Definitief rapport Ecopark Gouda 12 juli 2024

Aan de raad van de gemeente Gouda en in kopie aan het college van burgemeester en wethouders

Betreft: oplevering onderzoek Ecopark Datum: 12 juli 2024

Geachte leden van de raad, Onderstaand treft u onze analyse, conclusies en aanbevelingen vanwege het onderzoek naar de ontwikkeling van het Ecopark dat wij deden. Bij motie van 7 februari 2024 heeft uw raad de Groene Hart Rekenkamer verzocht een onderzoek te doen naar de ontwikkeling van Ecopark Gouda. Het dictum van deze unaniem aanvaarde motie luidt: • • • •

• • •

De GHR te verzoeken een onderzoek te doen naar het project: ‘Realisatie Ecopark’ Gouda De GHR te verzoeken het onderzoek te richten op de gehele periode van planvorming en uitvoering. De GHR te verzoeken het onderzoek te focussen op het creëren van een feitenrelaas aan de hand van een tijdlijn. De GHR te verzoeken hierbij specifiek aandacht te besteden aan: o De risicoanalyse bij aanvang van het project en bijstellingen van deze risico’s gedurende het project. Gekoppeld hieraan de onderbouwing van de risicovoorziening en de bijstellingen daarvan gedurende het project. o De momenten waarop is gekozen af te wijken van het initiële plan, met de daarbij horende argumentatie o Tijdigheid van de informatievoorziening aan de raad over het ‘Project realisatie Ecopark’ inzake voorkomende vertragingen, kostenverhogingen, technische tegenslagen en de monitoring van het proces. De GHR te verzoeken informatie in te winnen bij de relevante, intern en extern betrokken, partijen en gebruik te maken van de beantwoording van de technische vragen van verschillende fracties over dit project De GHR te verzoeken de uitkomsten van dit onderzoek zo spoedig mogelijk op te leveren. Dat ter begeleiding van dit proces een klankbordgroep bestaande uit de raadsleden: Claire Philips, Jan de Laat, Paul Ruijgrok en Evert Bobeldijk zal worden ingesteld.

En roept het college op: • Volledige medewerking aan dit onderzoek te verlenen. De Groene Hart Rekenkamer heeft deze raadsoproep overwogen en vertaald naar een onderzoek met als hoofdvraag:

1

Hoe verliep de totstandkoming van het project Ecopark Gouda vanaf het begin van de planvorming tot en met 7 februari 2024, welke acties zijn daarbij ondernomen en wie was daarbij betrokken? In de inleidende samenvatting van het rapport van bevindingen in dit document leest u welke deelvragen wij hieraan koppelden. Op procesniveau hebben wij meerdere keren overlegd met de begeleidingsgroep. Wij hebben Necker bereid gevonden dit onderzoek voor ons uit te voeren. In korte tijd hebben zij veel documenten bestudeerd, die ook heel snel door de gemeente Gouda ter beschikking waren gesteld. Vervolgens hebben de onderzoekers interviews gehouden, waar steeds een vertegenwoordiger van de Groene Hart Rekenkamer bij was. Het rapport van bevindingen is conform onze standaard werkwijze, maar wel met een veel kortere doorlooptijd, door betrokkenen gecontroleerd op feitelijke juistheid. Hierna hebben wij conclusies en aanbevelingen geformuleerd en aan het rapport toegevoegd. Vervolgens heeft het college van burgemeester en wethouders de gelegenheid gekregen bestuurlijk te reageren. De collegereactie als gevolg hiervan is integraal in dit rapport opgenomen. De rekenkamer zag in de collegereactie geen aanleiding nog nader te reageren.

De Groene Hart Rekenkamer wil iedereen die bij dit onderzoek betrokken is geweest van harte danken voor de bereidheid en inzet om dit onderzoek in deze korte doorlooptijd mogelijk te maken. Wij hebben onze conclusies getrokken en samen met onze aanbevelingen aan het papier toevertrouwd. Vanzelfsprekend zijn wij graag bereid in de raadscommissie een nadere toelichting te geven. Het politieke debat naar aanleiding van dit rapport wachten wij met belangstelling af. De Groene Hart Rekenkamer, Boudewijn Steur, voorzitter Jeroen van Oort, lid Maarten ter Hoeve, lid

2

1. Analyse 1.1. Inleiding In deze analyse geeft de Rekenkamer een nadere duiding van de feiten in het feitenrelaas op een aantal deelonderwerpen, dit om goed inzicht te bieden in de verschillende facetten die het verloop van dit project verklaren. Het gaat om de volgende vier deelonderwerpen: informatievoorziening en besluitvorming; handelen binnen mandaat en onderling samenspel; risicomanagement; en totstandkoming projectplan en aanpassingen in het project. Per deelonderwerp worden elementen of sleutelmomenten uitgelicht.

1.2. Informatievoorziening en besluitvorming De volledigheid en frequentie van informatievoorziening verschilde per periode De volledigheid en frequentie van informatievoorziening aan de raad verschilde bij het project Ecopark per fase. Op hoofdlijnen zijn er drie periodes te onderscheiden waaruit een verschillend beeld naar voren komt over de informatievoorziening: ten eerste de planvormingsfase en aanbestedingsfase tot juli 2021; ten tweede de realisatiefase tot maart 2023; en ten derde de periode vanaf maart 2023. Hieronder wordt per periode een aantal aandachtspunten over de informatievoorziening aan de raad weergegeven. Periode 1: planvormingsfase en aanbestedingsfase tot juli 2021 De raad wordt op 22 november 2016 voor het eerst door het college geïnformeerd over het voornemen om een nieuw Ecopark te ontwikkelen aan de Goudkade. In dat memo wordt de raad kort ingelicht over een eerste studie over de mogelijkheden en een drietal varianten: een doelmatige, een duurzame en een circulaire en innovatieve variant. Hierna is de raad pas weer aan zet bij het vaststellen van het voorbereidingskrediet in 2017 in de programmabegroting voor 2018 en verder. Bij dit voorstel, en ook bij de latere raadsvoorstellen, ontbreken de drie varianten of andere scenario’s. De raad heeft daartussen in deze fase dus geen afweging kunnen maken.

