pbl 2023 balans van de leefomgeving 5008

Toekomstbestendig kiezen, rechtvaardig verdelen

BALANS VAN DE LEEFOMGEVING

2023

Toekomstbestendig kiezen, rechtvaardig verdelen

BALANS VAN DE LEEFOMGEVING 2023

Balans van de Leefomgeving 2023. Toekomst­ bestendig kiezen, rechtvaardig verdelen

Redactie figuren Beeldredactie PBL

© PBL Planbureau voor de Leefomgeving Den Haag, 2023 PBL-publicatienummer: 5008

Fotoverantwoording Omslagfoto: ANP/Eugene Winthagen; Hoofdstuk 1 ANP/Flip Franssen; Hoofdstuk 2 ANP/Sander Koning; Hoofdstuk 3 ANP/Juliette Mohamed; Hoofdstuk 4 ANP/Fred Hoogervorst; Hoofdstuk 5 ANP/Peter Hilz; Referenties ANP/Rob Engelaar

Contact Melchert.Reudink@pbl.nl Auteurs Melchert Reudink, Jeroen Bastiaanssen, Hans Elzenga, Ron Franken, Hans van Grinsven, Aldert Hanemaaijer, Christian Lennartz, Maarten van Schie, Johanna Schild, Kees Schotten, Roel van der Veen, Marijke Vonk (allen PBL), Marlies Sanders (WUR). Supervisie André van Lammeren, Olav-Jan van Gerwen, Jeannette Beck, Daniëlle Snellen en Jaco Stremler. Met dank aan Aan deze publicatie hebben meegewerkt: Mieke Berkers en Lia van den Broek (PBL). Daarnaast is het PBL prof. em. dr. Pieter Leroy (RUN) en dr. Lianne van Duinen (RLI) bijzonder erkentelijk voor hun review van onderdelen van deze Balans. Ook is dank verschuldigd aan de departementen – met name de ministeries van Infrastructuur en Waterstaat, Landbouw, Natuur en Voedsel-kwaliteit, Economische Zaken en Klimaat en Binnenlandse Zaken en Koninkrijks­ relaties – en IPO, UVW en VNG voor hun commentaren op conceptversies van deze Balans. Tot slot bedanken we de vele collega’s van het PBL en Wageningen UR voor hun bijdragen en commentaren.

Eindredactie en productie Uitgeverij PBL Toegankelijkheid Het PBL hecht veel waarde aan de toegankelijkheid van zijn producten. Mocht u problemen ervaren bij het lezen ervan, dan kunt u contact opnemen via info@pbl.nl. Vermeld daarbij s.v.p. de naam van de publicatie en het probleem waar u tegenaan loopt. Delen uit deze publicatie mogen worden over­ genomen op voorwaarde van bron-vermelding: PBL (2023), Balans van de Leefomgeving 2023. Toekomstbestendig kiezen, rechtvaardig verdelen, Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) is het nationale instituut voor strategische beleidsanalyse op het gebied van milieu, natuur en ruimte. Het PBL draagt bij aan de kwaliteit van de politiek-­ bestuurlijke afweging door het verrichten van verkenningen, analyses en evaluaties waarbij een integrale benadering vooropstaat. Het PBL is vóór alles beleidsgericht. Het verricht zijn onderzoek gevraagd en ongevraagd, onafhankelijk en wetenschappelijk gefundeerd.

Inhoud Voorwoord7 BEVINDINGEN9 Balans van de Leefomgeving 2023

10

Toekomstbestendig kiezen, rechtvaardig verdelen Klimaatbeleid schiet tekort in uitvoering Circulaire economie komt moeizaam van de grond Natuur-, water- en klimaatdoelen alleen haalbaar bij fundamentele keuzes in de landbouw Meer regie nodig bij de concurrentieslag om de schaarse ruimte 

10 15 16 18 19

VERDIEPING21 1

Inleiding

23

2 Klimaatverandering en energie

25

2.0 2.1 2.2

In het kort Klimaatverandering Klimaatmitigatie 2.2.1 Schoon 2.2.2 Betrouwbaar  2.2.3 Betaalbaar 2.2.4 Uitvoerbaar Klimaatadaptatie 2.3.1 Hitte, droogte en wateroverlast in het stedelijk gebied 2.3.2 Droogte en watertekorten in het landelijk gebied 2.3.3 Waterveiligheid en de gevolgen van overstroming

25 26 27 28 30 32 33 36 39 41 44

3

Circulaire economie

49

3.0 3.1 3.2 3.3

In het kort  Urgentie grondstoffenproblematiek Grondstoffengebruik en effecten Voortgang circulaire-economiebeleid 3.3.1 Doelen en doelbereik 3.3.2 Hindernissen 3.3.3 Instrumenten 3.3.4 Governance

49 50 54 58 59 62 65 67

2.3

4 Natuur, landbouw en voedsel

71

4.0 4.1 4.2

In het kort Samenhang opgaven natuur, water en klimaat Natuur, water en klimaat in het landelijk gebied  4.2.1 Natuur 4.2.2 Waterkwaliteit 4.2.3 Klimaat: broeikasgasemissies van landbouw en landgebruik  Landbouwproductie en voedselconsumptie  4.3.1 Ontwikkelingen landbouw 4.3.2 Ontwikkelingen in voedselbeleid Reflectie  4.4.1 Recente beleidsontwikkelingen 4.4.2 Reflectie op het voorgenomen en geagendeerde beleid 4.4.3 Aanknopingspunten voor beleid

71 72 74 74 77 81 84 84 88 89 89 90 96

5

Stad en regio

99

5.0 5.1 5.2 5.3 5.4

In het kort Maatschappelijke ontwikkelingen en ruimtevraag Ruimtevraag door verstedelijking Wonen Bereikbaarheid

99 101 103 105 111

4.3

4.4

Referenties119

Voorwoord Klimaat, wonen, natuur, stikstof. De leefomgeving staat momenteel in het brandpunt van de politieke belangstelling. Dit in tegenstelling tot tien, twintig jaar geleden; toen hadden beleid en politiek relatief weinig aandacht voor duurzaamheid en leefomgeving. Een belangrijke aanjager van die omslag is de externe druk die maatschappelijke organisaties uitoefenen via juridische procedures. Denk aan de ‘Urgenda-uitspraak’ over klimaat en de uitspraak van de Raad van State over natuur en stikstof. Vooral die laatste had een instant­ effect: beleidsplannen belandden in de ijskast omdat ze niet voldoende waren gericht op natuurbehoud en -herstel. Het gevoel van urgentie is ook toegenomen doordat met name klimaatverandering voor iedereen steeds merkbaarder wordt. Juli 2023 is wereldwijd de warmste maand ooit. Maar ook het verlies aan biodiversiteit wordt breed uitgemeten in de media, evenals het grote tekort aan woningen; bijna iedereen kent wel iemand die op zoek is naar woonruimte. De leefomgevingsvraagstukken zijn inmiddels zo groot dat veelvuldig het woord ‘crisis’ opduikt. Er is sprake van een klimaatcrisis, een stikstofcrisis en een wooncrisis. Kan het zijn dat de Nederlandse politiek alleen belangstelling voor de leefomgeving heeft als er een crisis is? Dat zou zorgelijk zijn. Op het moment van crisis moeten beleid en politiek snel en ad hoc in actie komen.

Dat kan weliswaar veel in beweging zetten, maar ook gepaard gaan met overhaaste keuzes die mogelijk niet leiden tot het beste beleid. Consistent langjarig beleid is nodig om de grote opgaven het hoofd te bieden en Nederland door de grote transities van de komende decennia te loodsen. Dergelijk beleid had de huidige crises mogelijk kunnen voorkomen. In deze Balans van de Leefomgeving geven we een overzicht van de stand van zaken rond een aantal grote leefomgevingsvraagstukken. We laten zien dat de recente politieke en beleidsaandacht het nemen van klimaatmaatregelen heeft versneld, met positieve gevolgen voor bijvoorbeeld de opwekking van hernieuwbare energie, maar dat er nog veel progressie gemaakt dient te worden bij andere thema’s. We wijzen ook op de complexiteit van de leefomgeving; alles hangt met elkaar samen. Versneld doorvoeren van veranderingen bij het ene dossier heeft vaak een negatieve invloed op een ander dossier. Zo kan beleid voor natuurherstel op gespannen voet staan met de bouw van infrastructuur voor de energie­ transitie. Complex is ook de verdeling van lusten en lasten. Transities gaan samen met ingrijpende maatregelen, met kosten, veranderingen van gewoonten en verschuivingen in het dagelijks bestaan van veel mensen. Het is geen eenvoudige opgave die transities eerlijk en rechtvaardig te laten verlopen.

