recover

R5. Verwerken en hergebruiken van materialen

Bron: PBL

Circulaire economie als oplossing voor de grondstoffenproblematiek De hierboven genoemde negatieve milieueffecten en leveringsrisico’s kunnen worden verminderd door in te zeten op een meer circulair gebruik van producten, materialen en grondstoffen (zie figuur 3.3). Dat wil zeggen op het radicaal minder en efficiënter gebruiken van de beschikbare grondstoffen. De noodzaak om aanzienlijk minder nieuwe grondstoffen te gebruiken en deze radicaal efficiënter in te zetten is precies waar de circulaire economie op is gericht. Dit door te stimuleren om producten zoveel mogelijk uit hernieuwbare en secundaire grondstoffen te maken; deze producten zo efficiënt en lang mogelijk te gebruiken door ze te delen; de levensduur van (producten en onderdelen) te verlengen door hergebruik en reparatie; en daarna zo hoogwaardig mogelijk de materialen te recyclen (zie figuur 3.4). Op deze manier wordt het gebruik van nieuwe grondstoffen zo veel mogelijk beperkt en de kringloop zo veel mogelijk gesloten, zodat er nagenoeg geen afval meer wordt verbrand of gestort. Gevolg hiervan is dat de vraag naar nieuwe eindige grondstoffen met de daaraan gekoppelde leveringsrisico’s, milieuverontreiniging en biodiversiteitsverlies zo klein mogelijk is. Een circulaire economie biedt bovendien kansen voor Nederlandse bedrijven, Circulaire economie | 53

als ze er bijvoorbeeld in slagen om grondstoffen in de productieketen efficiënter in te zeten dan hun concurrenten of hun afhankelijkheid van lange en complexe internationale leveringsketens weten te verminderen.

3.2

Grondstoffengebruik en effecten

Nederland importeert driekwart van zijn grondstoffen Nederland is van oudsher een handelsland en daardoor zeer actief in de handel van grondstoffen, materialen, halfabricaten en producten met het buitenland. Zo stond Nederland in 2021 mondiaal op de zesde plaats wat betreft de uitvoer van goederen en op de zevende plaats voor de invoer (World Bank 2022a; 2022b). Rond een kwart van de grondstoffen is afkomstig van binnenlandse winning en bijna de helft van de grondstoffen, materialen, halfabricaten en producten die Nederland importeert komt uit de Europese Unie. De rest van de import is vooral afkomstig uit China, de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk, Rusland en Noorwegen (CBS 2022a). Daardoor is de open Nederlandse economie sterk afhankelijk van het buitenland en kwetsbaar voor schokken in de wereldhandel, zoals door corona of de oorlog in Oekraïne (Bolhuis 2020; CBS 2021a). Een groot deel van de gebruikte grondstoffen is bestemd voor de export In 2020 is in de Nederlandse economie 409 miljard kilo grondstoffen verwerkt, waarvan 50 miljard kilo hergebruikte grondstoffen oftewel recyclaat (figuur 3.5). De overige 359 miljard kilo betreft nieuwe primaire grondstoffen die geïmporteerd worden of in Nederland gewonnen worden, denk daarbij aan aardgas of grind maar ook aan producten uit de land- en bosbouw zoals suikerbieten, aardappelen en hout.

De helft van de hoeveelheid grondstoffen die in Nederland wordt verwerkt (180 miljard kilo) is voor eigen gebruik, oftewel voor gebruik door consumenten, bedrijven en overheden in Nederland. De andere helft wordt geëxporteerd. Daarnaast wordt 131 miljard kilo grondstoffen zonder bewerking in- en weer uitgevoerd (CBS 2023a). Van de grondstoffen wordt een aanzienlijk deel (de 110 miljard kilo verlies in figuur 3.5) eenmalig gebruikt; vooral voor energiedoeleinden (met name fossiele energiedragers) en in de voedselketen. Corona en de oorlog in Oekraïne leiden tot een tijdelijke afname in het grondstoffengebruik Tussen 2014 en 2018 is het totale grondstoffengebruik in Nederland nauwelijks veranderd. Maar tussen 2018 en 2020 is het totale grondstoffengebruik, zowel voor het eigen gebruik als voor de gehele Nederlandse economie, afgenomen met 7 procent. De grondstoffen­ voetafdrukken van de Nederlandse economie en voor eigen gebruik zijn tussen 2018 en 2020 nog sterker afgenomen; deze voetafdrukken laten het totaal zien van de grondstoffen die binnen Nederland en in de Nederlandse en buitenlandse productieketens zijn gebruikt. De afname in het grondstoffengebruik in 2020 komt met name door de lockdown tijdens de coronatijd.