Gedurende de rest van deze periode is de raad in de bijbehorende raadsvoorstellen (en in aanloop daar naartoe) geïnformeerd over de aard, de gevolgen van en de kanttekeningen bij het voorgestelde besluit. In het raadsvoorstel voor het investeringskrediet (2020) wordt bijvoorbeeld aangegeven dat de beoogde grond niet bouwrijp is, hoewel men hiervan aanvankelijk wel uitging. Ook worden kanttekeningen geplaatst bij de draagkracht van de grond, hoewel kanttekeningen ten aanzien van geïnventariseerde risico’s in de kostenraming en de poeren niet in het raadsvoorstel zijn opgenomen (zie voor een nadere duiding ook hieronder). In 2021, na aanbesteding, werd daarnaast een financiële tegenvaller als gevolg van een hogere inschrijving dan verwacht binnen een maand bij de raad gemeld en voorzien van een handelingsperspectief en dekkingsvoorstel. Periode 2: realisatiefase tot maart 2023 Gedurende deze periode worden er geen informatiememo’s met de raad gedeeld over de voortgang van het project Ecopark. Aan de ene kant kan dit verklaard worden door te redeneren vanuit de 3

kaderstellende rol van de raad: zolang de uitvoering van een project binnen de door de raad gestelde kaders past, hoeft de raad hierover niet anders geïnformeerd te worden dan in de P&C-cyclus. Tegelijkertijd zijn hier wel kanttekeningen bij te plaatsen. Bij een groot project met de omvang van het project Ecopark zou het niet vreemd zijn geweest om de raad periodiek te informeren over de voortgang, ook als het project wel binnen de door de raad gestelde kaders verliep. Daarbij speelde er in de periode september 2021 – maart 2023 wel degelijk een tweetal zaken die eerder aan de raad hadden kunnen worden gemeld: de claims van de aannemer (ook vanwege de mogelijke financiële risico’s voor de gemeente) en de kostenstijgingen in het project als gevolg van onder meer extra benodigde grondwerkzaamheden. Over dit eerste was aanvankelijk het voornemen om de raad rond het zomerreces in 2022 te informeren, zodra duidelijk zou worden wat hiervan de financiële consequenties zouden zijn. Op dat moment was namelijk onzeker of de claims tot daadwerkelijke kosten zouden leiden en was de verwachting dat financiële afwijkingen binnen het verstrekte budget konden worden opgelost. Uiteindelijk is de raad in maart 2023 geïnformeerd over daadwerkelijke kostenstijgingen en overschrijdingen, mede omdat deze ambtelijk pas kort daarvoor volledig in beeld waren.

Periode 3: vanaf maart 2023 In deze periode wordt de raad regelmatig betrokken bij de voortgang van het project, ook omdat het project dan door de gemelde kostenstijgingen en funderingsproblematiek onder een vergrootglas is komen te liggen. Binnen enkele maanden ligt er een raadsvoorstel voor met een vijftal uitgewerkte scenario’s, met een duiding en dekkingsvoorstel per scenario. Ook is de raad na een toezegging van de wethouder geïnformeerd over een interne ambtelijke evaluatie van het project. Hier wordt bij het deelonderwerp ‘handelen binnen mandaat en onderling samenspel’ nader op teruggekomen. Kanttekeningen over risico’s en poeren komen niet terug in raadsvoorstel investeringskrediet Zoals hierboven benoemd zijn er in het raadsvoorstel voor het vaststellen van het investeringskrediet (2020) verschillende kanttekeningen naar voren gebracht. Tegelijkertijd zijn er twee elementen die in het raadsvoorstel ontbreken die wel benoemd hadden kunnen worden - en door de raad hadden kunnen worden aangegrepen in de beraadslaging: ten eerste de inventarisatie van risico’s in de kostenraming, en ten tweede het uitgangspunt voor de fundering van het Ecopark. Hieronder wordt op deze twee elementen nader ingegaan. /

/

In de kostenraming van Witteveen+Bos van april 2019 is benoemd dat risico’s niet zijn gekwantificeerd en dat er geen risicosessies zijn gehouden. Er is een reservering van 10 procent van de bouwkosten opgenomen, maar er is in de kostenraming geen rekening gehouden met juridische, organisatorische, maatschappelijke, ruimtelijke en financiële risico’s. Ook zijn een aantal kosten in de kostenraming niet inbegrepen, waaronder kosten voor verkeersmaatregelen, bodemvreemde materialen en kosten voor grondverwerving, planschade en nadeelcompensatie. Hoewel de kostenraming van Witteveen+Bos als bijlage bij het raadsvoorstel is opgenomen, is dit niet opgenomen in het raadsvoorstel zelf of daarin voorzien van een nadere duiding of toelichting. In het geotechnisch bodemonderzoek van Witteveen+Bos van 21 maart 2019 en het geotechnisch advies van Witteveen+Bos van 11 mei 2020 wordt de kanttekening gemaakt dat de berekeningen inzake mogelijke daling van de constructie een relatief grote onzekerheidsmarge hebben. In het raadsvoorstel over het investeringskrediet is dit niet opgenomen. Wel is in een 4

voetnoot aangegeven dat ‘’[g]lobaal onderzoek [uitwijst] dat de aanwezige puinlaag draagkrachtig genoeg is om middels betonpoeren in plaats van betonpalen het bordes te funderen. In de komende fase zal een uitgebreid bodemonderzoek plaatsvinden, waaruit blijkt of het uitgangspunt gehandhaafd kan blijven of alsnog geheid/geschroefd moet worden. Indien noodzakelijk zal hiervoor aanvullend budget aangevraagd worden.’’ Hierbij is echter niet voor de raad duidelijk gemaakt wat de financiële risico’s en/of consequenties zouden zijn van een uitkomst waarin dit uitgangspunt zou moeten worden losgelaten. Dit laatste is uiteindelijk wel wat er in dit project feitelijk gebeurd is. Zoals eerder benoemd, heeft de raad in de planvormingsfase geen afweging kunnen maken tussen verschillende varianten of scenario’s. Iets soortgelijks geldt voor de afweging om de constructie op poeren te funderen. Het aan poeren gekoppelde risico is niet expliciet aan de raad gemeld bij het investeringskrediet. Het college heeft de raad niet meegenomen in de afweging om het risico van het funderen op poeren mee te nemen als onderdeel van het hele plan. De raad heeft die dus ook niet kunnen aangrijpen om hier vragen over te stellen of de risico’s in beraadslaging af te wegen.