Het huidige tijdperk waarin Nederland verkeert is te kenmerken als chaotisch en zoekend. Maar dit hoort bij grote transformaties. Dat is niet alleen lastig maar ook hoopvol. Want die Voorwoord | 7

chaos en zoektocht zijn een teken dat de transformatie uit de startblokken is. Het is nu de kunst om niet stil te blijven staan en de hordes te nemen op weg naar de duurzame samenleving. We hopen dat deze Balans inspireert om de grote uitdagingen van deze tijd aan te gaan. Prof. dr. Marko Hekkert, directeur PBL Dr. ir. André van Lammeren, plaatsvervangend directeur PBL

8 | Balans van de Leefomgeving 2023

BEVINDINGEN

NEGNIDNIVEB

Balans van de Leefomgeving 2023 Toekomstbestendig kiezen, rechtvaardig verdelen Het leefomgevingsbeleid staat op een keerpunt. Mede door een gebrek aan voortgang zijn leefomgevings­ vraagstukken meer dan ooit actuele politieke vraagstukken. Het PBL maakt in dit rapport de balans op van het leefomgevingsbeleid, zowel per thema als over de breedte. Op verschillende vlakken loopt het probleem­ oplossend vermogen van de overheid tegen zijn grenzen. Om verdere voortgang te boeken ontkomt Nederland er niet aan om toekomstbestendige en veelal fundamentele keuzes te maken – die zullen ingrijpen in het dagelijkse leven van de Nederlander. Daarbij is een samenhangende, heldere en breed gedragen visie die de ingrijpende keuzes onderbouwt van belang. Een goede visie geeft niet alleen een beeld van de toekomst, maar geeft ook aan hoe daar te komen. Hoe ziet een duurzaam Nederland in 2050 er uit? Welke stappen moeten er worden gezet om de visie te realiseren en welke keuzes vraagt dat onderweg? En welke verdeling van de lusten en lasten hebben beleid en politiek hierbij voor ogen? Een perspectief op rechtvaardigheid is dus ook in het leefomgevingsbeleid onontbeerlijk. Leefomgevingsvraagstukken zijn meer dan ooit actuele politieke vraagstukken De afgelopen jaren zijn leefomgevingsvraagstukken steeds meer in het centrum van de politieke en maatschappelijke discussie komen te staan.

Breed in de samenleving wordt de urgentie gevoeld om klimaatverandering en biodiversiteitsverlies tegen te gaan, de verspilling van grondstoffen te beperken en het woningtekort op te lossen: de media staan er dagelijks bol van. Daarnaast komen de ongewenste effecten van de leefomgevings­ vraagstukken steeds dichterbij. Van het steeds vaker voorkomen van extreme droogte en regenval als gevolg van de klimaatverandering tot een generatie jongeren die belangrijke levens­keuzes uitstelt vanwege een gebrek aan woonruimte. Er staat steeds meer op het spel en verschillende belangen komen sterker tegenover elkaar te staan. Dat blijkt bijvoorbeeld uit een toenemende actiebereidheid over een breed spectrum van belanghebbenden, van Farmers Defence Force tot Extinction Rebellion. Meer dan ooit zijn leefomgevings­ vraagstukken actuele politieke vraagstukken geworden. In de kern zijn leefomgevingsvraagstukken altijd politieke vraagstukken geweest. De leefomgeving is immers begrensd, en daarmee is de mogelijkheid voor het accommoderen van maatschappelijke en economische ontwikkelingen beperkt. Dit betekent dat er keuzes moeten worden gemaakt tussen de maatschappelijke en economische ontwikkelingen die binnen de begrensde leefomgeving mogelijk zijn. Aanvankelijk konden veel milieuvraagstukken echter prima worden aangepakt met technische oplossingen.

Voorbeelden van 10 | Balans van de Leefomgeving 2023

succesvolle technologische interventies zijn het invoeren van de katalysator bij motor­ voertuigen en het vervangen van CFK-houdende drijfgassen in spuitbussen door ozonvriende­lijke drijfgassen. Dit soort technische oplossingen is goed in te passen in bestaande maatschappelijke en economische processen, omdat ze niet of nauwelijks om gedragsverandering vragen. Het gangbare leefomgevingsbeleid stuit op grenzen De effectiviteit van het gangbare leefomgevingsbeleid neemt echter af. Het PBL constateert in diverse eerdere Balansen van de Leefomgeving, en ook nu weer, dat de druk op de leefomgeving niet of nauwelijks afneemt. Intussen is het met de kwaliteit van de leef­ omgeving dermate slecht gesteld dat een aantal belangrijke leefomgevingsdoelen waarschijn­ lijk niet wordt gehaald. Het voldoen aan de KRW-richtlijn in 2027, de doelen voor natuurherstel (VHR), het fors verminderen van het primaire (abiotische) grondstoffengebruik, en het realiseren van 900.000 woningen in 2030 gaat hoogstwaarschijnlijk niet lukken. En of het lukt om in 2030 de broeikasgasemissies te hebben teruggebracht met ten minste 55 procent is ook heel onzeker. De effectiviteit van maatregelen die vooral op verdere optimalisering zijn gericht begint steeds meer op grenzen te stuiten. De relatief eenvoudige technische oplossingen, het zogenoemde ‘laaghangend fruit’, zijn inmiddels al toegepast.

De investeringskosten voor nieuwe technologieën nemen toe, terwijl de bijdrage aan een verdere afname van de druk op de leefomgeving gering is of niet met zekerheid is vast te stellen. De milieudruk uit de veehouderij loopt bijvoorbeeld al lange tijd gelijk op met de omvang van de veestapel. Van een significante afname van de milieudruk is hier de laatste 10 jaar niet of nauwelijks sprake geweest (PBL et al. 2023). En ook de creatieve arrangementen die zijn gericht op het creëren van meer ruimte voor economische ontwikkeling door te beloven de negatieve effecten op de leefomgeving later of elders te compenseren, stuiten steeds vaker op grenzen. Een bekend en ook verstrekkend voorbeeld is het Programma Aanpak Stikstof (PAS), dat door de rechter ongeldig is verklaard. Andere, meer fundamentele oplossingen zijn nodig. Daarnaast beïnvloeden oplossingen voor leefomgevingsvraagstukken elkaar en gaan de opgaven over gemeente- en provinciegrenzen heen. Er is dan ook een samenhangende aanpak nodig, waarbij tal van actoren en bestuurslagen zijn betrokken. Deze complexiteit maakt (de uitvoering van) het leefomgevingsbeleid er niet eenvoudiger op. Decentrale overheden zijn in toenemende mate betrokken bij zowel de nadere invulling als de uitvoering van beleid. Denk aan de Regionale Energie Strategieën met de gemeenten, en aan het Nationaal Programma Landelijk Gebied met provincies.

Dat is een welkome ontwikkeling omdat veel leefomgevingsbeleid in de regio samenkomt en daar (onder andere ruimtelijk) moet worden afgewogen en ingepast (PBL 2021a). Tegelijkertijd is dat een complexe opgave voor de betrokken partijen zelf, die hoge eisen stelt aan de uitvoering van het beleid. Hier is niet altijd voldoende oog voor (zie ook Tjeenk Willink 2021).

Toekomstbestendig kiezen, rechtvaardig verdelen | 11

Daarbij is veel nationaal leefomgevingsbeleid nog sterk sectoraal van aard, denk aan beleid gericht op natuurbescherming en de sterke focus op aantallen te bouwen woningen. Bij de doorvertaling van dit beleid naar de decentrale overheden is er veelal nog onvoldoende regie en coördinatie (Raad van State 2023). Hierdoor ontstaat er bij sommige uitvoerders een stapeling van beleid; de uitvoering wordt complexer en het aanpakken van problemen wordt moeilijker (Staat van de Uitvoering 2022). Dit gebrek aan probleemoplossend vermogen heeft mede tot gevolg dat het vertrouwen van burgers in de overheid momenteel historisch laag is (ROB 2022; SCP 2023). Een duurzame samenleving vraagt om toekomstbestendige keuzes Het halen van de leefomgevingsdoelen en het realiseren van de ambities voor een duurzame samenleving in 2050 vraagt om een fundamenteel andere invulling van het leefomgevingsbeleid die verder gaat dan het optimaliseren binnen de bestaande kaders en echt inzet op de transformatie naar een duurzame samenleving. Technologie kan daaraan een belangrijke bijdrage leveren, bijvoorbeeld doordat deze de samenleving beter in staat stelt om producten te delen (platform-economie), gps-gestuurde precisielandbouw mogelijk te maken, kweekvlees te produceren of waterstof te gebruiken voor de staalproductie.

