Definitief rapport Ecopark Gouda 12 juli 2024

In de loop van 2018 en 2019 vinden verschillende voorbereidende werkzaamheden plaats, waaronder het opstellen van een voorlopig ontwerp en bijbehorende kostenramingen. De raad stelt op 1 juli 2020 een investeringskrediet van € 3.645.000,beschikbaar voor de realisatie van het Ecopark. Na vaststellen van het investeringskrediet door de raad start de aanbestedingsfase. De aanbestedingsprocedure vindt plaats in de periode januari – juni 2021. Door een hogere inschrijvingsprijs dan verwacht ontstaat er een tekort van € 357.000,-. De raad stemt in met het voorstel van het college voor de dekking van dit tekort. De opdracht wordt gegund aan Wallaard Noordeloos. Tijdens de eerste bouwvergadering op 28 oktober 2021 kondigt de aannemer een claim aan in verband met kostenverhogingen. In december 2021 wordt het project Ecopark zowel ambtelijk als bestuurlijk overgedragen. In maart – mei 2022 worden de ambtelijk opdrachtgever en portefeuillehouder door de projectleider over gerezen kostenstijgingen als gevolg van onder meer de claims van de aannemer. Afgesproken wordt om de raad kort voor of kort na het zomerreces te informeren, indien dan meer duidelijk is over de vraag of de claims tot daadwerkelijke kostenstijgingen leiden.

Vanaf december 2022 wordt ambtelijk geconstateerd dat de aangegane verplichtingen voor 2022 niet volledig in de financiële administratie zijn vastgelegd, waardoor er tot dan toe geen goed financieel totaaloverzicht van het project beschikbaar was. Hierna wordt tot en met begin maart 2023 uitgezocht wat de precieze aard en omvang is van de kostenstijgingen. De raad wordt hier op 28 maart 2023 over geïnformeerd. Ook wordt gemeld dat er

24

sprake is van verzakkingen van poeren. Op 4 juli 2023 doet het college een voorstel aan de raad voor aanvullende kredietverstrekking, waarbij vijf scenario’s worden voorgelegd. De raad besluit op 1 november 2023 te kiezen voor scenario 2B (het funderen van de hele constructie met paalfundering) a €4.600.000,- bovenop het eerdere investeringsbudget. De raad neemt op 7 februari een motie aan om een onderzoek in te stellen naar het project Ecopark Gouda. 2. In hoeverre is de informatievoorziening aan de raad over het verloop van het project Ecopark juist, navolgbaar, tijdig en volledig? Op basis van het raadsinformatiesysteem en de ontvangen documenten kan gesteld worden dat de raad periodiek, maar op een niet-structurele manier is geïnformeerd over de ontwikkelingen in het project. De mate waarin de informatie volledig is, wisselt. Aanvankelijk wordt de raad in november 2016 ingelicht over de ontwikkeling van een nieuwe Ecopark en dat hierbij drie scenario's worden gehanteerd. Bij de raadsvoorstellen voor kredietverstrekking is de onderbouwing uitgebreider en voorzien van kanttekeningen, maar wordt er geen keuzemogelijkheid gepresenteerd tussen scenario’s of varianten. Met name in 2023 is de informatievoorziening aan de raad verbeterd. 3.

Handelden actoren binnen het voor hen vastgestelde mandaat? De gemeente Gouda kent een mandaatregeling die ook op dit project van toepassing was. In algemene zin geldt dat er in dit onderzoek geen indicatie is dat functionarissen buiten hun mandaat hebben gehandeld. Wel is het zo dat rollen, verantwoordelijkheden en taken van bijvoorbeeld het opdrachtgeverschap en opdrachtnemerschap in de periode die dit onderzoek beslaat niet duidelijk waren omschreven. 4. Welke risicoanalyses zijn er in de genoemde periode gemaakt? Uit gevoerde gesprekken komt naar voren dat de gemeente Gouda geen vaste methodiek voor risicomanagement hanteert, maar dat dit per afdeling verschilt. Er is voor het project Ecopark geen algehele risicoanalyse aangetroffen die gemaakt is voorafgaand aan de uitvoeringsfase van het project. Wel zijn in diverse documenten en voortgangsoverleggen risico's beschreven en besproken. Het gaat dan met name om technische risico’s die betrekking hebben op het ontwerp. Risico’s zijn echter niet op methodische wijze en aan de hand van een overzicht van risico's en inschattingen volgens de formule 'kans x effect' in beeld gebracht. Het ging bij de verdere risicobeheersing in het project vooral om de voortgang van de realisatie van het specifieke project Ecopark. 5.

Hoe zijn uitkomsten van risicoanalyses opgenomen in (edities van) het projectplan? Gedurende de uitvoeringsfase van het project lijken risico's beheerst 'vanuit het project'. Dat wil zeggen: de praktische werkelijkheid was leidend in de aanpak van risico’s. Tegelijkertijd was deze aanpak soms succesvol: de problematiek rondom de luifel, de ondergrond en de claim van de aannemer is opgepakt en (grotendeels) afgehandeld. Op het risico met betrekking tot mogelijke grondverzakking en problematiek rondom de poeren is geanticipeerd, maar uit grondonderzoeken kwam naar voren dat fundering op poeren mogelijk was. Pas begin 2023 ontstond er een ander beeld nadat uit monitoring bleek dat er verzakking optrad. De onverwachte kostenstijgingen van verschillende materialen zijn gedurende het traject in beeld gekomen en waren niet voorzien in de vooraf geformuleerde risico's.

25

6. In welke mate waren actoren op de hoogte van risicoanalyses? De betrokken ambtenaren hebben gedurende de uitvoeringsfase in overleggen over het project de ambtelijke en bestuurlijke opdrachtgever op de hoogte gehouden van de risico's, in zoverre zij deze tijdens de planvorming gewaar werden. Bij het vaststellen van het voorbereidingskrediet zijn enkele risico's met de raad gedeeld, maar geen integrale risicoanalyse met bijbehorende beheersmaatregelen. Ditzelfde geldt voor het moment van vaststellen van het krediet voor de uitvoeringsfase. De raad is bij de besluitvorming voor aanvullend krediet en de scenariokeuze in 2023 meegenomen in de verschillende risico’s en de afwegingen die hierbij gemaakt konden worden. 7. Wat is de rol geweest van actoren in de mitigatie van risico’s? Voor zover uit de documentatie en de gevoerde interviews valt op te maken waren de ambtelijk projectleider, ambtelijk opdrachtgever en de bestuurlijk opdrachtgever (portefeuillehouder) in meer of mindere mate op de hoogte van de risico's die in het projectplan zijn benoemd. Ook hebben er verschillende overleggen plaatsgevonden, zowel ambtelijk als met de bestuurlijk portefeuillehouder, waarin tijdens het project ontstane problemen zijn besproken en waar vervolgens op is geacteerd.

Tegelijkertijd ontstaat op basis van het feitenrelaas het beeld dat er vanaf de ambtelijke overdracht in 2021 onvoldoende ambtelijke administratieve grip op het project was, waardoor het lang duurde voor er duidelijkheid kwam over de betekenis en de aard kostenstijgingen. 8. Op welke wijze is het projectplan tot stand gekomen, welke aanpassingen hebben zich in het project voorgedaan en wie was daarbij betrokken? Samengevat is de interne projectopdracht met programma van eisen in 2018 na een scenariostudie tot stand gekomen. De projectopdracht is hierna niet meer gewijzigd. Het daadwerkelijke plan is wel gewijzigd, met name toen bleek dat de constructie op poeren onvoldoende stabiel was en er nieuwe scenario's zijn uitgewerkt voor een alternatieve constructie. Vervolgens heeft de raad de keuze gemaakt om de constructie te funderen op palen. De planning van het project is door verschillende vertragingen (rondom de aanbesteding, de claim van de aannemer en de kostenstijgingen) opgeschoven van afronden in december 2020 naar afronden in 2024. In financiële zin hebben zich gedurende het project daarnaast verschillende kostenstijgingen voorgedaan. Daarmee ging echter geen wijziging van het project gepaard. Wel is de wijze van kostendekking gewijzigd.