De raad heeft alleen in 2023 een afweging kunnen maken tussen scenario’s Bestuurlijk gezien was en is het project Ecopark een belangrijke pijler onder de ambities van de gemeente Gouda voor duurzaamheid en circulariteit. De aanleiding voor het bouwen van een Ecopark als vervanger van het bestaande afvalbrengstation was ook het creëren van een duurzaam en innovatief Ecopark. Al vroeg in de planvormingsfase is te zien dat hier verschillende afwegingen bij te maken waren: er zijn meerdere scenario’s uitgewerkt, van doelmatig tot circulair. De raad heeft bij het verstrekken van het voorbereidingskrediet in 2017 en bij het investeringskrediet in 2020 gesproken over het vraagstuk doelmatigheid vs. duurzaamheid. Met de motie over circulariteit in juli 2020 is daarnaast door een meerderheid van de raad een duidelijk signaal afgegeven dat bewust is gekozen voor een Ecopark als eerste stap richting een circulaire economie. Tegelijkertijd is hierbij de kanttekening te maken dat de raad in de planvormingsfase meer meegenomen had kunnen worden in de afwegingen over de verschillende scenario’s en varianten. Dit is bij het eerste aandachtspunt binnen dit deelonderwerp ook al aan de orde gekomen.

Een uitwerking van scenario’s met dekkingsvoorstellen en de hierbij te maken afwegingen is niet in de raadsvoorstellen uit de planvormingsfase opgenomen, maar wel bij het voorstel voor aanvullend krediet van juli 2023. Ook de keuze voor een fundering op poeren ten opzichte van een fundering op palen is zoals gezegd niet eerder dan juli 2023 expliciet aan de raad voorgelegd. Er was lange tijd onvoldoende helderheid over de aard en omvang van de kostenstijgingen De indruk die uit het feitenrelaas kan ontstaan, is dat er een financiële overschrijding was die op 19 april 2022 is toegelicht aan de portefeuillehouder, en die pas op 28 maart 2023 – bijna een jaar later – aan de gemeenteraad wordt gemeld. Nadere beschouwing laat zien dat het hier slechts zeer gedeeltelijk om één en dezelfde overschrijding gaat. De melding in april 2022 aan de wethouder betreft de aankondiging van twee juridische claims van opgeteld grofweg € 900.000 (waarvan dan nog beoordeeld moet worden of deze toegekend moeten worden) en een melding van meerwerk voor diverse kosten, waaronder grondverbetering á € 200.000 5

(die op dat moment nog binnen de post onvoorzien valt). De uiteindelijke melding aan de gemeenteraad in maart 2023 betreft een overschrijding van grofweg € 1.000.000, waarin de juridische claim uit april 2022 nog voor € 54.000 meetelt. Hierbij zijn de kosten voor grondverbetering als onderdeel van de € 200.000 voor diverse kosten inmiddels opgelopen tot € 740.000 en is dus wél sprake van een forse daadwerkelijke overschrijding op het project (waarbij ook nog ander meerwerk komt voor o.m. lokale vervuiling; het corrigeren van het hoogteverschil voor het aanleggen van wegen; en een in het bestek verkeerd voorgeschreven elektrakabel). Nader bezien gaat het in april 2022 hoofdzakelijk om een aangekondigde mogelijke overschrijding van ongeveer € 1.000.000 en in maart 2023 om een, grotendeels andere, maar wel daadwerkelijke overschrijding van iets meer dan €1.000.000. Uit de gevoerde gesprekken komt het beeld naar voren dat de conclusie van het overleg van 19 april 2022 was dat een en ander nader uitgezocht moest worden en als er een concrete uitkomst was, dat deze met de raad gedeeld zou worden voor of kort na het zomerreces van 2022. Rond de zomer van 2022 – nadat de juridische afdeling had meegekeken en de gemeente de claims had afgewezen – was volgens een aantal geïnterviewden het beeld dat het project binnen het budget uitgevoerd kon worden.

Omdat in die periode geen aantekeningen of notulen van portefeuillehoudersoverleggen gemaakt werden, is niet met documenten te staven dat deze conclusie is getrokken. Onder de geïnterviewden bestaan verschillende beelden ten aanzien van de vraag of rond de zomer van 2022 duidelijk was dat er kostenstijgingen zouden ontstaan. Maar zoals hierboven al vermeld werd, is het feitelijk zo dat het in de vergelijking tussen april 2022 en maart 2023 inderdaad slechts gedeeltelijk om één en dezelfde post gaat. De daadwerkelijke overschrijding die in maart 2023 aan de raad gemeld wordt, komt aan het licht wanneer – na vragen van de portefeuillehouder naar de voortgang van het project op 12 december 2022 – een memo wordt voorbereid. Dat blijkt niet gemakkelijk. Uiteindelijk vergt het tot 17 maart 2023, om ambtelijk het financiële beeld compleet te krijgen en de portefeuillehouder te informeren. Dat het zo lang duurde voordat de raad geïnformeerd werd, komt omdat de administratieve grip op het project in de periode na de overdracht van het projectleiderschap in december 2021 beperkt was. Dit heeft betrekking op het geheel aan taken, rollen en verantwoordelijkheden ten aanzien van het project. Dit wordt in het volgende deelonderwerp nader toegelicht.

1.3. Handelen binnen mandaat en onderling samenspel De precieze mandatering en rolverdeling is op in de gevonden documentatie niet altijd herleidbaar De gemeente Gouda kent een mandaatregeling die ook op dit project van toepassing was. In algemene zin geldt dat er in dit onderzoek geen indicatie is dat functionarissen buiten hun mandaat hebben gehandeld. Ten aanzien van dit onderwerp is verder van belang om op te merken dat een en ander zich niet gemakkelijk tot in details laat beoordelen. Dit simpelweg omdat rollen, verantwoordelijkheden en taken van bijvoorbeeld het opdrachtgeverschap en opdrachtnemerschap in de periode die dit onderzoek beslaat niet duidelijk waren omschreven. Uit de interne ambtelijke projectopdracht is niet goed herleidbaar wat de precieze rolverdeling tussen de ambtelijk opdrachtgever en opdrachtnemer was. In de aandachtspunten ten aanzien van projectmatig werken in paragraaf 1.3.1 wordt hier nader op ingegaan.