Maar niet alleen vernieuwing is belangrijk, ook het durven afbouwen van praktijken die niet passen in een duurzame toekomst is een essentieel onderdeel van transformatie naar een duurzame samenleving. In vrijwel alle gevallen vraagt zowel vernieuwing als afbouw óók om significante gedragsverandering. Denk aan de bereidheid om producten te delen maar ook om minder vlees te eten en minder spullen te gebruiken. Verdere verduurzaming van de samenleving vraagt om het verder inbedden en opschalen van duurzame technologieën, maar het vraagt daarnaast om veranderingen in gedrag en de instituties die dit gedrag ondersteunen. Beïnvloeding van gedrag is bij transities onvermijdelijk, maar ligt echter gevoelig. In het leefomgevingsbeleid is tot op heden regelmatig ingezet op vrijwillige gedragsverandering op basis van voorlichting of subsidies. Daarnaast wordt ingezet op ontmoediging door het invoeren van heffingen (zie ook PBL 2021b; IBO Klimaat 2023). Keuzes voor meer beperkende en/of dwingende maatregelen grijpen in in de handelingsruimte van consumenten, ondernemers, en burgers, en raken aan gevestigde belangen. Het is onvermijdelijk dat dit pijn gaat doen, er zullen winnaars en verliezers zijn. Om voldoende maatschappelijk draagvlak te vinden voor de te maken (soms pijnlijke) keuzes is het van belang dat deze keuzes goed doordacht en onderbouwd zijn, en helder worden uitgelegd.

Ook recent is het lastig gebleken om dergelijke ingrijpende maatregelen te treffen. In het eindrapport van het Interdepartementale Beleidsonderzoek ‘Scherpe doelen, scherpe keuzes: IBO aanvullend normerend en beprijzend nationaal klimaatbeleid voor 2030 en 2050’ zijn diverse van dit soort maatregelen aangereikt, zoals krimp van de veestapel en het verdubbelen van het bpm-tarief voor fossiele personenauto’s (IBO Klimaat: 10-11). In het uiteindelijk vastgestelde aanvullend klimaatpakket om het gat tot 2030 te dichten (Ministerie van EZK 2023a) zijn dergelijke scherpe keuzes vooralsnog uit de weg gegaan.

12 | Balans van de Leefomgeving 2023

Toekomstbestendige keuzes vragen om een samenhangende, heldere en breed gedragen visie Doordachte keuzes in het leefomgevingsbeleid vragen in ieder geval om het in samenhang beschouwen van de leefomgevingsopgaven. Daarbij moet rekening worden gehouden met oplossingen die elkaar mogelijk in de weg zitten of juist versterken. Het vraagt ook om rekening houden met de aansluiting bij de uitvoeringspraktijk, en om een expliciete en zorgvuldige afweging van de (verdeling van) lusten en lasten voor sectoren en bevolkingsgroepen. Het vraagt, kortom, om een samenhangende, heldere en breed gedragen visie, waaraan het nu nog ontbreekt. Zo’n visie is cruciaal om belangen en afwegingen te verkennen, in kaart te brengen én te communiceren. Ook in relatie tot transities en maatschappelijke transformatie is een belangrijke rol weggelegd voor visies. Met een visie kan richting en inspiratie worden gegeven aan het handelen van verschillende maatschappelijke partijen. Daarbij kan een visie onderbouwing geven aan maatschappelijke langetermijndoelen, het zo nodig aanpassen van die doelen, en het inzetten van uiteenlopende beleidsinstrumenten (Nabielek et al. 2023). Een visie kan verder behulpzaam zijn bij het verkennen van mogelijke paden naar een gewenst toekomstbeeld, en van de keuzes en keuzemomenten die aan deze paden verbonden zijn.

Een visie kan zo ook een basis zijn voor het maatschappelijke debat. Vervolgens vraagt het de bestuurlijke moed en discipline om de keuzes te maken op het moment dat dit nodig is en niet te wachten met het maken van keuzes totdat er een crisis ontstaat. Een samenhangende, heldere en breed gedragen visie is niet zomaar gemaakt, zoals ook blijkt uit het stranden van het Landbouwakkoord in juni 2023. Er zijn echter ook goede voorbeelden uit de Nederlandse bestuurlijke geschiedenis. De Vierde Nota Ruimtelijke Ordening (VINO) bijvoorbeeld, uit eind jaren tachtig, leverde een belangrijke impuls voor het huidige aantrekkelijke vestigingsklimaat van Nederland (De Klerk & Van der Wouden 2021). Naast een perspectief op de toekomst, werd in de nota ook beschreven hoe de overheid dat wilde bereiken – ‘2015, daar wordt nu aan gewerkt’. Hieruit volgden nu welbekende projecten waaronder de Vinex-wijken, de Hogesnelheidslijn en de Betuweroute, en sleutelprojecten zoals de Kop van Zuid in Rotterdam en Céramique in Maastricht. De renovatie van stations zoals Arnhem en Rotterdam Centraal volgden in een tweede generatie ‘Nieuwe Sleutelprojecten’. Een toekomstbestendige visie bevat ook een perspectief op rechtvaardigheid De samenleving ontkomt er niet aan om ingrijpende keuzes te maken met betrekking tot de leefomgeving.

Het PBL heeft in de Ruimtelijke Verkenning van 2023 laten zien hoe verschil­lende normatieve scenario’s tot verschillende ruimtelijke invullingen van de samenhangende leefomgevingsopgaven leiden. Ook daar is een belangrijke boodschap dat in geen enkel scenario 100 procent doelbereik op alle leefomgevingsdoelen mogelijk is, en dat ieder scenario vraagt om het maken van fundamentele (maar per scenario verschillende) keuzes (PBL 2023a).

Toekomstbestendig kiezen, rechtvaardig verdelen | 13

Dergelijke keuzes zullen lusten en lasten met zich meebrengen, en winnaars en verliezers kennen. Wat een rechtvaardige verdeling van deze lusten en lasten is, is een normatief maar onvermijdelijk vraagstuk bij het aanpakken van leefomgevingsvraagstukken. De verdelingen van de lusten en lasten van (mogelijke) beleidsinterventies over regio’s, bevolkingsgroepen, en huidige en toekomstige generaties zijn rechtvaardigheidsvraagstukken waarover beleid en politiek keuzes moeten maken en zich uit moeten spreken. Een visie is dan ook onvolledig zonder een helder perspectief op verdeling en rechtvaardigheid. Een belangrijk punt van aandacht hierbij is de mogelijke stapeling van (zowel negatieve als positieve) effecten, bijvoorbeeld in een regio of bij een bevolkingsgroep. Naast deze vormen van zogeheten distributieve rechtvaardigheid is er ook de zogeheten procedurele rechtvaardigheid: hoe zijn besluiten tot stand gekomen, zijn belanghebbenden bij het besluitvormingsproces betrokken, heeft er inspraak plaatsgevonden, hoe is met de resultaten omgesprongen (PBL 2023b)? Het expliciet aandacht besteden aan rechtvaardigheids­ vraagstukken, in zowel het afwegings- en keuzeproces als bij de communicatie over deze keuzes, kan een belangrijke bijdrage leveren aan het vertrouwen van burgers in de overheid (SCP 2023).

Samenvattend In deze Balans van de Leefomgeving wordt de staat en de voortgang van het leefomgevingsbeleid beschreven met betrekking tot vier thema’s: klimaatverandering en energie, circulaire economie, natuur, landbouw en voedsel, en stad en regio. Die ‘staat en voortgang’ laten zien dat de doelen maar beperkt dichterbij komen en dat er problemen zijn met de uitvoering van het beleid. Het gangbare beleid dat jarenlang gebaseerd is geweest op een sectorale benadering en waarbij oplossingen veelal werden gezocht binnen de bestaande kaders, loopt tegen zijn grenzen aan – met grote gevolgen voor het vertrouwen van burgers en bedrijfsleven in de overheid. Fundamentele veranderingen in het leefomgevingsbeleid zijn nodig om de transformatie naar een duurzame samenleving te maken. Dat vraagt van bestuur en beleid het vermogen om maatschappelijke innovatie en creatieve oplossingen tot stand te brengen en niet-toekomstbestendige praktijken af te bouwen. Daarnaast vraagt het om beleid dat richting geeft, dat in staat is om in te spelen op veranderende omstandigheden en dat als legitiem wordt ervaren (Nabielek et al. 2023). Een heldere en breed gedragen visie draagt bij aan het geven van richting door ontwikkelingen tijdig te verkennen en afwegingen expliciet te maken.