26

Onderzoeksverantwoording Aanleiding Gemeenten hebben volgens de Wet milieubeheer de verantwoordelijkheid om het afval in te zamelen. Ook moet elke gemeente een plaats hebben waar mensen hun afval naartoe kunnen brengen, een afvalbrengstation. De manier van afval inzamelen hangt ook samen met de duurzaamheidsambities die een gemeente heeft. Wil een gemeente haar duurzaamheidsambities verwezenlijken, dan is het bijdragen aan een circulaire economie een van de manieren om dat te doen. Onderdeel van een circulaire economie is het scheiden van afval. In 2016 doet de gemeente een locatieonderzoek en in oktober 2017 besluit de gemeenteraad van Gouda een voorbereidingskrediet in te stellen voor het uitvoeren van een haalbaarheidsonderzoek voor een nieuw afval-brengstation, namelijk het Ecopark. Reden is dat het toenmalige afval-brengstation sterk is verouderd en moet worden aangepast aan de eisen van de huidige tijd. 2 Uit het coalitieakkoord blijkt dat de gemeente het doel heeft in 2040 CO2-neutraal te zijn. 3 Dit vormt de achtergrond voor de keuze om het ontwerp van de bouwdelen van Ecopark modulair te laten zijn. De modulaire constructie in combinatie met de keuze voor staal als herbruikbaar materiaal, moet ervoor zorgen dat de totale CO2-emissie van het Ecopark erg laag is. 4 Na een verzakking wordt in 2023 besloten de constructie in zijn geheel te onderheien.

Hiermee wordt afscheid genomen van het modulaire ontwerp. 5

Doelstelling en vraagstelling De ontwikkelingen in het dossier Ecopark hebben er uiteindelijk toe geleid dat de gemeenteraad van Gouda op 7 februari 2024 unaniem een motie aanneemt waarin de Groene Hart Rekenkamer is verzocht een onderzoek te doen naar het project ‘Realisatie Ecopark’ over de gehele periode van planvorming en uitvoering, en om daarbij een feitenrelaas te creëren aan de hand van een tijdlijn, met specifieke aandacht voor: /

/

De risicoanalyse bij aanvang van het project en bijstellingen van deze risico’s gedurende het project. Gekoppeld hieraan de onderbouwing van de risicovoorziening en de bijstellingen daarvan gedurende het project. De momenten waarop is gekozen af te wijken van het initiële plan, met de daarbij horende argumentatie.

2 Gemeente Gouda, 17 december 2019, Raadsvoorstel aanvraag investeringsbudget Ecopark. Link. 3 Gemeente Gouda, Coalitieakkoord Gouda 2018-2022. Link

4 Gemeente Gouda, 16 maart 2021, Memo Stand van zaken ontwikkeling Ecopark. Link 5 Gemeente Gouda, 1 november 2023, Raadsbesluit Ecopark (keuze scenario 2b). Link

27

/

Tijdigheid van de informatievoorziening aan de raad over het project ‘Realisatie Ecopark’ inzake voorkomende vertragingen, kostenverhogingen, technische tegenslagen en de monitoring van het proces.

Wat betreft de onderzoeksmethode heeft de gemeenteraad in zijn motie de rekenkamer verzocht gebruik te maken van: / /

relevante, intern en extern betrokken partijen de beantwoording van technische vragen van verschillende fracties over dit onderwerp.

De Groene Hart Rekenkamer heeft het verzoek van de gemeenteraad in overweging genomen en besloten dit verzoek in te willigen. De Groene Hart Rekenkamer heeft Necker gevraagd dit onderzoek uit te voeren. Wij beschouwen het dictum van de motie van de gemeenteraad van Gouda zoals bovenstaand weergegeven, als de doelstelling van het onderzoek. De motie is door de Groene Hart Rekenkamer als volgt vertaald in een onderzoeksopdracht: /

/

/

Creëer een feitenrelaas vanaf het begin van de planvorming Ecopark Gouda en de uitvoering tot en met 7 februari 2024, de datum waarop bovenbeschreven motie is aangenomen door de gemeenteraad. Geef hierin, onderbouwd door documenten, weer welke acties ambtenaren, college, gemeenteraad en externe betrokken partijen hebben ontplooid. Presenteer dit feitenrelaas in een tijdlijn. Geef in het feitenrelaas aan of er risicoanalyses gemaakt zijn en zo ja op welke wijze de uitkomsten van de risicoanalyses in het projectplan (inclusief edities) zijn opgenomen. Geef weer in welke mate blijkens documenten externe partijen, ambtenaren, college en gemeenteraad van de risicoanalyses op de hoogte waren en wat hun rol is geweest in de mitigatie van risico’s. Geef in het feitenrelaas aan op welke momenten het plan op welke wijze gewijzigd is. Geef daarbij aan wat de aanleiding was tot aanpassing, wat de onderbouwing tot aanpassing was, wie heeft voorgesteld het plan te wijzigen en wie heeft besloten het plan te wijzigen. Geef bij elk van de gevonden feiten aan of betrokken actoren binnen het voor hen vastgestelde mandaat hebben geopereerd of niet. Onderbouw dit met wetgeving en/of vastgestelde mandaatregelingen.

Met de motie in het achterhoofd hebben wij de onderzoeksopdracht van de rekenkamer nader vertaald in daadwerkelijke onderzoeksvragen. Dit levert de onderstaande centrale onderzoeksvraag op: Hoe verliep de totstandkoming van het project Ecopark Gouda vanaf het begin van de planvorming tot en met 7 februari 2024, welke acties zijn daarbij ondernomen en wie was daarbij betrokken? De centrale onderzoeksvraag is vertaald in de volgende deelvragen: Feitenrelaas en tijdlijn

28

1. Welke acties zijn ondernomen in het dossier Ecopark, vanaf het begin van de planvorming Ecopark Gouda tot en met 7 februari 2024, gerangschikt in chronologische volgorde en onderscheiden naar de volgende actoren: a. Gemeenteraad b. College c. Ambtenaren d. Externe betrokkenen Informatievoorziening 2. In hoeverre is de informatievoorziening aan de raad over het verloop van het project Ecopark juist, navolgbaar, tijdig en volledig? Handelen binnen mandaat 3. Handelden actoren binnen het voor hen vastgestelde mandaat? Risicomanagement 4. Welke risicoanalyses zijn er in de genoemde periode gemaakt? 5. Hoe zijn uitkomsten van risicoanalyses opgenomen in (edities van) het projectplan? 6. In welke mate waren actoren op de hoogte van risicoanalyses, onderscheiden naar a. Gemeenteraad b. College c. Ambtenaren d. Externe betrokkenen 7. Wat is de rol geweest van actoren in de mitigatie van risico's, onderscheiden naar a. Gemeenteraad b. College c. Ambtenaren d. Externe betrokkenen Totstandkoming van het projectplan en aanpassingen 8. Op welke wijze is het projectplan tot stand gekomen, welke aanpassingen hebben zich in het project voorgedaan en wie was daarbij betrokken? a. Wat was/waren de aanleiding(en) tot aanpassing(en)? b. Wat was/waren de onderbouwing(en) bij aanpassing(en)? c. Welke financiële onderbouwing is bij deze aanpassing(en) geleverd? d.

Welke actor(en) stelde(n) voor het plan aan te passen? e. Wie nam(en) het daadwerkelijke besluit tot aanpassing?

Afbakening van het onderzoek Om een voor de gemeenteraad van Gouda zo zinvol en bruikbaar mogelijk onderzoek te doen dat recht doet aan de complexe dynamiek in een groot project, is het van belang om in het onderzoek de juiste tijd

29

en aandacht te besteden aan de voor de raad meest relevante zaken. Samen met de wens van de raad om het onderzoek vóór het zomerreces van 2024 af te ronden, vereist dit een nadere afbakening van het onderzoek. Het gaat daarbij om de vraag welke sleutelmomenten nader worden onderzocht, welke actoren worden geïnterviewd en welke onderzoeksaspecten nadere aandacht moeten krijgen. Om die reden is het onderzoek opgeknipt in een verkennende fase en een verdiepende fase. De verkennende fase bestond uit het opstellen van een conceptfeitenrelaas en tijdlijn aan de hand van documentstudie en een drietal oriënterende gesprekken met sleutelfiguren. De rekenkamer heeft op advies van de onderzoekers - en in afstemming met de klankbordgroep vanuit de gemeenteraad vervolgens gekozen voor een nadere verdieping en selectie van te voeren verdiepende interviews. Binnen de gevraagde onderzoeksperiode was het niet mogelijk om alle betrokkenen rondom het dossier Ecopark te spreken; om die reden heeft de rekenkamer een selectie gemaakt. Het feitenrelaas in dit rapport bevat dan ook niet álle acties die zijn ondernomen in het dossier Ecopark, maar wel de in het licht van de onderzoeksvragen meest relevante sleutelmomenten.