6

Deze onduidelijkheid geldt ook voor het financiële mandaat. In de onderzochte periode werd nog geen formeel onderscheid gemaakt tussen budgethouder en budgetbeheerder. Desondanks is in de praktijk een consequente lijn terug te zien: de opdrachten worden blijkens de geraadpleegde documentatie consequent ondertekend door de ambtelijk opdrachtgever (die daarvoor gemandateerd is door middel van een collegebesluit en de facto budgethouder was) en betalingen aan de aannemer worden consequent (via de termijnstaat) door de directievoerder UAV getekend. Dit laatste is ook te verklaren, aangezien de directievoerder dicht op het werk zit en ook op basis van eigen informatie kan beoordelen of facturen van de aannemer terecht worden ingediend. Onduidelijkheid over rollen werd problematisch vanaf de overdracht van het project in december 2021 Gedurende de voorbereidingsfase zijn in grote lijnen steeds dezelfde personen ambtelijk betrokken onderdeel geweest van het projectteam. Ook is gedurende de voorbereidingsfase dezelfde externe expert van Witteveen+Bos betrokken geweest. Witteveen+Bos was verantwoordelijk voor het opstellen van alle ontwerpen en kostenramingen en het uitvoeren van de benodigde onderzoeken. Uit interviews blijkt dat ambtenaren van diverse afdelingen betrokken zijn geweest bij het opstellen van het programma van eisen en het overleg over de ontwerpen.

Hierdoor is geborgd dat de wensen van de gemeente aan de voorkant van het ontwerpproces voldoende duidelijk waren voor Witteveen+Bos. Uit de gesprekken komt het beeld naar voren dat er in de planvormingsfase sprake is van een goede samenwerking bij het project Ecopark, zowel ambtelijk als bestuurlijk. De onduidelijkheid over rollen in de projectorganisatie wordt pas problematisch na de ambtelijke overdracht van het project in december 2021. Als gevolg van personeelswisselingen na de voorbereidingsfase is er in de uitvoeringsfase onduidelijkheid ontstaan over de rollen en verantwoordelijkheden van ambtelijk betrokkenen. Dit heeft ertoe geleid dat in de uitvoeringsfase de administratieve grip op het project beperkt is geweest. Dit gebrek aan administratieve grip kent de volgende aspecten: /

/

/

/

De verdeling van verantwoordelijkheden tussen ambtelijk betrokkenen was gedurende het hele project al niet duidelijk op schrift vastgelegd. Hierdoor ontbrak het aan een duidelijk systeem om misverstanden te signaleren en te adresseren of waar nodig te escaleren. Als gevolg van een de onduidelijkheid over rollen, taken en verantwoordelijkheden in het project is er onduidelijkheid ontstaan ten aanzien van de financiële status van het project. Het gaat hier niet alleen om de rolverdeling tussen opdrachtgever en opdrachtnemer, maar ook de positionering van de financiële controlefunctie ten opzichte van het project – deze was in de realisatiefase minder structureel geborgd dan in de planvormingsfase. De periodieke overlegstructuur in het projectteam (specifiek tussen opdrachtgever en opdrachtnemer en tussen projectteam en bestuurlijk portefeuillehouder) met bijbehorende verslaglegging die wel in de planvormingsfase is terug te zien, is in deze fase minder tot niet herleidbaar aanwezig. Gedurende de uitvoering van het project is de portefeuillehouder niet structureel op de hoogte gehouden van de financiële voortgang van het project. Dit had ook gevolgen voor de informatievoorziening aan college en de raad, zoals bij het deelonderwerp informatievoorziening toegelicht. 7

Beperkte ambtelijke administratieve grip op het project had uiteindelijk politiek-bestuurlijk effect Het gebrek aan administratieve grip heeft bijgedragen aan het late moment waarop de kostenstijgingen voor het college en de raad bekend werden. Hierdoor is de raad op een te laat moment in positie gekomen om een oordeel te kunnen vellen over de kostenstijgingen. Hiermee krijgt de beperkte ambtelijke administratieve grip op het project ook politiek-bestuurlijk effect. Tegelijkertijd moet daarbij worden gezegd dat de problematiek in het project omtrent de kostenstijgingen (in ieder geval het gedeelte dat voortkwam uit externe ontwikkelingen waar de gemeente geen grip op had) en de technische problemen in de uitvoering zich ook hadden kunnen voordoen als de governance en administratieve grip op het project beter op orde was. Er is geen aanleiding om te veronderstellen dat het gebrek aan administratieve grip op het project in 2022 heeft bijgedragen aan het ontstaan van de technische problemen in de uitvoering, met name de verzakking van de poeren. Achteraf blijkt dan dat ambtelijk en bestuurlijk – in het overschrijden buiten de grenzen zoals in de financiële verordening aangegeven, maar dus onbewust – buiten financieel mandaat is gehandeld.

Immers: in de toen vigerende financiële verordening is opgenomen dat afwijkingen worden gemeld in de jaarstukken waar deze ‘’bestuurlijk relevant’’ zijn of groter dan € 50.000,- per taakveld zijn. 1 De onduidelijkheid rondom rollen en mandatering in het project Ecopark waren (mede) aanleiding voor de gemeente Gouda om een tweetal verbetermaatregelen in te zetten: het verbeteren van opdrachtgericht samenwerken in de organisatie, specifiek ten aanzien van rollen en verantwoordelijkheden; en het aanscherpen van het bestuurlijk opdrachtgeverschap door heldere opdrachtformuleringen en voortdurende bestuurlijke aandacht. Inmiddels is er voor het project Ecopark een wekelijks bestuurlijk overleg opgezet. Daarnaast is – overigens niet naar aanleiding van dit project – de mandaatregeling van Gouda geüpdatet, met een duidelijk onderscheid tussen de rollen van budgethouder en budgetbeheerder. Deze verbetermaatregelen hebben zich echter voorgedaan nadat de problemen in het project Ecopark rezen. Er zijn knelpunten aan te wijzen in het bestuurlijk-ambtelijk samenspel bij het project Net als op ambtelijk niveau is er op bestuurlijk niveau na de aanbestedingsfase in 2021 een verandering zichtbaar.