Ook draagt een visie bij aan het inhoudelijk onderbouwen van de keuzes voor doelen en maatregelen en het, indien nodig, aanpassen van deze keuzes en maatregelen. Een bewuste en expliciete omgang met zowel distributieve als procedurele rechtvaardigheid ten slotte, draagt bij aan de legitimiteit van het beleid die nodig is om de samenleving mee te nemen in de fundamentele en soms ook pijnlijke keuzes die bijdragen aan een toekomstbestendig Nederland. De vier afzonderlijke leefomgevingsthema’s kennen naast deze ‘het gehele leefomgevingsbeleid overziende’ conclusies ook hun eigen karakteristieken, met per thema aanvullende 14 | Balans van de Leefomgeving 2023

eigen aandachtspunten. Daar gaan we in de volgende paragrafen kort op in; uitgebreider komen ze aan bod in de Verdieping.

Klimaatbeleid schiet tekort in uitvoering De klimaatverandering wordt steeds duidelijker zichtbaar en lijkt de laatste jaren ook steeds sneller te gaan. In alle IPCC-emissiescenario’s wordt de 1,5°C temperatuurstijging over circa tien jaar bereikt; een decennium eerder dan verwacht. Vergeleken met de decennia daarvoor is er sinds 2010 sprake van de grootste absolute toename van de mondiale uitstoot van broeikasgassen, ook al vlakte de procentuele toename af. De huidige toezeggingen van landen om hun uitstoot te beperken, zijn onvoldoende om de temperatuurstijging onder de 1,5°C te houden. Zonder aanscherping van de huidige plannen stevent de wereld volgens het IPCC af op circa 3,2°C opwarming in 2100. Nederland ondervindt nu al de gevolgen van klimaatverandering; in de vorm van een toename van weersextremen. Watertekorten, droogte en ernstige wateroverlast nemen door klimaatverandering toe. Uitvoering van klimaatadaptatiebeleid schiet nog tekort in het beperken van en omgaan met die gevolgen. In het landelijk gebied ondervinden natuur en landbouw schade door droogte, en in het stedelijk gebied kunnen hittestress, droogte en piekbuien verschillende effecten hebben op de gezondheid van de bewoners en robuustheid van de gebouwde omgeving. Verder is de opgave voor dijkversterking zeer groot. Van de primaire waterkeringen voldoet 62 procent niet aan de wettelijke normen.

Voor 26 procent hiervan is versterking urgent, dit betreft vooral dijken in het rivierengebied. De uitvoering van dijkversterking verloopt vooralsnog zeer traag. Om bij te dragen aan de mondiale inspanningen om de temperatuurstijging te beperken, heeft Nederland zich als doel gesteld om de emissie van broeikasgasemissies in 2030 ten minste met 55 procent te hebben gereduceerd ten opzichte van 1990, met een streven om een reductie van 60 procent te realiseren. Tussen 1990 en 2021 is de uitstoot van broeikasgassen (CO2-equivalenten) met bijna 25 procent afgenomen. Om het minimale doel van 2030 te halen, moet in de resterende negen jaar vanaf 2021 nog eens een reductie van 30 procent bereikt worden: meer dan een verdrievoudiging van het tempo van de afgelopen 30 jaar. De energievoorziening: balanceren tussen schoon, betrouwbaar en betaalbaar De ontwikkeling van een klimaatneutrale energievoorziening is essentieel voor het tegengaan van klimaatverandering. Daarvoor is een samenhangende langetermijnvisie op een schone, betrouwbare en betaalbare energievoorziening essentieel. Een eenzijdige focus op een van die drie kenmerken, kan leiden tot problemen. Dit heeft de recente energiecrisis opnieuw laten zien.

Om de leveringszekerheid veilig te stellen na het stopzetten van de import van Russisch gas, moest noodgedwongen grootschalig geïnvesteerd worden in de import van lng, wat niet bijdraagt aan de transitie naar een schone energievoorziening. Daarnaast is de prikkel voor verduurzaming verkleind door de – veelal generieke – steunToekomstbestendig kiezen, rechtvaardig verdelen | 15

maatregelen van de overheid om de energierekening voor veel huishoudens betaalbaar te houden. Verder is er onvoldoende geanticipeerd op de elektrificatie die met de verduur­ zaming gepaard gaat, wat op veel plekken leidt tot congestie op het elektriciteitsnet. Het is belangrijk om van deze ervaringen te leren en tot meer samenhang in het energiebeleid te komen. De eerste aanzetten voor die samenhang lijken er al te zijn, met het Nationaal Plan Energiesysteem en een Programma Energie Hoofdstructuur (Ministerie van EZK 2023b, 2023c). Het realiseren van de beoogde emissiereductie in 2030, op weg naar klimaatneutraliteit in 2050, zal vergaande aanpassingen vragen op het gebied van energiegebruik, -opwekking en -transport. De uitdaging is om daarbij ook de betaalbaarheid en betrouwbaarheid van de energievoorziening en een rechtvaardige verdeling van lasten en lusten van het klimaat­ beleid in het oog te houden. Of de aanvullende maatregelen waartoe het kabinet dit voorjaar heeft besloten voldoende zijn in omvang, concreetheid en tijdigheid om het doel voor 2030 te halen, zal blijken uit de Klimaat- en Energieverkenning 2023 (PBL 2023c, te verschijnen).

Het kabinet stelt weliswaar grote bedragen beschikbaar en kiest ook meer dan voorheen voor normering en beprijzing, maar het heeft ook te maken met belangrijke knelpunten – zoals netcongestie, leveringsrisico’s voor bepaalde grondstoffen, en gebrek aan ruimte en gekwalificeerd personeel – die de uitvoerbaarheid van het energietransitie­ beleid in het vereiste tempo onder druk zetten.

Circulaire economie komt moeizaam van de grond De vervuiling van lucht, water en bodem, biodiversiteitsverlies en klimaatverandering is voor een belangrijk deel terug te voeren op het verspillende gebruik van grondstoffen. Dit grondstoffengebruik kan aanzienlijk afnemen door een meer circulaire manier van produceren en consumeren. Een circulaire economie is dan ook een belangrijke oplossingsrichting om negatieve milieueffecten te beperken. Bovendien draagt ze bij aan het vergroten van de leveringszekerheid van grondstoffen. De afgelopen jaren is het grondstoffengebruik in Nederland afgenomen. Tussen 2018 en 2020 bedroeg deze afname 7 procent. Deze afname is tijdelijk en vooral toe te schrijven aan de lockdown tijdens corona, die leidde tot een afname van het gebruik van fossiele brandstoffen door een daling in het woon-werkverkeer en vliegverkeer. Recente ontwikkelingen, zoals de oorlog in Oekraïne, hebben geleid tot aanzienlijk hogere prijzen voor energie, voedsel en andere materialen. Dit heeft vrijwel zeker ook geleid tot een lager gebruik van grondstoffen in Nederland in 2022. De exacte omvang hiervan en welk deel hiervan als structureel mag worden beschouwd, is nog niet bekend. Voor mineralen en metalen (die onder andere worden gebruikt voor de energietransitie) was echter nauwelijks een daling in het gebruik zichtbaar.