Uitvoering van het onderzoek Dit rekenkameronderzoek is gestart op 4 april 2024 tijdens een startgesprek, waarbij de onderzoekers, de Groene Hart Rekenkamer en de gemeentesecretaris en twee betrokken ambtenaren aanwezig waren. Na het startgesprek hebben de onderzoekers relevante documentatie opgevraagd en vervolgens geanalyseerd. Op 24 april en 14 mei 2024 zijn oriënterende gesprekken gevoerd met relevante betrokkenen. De onderzoekers hebben vervolgens een conceptfeitenrelaas en -tijdlijn en een advies voor verdieping opgesteld. Dit is op 21 mei 2024 met de Groene Hart Rekenkamer besproken. Vervolgens zijn er op 4, 6, 11, 18, 19 en 24 juni 2024 verdiepende interviews gehouden met relevante betrokkenen. Een volledig overzicht van alle gevoerde gesprekken is opgenomen in bijlage 1. Met uitzondering van het gesprek met een afvaardiging van de raad, bedoeld als duidings- en reflectiegesprek, is van ieder gesprek een verslag gemaakt, dat aan de gesprekspartner(s) is voorgelegd ter verificatie. Alle verslagen zijn geaccordeerd. Hierna is de nota van bevindingen opgesteld, die op 27 juni 2024 is besproken met de rekenkamer. Het feitenrelaas is vervolgens aangeboden aan de ambtelijke organisatie ten behoeve van een feitenverificatie (ambtelijk wederhoor). De ambtelijke reactie is door de onderzoekers verwerkt.

Vervolgens is het eindrapport opgesteld en op 4 juli 2024 besproken met de rekenkamer. Op 5 juli 2024 is het eindrapport aangeboden aan het college voor het geven van een bestuurlijke reactie. Deze reactie is op 11 juli ontvangen en is integraal opgenomen in het rapport. Op 12 juli 2024 is het eindrapport aangeboden aan de gemeenteraad. Noot van de Groene Hart Rekenkamer bij de gevoerde gesprekken De gevoerde gesprekken in het kader van dit onderzoek zijn steeds gevoerd door twee onderzoekers van Necker en een vertegenwoordiger van de Groene Hart Rekenkamer. Bij de oriënterende gesprekken en bij de verdiepende interviews (met uitzondering van de interviews met de concerncontroller en Witteveen+Bos en het duidingsgesprek met een afvaardiging van de raad) is een ambtelijk vertegenwoordiger van de gemeente Gouda aanwezig geweest. Voor zover dit ambtenaren zijn, betreft dit dus een collega vanuit de gemeente Gouda. De gemeentesecretaris heeft bij het startgesprek aangegeven dat te interviewen ambtenaren hier prijs op zouden stellen en zich door deze ambtelijk

30

vertegenwoordiger gesteund zouden voelen. De gemeentesecretaris heeft dit later in het proces, toen de Groene Hart Rekenkamer zijn bedenkingen hiertegen kenbaar maakte, herhaald. De Groene Hart Rekenkamer hecht eraan dat gesprekspartners tijdens interviews vrijuit kunnen spreken. Gesprekken met een rekenkamer kunnen naar hun aard een klokkenluidersfunctie hebben. Het is daarom belangrijk dat de rekenkamer een omgeving creëert waarin ambtenaren kunnen spreken zonder bang te hoeven zijn voor repercussies vanwege hun uitspraken. Om die reden zijn bijvoorbeeld gespreksverslagen van de onderzoekers niet in te zien. De aanwezigheid van een ambtelijk vertegenwoordiger zou mogelijk afbreuk hebben kunnen doen aan de ruimte die geïnterviewden voelen om vrijuit te spreken en maakt in ieder geval inbreuk op ons streven om opbrengsten uit interviews zoveel mogelijk geanonimiseerd te verwerken. Immers, via de ambtelijk vertegenwoordiger is bekend of zou bekend kunnen worden wie welke uitspraken heeft gedaan. De Groene Hart Rekenkamer kan geen uitspraak doen over de vraag of aanwezigheid van een ambtelijk vertegenwoordiger in de interviews belemmerend of juist bevorderend heeft gewerkt. Wij constateren dat de ambtelijk vertegenwoordiger zich niet in de interviews heeft gemengd, maar daar wel getuige van is geweest.

Op verzoek van de gemeentesecretaris heeft de ambtelijk vertegenwoordiger een verklaring getekend waarin hij aangeeft zich niet te hebben gemengd in de gesprekken, over de inhoud van de gesprekken niet met anderen te spreken dan de betreffende geïnterviewde en zich niet inhoudelijk te bemoeien met de verdere afhandeling van het dossier. De Groene Hart Rekenkamer heeft een afschrift van deze verklaring in zijn bezit.

Leeswijzer Deze nota van bevindingen bestaat, naast de samenvatting en de bovenstaande onderzoeksverantwoording, uit drie hoofdstukken. In hoofdstuk 1 wordt een toelichting gegeven op de context van het project Ecopark Gouda, de belangrijkste sleutelmomenten en actoren die betrokken waren bij de totstandkoming van Ecopark Gouda. Hoofdstuk 2 bevat het feitenrelaas over de ondernomen acties in het dossier Ecopark vanaf het begin van de planvorming tot en met 7 februari 2024. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 antwoord gegeven op de onderzoeksvragen. Deze nota van bevindingen heeft drie bijlagen. Bijlage 1 betreft een overzicht van geraadpleegde bronnen. In bijlage 2 is een lijst van afkortingen en begrippen opgenomen. Bijlage 3 bevat het toegepaste normenkader bij de analyse en beantwoording van de deelvragen.

31

1. Relevante context 1.1. Korte toelichting project Ecopark

Afbeelding: situatie Ecopark anno 2024. Bron: gemeente Gouda. De gemeente Gouda bezit een Afvalbrengstation (ABS). Dit ABS wordt in opdracht van de gemeente geëxploiteerd door een commerciële exploitant, Cyclus N.V. Het nieuwe Ecopark wordt gebouwd in opdracht van de gemeente Gouda. De gemeente blijft ook na oplevering eigenaar van het Ecopark. Cyclus N.V. zal het nieuwe Ecopark exploiteren. Vanuit de gemeente is afdeling Beheer Openbare Ruimte (BOR) verantwoordelijk voor de relatie met de exploitant. De gemeente vergoedt de exploitant voor zijn prestaties. Tijdens de bouw van het Ecopark wordt gebruikgemaakt van een tijdelijk ABS. Deze is gelegen aan de Goudkade 25, op een deel van het terrein waar ook het nieuwe Ecopark wordt gerealiseerd. Na de ingebruikname van het nieuwe Ecopark wordt de grond van het tijdelijke ABS opgeleverd aan een naastgelegen bedrijf (Gouda Refractories) dat de grond reeds in 2018 van de gemeente heeft gekocht. Binnen de gemeente is de afdeling BOR verantwoordelijk voor het beheer van het Ecopark. Deze afdeling heeft ook de opdracht gegeven tot het realiseren van een nieuw Ecopark. De uitvoerders van deze opdracht zijn in verschillende periodes de afdelingen Cultuur, Vastgoed en Ontwikkeling (CVO) en Projecten Openbare Ruimte (POR).

Intern worden de kosten van het project tussen de afdelingen verrekend via een interne huurovereenkomst tussen de afdelingen CVO (verhuurder) en BOR (huurder) waarbij na de bouwkundige oplevering het Ecopark wordt overgedragen aan CVO en verhuurd aan BOR .6 De realisatie van het Ecopark is in verschillende delen aanbesteed. Het bouwrijp maken van het perceel, het realiseren van riolering en wegverharding en het realiseren van een afvalbordes waar auto's op 6 Gemeente Gouda (Zonder datum). Huurintentie-overeenkomst Gemeente (CVO) – Gemeente (BOR).