De bestuurlijke sturing op het project Ecopark door de portefeuillehouder is in de realisatiefase minder intensief dan gedurende de planvormingsfase, waarin er regelmatig bestuurlijke overleggen zijn gevoerd. Dit is ook te verklaren vanuit het oogpunt dat in de realisatiefase met name het projectteam aan zet is. De ambtelijk opdrachtgever en bestuurlijk opdrachtgever zijn voor hun oordeelsvorming afhankelijk van goede informatievoorziening door het projectteam. Met name de bestuurlijk opdrachtgever heeft daarin een afhankelijkheid van de ambtelijke informatiepositie, waarin het projectteam en de ambtelijk opdrachtgever allereerst een verantwoordelijkheid dragen. Vanuit dat oogpunt is het niet gek dat er bestuurlijk is gehandeld zoals is gehandeld. De bestuurlijk opdrachtgever heeft in ieder geval op 19 april en 12 december 2022 vragen gesteld over de voortgang van het project en eind 2022 ook aangedrongen op voortgangsrapportage richting de raad. Tegelijk hebben portefeuillehouders (niet alleen die op Duurzaamheid, maar bijvoorbeeld ook die op Bedrijfsvoering) en het college in brede zin – en dan nog meer richting gemeentesecretaris dan direct gericht op de

1

Gemeente Gouda (2019). Financiële verordening, artikel 6.3 en artikel 7.2: Link.

8

organisatie - daarbij echter wel een systeemverantwoordelijkheid voor het goed functioneren van de organisatie.

1.4. Risicomanagement In het project Ecopark is geen methodische vorm van risicomanagement gehanteerd Uit gesprekken en documenten is gebleken dat voor het project Ecopark geen methodische vorm van risicomanagement werd gehanteerd of gedocumenteerd. Bij het opstellen van de plannen zijn geen documenten opgesteld waarin de met het project gepaard gaande risico's integraal zijn geïnventariseerd en in kaart gebracht volgens de formule kans x effect. Dit betekent niet dat er geen enkele vorm van risicomanagement in het project heeft plaatsgevonden. Op diverse momenten zijn risico's voorzien en zijn beheersmaatregelen besproken. Het betreft hier echter een pragmatische vorm van risicomanagement die niet is geïnitieerd vanuit een methodiek, maar afhankelijk was van de ervaring van de ambtelijke en externe betrokkenen. Risico's zijn doorgaans besproken met de bestuurlijk portefeuillehouder, maar de raad is – zoals al bij het deelonderwerp informatievoorziening en besluitvorming benoemd – beperkt meegenomen in de voorziene risico's en de mogelijkheden om deze te beheersen. Voor het project Ecopark is er een viertal relevante momenten te benoemen ten aanzien van risicomanagement: / / / /

De keuze voor scenario's aan het begin van de planvorming Het in kaart brengen van risico's in de ontwerpfase Het melden van risico's aan de raad bij het vaststellen van het investeringskrediet Risicomanagement in de uitvoeringsfase en de juridische claims

Hieronder wordt nader op deze vier momenten ingegaan. Bij de keuze voor scenario's aan het begin van de planvorming zijn voor- en nadelen afgewogen Bij de start van het project Ecopark zijn door bestuurders en ambtenaren in 2017 verschillende varianten besproken. Deze verschilden van elkaar qua mate van duurzaamheid en circulariteit. Hierbij zijn voor- en nadelen op het gebied van financiële haalbaarheid, duurzaamheid, circulariteit en exploitatie tegen elkaar afgewogen. Risico’s in de exploitatie vormden mede de reden om als gemeente niet zelf een kringloopwinkel te gaan exploiteren. Technische risico’s die gingen over de realisatie van het project zijn op dat moment niet in kaart gebracht. Na de keuze voor een scenario is ambtelijk een plan van aanpak opgesteld. Hierin zijn enkel exploitatierisico’s benoemd. Na het vaststellen van een krediet voor een haalbaarheidsonderzoek is een interne projectopdracht vastgesteld. Hierin is één risico benoemd: namelijk dat de raad niet instemt met het investeringskrediet. In de ontwerpfase is met name gekeken naar (de beheersing van) technische risico’s Uit gesprekken en documenten blijkt, zoals ook eerder in dit rapport aan de orde is gekomen, dat de gemeente Gouda geen uniforme methodiek voor risicomanagement hanteert. Dit gegeven komt ook naar voren in het project Ecopark.

Er is wel een financiële voorziening voor risico’s, maar deze is niet 9

gekoppeld aan een inventarisatie van de typen risico’s en de bijbehorende kans en impact. Dit blijkt uit de kostenramingen. Na het vaststellen van het plan van aanpak zijn er in 2018, 2019 en 2020 diverse kostenramingen gemaakt, zowel bij het opstellen van het voorontwerp als bij het opstellen definitief ontwerp. Voor het opstellen van de ontwerpen en de kostenramingen is een externe expert aangetrokken, namelijk Witteveen+Bos. Zoals in de verschillende kostenramingen door Witteveen+Bos expliciet wordt benoemd, zijn er geen risicosessies gehouden en zijn risico's niet gekwantificeerd volgens een formule kans x effect. Verder is in de kostenramingen expliciet benoemd dat geen rekening is gehouden met projectgebonden risico's. Het gaat hier om andere dan technische risico's zoals juridische, organisatorische, maatschappelijke, ruimtelijke en financiële risico's. In deze fase is er een select aantal technische risico’s geïnventariseerd, waaronder de samenstelling van de bodem en de mogelijkheid op verzakking, waar later nader onderzoek naar is verricht. Om die reden is in de kostenramingen een risicoreservering van 10% opgenomen ten behoeve van zogenaamde objectgebonden risico's - dit zijn technische risico’s die direct gekoppeld zijn aan de realisatie van het project.