Het kabinet heeft zich ten doel gesteld om de hoeveelheid gebruikte abiotische grondstoffen, zoals mineralen, metalen en fossiele grondstoffen, in 2030 te halveren. Op basis van trendmatige ontwikkelingen gaat deze halvering hoogstwaarschijnlijk niet lukken. 16 | Balans van de Leefomgeving 2023

Bovendien staat Nederland voor een aantal opgaven, zoals de energietransitie en het bouwen van 900.000 woningen, waar nog een aanzienlijke vraag naar grondstoffen uit voort zal komen. Een oplossing om primaire abiotische grondstoffen te vervangen door secundaire materialen is maar in beperkte mate mogelijk met de beschikbare materialen in de Nederlandse economie; de totale vraag naar gerecyclede grondstoffen voor eigen gebruik in Nederland en voor de Nederlandse economie bedraagt respectievelijk zo’n 4 tot 8 maal de huidige beschikbare hoeveelheid secundair materiaal. Een andere oplossings­ richting is het vervangen van abiotische grondstoffen door biotische grondstoffen, zoals hout en biogassen, maar de productie daarvan kan druk geven op het landgebruik voor andere doelen zoals woningbouw, voedsel en natuur. Door de energietransitie is er een sterk toenemende vraag naar kritieke materialen Naast het verminderen van de milieudruk door grondstoffengebruik is een circulaire economie er ook op gericht om de Nederlandse economie minder afhankelijk te maken van (te importeren) grondstoffen. Die afhankelijkheid is nog niet afgenomen; de Nederlandse economie heeft te maken met de nodige leveringsrisico’s. Dit is vooral merkbaar in de maakindustrie bij hightechproducten, zoals ICT en elektronica. Levertijden en prijzen van grondstoffen en onderdelen zijn sinds 2020 sterk toegenomen.

De komende decennia zal de vraag naar kritieke materialen zoals lithium, kobalt en zeldzame aardmetalen wereldwijd en dus ook in Nederland sterk toenemen omdat ze nodig zijn voor de energietransitie, onder andere in batterijen, elektromotoren, dynamo’s en voor de bouw van windmolens. De energietransitie zal naar verwachting leiden tot een grotere afhankelijkheid van China, omdat China een groot deel van de zeldzame aardmetalen levert en een dominante positie heeft in de mondiale raffinage van deze metalen. Gedragsverandering en meer verplichtend beleid zijn noodzakelijk voor de gewenste versnelling van de circulaire transitie De omvang van de circulaire economie in Nederland is bescheiden. Hoewel het aantal circulaire bedrijven toeneemt, geven ondernemers aan dat er diverse belemmeringen zijn. Dit betreft onder andere het onvoldoende beprijzen van milieueffecten, de moeite die mkb’ers hebben om externe financiering aan te trekken voor circulaire verdienmodellen, en de huidige wet- en regelgeving rond afval. Aan de consumptiekant vraagt de transitie naar een circulaire economie om gedragsverandering. Vooralsnog zijn consumenten maar heel beperkt geneigd om hun gedrag te veranderen, mede door (culturele) gewoonten en institutionele belemmeringen.

Consumenten willen wel afval gescheiden inzamelen en tweedehandsspullen wegbrengen, maar ze zijn veel minder bereid om tweedehandsproducten te kopen, en delen of huren van producten willen ze nauwelijks. Hierdoor blijft een substantiële marktvraag naar circulaire producten en diensten uit. De huidige beleidsaanpak is met name gericht op het ondersteunen en faciliteren van circulaire initiatieven van partijen die vooral aan het experimenteren zijn. Om substantiële stappen te kunnen zetten richting een circulaire economie zijn er naast faciliterend beleid, beprijzende en normerende instrumenten nodig, zowel op nationaal als Europees niveau.

Toekomstbestendig kiezen, rechtvaardig verdelen | 17

Daarbij is het van belang dat de voorstellen uit het Nationaal Programma Circulaire Economie uitmonden in het vaststellen van meer verplichtend beleid. Maar ook het verbeteren van de afstemming tussen verschillende departementen, afspraken met maatschappelijk betrokken partijen en extra financiële middelen gericht op uitvoering en versnelling van de circulaire transitie zijn nodig.

Natuur-, water- en klimaatdoelen alleen haalbaar bij fundamentele keuzes in de landbouw De kwaliteit van natuur en water staat onder druk door vele oorzaken. Deze milieu­­druk­ factoren, zoals verlaging van het waterpeil, gebruik van gewasbeschermingsmiddelen en emissies van stikstof, hangen sterk samen met de huidige intensieve landbouw. Door technische oplossingen daalden de landbouwemissies in de periode 1990-2010, maar daarna namen ze niet of nauwelijks meer af. Ook de uitstoot van broeikasgassen door de landbouw bleef na 2010 vrijwel gelijk, evenals de omvang van de veestapel. Het huidige en vastgestelde beleid is onvoldoende om de doelen voor natuur (VHR; Vogelen Habitatrichtlijnen) en water (KRW; Kaderrichtlijn Water) te halen, en de ambities voor klimaat (Fit for 55) waar te maken. Zo heeft op basis van de meest recente metingen (2018) slechts 26 procent van de beschermde planten- en diersoorten en 12 procent van de habitattypen (VHR) een zogeheten ‘gunstige staat’. Ook voldeed in 2021 slechts 14 procent van de waterlichamen aan de KRW-doelen voor biologische kwaliteit. Er resteren daarom grote opgaven om de natuur te herstellen, de waterkwaliteit te verbeteren en ook de broeikasgasuitstoot van de landbouw te reduceren. Nederland zoekt bovendien naarstig naar een uitweg uit de ‘stikstofcrisis’. De opgaven worden urgenter en complexer.

Alles moet tegelijk en de tijd om de doelen te halen wordt steeds korter. Hoe langer er wordt gewacht met extra ingrijpen, hoe moeilijker en duurder het wordt om deze opgaven tijdig op te lossen. Hierdoor, en door de juridische druk om deze opgaven te realiseren, is er in het landelijke gebied sprake van een opschaling, versnelling en stapeling van oude en nieuwe (inter)nationale doelen, afspraken en verplichtingen. De Europese Commissie dringt aan op extra maatregelen en het nakomen van bestaande afspraken, en schaft de derogatie per 2026 af. Voorgestelde aanpak potentieel kansrijk, maar tijdig en volledig doelbereik niet realistisch Het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) is potentieel kansrijk om de doelen voor natuurherstel, waterkwaliteitsverbetering en klimaatmitigatie binnen bereik te brengen. Een belangrijke voorwaarde hierbij is dat maatregelen goed op elkaar aansluiten en elkaar versterken, zoals de aanpak van de zogenoemde piekbelasters en de Wet stikstofreductie en natuurverbetering (Wsn), in combinatie met generieke rijksmaatregelen zoals beëindigingsregelingen voor de veehouderij en financieringsregelingen voor de toepassing van nieuwe landbouwtechnologie.

18 | Balans van de Leefomgeving 2023

De vraag is of die synergie ook daadwerkelijk bereikt gaat worden. Met de huidige voor­ gestelde aanpak is volledig en tijdig doelbereik niet realistisch vanwege het korte tijdspad, de omvang van de opgaven en de daarmee samenhangende complexiteit van het gekozen uitvoeringsproces. De inhoudelijke, juridische en beleidsmatige complexiteit, alsook nieuwe planvorming vragen veel tijd. Veel van de geagendeerde beleidsmaatregelen leunen op vrijwilligheid, moeten nog ontwikkeld worden of op een veel grotere schaal dan in het verleden worden toegepast. Gebiedsprocessen kennen lange doorlooptijden. Het is bovendien de vraag of de som van het doelbereik van de provinciale plannen optelt tot het gewenste doel van de nationale opgave. Veranderingen in de hele consumptieketen nodig voor een duurzaam landbouw- en voedselsysteem Daarnaast is beleid dat er op is gericht om de doelen voor 2030 te halen, mogelijk sub­ optimaal voor doelbereik op de langere termijn (2050). Het kabinet erkent dat duurzamere landbouw in Nederland alleen haalbaar is als naast de landbouw ook de voedselconsumptie duurzamer wordt, en ook ketenpartijen hun bijdrage aan verduurzaming leveren. Een derge­ lijke transitie naar een duurzaam landbouw-voedselsysteem wordt echter nog onvoldoende ondersteund door het huidige Nederlandse beleid; het ontbreekt aan een langetermijnvisie en sturing.

Dit heeft als risico dat vooral het huidige systeem verder wordt geoptimaliseerd en er onvoldoende toekomstbestendige keuzes worden gemaakt.