32

kunnen rijden is in één aanbesteding uitgevraagd. Deze opdracht is gegund aan Wallaard. De beheerdersunit (een apart gebouw) en een depot KGA (klein gevaarlijk afval) zijn apart aanbesteed. Verder zijn een aantal kleine onderdelen van het project apart uitbesteed, zoals het verbreden van een weg, het kappen van bomen en het verleggen van kabels in de grond.

1.2. Overzicht van belangrijkste sleutelmomenten en actoren 1.2.1. Belangrijkste sleutelmomenten Voor het dossier Ecopark worden de onderstaande belangrijkste momenten geïdentificeerd. In het feitenrelaas (hoofdstuk 2) zullen deze nader worden toegelicht en geduid. Oktober 2015 – 22 november 2016: De eerste gesprekken over de realisatie van een toekomstbestendig en duurzaam Ecopark vinden plaats in het portefeuillehoudersoverleg stedelijk beheer. 7 Uit interviews blijkt dat ook reeds in de coalitieonderhandelingen in 2014 de intentie om een nieuw Ecopark te realiseren is besproken. Dit is niet opgenomen in het coalitieakkoord. Op 11 november 2015 neemt de gemeenteraad een programmabegroting aan waarin staat dat het college inzet op besluitvorming over de locatie voor een duurzaam modern en innovatief Ecopark. 8 8 november 2017: De raad stelt een voorbereidingskrediet van € 256.000,- beschikbaar voor een haalbaarheidsonderzoek, inclusief ontwerp en raming. 9 20 februari 2018: Er wordt een interne projectopdracht vastgesteld. 10 Januari 2018 – december 2019: Er vinden verschillende voorbereidende werkzaamheden plaats, waaronder de verkoop van een deel van het terrein aan Gouda Refractories en het opstellen van een voorlopig ontwerp en kostenramingen.

11 17 december 2019: Het college stelt de raad voor een investeringsbudget beschikbaar te stellen van € 3.645.000,- voor de verdere planvoorbereiding, aanbesteding en uitvoering van het Ecopark. 12 1 juli 2020: De raad stelt een investeringskrediet van € 3.645.000,- beschikbaar, waarbij de kapitaallasten worden gedekt uit de inkomsten van de afvalstoffenheffing. De raad neemt een amendement aan betreffende de kostendekking en twee moties betreffende het reserveringssysteem en circulair Gouda. 13 Januari – juli 2021: In deze periode vindt de aanbestedingsprocedure voor de realisatie van het Ecopark plaats. Het college informeert de raad op 1 juni 2021 over het resultaat van de aanbesteding en stelt 7 Gemeente Gouda (28 maart 2023). Raadsmemo voortgang realisatie Ecopark. Link. 8 Gemeente Gouda (11 november 2015). Programmabegroting 2016 – 2019. Link. 9 Gemeente Gouda (8 november 2017). Raadsbesluit 3e begrotingswijziging. Link.

10 Gemeente Gouda (20 februari 2018). Interne projectopdracht herontwikkeling van het bestaande afval brengstation naar een

Ecopark.

11 Witteveen+Bos (13 juni 2018). E-mail Programma van Eisen Ecopark; Witteveen Bos (27 juli 2018). Exploitatieraming Ecopark

Gouda.

12 Gemeente Gouda (17 december 2019). Raadsvoorstel Aanvraag investeringsbudget Ecopark. Link.

13 Gemeente Gouda (1 juli 2020). Besluitvormende raadsvergadering, agendapunt 16a t/m 16e. Link.

33

voor het ontstane tekort ter hoogte van € 357.000,- te dekken door verlaging van de exploitatie op het onderdeel educatie en communicatie, waardoor er per saldo geen effect voor de afvalstoffenheffing ontstaat. De raad stemt hiermee in op 14 juli bij de 2e begrotingswijziging van 2021. 14 30 juli 2021: De opdracht wordt verstrekt aan Wallaard Noordeloos BV. Hierbij wordt 1 september 2021 als uiterlijke start van het werk en 1 mei 2022 als opleverdatum bepaald. 15 28 oktober 2021: Tijdens de eerste bouwvergadering geeft de aannemer aan dat er een aanvraag voor uitstel zal worden ingediend in verband met de verlate levering van de staalconstructie. Ook dient de aannemer een lijst in met prijsverhogingen van leveringen en geeft de aannemer aan aanspraak te willen maken op bijbetaling in verband met de kostenverhogingen. 16 December 2021: In december 2021 vindt een overdracht van het project Ecopark van de afdeling CVO naar POR plaats. In december vindt er ook een wisseling van bestuurlijk opdrachtgever/portefeuillehouder plaats. 17 Maart – mei 2022: De ambtelijk projectleider schrijft een tweetal memo’s aan de ambtelijk opdrachtgever over financiële overschrijdingen en de inmiddels ingediende claims van de aannemer. Op 19 april vindt een overleg plaats tussen de projectleider, ambtelijk opdrachtgever en portefeuillehouder.

Besproken wordt om aan de aannemer te vragen de financiële claims met bewijs te onderbouwen. Het plan is op dat moment om de raad te informeren nadat men meer duidelijkheid heeft verkregen over de omvang van de overschrijdingen en de status van de claims. 18 Er vinden in 2022 in dat kader verschillende overleggen plaats tussen de aannemer en de gemeente over de claim van de aannemer. December 2022 – maart 2023: De projectleider en de in september 2022 aangetreden financieel adviseur constateren dat de aangegane verplichtingen voor het begrotingsjaar 2022 niet volledig in de financiële administratie zijn vastgelegd, waardoor er tot dan toe geen goed financieel totaaloverzicht van het project beschikbaar was. 19 Hierna wordt tot en met begin maart 2023 uitgezocht wat de precieze aard en omvang is van de financiële overschrijdingen. 28 maart 2023: Nadat een volledig financieel overzicht is gecreëerd, wordt aan de raad gemeld dat de oplevering is vertraagd en de kosten fors hoger uitvallen. Dit maakt nader onderzoek noodzakelijk en brengt keuzes met zich mee wat betreft de afbouw, kosten en financiële effecten. Tevens wordt gemeld dat er sprake is van verzakkingen van poeren, de zogenaamde funderingsproblematiek. Deze funderingsproblematiek is binnen de gemeente medio maart, tijdens het opstellen van het memo, bekend geworden.

Het college laat op dat moment onderzoek uitvoeren naar alle meerkosten gekoppeld

14 Gemeente Gouda (14 juli 2021). 2e begrotingswijziging 2021 Link; Gemeente Gouda (14 juli 2021). Besluit 2e

begrotingswijziging, Link. 15 Gemeente Gouda (30 juli 2021). Brief aan Wallaard Noordeloos B.V.: opdracht tot uitvoering werk Ecopark Gouda. 16 Gemeente Gouda (6 februari 2024). Raadsmemo Ecopark. Link. 17 Zo blijkt uit de gevoerde gesprekken. 18 Gemeente Gouda (13 april 2022). Teamsafspraak 19 april 2022 projectleider; nadere toelichting blijkt uit gevoerde gesprekken. 19 Zo blijkt uit de gevoerde gesprekken.

34

aan de funderingsproblematiek. Daarbij zullen ook mogelijke oplossingsrichtingen in beeld worden gebracht. 20 4 juli 2023: Het college biedt de raad een voorstel aan voor aanvullende kredietverstrekking. Vijf scenario’s worden aan de raad voorgelegd. Ook wordt de raad gevraagd te besluiten om de kapitaallasten te dekken door de stelpost kapitaallasten op de begroting en niet via de afvalstoffenheffing. 21 19 september 2023: Conform een toezegging van de portefeuillehouder op 26 april 2023 informeert het college de gemeenteraad over de uitkomsten van een interne ambtelijke evaluatie en de lessen die geleerd zijn. 22 1 november 2023: De raad besluit te kiezen voor scenario 2B (het funderen van de gehele constructie met paalfundering) à € 4,6 mln, gedekt via de stelpost kapitaallasten (en dus niet via de afvalstoffenheffing), conform het raadsvoorstel. 23 6 februari 2024: De raad wordt geïnformeerd over faillissement van een leverancier, het verschuiven van de opleveringsdatum en de vervolgacties op het verzoek in de commissie Bestuur van 31 januari 2024 om aanvullende informatie. 24 7 februari 2024: De raad neemt de motie aan om een onderzoek in te stellen naar het project Ecopark Gouda. 25 1.2.2. Toelichting belangrijkste actoren Bij grote projecten is in de regel een groot aantal actoren betrokken, zo ook bij het project Ecopark Gouda.