Uit interviews is gebleken dat de gehanteerde 10% relatief laag is ten opzichte van andere projecten in de gemeente Gouda. Aan deze risicoreservering was ook geen uitsplitsing van specifieke technische risico's gekoppeld. De ambtelijk betrokkenen en de bestuurders waren op de hoogte van de kostenramingen. Bestuurders werden tijdens voortgangsoverleggen op de hoogte gehouden van problemen die zich voordeden en de wijze waarop men per moment risico’s voorzag en beheerste. Hoewel het risicomanagement op papier zeer beperkt aanwezig was, werd in de praktijk wel rekening gehouden met risico’s en werd hierop geanticipeerd. In de voorbereidingsfase zijn een aantal technische risico’s onder ogen gezien en is gekeken hoe deze risico’s beheerst konden worden. Het meest in het oog springende risico is het technische risico dat er mogelijk zettingsverschillen zouden kunnen ontstaan in de uitvoeringsfase. Het gaat hier om verschillen in de daling of zetting van het bouwwerk in de bodem op verschillende plaatsen op het terrein. In een geotechnisch onderzoek uit 2019 en een geotechnisch advies uit 2020 is uitgebreid ingegaan op het risico dat het op poeren te realiseren bouwwerk zou verzakken. Het antwoord uit de gedane onderzoeken en metingen was dat een fundering op poeren mogelijk was.

Op basis van dit antwoord heeft de gemeente besloten een fundering op poeren te realiseren en in de uitvoeringsfase nogmaals te meten in hoeverre zettingsverschillen optraden. In het voorstel over het investeringskrediet zijn kanttekeningen benoemd In het raadsvoorstel over het investeringskrediet voor Ecopark (2020) zijn risico’s geïnventariseerd en benoemd in de paragraaf ‘kanttekeningen’. De twee genoemde kanttekeningen betreffen het bouwrijp maken van de grond en de aanwezigheid van PFAS. Bij het raadsvoorstel is de door Witteveen+Bos in april 2019 opgeleverde kostenraming als bijlage bijgevoegd. De in de kanttekeningen genoemde risico’s zijn niet volgens een methode ‘kans x effect’ in kaart gebracht. Zoals ook bij het deelonderwerp informatievoorziening en besluitvorming opgemerkt, wordt er in het voorstel vanuit gegaan dat een aantal kosten die niet zijn opgenomen in de kostenraming gedekt kunnen worden vanuit de post 10

onvoorzien. Hierbij wordt niet toegelicht in hoeverre de post onvoorzien in het vervolg nog toereikend zal zijn. In het raadsvoorstel voor het investeringskrediet valt op dat in een voetnoot wordt aangegeven dat uit globaal onderzoek is gebleken dat de bodem draagkrachtig genoeg is om het bordes op poeren te funderen, maar dat hier verder bodemonderzoek naar zal plaatsvinden. Hierbij is echter niet voor de raad duidelijk gemaakt wat de financiële risico’s en/of consequenties zouden zijn van een uitkomst waarin dit uitgangspunt zou moeten worden losgelaten. Het risico op verzakkingen heeft zich in de uitvoeringsfase ook gemanifesteerd. Met het oog op de grote rol die dit risico gedurende de hele periode van planvorming speelde, is het achteraf bezien opmerkelijk dat dit risico wel in een voetnoot, maar niet direct in de kanttekeningen van het raadsvoorstel een plek heeft gekregen en daar niet nader is geduid. Wanneer technische risico's, waaronder het risico op verzakkingen op een meer gestructureerde wijze was gekwantificeerd, had de raad een afweging kunnen maken of de technische voordelen opwogen tegen de te nemen risico's. Tevens zouden de financiële gevolgen van het manifesteren van technische risico's meer inzichtelijk zijn geweest.

Afgezien van de kanttekeningen in dit raadsvoorstel is de gemeenteraad bij het verdere verloop van het project Ecopark niet periodiek op de hoogte gehouden van aan het project gekoppelde risico’s. De raad is bij de besluitvorming voor aanvullend krediet en de scenariokeuze in 2023 meegenomen in de verschillende risico’s en de afwegingen die hierbij gemaakt konden worden. Dit door middel van een keuzematrix en door voor- en nadelen van de verschillende scenario’s in beeld te brengen. Risicomanagement in de uitvoeringsfase bestond voornamelijk uit gaandeweg risico’s beheersen In de uitvoeringsfase beperkte het risicomanagement zich met name tot het in reactie op bepaalde ontwikkelingen zo goed mogelijk uitvoeren van beheersmaatregelen op basis van de eigen directe ervaring van de ambtelijke en externe betrokkenen op dat moment. Een voorbeeld hiervan is het laten uitvoeren van een nieuwe berekening van de fundering na de keuze om een zwaardere vloer te gebruiken. Een apart onderdeel van het risicomanagement is de omgang met juridische claims in de uitvoeringsfase. Reeds in oktober 2021 heeft de aannemer aangekondigd meerkosten te willen claimen als gevolg van prijsstijgingen. De gemeente heeft hierbij het standpunt ingenomen dat de gemeente geen extra vergoeding aan de aannemer betaalt vanwege de kostenstijgingen.

Door ambtelijk betrokkenen en de portefeuillehouder is ervoor gekozen om de raad pas te informeren over het risico op kostenstijgingen als gevolg van juridische claims, zodra er meer zekerheid was of de claims daadwerkelijk tot kosten zouden leiden. Wel is in algemene zin in het kader van de P&C-cyclus vermeld dat veel projecten te maken hadden met kostenstijgingen als gevolg van algemene prijsstijgingen. Voor Ecopark is de keuze gemaakt om de raad pas te informeren wanneer het risico op kostenstijgingen als gevolg van juridische claims zich daadwerkelijk zou manifesteren. Uiteindelijk is een relatief klein bedrag van €54.000 aan de aannemer betaald als compensatie voor de kostenstijgingen. Dit betreft ca. 10% van een van de twee claims die in de zomer van 2022 op tafel lagen. De hieraan gekoppelde kostenstijging is onderdeel van de in 2023 aan de raad gemelde kostenstijgingen. Over de tweede claim heeft de gemeente nog altijd een dispuut met de aannemer. 11