Meer regie nodig bij de concurrentieslag om de schaarse ruimte De druk op de stedelijke ruimte is de afgelopen jaren toegenomen en zal in de toekomst nog verder toenemen. Er is immers ruimte nodig voor meer woningen, bedrijven, infrastructuur, en ook voor de transities rond energie, klimaatadaptatie en circulaire economie moet het nodige worden aangelegd. In sommige gevallen kan de ruimte efficiënter worden ingericht, door bijvoorbeeld wonen, groen en waterberging te combineren, maar in toenemende mate is er sprake van concurrentie tussen de verschillende functies en ‘niet alles kan overal’. De concurrentieslag om de ruimte vraagt om keuzes en regie van de overheid: wat zijn de gewenste typen verstedelijking (verdichten of uitbreiden)? Wat zijn de geschikte locaties voor welke functies? Daarnaast is er een verandering nodig in de bestuurspraktijk om meervoudig ruimtegebruik mogelijk te maken en te stimuleren, bijvoorbeeld door het ontschotten van budgetten. Locatiekeuze woningbouw vraagt om zorgvuldige afweging tussen mobiliteit en klimaat­bestendigheid Eén van de grote ruimteclaims komt voort uit het woningtekort; om dit tekort op te lossen heeft de Rijksoverheid als doelstelling om tot 2030 ongeveer 900.000 nieuwe woningen te bouwen.

Een groot deel daarvan moet terechtkomen op de zeventien grootschalige woning­­bouwlocaties die in de Nationale Omgevingsvisie Extra (NOVEX) zijn aangewezen. Het gaat daarbij om zowel binnenstedelijke verdichting als de aanleg van nieuwe woon­ wijken op buitenstedelijke locaties aan de stadsranden. Bij de planning van deze wijken is het van belang oog te hebben voor de ontwikkeling van de stadsregio’s op de lange termijn; Toekomstbestendig kiezen, rechtvaardig verdelen | 19

vooral als ontwikkelingen in het heden tot een bepaalde richting leiden. Zo voeren het nu steeds verder oplopende woningtekort en het voor de bouwsector verslechterde investerings­ klimaat, de druk op om snel en veel te (blijven) bouwen op buitenstedelijke locaties; buiten de stad is er immers meer ruimte, is het grondeigendom vaak makkelijker te regelen en is het eenvoudiger bouwen dan op compacte binnenstedelijke locaties. Daarbij is het zaak om de lessen uit de Vinex-periode ter harte te nemen, waarin ook een groot aantal woonwijken werd gerealiseerd op uitleglocaties. Deze wijken pakten soms monofunctioneel uit, de woningtypen en -prijzen waren geschikt voor een beperkte doelgroep, en ze bevonden zich vaak op autolocaties. De nieuw te bouwen NOVEX-wijken zouden dus kunnen worden gericht op een mix aan doelgroepen en een goede ontsluiting per fiets en openbaar vervoer. De locatie van nieuwbouw heeft immers grote invloed op mobiliteitspatronen. Ook na de Vinex, in de afgelopen jaren, zijn veel nieuwe stedelijke functies – wonen, werken, voorzieningen – gerealiseerd in suburbane gebieden en op autoafhankelijke locaties. Dit had een toename van drukte op (snel)wegen in stedelijke regio’s tot gevolg, terwijl op stedelijke locaties die ook met openbaar vervoer of fiets goed bereikbaar zijn, veel minder werd gebouwd.

Woningbouw in stedelijke centra en nabij openbaarvervoerknooppunten, zoals voorgesteld voor de NOVEX-gebieden, kan de bereikbaarheid per fiets en openbaar vervoer verbeteren, en de autoafhankelijkheid beperken. De Vinex-periode en recentere nieuwbouw laten zien dat de praktijk echter weerbarstig is en dat een goede samenhang tussen ruimte en mobiliteit aanhoudend aandacht behoeft. Bovendien speelt bij de NOVEX een nieuwe opgave: bij nieuwe uitleglocaties zal rekening moeten worden gehouden met klimaat­ adaptatie en met het NOVI-principe van ‘bodem en water sturend’.

20 | Balans van de Leefomgeving 2023

VERDIEPING

GNIPEIDREV

22 | Balans van de Leefomgeving 2023

1 Inleiding Hoe is het gesteld met de leefomgeving in Nederland? Om de twee jaar geeft het PBL antwoord op die vraag in de Balans van de Leefomgeving; we laten zien wat de staat is van milieu, natuur en ruimte. Daarnaast is de Balans een evaluatie van het leefomgevingsbeleid; welk effect hebben de maatregelen gehad en in hoeverre wordt de leefomgevingskwaliteit die parlement en regering zich ten doel hebben gesteld, tijdig bereikt? We maken de balans op aan de hand van verscheidene PBL-studies van de afgelopen jaren, zoals de Klimaat- en Energieverkenning (KEV) en de Integrale Circulaire Economie Rapportage (ICER). Voor veel feiten en cijfers putten we uit het Compendium voor de Leefomgeving (www.clo.nl); op deze website is de stand van de leefomgeving door iedereen te raadplegen, met uiteenlopende informatie over bijvoorbeeld de toe- of afname van vogels in het agrarische gebied; de aanwezigheid van verontreinigende stoffen in het water; de mate waarin arbeidsplaatsen bereikbaar zijn met openbaar vervoer; en de hoeveelheid afval die huishoudens produceren. De thema’s die in deze Balans aan bod komen zijn Klimaatverandering en energie; Circulaire economie; Natuur, landbouw en voedsel; en Stad en regio. Voor deze thema’s hebben we de beleidsontwikkelingen tot 1 juli 2023 meegenomen.

We bespreken de thema’s in vier opzichzelfstaande hoofdstukken, maar beschouwen ze ook in samenhang. Ontwikkelingen bij het ene thema beïnvloeden immers de andere thema's en vice versa. Daarnaast hebben ze alle een groot of minder groot ruimtebeslag, waardoor ze soms concurreren om de beschikbare ruimte. Bij de leefomgeving gaat het daarom niet alleen om de kwaliteit van de fysieke ruimte, maar ook om de kwaliteit van de ruimtelijke samenhang. Daarmee heeft het begrip ‘balans’ niet alleen een evaluatieve betekenis, in de zin van ‘de balans opmaken’ van het beleid. Het verwijst ook naar het vinden van het juiste evenwicht tussen de verschillende functies die om ruimte vragen, en bovenal: het evenwicht tussen het benutten van de leefomgeving ten dienste van maatschappelijke behoeften én het beschermen van die leefomgeving tegen de negatieve gevolgen daarvan. Het beschermen van de leefomgeving blijkt nog onvoldoende te lukken. Bij alle vier de thema’s die in deze Balans centraal staan, constateren we een stagnatie in het verbeteren van de leefomgevingskwaliteit. Het is een grote uitdaging om de nationale en internationale doelen tijdig te realiseren. Het waarmaken van deze ambities zal niet alleen vragen om scherpere keuzes en steviger maatregelen, maar ook om meer samenhang in de aanpak van de vraagstukken.

Dat beleid heeft de meeste kans van slagen als er voldoende oog is voor een rechtvaardige verdeling van lusten en lasten en met een betrokken samenleving.

Inleiding | 23

24 | Balans van de Leefomgeving 2023

2 Klimaatverandering en energie 2.0

In het kort

Klimaatmitigatie • De klimaatverandering gaat sneller dan gedacht en heeft grote gevolgen. De temperatuur in Nederland is in de afgelopen drie decennia met gemiddeld 1,1°C toegenomen. Dat is ruim twee keer zoveel als de toename van de wereldgemiddelde temperatuur in dezelfde periode. In de periode 1901-2020 is de jaargemiddelde temperatuur in Nederland met 2,3°C toegenomen. De weersextremen zijn in de laatste dertig jaar sterk veranderd. De weg naar het mondiale 1,5°C-doel is een smal paadjes geworden. • Het tegengaan van klimaatverandering vereist een schone, betrouwbare en betaalbare energievoorziening, waarin een structurele verlaging van de energievraag en verduur­ zaming van de energieopwekking centraal staan. De tijdige realisatie hiervan wordt bemoeilijkt door een aantal knelpunten, waaronder leveringsrisico’s van grondstoffen, netcongestie, lange vergunningsprocedures, gebrek aan gekwalificeerd personeel en ruimte, en de stikstofproblematiek. Oplossing van deze knelpunten vergt aanvullend overheidsbeleid. • De in 2022 sterk gestegen aardgasprijzen hebben geleid tot een forse daling van het aardgasgebruik door huishoudens, maar ook tot energiearmoede.