Hieronder wordt een beknopte omschrijving gegeven van de rollen, taken en verantwoordelijkheden van de voor dit onderzoek meest relevante betrokken actoren. Gemeenteraad: De gemeenteraad van Gouda heeft op voorstel van het college van burgemeester en wethouders verschillende besluiten genomen ten aanzien van de realisatie van het Ecopark: het verstrekken van een voorbereidingskrediet voor een haalbaarheidsonderzoek (8 november 2017), het beschikbaar stellen van een investeringskrediet (1 juli 2020), het beschikbaar stellen van een aanvullend krediet (14 juli 2021) en de keuze voor het alsnog funderen van de gehele constructie met paalfundering (1 november 2023). In de tussentijd is de raad middels informatiebrieven, -memo’s en besprekingen in aanloop naar besluitvormende vergaderingen door het college over de voortgang geïnformeerd. De raad heeft in aanloop naar besluitvormende vergaderingen verder verschillende schriftelijke en technische

20 Gemeente Gouda (28 maart 2023). Raadsmemo voortgang realisatie Ecopark. Link.

21 Gemeente Gouda (4 juli 2023). Bijlage Raadsvoorstel keuzes en kosten Ecopark. Link.

22 Gemeente Gouda (19 september 2023). Raadsmemo uitkomsten interne ambtelijke evaluatie Ecopark. Link. 23 Gemeente Gouda (1 november 2023). Raadsbesluit Ecopark (keuze scenario 2B). Link. 24 Gemeente Gouda (6 februari 2024). Raadsmemo Ecopark. Link.

25 Gemeente Gouda (7 februari 2024). Motie vreemd instellen onderzoek project: realisatie Ecopark. Link.

35

vragen gesteld over het Ecopark, een viertal moties aangenomen in relatie tot Ecopark en een amendement aangenomen ten aanzien van de kostendekking voor het project. College van burgemeester en wethouders: Het college van de gemeente Gouda heeft op basis van eerdere voornemens uit 2014 en 2015 voor realisatie van een Ecopark, in 2016 besloten om de locatie Gouda/Cyclusterrein als onderzoekslocatie voor een nieuwe Ecopark aan te wijzen. 26 Vervolgens heeft het college verschillende besluiten genomen ter voorbereiding op besluitvorming in de gemeenteraad. Dit betreft voorstellen voor: het verstrekken van een voorbereidingskrediet voor een haalbaarheidsonderzoek (3 oktober 2017); het vaststellen van een investeringsbudget voor de planvoorbereiding, aanbesteding en uitvoering van het project (17 december 2019); het beschikbaar stellen van een aanvullend krediet (1 juni 2021) en; het verstrekken van aanvullend krediet en het maken van een keuze tussen vijf scenario’s voor ingrijpen naar aanleiding van de funderingsproblematiek (4 juli 2023). In de tussentijd heeft het college de raad middels informatiebrieven, -memo’s en besprekingen in aanloop naar besluitvormende vergaderingen door het college over de voortgang geïnformeerd. Bestuurlijk portefeuillehouder: Vanuit het college was de wethouder duurzaamheid verantwoordelijk voor het dossier Ecopark.

Deze bestuurlijk portefeuillehouder is bestuurlijk opdrachtgever voor het project Ecopark Gouda. De bestuurlijk portefeuillehouder werd gedurende de ontwikkeling van Ecopark op de hoogte gehouden van de ontwikkelingen via de portefeuillehoudersoverleggen, overleggen met de ambtelijk opdrachtgever en de ambtelijk opdrachtnemer/projectleider. De frequentie van overleg wisselde afhankelijk van de ontwikkelingen in het dossier. Vanaf het begin van de planvorming zijn twee personen bestuurlijk portefeuillehouder geweest. De overdracht van portefeuille heeft blijkens de gevoerde gesprekken in december 2021 plaatsgevonden, bij het aantreden van een nieuwe wethouder duurzaamheid. Ambtelijk opdrachtgever: Het ambtelijk opdrachtgeverschap voor het project Ecopark Gouda is belegd bij de afdeling BOR. De ambtelijk opdrachtgever is voor dit project tevens budgethouder op grond van de budgethoudersregeling van de gemeente Gouda. 27 Dit houdt specifiek in dat de budgethouder (eind)verantwoordelijk is voor de uitvoeringsopdracht en het beheer van de toegewezen budgetten. 28 Uit de gevoerde gesprekken komt naar voren dat de ambtelijk opdrachtgever vanaf de planvorming voor de gehele duur van het project betrokken was en gedurende het project periodiek overleg voerde met de bestuurlijk portefeuillehouder en de ambtelijk opdrachtnemer/ projectleider.

De frequentie van deze overleggen was afhankelijk van de ontwikkelingen in het dossier. Ambtelijk opdrachtnemer/projectleider: Het ambtelijk opdrachtnemerschap voor het project Ecopark Gouda is gedurende het project belegd geweest bij verschillende afdelingen en personen. Tot december 2021 was het ambtelijk opdrachtnemerschap belegd bij de afdeling CVO en daarna bij de afdeling POR. Het ambtelijk opdrachtnemerschap werd ingevuld door een projectleider die de overleggen in het projectteam initieerde en met de leden periodiek contact onderhield. De ambtelijk 26 Gemeente Gouda (3 november 2016). Memo Onderzoek naar Ecopark op huidige locatie afvalbrengstation.

27 Gemeente Gouda (29 april 2016; 15 mei 2018; 1 januari 2020). Mandaatbesluiten Ecopark; Gemeente Gouda (1 januari 2020).

Budgethoudersregeling. 28 Gemeente Gouda (1 januari 2020). Budgethoudersregeling, artikel 1.

36

opdrachtnemer/projectleider voerde periodiek overleg met de ambtelijk opdrachtgever en de bestuurlijk portefeuillehouder over de voortgang van het project. De frequentie hiervan was zoals benoemd afhankelijk van de ontwikkelingen in het dossier. 29. Projectteam: Het projectteam had tijdens de ontwikkeling een wisselende samenstelling, waarbij de kern bestond uit de bestuurlijk portefeuillehouder, de ambtelijk opdrachtgever en de ambtelijk opdrachtnemer. Deze kern werd afhankelijk van wat op basis van de inhoud nodig was, aangevuld met (beleids-)medewerkers vanuit verschillende disciplines zoals afvalverwerking, bestemmingsplannen en duurzaamheid. 30 Ook waren in de loop van het project verschillende financieel adviseurs van de gemeente betrokken. Het projectleiderschap is in de onderzoeksperiode ingevuld door vier personen in de volgende periodes: 2016 – 2018; 2018 – december 2021; december 2021 – juli 2023; juli 2023 – heden. Directievoerder: De directievoerder UAV (uniforme administratieve voorwaarden) is een vaste rol bij civieltechnische projecten, waarbij de directievoerder de schakel vormt tussen de gemeentelijke projectleider en de aannemer.

De directievoerder toetst of de kwaliteit van de uitvoering voldoet aan de afspraken die in het contract met de aannemer zijn gemaakt en overlegt met de aannemer over onderwerpen (zoals meerwerk) waarover geen afspraken zijn gemaakt. De directievoerder zit de bouwvergaderingen voor en is tevens aanwezig bij projectteamoverleggen. De directievoerder houdt blijkens de gevoerde gesprekken een eigen bestekadministratie met termijnstaten bij en informeert de projectleider periodiek over de voortgang. Uit de gevoerde gesprekken komt naar voren dat de directievoerder vanaf september 2020 betrokken was bij het project. De directievoerder was onder meer betrokken bij de aanbestedingsfase en bij de constatering van de funderingsproblemen in het najaar van 2022 en het voorjaar van 2023. Financieel adviseur: Uit de gevoerde gesprekken komt naar voren dat drie verschillende adviseurs van de afdeling Financiën betrokken waren bij het project Ecopark. Deze rol is ingevuld door drie personen in de volgende periodes: 2017 – juli 2020; juli 2020 – september 2022; september 2022 – oktober 2023. Iedere financieel adviseur is binnen de gemeente Gouda gekoppeld aan meerdere afdelingen. De financieel adviseur adviseert het afdelingshoofd en/of de budgethouder over de voortgang op diens budgetten.