1.5. Totstandkoming projectplan en aanpassingen in het project Het project is op verschillende momenten inhoudelijk, technisch, planmatig en financieel gewijzigd Wijzigingen in het projectplan voor het Ecopark zijn er met betrekking tot financiën, planning en techniek (met name de fundering). Inhoudelijke wijzigingen die direct verband houden met beleidsdoelstellingen op het gebied van duurzaamheid zijn zeer beperkt. Het uiteindelijk gerealiseerde Ecopark komt op het gebied van de beleidsdoelstellingen van duurzaamheid en circulariteit behoudens enkele kleine wijzingen overeen met plan dat aan de raad is gepresenteerd bij het investeringsbudget, met die kanttekening dat het significant duurder is geworden (de twee budgetverhogingen tellen op tot €4.957.000) en dat het moment van oplevering ten opzichte van het eerste raadsbesluit met ca. 2 jaar is opgeschoven. Voordat de wijzigingen worden toegelicht moet worden opgemerkt dat in de deelvragen van het onderzoek de aanname is gedaan dat er een voor alle betrokkenen duidelijk, eenduidig projectplan bestaat aan het begin van en gedurende het proces. In de praktijk blijkt er geen sprake te zijn van een projectplan dat als zodanig functioneert. Op het gebied van de organisatie van het project is de eind 2017 opgestelde interne projectopdracht het document dat het meest hierbij in de buurt komt.

Deze interne projectopdracht is niet gewijzigd nadat het project is overgegaan van de afdeling CVO naar de afdeling POR. Zoals toegelicht bij het deelonderwerp handelen binnen mandaat en onderling samenspel is het ontbreken van vastgelegde verantwoordelijkheden een van de oorzaken van het gebrek aan administratieve grip op het project. Inhoudelijke wijzigingen hebben zich voorgedaan als onderdeel van de planvormingsfase Op het gebied van het inhoudelijke ontwerp van Ecopark zijn er in verschillende fasen documenten die de leidraad vormen van de realisatie. Achtereenvolgens zijn dit het Programma van Eisen, het voorontwerp, het definitief ontwerp en het bestek dat in de aanbesteding en de inschrijving is gebruikt. Uitgangspunt van deze documenten vormden de scenario's 2 (doelmatig) als minimum en scenario 3 (circulair en innovatief) als maximum van de ontwerpen. Dit uitgangspunt is gehandhaafd in de diverse documenten die de leidraad vormden voor realisatie. Kleine inhoudelijke wijzigingen hebben plaatsgevonden, waaronder de keuze in 2020 om het exploitatiebudget voor het onderdeel educatie te verminderen om het tekort in het realisatiebudget te verhelpen. Technische wijzigingen deden zich met name voor gedurende de uitvoeringsfase In de planvormingsfase hebben weinig technische wijzigingen plaatsgevonden. Na het programma van eisen zijn enkele ontwerpvarianten verkend.

Hierna is door de ambtelijk betrokkenen en de portefeuillehouder op voorstel van Witteveen+Bos de keuze gemaakt om het Ecopark te realiseren met een staalconstructie in plaats van een betonnen constructie. Van dit plan is in grote lijnen niet meer afgeweken. Wel zijn een aantal kleine bezuinigingen toegepast, waaronder het gebruik maken van een bestaande in plaats van een nieuwe luifel voor de beheerdersunit om kosten te besparen. Dit is voorgesteld door ambtelijk betrokkenen, besproken met de portefeuillehouder en het college. 12

Vervolgens heeft het college deze wijzigingen gemeld aan de raad in een memo over het aanbestedingsresultaat in juni 2021. Ten tijde van de uitvoeringsfase is op sommige punten de keuze gemaakt om andere materialen te gebruiken, bijvoorbeeld het gebruik van een andere vloer. De aanleiding hiervan is het faillissement van de leverancier van de oorspronkelijke vloer. De mogelijkheid van de andere vloer is onderbouwd door het opstellen van een nieuwe berekening ten aanzien van de fundering door Witteveen+Bos. Duidelijk is dat de keuze om af te stappen van poeren op technisch gebied de grootste wijziging in het project betreft. Deze wijziging vond plaats nadat ambtelijk is geconstateerd dat een volledige fundering op poeren onvoldoende stabiliteit bood. Hierna heeft het college aan de raad scenario's voorgelegd, waarna de raad heeft gekozen voor het scenario om het de constructie van het Ecopark volledig te onderheien. Uit het feitenrelaas komt geen eenduidig beeld naar voren over de mate waarin de keuze voor poeren direct samenhangt met de ambitie van circulariteit, of dat het hier slechts gaat om een technische keuze. Het is daarmee ook niet duidelijk in welke mate het afstappen van de keuze voor poeren heeft geleid tot een inhoudelijke wijziging van het plan.

De planning van het project is door verschillende vertragingen met twee jaar opgeschoven De planning van het project is door verschillende vertragingen (rondom het agenderen van het investeringsbudget in de raad, de aanbesteding, de claim van de aannemer en de kostenstijgingen) opgeschoven van oplevering begin 2022 (voorzien begin 2018) naar oplevering eind 2024 (momenteel voorzien). Als gevolg van de wijzigingen in planning moest het tijdelijke afvalbrengstation langer in exploitatie blijven en moest de levering van de verkochte grond van het tijdelijke afvalbrengstation aan een naastgelegen bedrijf worden uitgesteld. Het project is financieel gewijzigd door budgetverhogingen, kostenstijgingen en t.a.v. de dekking In financiële zin hebben zich gedurende het project daarnaast verschillende verhogen van het budget voorgedaan. Het voorbereidingsbudget is niet verhoogd of overschreden. Het uitvoeringsbudget is na vaststelling in 2021 met €357.000 verhoogd toen uit de inschrijvingen van de aanbesteding bleek dat het budget niet voldoende was om het Ecopark te realiseren. Nadat dit ambtelijk werd geconstateerd is het college geïnformeerd. Vervolgens is aan de raad voorgesteld het budget te verhogen. Aan het eind van 2022 en aan het begin van 2023 hebben kostenkostenstijgingen plaatsgevonden als gevolg van meerwerk door de aannemer.