Door de tijdelijke steunmaatregelen van de overheid is de energiearmoede afgenomen, maar door het generieke karakter van de maatregelen is ook de prikkel tot verduurzaming bij huis­ houdens zonder betalingsproblemen verminderd. Verduurzaming van woningen is een manier om energiearmoede structureel aan te pakken. Klimaatadaptatie • Het klimaatadaptatiebeleid schiet tekort waar toenemende droogte en watertekorten in het landelijk gebied zijn vastgesteld. De waargenomen neerslag- en verdampingstrends laten zien dat extreem droge zomers waarschijnlijker worden. De gevolgen hiervan zijn aanzienlijk, zoals een forse achteruitgang van grond- en regenwaterafhankelijke natuurgebieden, landelijke opbrengstderving in de landbouw, schade aan funderingen en infrastructuur. Door toenemende droogte neemt het risico op onbeheersbare natuurbranden toe. • Zonder sturing van de ruimtelijke ontwikkeling nemen de bevolking en woningbouw vooral toe in het overstromingsgevoelige gebied. De kwetsbaarheid voor overstromingen Klimaatverandering en energie | 25

neemt daardoor ook toe. De waarschijnlijkheid en consequenties van overstromingen worden groter als de zeespiegelstijging zich versneld doorzet en boven de 1 meter uitkomt. Deze kwetsbaarheid wordt versterkt door bodemdaling. • Uit een recente beoordeling van de primaire waterkeringen blijkt dat 62 procent niet voldoet aan de wettelijke norm. Voor 26 procent hiervan is verbetering urgent. Dit betreft vooral dijktrajecten in het rivierengebied. Zolang de dijken daar niet versterkt zijn, zijn aangrenzende gebieden kwetsbaar voor overstroming,

2.1

Klimaatverandering

Klimaatverandering gaat sneller dan eerder gedacht Overal ter wereld hebben zich snelle klimaatveranderingen voltrokken, die zich manifesteren in een toename van weersextremen (KNMI 2021a). Voortschrijdend wetenschappelijk inzicht laat zien dat klimaatverandering sneller gaat dan eerder verwacht en onmiskenbaar door de mens wordt veroorzaakt. Van de 1,1°C opwarming sinds het pre-industriële tijdperk kan volgens het IPCC (2021) minder dan 0,1°C worden toegeschreven aan natuurlijke processen, zoals vulkanisme of variaties in de zon. In alle IPCC-emissiescenario’s wordt de 1,5°C temperatuurstijging over circa tien jaar bereikt, een decennium eerder dan verwacht. De verwachte mondiaal gemiddelde zeespiegelstijging is ten opzichte van het vorige IPCC-rapport (2013) toegenomen. Als de uitstoot van broeikasgassen niet vermindert, kan de zeespiegel voor de Nederlandse kust rond 2100 met 1,2 meter stijgen ten opzichte van begin deze eeuw (KNMI 2021b). Een overschrijding van 2 meter zeespiegelstijging in 2100 en 5 meter in 2150 kan niet worden uitgesloten als bij het hoogste emissiescenario het Zuidpoolijs versneld smelt (KNMI 2021a). Dit is een voorbeeld van een zogenoemd kantelpunt, waarbij er een grote, vaak onomkeerbare verandering plaatsvindt in het klimaatsysteem. Deze veranderingen leiden vaak tot een zichzelf versterkend opwarmend effect.

Het IPCC waarschuwt in zijn zesde klimaatrapport (2021) ook voor de toenemende kans op het bereiken van dergelijke kantelpunten. In Nederland zijn in de afgelopen dertig jaar de temperatuur (CLO 0226), de zonnestraling, de neerslag (CLO 0508), de verdamping en het neerslagtekort toegenomen. De temperatuur in Nederland is in de afgelopen drie decennia met gemiddeld 1,1°C toegenomen. Dat is ruim twee keer zoveel als de toename van de wereldgemiddelde temperatuur in dezelfde periode. In de periode 1901-2020 is de jaargemiddelde temperatuur in Nederland met 2,3°C toegenomen. De weersextremen zijn in de laatste dertig jaar sterk veranderd. Extreme buien nemen toe en de kans op langdurige droogte of hitte wordt groter (CLO 0590; CLO 0589). ’s Zomers neemt de kans op laagwater in de rivieren toe, terwijl in de winter juist de kans op hoogwater toeneemt. De weg naar het 1,5°C-doel is een smal paadje geworden Vergeleken met eerdere decennia, was in het afgelopen decennium (2010-2019) sprake van de grootste absolute toename van de mondiale uitstoot van broeikasgassen, ook al vlakte 26 | Balans van de Leefomgeving 2023

de procentuele toename af. De huidige toezeggingen van landen over beperking van hun uitstoot zijn onvoldoende om de temperatuurstijging onder de 1,5°C te houden. Zonder aanscherping van de huidige plannen stevent de wereld volgens het IPCC (2021) af op circa 3,2°C opwarming in 2100. Voor 1,5°C geven de meeste berekeningen aan dat de mondiale uitstoot vóór 2025 zijn hoogste punt bereikt moet hebben, rond 2030 al bijna gehalveerd moet zijn en rond 2050 op nul moet uitkomen; om daarna negatief te worden, dat wil zeggen dat er grote hoeveelheden CO2 uit de atmosfeer worden gehaald. Dat betekent dat de weg naar het 1,5 °C-doel een smal paadje is geworden en dat bij investeringen nu dit doel reeds centraal moet staan (PBL 2022a). Ook als de broeikasgasemissies wél worden teruggedrongen, zal de wereldwijde temperatuur tot het midden van deze eeuw blijven stijgen (IPCC 2021). Met de huidige 1,1°C-opwarming beginnen sommige zeer kwetsbare groepen en ecosystemen al de grenzen te bereiken van hun aanpassingsvermogen (WRI 2022). Dit betekent dat de noodzaak om klimaatverandering zoveel mogelijk te beperken onverminderd is, maar ook dat Nederland zich moet voorbereiden op weersextremen die desondanks zullen gaan toenemen.

2.2

Klimaatmitigatie

Uitvoerbaarheid van de transitie naar een schoon, betrouwbaar en betaalbaar energiesysteem Het uitgangspunt van het Nederlandse energiebeleid, zoals nader gedefinieerd in het Energierapport (EZ 2008), zijn de drie publieke belangen ‘schoon, betrouwbaar en betaalbaar’. In zijn recente advies aan het kabinet-Rutte IV herformuleerde het Expertteam Energie­ systeem deze uitgangspunten als ‘duurzaam, robuust en rechtvaardig’, om te onderstrepen dat de reikwijdte van deze publieke belangen breed moet worden opgevat (Haar et al. 2023). Tot voor kort lag de nadruk van het klimaatbeleid vooral op reductie van de CO2-uitstoot1 door middel van het verminderen van het energiegebruik en de verduurzaming van de energievoorziening. De beschikbaarheid en betaalbaarheid van aardgas en elektriciteit waren nauwelijks punt van aandacht, onder andere omdat Rusland tot begin 2022 altijd een betrouwbare leverancier van grote hoeveelheden goedkoop aardgas was geweest, en niet verwacht werd dat dit zou veranderen. Door de oorlog in Oekraïne viel de gaslevering door Rusland echter weg en werd aardgas schaars en duur en moesten kolencentrales weer op vol vermogen draaien. Daardoor staan in de energietransitie de beschikbaarheid en betaalbaarheid van energie weer prominent op de agenda: er moet een nieuwe balans worden gevonden tussen betrouwbaar, betaalbaar en schoon.

Door een aantal knelpunten – waaronder netcongestie, leveringsrisico’s voor bepaalde grondstoffen, een gebrek aan gekwalificeerd personeel en ruimte, lange vergunningstrajecten en de stikstofproblematiek – staat de uitvoerbaarheid van het transitiebeleid echter onder druk.

1

En op het reduceren van emissies van niet-CO2-broeikasgassen, zoals methaan, lachgas en F-gassen. Methaan- en lachgasemissiereductie wordt behandeld in het hoofdstuk over natuur en landbouw (hoofdstuk 4).