De eerste financieel adviseur was blijkens de gevoerde gesprekken daarnaast intensief betrokken bij de voorbereidingsfase van het project en adviseerde onder meer over de financiële dekking ten aanzien van de kapitaallasten en de afvalstoffenheffing. De tweede financieel adviseur was in mindere mate betrokken bij het project, anders dan de periodieke informatievoorziening over de Bij de feitenverificatie door de ambtelijke organisatie is een document overlegd (Werkinstructie gebruik TOPdesk projectenmodule versie 5.0, gedateerd op 9 juli 2020) betreffende het registratiesysteem TOPdesk voor het bijhouden van de voortgang van projecten door de projectleider. Dit betreft een uitgebreide werkwijzer met stappenplan en omschrijving van de rollen van de projectleider, opdrachtgever en controller. Dit document is niet eerder met de Rekenkamer gedeeld. Uit geraadpleegde documenten en gevoerde gesprekken blijkt dat de beschreven werkwijze niet op deze manier is nagevolgd in het project Ecopark. Op basis van geraadpleegde stukken en gevoerde gesprekken valt niet te herleiden in hoeverre betrokkenen destijds op de hoogte waren van de voorgeschreven werkwijze.

29

30 Gemeente Gouda (7 november 2017). Plan van aanpak Ecopark, p. 7; Gemeente Gouda (20 februari 2018). Interne

projectopdracht Ecopark, p. 3.

37

financiële voortgang in het kader van de P&C-cyclus. Uit de gevoerde gesprekken blijkt dat de projectleider die in 2021 is aangetreden, verder geen contact heeft gehad met deze financieel adviseur. De derde financieel adviseur was blijkens de gevoerde gesprekken intensief betrokken bij het in beeld brengen van de vanaf 2022 ontstane problematiek rond de financiële verplichtingenadministratie en was betrokken bij de totstandkoming van (de financiële component van) het raadsvoorstel voor aanvullend krediet en scenariokeuze in 2023. Witteveen+Bos: Advies- en ingenieursbureau Witteveen+Bos heeft in januari 2018 opdracht gekregen om een programma van eisen en ontwerp voor het project Ecopark op te leveren. 31 Witteveen+Bos heeft deze werkzaamheden uitgevoerd binnen vier verschillende opdrachten voor aparte onderdelen in januari 2018 (voorontwerp), oktober 2018 (voorontwerp+), april 2019 (meerwerk voorontwerp+) 32 januari 2021 (advies opstellen aanbestedingsdocumenten), 33 december 2021 (backoffice Ecopark) 34, november 2023 (uitwerken werkruimten onder bordes) 35 Witteveen+Bos heeft binnen de opdrachten achtereenvolgens een voorlopig ontwerp, definitief ontwerp en verschillende bijbehorende kosten- en exploitatieramingen en scenario’s opgesteld. Witteveen+Bos heeft ook advies geleverd bij het opstellen van de aanbestedingsdocumenten.

Gedurende de ontwikkeling van het project was een adviseur van Witteveen+Bos betrokken die intensief samenwerkte met en adviseerde aan de projectleider en de directievoerder. Uit de gesprekken komt naar voren dat er in de planvoorbereidingsfase een andere adviseur van Witteveen+Bos betrokken was dan tijdens (het grootste deel van) de realisatiefase van het project. Wallaard Noordeloos: Wallaard Noordeloos (vanaf hier: Wallaard) heeft in maart 2021 een inschrijving gedaan op de aanbesteding voor de realisatie van Ecopark Gouda. 36 In juli 2021 is het project aan Wallaard gegund 37 en in september 2021 zijn de werkzaamheden gestart. Tijdens de eerste bouwvergadering met de gemeente op 28 oktober 2021 geeft Wallaard aan dat de opleverdatum van 1 mei 2022 mogelijk niet wordt gehaald, dat er een aanvraag voor uitstel wordt ingediend en dat Wallaard aanspraak wil maken op bijbetaling in verband met prijsverhogingen van leveringen. Wallaard heeft hiervoor een claim bij de gemeente neergelegd. Na uitstel van de deadline naar 1 maart 2023 is deze deadline ook niet gehaald, waarvoor de gemeente een claim heeft ingediend bij de aannemer. 38 Over de claims is de gemeente op het moment van schrijven van dit rapport nog met de aannemer in onderhandeling.

1.3. Relevante aandachtspunten vanuit de gevoerde gesprekken Uit de voor dit onderzoek gevoerde gesprekken komen verschillende aandachtspunten naar voren over de inrichting van projectmatig werken, financiën en risicomanagement binnen de gemeente Gouda. Een aantal van deze aandachtspunten heeft in directe of indirecte zin betrekking op het verloop van het 31 Witteveen+Bos (12 februari 2018). Plan van Aanpak Aanbieding Ecopark Gouda.

32 Gemeente Gouda (25 april 2019). Brief aan Witteveen+Bos, opdrachtbevestiging meerwerk. 33 Gemeente Gouda (19 januari 2021). Brief aan Witteveen+Bos, opdracht opstellen bestek.

34 Gemeente Gouda (23 december 2021). Brief aan Witteveen+Bos, opdracht uitwerken back office Ecopark Gouda. 35 Gemeente Gouda (30 november 2023). Brief aan Witteveen+Bos opdracht werkruimten onder bordes. 36 Gemeente Gouda (Geen datering). Beoordeling inschrijving.

37 Gemeente Gouda (6 februari 2024). Raadsmemo Ecopark. Link.

38 Gemeente Gouda (28 maart 2023). Raadsmemo voortgang realisatie Ecopark. Link.

38

project Ecopark of is om een andere reden relevant om het feitenrelaas te kunnen duiden en de onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden. In deze paragraaf wordt kort ingegaan op deze aandachtspunten. 1.3.1. Relevante aandachtspunten projectmatig werken Verschillende wijzen van projectmatig werken De wijze waarop binnen de gemeente Gouda invulling wordt gegeven aan projectmatig werken, verschilt volgens betrokkenen per afdeling, maar ook per medewerker. Uit de gesprekken komt naar voren dat de afdelingen CVO en POR met verschillende risico- en projectmanagementmethodes werkten gedurende de ontwikkeling van het Ecopark. Ook de wijze waarop invulling werd gegeven aan financiering van de inzet van medewerkers, archivering en het projectleiderschap wisselde per afdeling. Uniformering van werkwijzen binnen de gemeente Gouda is volgens betrokkenen een belangrijk aandachtspunt, waarbij de bij het project Ecopark ontstane problemen een verdere onderbouwing vormen om dit goed op te pakken. Rolverdeling opdrachtgeverschap en opdrachtnemerschap Veel betrokkenen geven aan dat de precieze verdeling van rollen, taken en verantwoordelijkheden tussen de ambtelijk opdrachtgever en ambtelijk opdrachtnemer bij het project Ecopark niet altijd duidelijk was.

In de interne projectopdracht (begin 2018) 39 en ook in latere documentatie is geen omschrijving opgenomen over wat deze rollen inhouden en hoe deze zich tot elkaar verhouden. Gaandeweg het project moest dus een weg worden gevonden om het ambtelijk opdrachtgever- en opdrachtnemerschap goed in te vullen. Uit de gesprekken komt naar voren dat er naast projectoverleggen ook bilateraal periodiek overleg plaatsvond tussen de ambtelijk opdrachtgever en opdrachtnemer, maar dat dit gedurende de realisatiefase minder frequent was dan in de planuitvoeringsfase. De verantwoording van de ambtelijk opdrachtnemer aan de ambtelijk opdrachtgever vond veelal mondeling plaats. Nadat de problemen rondom de financiële overschrijdingen in beeld kwamen, intensiveerde het overleg, ook met de bestuurlijk opdrachtgever/ portefeuillehouder. Betrokkenen geven aan dat er al gestart is met een verbetertraject voor het ambtelijk opdrachtgever- en opdrachtnemerschap binnen het ruimtelijk domein, voordat de problemen rondom de financiën en de fundering bij Ecopark in beeld kwamen. Wijze van verslaglegging In de gevoerde gesprekken is op verschillende momenten ingegaan op de wijze van verslaglegging bij het project Ecopark.

Het gaat dan niet alleen om de projectadministratie, maar ook de verslaglegging van onder meer portefeuillehoudersoverleggen BOR (waarvan de frequentie gedurende de ontwikkeling van het project toenam van eens in de zes weken naar eens in de twee weken) en projectoverleggen. De onderzoekers hebben dit ook geconstateerd gedurende het opstellen van het feitenrelaas. Verslaglegging is met name in de planvoorbereidingsfase (2018-2019) relatief compleet, met uitgewerkte notulen van projectteamoverleggen (waar Witteveen+Bos ook bij aansloot) en bestuurlijke overleggen. De verslaglegging bestaat met name vanaf de realisatiefase in sommige gevallen enkel uit genoteerde actiepunten of ontbreekt überhaupt. Betrokkenen geven aan dat overleggen vaak op informele wijze 39 Gemeente Gouda (20 februari 2018). Interne projectopdracht Ecopark, p. 3.

39

plaatsvonden, mondeling of per mail, en dat gemaakte afspraken en keuzes niet altijd zijn vastgelegd. Daarom is voor een deel van het feitenrelaas niet op basis van documenten te verifiëren wanneer bepaalde keuzes zijn gemaakt en moet worden teruggegrepen op wat hierover door betrokkenen is verklaard in interviews. 1.3.2. Relevante aandachtspunten financiën Rol van de financieel adviseur bij projecten In het overzicht van de belangrijkste actoren is al een toelichting gegeven op de rol van de financieel adviseur bij het project Ecopark. De afdeling Financiën van de gemeente Gouda kent een tweetal teams: het team administratie en beheer en het team beleid en advies. De financieel adviseurs zijn ondergebracht bij het tweede team. De gemeentelijke afdelingen zijn verdeeld onder de financieel adviseurs, waardoor iedere financieel adviseur zich bezighoudt met de financiën van enkele specifieke afdelingen. Uit de feitenverificatie blijkt dat de financieel adviseur niet als onderdeel van zijn functie bij alle projecten van een afdeling betrokken was. Zo is de in september 2022 aangetreden financieel adviseur pas enige maanden later benaderd om te ondersteunen in het kader van het project Ecopark.

Net als bij de rollen van ambtelijk opdrachtgever en opdrachtnemer, is in de interne projectopdracht geen nadere omschrijving opgenomen over de precieze rol, taken en verantwoordelijkheden van de financieel adviseur ten opzichte van het project. 40 Wel komt uit gesprekken naar voren dat de financieel adviseur die betrokken was bij de planvormingsfase intensief contact had met de projectleider over de voorstellen ten aanzien van kredietverstrekking (evenals de dekking hiervan) en periodiek aanschoof bij vergaderingen van het projectteam. Nadat het project is aanbesteed, had de financieel adviseur (inmiddels een ander persoon) met name een rol ten aanzien van de financiële administratie, specifiek het adviseren van het afdelingshoofd en de budgethouder over de geboekte kosten en verplichtingen binnen het budget dat door de raad is verstrekt. In de praktijk bestond dit uit een aantal maal per jaar inzicht geven in de financiële voortgang van het project. 41 Uit e-mails blijkt dat de financieel adviseur in januari 2022 de projectleider heeft geïnformeerd over de financiële voortgang van het project. Verder blijkt dat de projectleider in december 2022 een e-mail heeft gestuurd waarin hij heeft gevraagd of de nieuwe financieel adviseur (die is aangetreden in september 2022) hem wil helpen bij het inzichtelijk maken van de financiële voortgang van het project.

Administratie van verplichtingen en budgetbeheer Eén van de problemen die zich gedurende het project Ecopark hebben voorgedaan, betreft de onvolledigheid van de financiële administratie over 2022. Blijkens de gevoerde gesprekken werd in december 2022 door de financieel adviseur en de projectleider geconstateerd dat verplichtingen in de administratie uit 2021 niet naar 2022 waren overgezet. Het duurde tot en met begin maart 2023 voordat de volledige problematiek hieromtrent goed in beeld was op ambtelijk niveau, waarna een raadsmemo

40 Gemeente Gouda (20 februari 2018). Interne projectopdracht Ecopark, p. 3.

41 Naast de toelichting die in de gevoerde gesprekken door betrokkenen is gegeven, blijkt dit onder meer uit mailwisseling

tussen de financieel adviseur en projectleider: Gemeente Gouda (september 2021 – februari 2022). Mailwisseling tussen financieel adviseur en projectleiders Ecopark.

40

kon worden opgesteld om de raad te informeren. In het feitenrelaas (hoofdstuk 2) wordt hier uitgebreider op teruggekomen. De wijze waarop invulling werd gegeven aan het budgetbeheer binnen Ecopark wordt door betrokkenen verschillend geduid. In de gevoerde gesprekken is aangegeven dat het onderscheid dat de gemeente maakt tussen de budgethouder (vaak de ambtelijk opdrachtgever of het betrokken afdelingshoofd) en de budgetbeheerder (veelal een team- of projectleider) tijdens de onderzoeksperiode formeel nog niet bestond. Tegelijkertijd wordt aangegeven dat de projectleider in de praktijk verantwoordelijk was voor de budgetbeheersing binnen de gestelde randvoorwaarden van het investeringskrediet.. Verbeterprogramma financiële functie Bij de behandeling van de jaarrekening over 2020 van de gemeente Gouda, heeft de portefeuillehouder financiën aangegeven dat de financiële functie binnen de gemeente moest worden verbeterd. 42 De directie heeft vervolgens de opdracht gekregen om een aanzet te schrijven voor een verbeterplan, wat in 2022 is uitgewerkt in een verbeterprogramma financiële functie. In de gevoerde gesprekken is door verschillende betrokkenen verwezen naar dit verbeterprogramma.

Elementen van het verbeterprogramma zijn het vergroten van de capaciteit van de afdeling financiën, het verbeteren van de verantwoording in de P&C-documenten en het verbeteren, verduidelijken en eenduidig maken van processen, taken en rollen. Naar aanleiding van het programma is de budgethoudersregeling geactualiseerd. Hierin is, zoals benoemd, het onderscheid tussen budgethouder en budgetbeheerder formeel geïntroduceerd. Ook wordt er blijkens de gevoerde gesprekken gewerkt aan een nieuwe werkwijze voor vaste budgetgesprekken waarbij onder andere de budgethouder, de budgetbeheerder en de financieel adviseur aanwezig zijn. Daarbij moet wel worden aangegeven dat deze ontwikkelingen zich voor een deel parallel aan of na de realisatiefase van het Ecopark hebben voorgedaan en slechts in beperkte mate terug te zien zijn in de documentatie betreffende dit project. 1.3.3. Relevante aandachtspunten risicobeheersing Risicobeheersing in het project Uit de gevoerde gesprekken komt naar voren dat de gemeente Gouda geen gestandaardiseerde werkwijze voor risicobeheersing kent die bij alle afdelingen en projecten eenduidig wordt toegepast. Uit de interne ambtelijke evaluatie kwam al naar voren dat de bij Ecopark betrokken afdelingen met verschillende project- en risicomanagementmethoden werken.

43 In de documentatie omtrent het project Ecopark is terug te zien dat risico’s op verschillende momenten zijn geïnventariseerd, maar niet altijd voorzien van concrete beheersmaatregelen of acties. In de kostenraming van Witteveen+Bos, bijgevoegd bij het raadsvoorstel voor het eerste investeringskrediet, is dit ook expliciet benoemd. 44 Wel is voor objectgebonden risico’s een risicoreservering van 10 procent van de bouwkosten opgenomen (waar overigens een risicoreservering van 15 procent gebruikelijk is). Uit de gevoerde gesprekken komt naar voren dat er voor de verschillende raadsvoorstellen risico’s zijn geïnventariseerd en benoemd in de

42 Gemeente Gouda (5 oktober 2021). Raadsmemo programma verbetering financiële functie. Link.

43 Gemeente Gouda (19 september 2023). Raadsmemo uitkomsten interne ambtelijke evaluatie Ecopark. Link. 44 Gemeente Gouda (10 april 2019). SSK-raming Voorlopig ontwerp.