Klimaatverandering en energie | 27

Figuur 2.1 Emissie broeikasgassen 250

Mton CO2-equivalenten Fluorhoudende gassen (HFK / PFK / SF6) Distikstofoxide (N2O)

200

Methaan (CH4) 150

Koolstofdioxide (CO2)

100

Urgenda-doel vanaf 2020 Doel Klimaatakkoord 2030

pbl.nl

50

0 1990

1995

2000

2005

2010

2015

2020

2025

Emissiecijfers zijn inclusief emissies door (verandering van) landgebruik (LULUCF)

2030

Bron: Emissieregistratie

2.2.1

Schoon

Grote versnelling in de reductie van broeikasgasemissies is noodzakelijk om klimaatdoelen te halen In de periode 1990-2021 zijn de broeikasgasemissies met bijna 25 procent gedaald. De CO2-emissies zijn in die periode met bijna 15 procent gedaald, de emissies van overige broeikasgassen met bijna 54 procent (CLO 0165; figuur 2.1). Voor 2030 is in het coalitieakkoord van 2021 (VVD et al. 2021) – in navolging van de Europese Fit for 55-doelstelling – een nationaal streefdoel vastgesteld van ten minste 55 procent reductie van broeikasgasemissies ten opzichte van 1990, overeenkomend met een restemissie van 103 megaton (inclusief emissies uit het landgebruik). In de komende zeven jaar moet dus een grotere reductie worden bereikt dan in de afgelopen dertig jaar; bovendien moet de reductie grotendeels bij CO2 worden gerealiseerd, door energiebesparing en omschakeling naar hernieuwbare energie. Om dit streefdoel met voldoende zekerheid te kunnen halen, richtte het kabinet-Rutte IV zich bij de uitwerking van het klimaatbeleid op een emissie­ reductie van 60 procent in 2030, zodat de 55 procent ook bij tegenvallers binnen bereik zou blijven.

28 | Balans van de Leefomgeving 2023

Hoewel de broeikasgasemissies volgens de Klimaat- en Energieverkenning 2022 (PBL et al. 2022; hierna KEV 2022) in 2030 met het op 1 mei 2022 vastgestelde en voorgenomen beleid met 33 tot 58 megaton zullen zijn gedaald ten opzichte van 20212, is die daling niet voldoende om in 2030 55 procent reductie ten opzichte van 1990 te bereiken: de geraamde reductie bedraagt 39 tot 50 procent. Om het gat ten opzichte van het streefdoel te dichten, is een verdere uitwerking en implementatie van geagendeerd beleid nodig. Daarnaast moet aanvullend beleid worden vormgegeven dat op de kortst mogelijke termijn geïmplementeerd moet worden om nog effect te kunnen hebben voor 2030. Een evenwichtige mix van normeren, beprijzen en subsidiëren is nodig Het kabinet-Rutte IV betoonde zich in het coalitieakkoord bewust van de noodzakelijke versnelling van emissiereductie op weg naar klimaatneutraliteit in 2050. Dit blijkt uit de doelstelling van de 55 procent reductie van broeikasgasemissies in 2030, de reservering van 35 miljard euro voor een Klimaatfonds en het Beleidsprogramma Klimaat dat het kabinet heeft uitgewerkt. In zijn reflectie op het coalitieakkoord heeft het PBL aangegeven dat het aangescherpte klimaatdoel voor 2030 grenst aan wat praktisch maximaal haalbaar is (PBL 2021). In de KEV 2022 wordt dit beeld bevestigd.

In de genoemde reflectie stelde het PBL ook dat een sterkere kanteling in het instrumentarium nodig is, van subsidiegedreven naar kaderstellend, bijvoorbeeld door regelgeving als ‘stok achter de deur’ in te zetten en door met beprijzing betere prikkels te geven. Daar waar dit in het coalitieakkoord nog beperkt het geval was, werden in de Voorjaarsnota 2023 van het kabinet-Rutte IV op dat vlak wel stappen gezet (Financiën 2023). Of de aanvullende maatregelen waartoe dit kabinet heeft besloten voldoende zijn in omvang, concreetheid en tijdigheid om het doel voor 2030 te halen, zal blijken uit de KEV 2023 die in het najaar van 2023 verschijnt. Een onzekere factor is in welke mate de val van het kabinet-Rutte IV zal leiden tot wijzigingen in het voorgenomen en geagendeerde beleid of vertraging in de uitvoering daarvan. De beoogde 55 procent reductie van broeikasgasemissies in 2030 is een tussendoel. Om in 2050 klimaatneutraal te zijn, zullen de CO2-emissies ruim vóór 2050 volledig moeten zijn teruggedrongen. De beperkte tijd die hiervoor resteert zet grote druk op de uitvoerbaarheid en het draagvlak van de energietransitie. Het expliciet rekenschap geven van rechtvaardigheid in het klimaatbeleid (WRR 2023) en het goed betrekken van burgers is daarbij van groot belang om draagvlak te behouden.

2

In de elektriciteitssector dalen de emissies door een verbod op kolen, een toename van hernieuwbare elektriciteit en een afname van de inzet van aardgas en restgassen; in de industrie door de combinatie van het Europese emissiehandelssysteem, de Stimulering Duurzame Energieproductie en Klimaattransitie (SDE++-regeling) en de nationale CO2-heffing (leidend tot CO2-afvang en -opslag, elektrificatie, energiebesparing en reducties in de methaan- en lachgasuitstoot); in de gebouwde omgeving door duurzame nieuwbouw, verduurzaming tijdens reguliere woningverbetering, warmere winters en zuinig stookgedrag door hoge gasprijzen; in de mobiliteit door een versnelde groei van het aantal elektrische auto’s en het gebruik van meer hernieuwbare brandstoffen; in de landbouwsector door lager gasgebruik (minder energie-intensieve teelten en kleiner areaal glastuinbouw), minder kunstmestgebruik en een kleinere veestapel; en in het landgebruik door minder grasland, vernatting en meer koolstofvastlegging in bossen.

Klimaatverandering en energie | 29

2.2.2

Betrouwbaar

Crisis legt kwetsbaarheid van de energievoorziening bloot Waar de jaren negentig in het teken stonden van betaalbaarheid via liberalisering van de energiemarkten, lag in de afgelopen jaren de focus vooral op een schone, fossielvrije energievoorziening. Op het vlak van de derde doelstelling van het energiebeleid, betrouwbaarheid, is de aandacht vooral uitgegaan naar een stabiele energievoorziening en leverings­ zekerheid op de korte termijn. Onvoldoende aandacht voor strategisch energiebeleid heeft geresulteerd in een te hoge afhankelijkheid van een beperkt aantal energieleveranciers, zo is gebleken tijdens de energiecrisis van 2022. In 2021 begonnen de prijzen voor olie, gas en elektriciteit geleidelijk te stijgen, om in het najaar van 2021 tot recordhoogtes te pieken. De belangrijkste oorzaak was het onverwacht snelle economische herstel na de coronapandemie. Andere factoren, zoals het uitvallen van Franse kerncentrales en droogte waardoor elektriciteitscentrales in Noordwest-Europa minder elektriciteit konden produceren, droegen bij aan wat wel een perfect storm werd genoemd. Hier bovenop kwam in februari 2022 de Russische invasie van Oekraïne en de verstoring van de levering van Russisch gas. Deze gebeurtenissen hebben de kwetsbaarheid van de energievoorziening blootgelegd, waarmee betrouwbaarheid ervan weer prominent op de agenda is gekomen.

De beleidsopties die in de energiecrisis zijn voorgesteld om de energieafhankelijkheid (van Rusland) te verminderen, zijn te verdelen in drie categorieën: (1) het verminderen van het energiegebruik; (2) het bevorderen van hernieuwbare energie; en (3) diversificatie van fossiele bronnen. Van deze drie opties zijn de versnelling van hernieuwbare energie en energiebesparing in lijn met alle drie de uitgangspunten van het energiebeleid: het is goed voor het milieu en klimaat (schoon), het vermindert de afhankelijkheid van energie-import (betrouwbaar), en hernieuwbare energie is goedkoper dan fossiele alternatieven (betaalbaar). Voor de langere termijn is de energietransitie de belangrijkste oplossingsrichting. Focus op vloeibaar aardgas (lng) staat op gespannen voet met de ontwikkeling naar een schone en betaalbare energievoorziening Tegelijkertijd kan een versnelling van de energietransitie in een crisissituatie maar beperkt directe verlichting bieden. Investeringen in energie-efficiëntie en hernieuwbare energie kosten vaak tijd. Alleen een vermindering van de energieconsumptie door bijvoorbeeld het terugdraaien van de thermostaat en het stilleggen van processen heeft een onmiddellijk effect. Dit betekent dat de noodgreep naar fossiele diversificatie op de korte termijn, zelfs bij een maximale inzet op de energietransitie, vrijwel onvermijdelijk was.