41

paragraaf ‘kanttekeningen’ (bijvoorbeeld de financiële risico’s ten aanzien van het bouwrijp maken van de grond). De risico’s zijn niet volgens een methode ‘kans x effect’ in kaart gebracht. Betrokkenheid van control bij het project De verantwoordelijkheid voor risicobeheersing en interne controle is binnen de gemeente Gouda in de eerste plaats bij de afdelingen belegd en in het geval van projecten bij het betreffende projectteam. Het (onafhankelijk) toezicht door de afdeling concernstaf bestaat blijkens de gevoerde gesprekken momenteel voornamelijk uit de risico-inventarisaties voor de P&C-cyclus. Dit betreft het opstellen van de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing waarin een relatie wordt gelegd tussen de risico's en het weerstandsvermogen wat daar tegenover staat. Hiervoor leveren de afdelingen input aan de concernstaf. Er zijn voornemens binnen de gemeente om de positie van control te versterken en te verdiepen (zie ook onderstaand aandachtspunt verbeterstappen). Uit de gevoerde gesprekken komt naar voren dat er een projectcontroller bij de afdeling POR werkzaam is en toezicht houdt op de projecten (dit is ook terug te zien in de interne projectopdracht), maar dat deze niet structureel betrokken was bij het project. 45 De beheersing van het project Ecopark is geen onderdeel geweest van specifieke controles of audits door de concernstaf.

(Voorgenomen) verbeterstappen Naast het verbeteren van de financiële functie heeft de gemeente Gouda eveneens het voornemen om de interne risicobeheersing en controle binnen de organisatie te verbeteren. Eén van de stappen hierin is het vaststellen van het verbijzonderde interne controleplan. 46 Hierin wordt een scherp onderscheid gemaakt in rollen en verantwoordelijkheden voor de eerste lijn (de afdelingen), de tweede lijn (control) en de derde lijn (de onafhankelijke toetsing middels interne audits en de verbijzonderde interne controle). Het voornemen in dit plan is dat control (structureel) toezicht gaat houden op de interne risicobeheersing door de afdelingen. 47 Uit de gesprekken komt naar voren dat er sinds mei 2024 een business controller in dienst is die het risicomanagement binnen de gemeente Gouda gaat herijken. Daarbij is het voornemen om risicomanagement meer vanuit de beleidsdoelen op te pakken en niet alleen in financiële zin. Net zoals de voorgenomen stappen ten aanzien van financiën, zijn deze (nog) niet terug te zien in de wijze waarop het project Ecopark is verlopen.

45

Gemeente Gouda (20 februari 2018). Interne projectopdracht Ecopark, p. 1.

46 Gemeente Gouda (2023). Verbijzonderde intern controle plan, versie 1.0.

47 Gemeente Gouda (2023). Verbijzonderde intern controle plan, versie 1.0, p. 4.

42

2. Feitenrelaas Dit feitenrelaas is ingedeeld in drie fasen. Dit betreft een onderscheid dat door de onderzoekers is aangebracht met het oog op de leesbaarheid van dit hoofdstuk en om op een geordende manier inzicht te geven in de verschillende acties die ondernomen zijn in het project. Het gaat om de volgende drie fasen: /

/

/

De voorbereiding van het project (oktober 2015 – juli 2020). Deze fase behelst de eerste gesprekken over het Ecopark, de totstandkoming van het plan van aanpak en de projectopdracht, de eerste kostenramingen en het verstrekken van een voorbereidingskrediet en vervolgens een investeringskrediet door de gemeenteraad. De aanbesteding, opdrachtverstrekking en de claim van de aannemer (september 2020 – maart 2022). Deze fase behelst de aanbestedingsprocedure en de voorbereiding hierop, het verzoek aan de raad om aanvullend krediet, de opdrachtverstrekking aan de aannemer en de start van de uitvoeringsfase van het project. Het in beeld komen van de financiële overschrijdingen, de problematiek rond de poeren en de keuze van de raad voor een alternatief scenario (maart 2022 – 7 februari 2024). Deze fase behelst de acties die zijn ondernomen om inzicht te krijgen in de financiële overschrijdingen als gevolg van de claims van de aannemer, de problematiek rond de poeren en de voorbereiding van een alternatief scenario. Het feitenrelaas eindigt met het raadsbesluit voor het funderen van de constructie met paalfundering en het vervolg van het dossier tot het aannemen van de motie over het instellen van dit onderzoek.

Op sommige plekken in dit feitenrelaas wordt de chronologie (op onderdelen) losgelaten om beter inzicht te geven in de verrichte acties of om deze nader toe te lichten.

2.1. Voorbereiding van het project (oktober 2015 – juli 2020) Oktober 2015 – 22 november 2016: eerste gesprekken en eerste informatievoorziening aan de raad Uit interviews blijkt dat reeds in de coalitieonderhandelingen in 2014 de intentie om een nieuw Ecopark te realiseren, is besproken. Dit is destijds niet opgenomen in het coalitieakkoord. Uit de interviews komt verder naar voren dat in 2015 de eerste gesprekken worden gevoerd over de realisatie van een toekomstbestendig en duurzaam Ecopark in het portefeuillehoudersoverleg stedelijk beheer. Er vindt naar aanleiding hiervan in 2016 een onderzoek plaats naar geschikte locaties voor een nieuw afvalbrengstation om te kunnen voldoen aan de geldende wet- en regelgeving. Vanwege het terugtrekken van Zuidplas en Waddinxveen uit de oriëntatie om een gezamenlijk nieuw Ecopark te ontwikkelen, heeft de zoektocht naar locaties zich gericht op het gemeentelijk grondgebied van Gouda. De Goudkade (waar het toenmalige afvalbrengstation gevestigd was) wordt door het college aangewezen als meest geschikte locatie. 48 De gemeenteraad wordt hierover op 22 november 2016 via een memo geïnformeerd. Het college meldt hierin dat er een studie zal plaatsvinden naar de inpassing, inrichting en de kostenraming van het Ecopark. Hierbij worden drie varianten onderzocht: een 48 Gemeente Gouda (28 maart 2023). Raadsmemo voortgang realisatie Ecopark. Link.

43

doelmatige; een duurzame; en een circulaire, innovatieve variant. Het college geeft in het memo aan dat de uitkomsten van het onderzoek medio 2017 beschikbaar zijn en dat besluitvorming in de raad in het derde kwartaal van 2017 is voorzien. 49 Januari 2017 – januari 2018: vaststelling plan van aanpak, verstrekking voorbereidingskrediet en vaststelling interne projectopdracht Van januari tot september 2017 brengt Adviesbureau De Jonge Milieu Advies uit Zeist in beeld hoe een Ecopark eruit zou kunnen zien voor wat betreft inrichtings- en gebruiksmogelijkheden. 50 Na een nader haalbaarheidsonderzoek moet een keuze worden gemaakt tussen vier scenario's. Deze worden gepresenteerd aan het college op 15 september 2017: 51 /

/

/

Scenario 1: Een sober afvalbrengstation. Hiermee kan de gemeente voldoen aan zijn wettelijke taak. Duurzaamheidsaspecten zijn beperkt tot duurzaam inkopen en een CO2-neutrale exploitatie. Een minimale investering is leidend. Er is geen ruimte voor opslag of circulaire activiteiten onder het bordes en ook geen ruimte voor toekomstige ontwikkelingen op het gebied van circulair ondernemen. Volgens de ambtelijke presentatie zijn de voordelen hiervan de lage investering, de lage ruimtevraag en de daarmee gepaard gaande hogere opbrengst uit grondverkoop. Het nadeel is dat toekomstige ontwikkelingen niet kunnen worden ingepast. Dit scenario vraagt een investering van € 2.059.750. Deze investering heeft een verhoging met ca. 6 euro van de afvalstoffenheffing tot gevolg. Scenario 2: Een doelmatig en toekomstgericht Ecopark. Dit Ecopark voldoet aan de invulling van de wettelijke taak en biedt daarnaast een efficiënte afhandeling voor klanten bij afvalscheiding. Ten opzichte van scenario 1 is er ruimte voor ambities en initiatieven ten gunste van duurzaamheid en innovatie onder het bordes. Gouda bouwt dit Ecopark zelf en reserveert ruimte voor samenwerking met bedrijven. Volgens de ambtelijke presentatie zijn de voordelen van dit scenario de ruimte voor toekomstige samenwerking en de mate van aanpasbaarheid aan nieuwe regelgeving.