Hiervan is de portefeuillehouder op de hoogte gebracht nadat de kostenstijgingen onvermijdelijk waren in februari 2023. Vervolgens zijn de kostenstijgingen aan de raad gemeld in februari 2023. Vervolgens is de raad op de hoogte gebracht in maart 2023. Daarna is bij de keuze voor scenario's een voorstel aan de raad voorgelegd ten aanzien van de financiën van de afbouw van het Ecopark en heeft de raad een keuze kunnen maken. Gekozen is voor het scenario van onderheien met een extra budget van €4,6 mln. Het totaal aan budgetverhogingen komt hiermee uit op €4.957.000. Naast de hoogte van het totaalbedrag is ook de wijze van kostendekking gewijzigd. Aanvankelijk is de raad akkoord gegaan met het dekken van alle toen in beeld zijnde kosten via een verhoging van de 13

afvalstoffenheffing. Voor de extra kredieten in 2021 en 2023 heeft de gemeente andere middelen dan de inkomsten uit de afvalstoffenheffing aangewend. Een van deze besluiten betreft een verlaging van het exploitatiebudget op het onderdeel educatie en communicatie, iets wat destijds ook aan de raad is gemeld.

14

2. Conclusies en aanbevelingen Conclusies 1. De raad is onvoldoende in staat geweest om tijdig positie te bepalen met betrekking tot de technische en financiële problemen in het project Ecopark. In de planvormingsfase is de raad niet voldoende in staat gesteld om afwegingen te maken tussen scenario’s. Tevens heeft de raad risico’s van het project onvoldoende kunnen beoordelen. De raad is verder te laat in staat geweest om positie te bepalen met betrekking tot de kostenstijgingen in het project en de consequenties die dit volgens de raad moest hebben. De kostenstijgingen hadden zich namelijk reeds voorgedaan nadat een keuze aan de raad werd voorgelegd. 2. De raad is vanaf maart 2023 beter betrokken bij de voortgang van het project en in staat gesteld om een afweging te maken tussen scenario’s. Vanaf het moment dat de kostenstijgingen volledig in beeld waren, is de informatievoorziening naar de raad verbeterd, is de raad structureel betrokken bij het project en is de raad in positie gebracht om een afweging tussen scenario’s te maken. 3. De complexiteit van het project Ecopark is bij overdracht in december 2021 bestuurlijk en ambtelijk onvoldoende onderkend waardoor het project niet de aandacht heeft gekregen die het zou moeten hebben. De complexiteit is in de periode december 2021-december 2022 onderschat.

Deze is pas weer in beeld gekomen in december 2022, toen ambtelijk een begin werd gemaakt met het goed in kaart brengen van de financiën. In maart 2023, bij het bekend worden van de problematiek met de poeren, kwam de complexiteit pas voluit in beeld. De lezingen over de wijze waarop de complexiteit ook expliciet is benoemd bij overdracht verschillen overigens (nog meer op bestuurlijk dan op ambtelijk niveau, waar we uit stukken kunnen reconstrueren dat de complexiteit wel is benoemd). 4. Het risicomanagement in het project voldeed niet aan de standaard die bij een dergelijk voor Gouda nieuw en complex project mag worden verwacht. Dit blijkt uit het feit dat een gestructureerde en methodische vorm van risicomanagement in dit project grotendeels ontbreekt. Tegelijkertijd zijn op basis van de ervaring van betrokkenen op veel momenten risico’s onderkend. De mogelijke financiële en technische gevolgen van scenario’s en varianten zijn bijvoorbeeld in beeld gebracht. Ook is op de beide ontwikkelingen die voor financiële overschrijding hebben gezorgd (het verbeteren van de grond en het bouwen op poeren) vooraf onderzoek gedaan, juist met het oog op het in beeld brengen van risico’s.

Mede door het ontbreken van een risicomanagementmethodiek zijn deze risico’s niet voldoende voorgelegd aan het college en aan de raad en heeft het hen ontbroken aan de mogelijkheid hierover een afweging te maken.

15

5. Het vastleggen van beslissingen en besluiten in het project Ecopark was, met enkele uitzonderingen, onvoldoende. Hierdoor is veel van het verloop in dit dossier niet meer aan de hand van documenten te reconstrueren. Het verloop van dit project – samen met de constatering in conclusie 1 en de wens om hierover verantwoording te kunnen afleggen – laat zien dat dit geen administratieve zaak op zich is, maar direct raakt aan de democratische controle en daarmee ook aan de kaderstelling van de gemeenteraad ten aanzien van dit project. 6. De gemeente Gouda heeft terecht lessen getrokken over risicomanagement, financiële beheersing en projectmanagement en werkt aan verbetering. Mede naar aanleiding van de ontwikkelingen in het project Ecopark heeft de gemeente Gouda eigen conclusies getrokken over wat niet goed ging. Ook heeft de gemeente lessen getrokken voor de toekomst en deze vertaald in een aantal verbetertrajecten op het gebied van risicomanagement, financiële beheersing en projectmanagement. Het gaat hierbij deels om verbetertrajecten die al liepen voordat de problemen bij Ecopark in zicht kwamen.

Aanbevelingen 1. Vraag het college tijdig en periodiek te rapporteren over de voortgang en ontwikkelingen bij grote projecten, ook wanneer nog niet duidelijk is wat de consequenties van die ontwikkelingen zijn. Bij ontwikkelingen die de aard van een project fundamenteel (kunnen) wijzigen is het van belang dat de raad tijdig in positie wordt gebracht om kaders te stellen of bij te sturen. Neem de raad actief mee bij de afwegingen die daarbij worden gemaakt en bied de raad ook een handelingsperspectief, ook wanneer de raad niet zelf aan zet is (bijvoorbeeld bij claims van een aannemer). De periodieke informatievoorziening aan de raad over grote projecten zou bijvoorbeeld vorm kunnen krijgen in de P&C-cyclus aan de hand van een vaste paragraaf over grote complexe ruimtelijke projecten. Op die manier kan de raad monitoren wat de voortgang van projecten is, ook wanneer er geen sprake is van (grote) afwijkingen. 2. Vraag het college aan de raad te rapporteren over de voortgang van de verbetertrajecten ten aanzien van risicomanagement, financiële beheersing en projectmanagement. Op die manier kan de raad op systeemniveau toezien dat de verbeterstappen die worden gezet ook daadwerkelijk renderen. Vraag het college daarbij om aan te geven hoe de problemen die in het project Ecopark zijn geconstateerd elders worden voorkomen of aangepakt.

Ga als gemeente door met de verbeterstappen die zijn voorgenomen t.a.v. risicomanagement, financiële beheersing en projectmanagement. Neem daarbij de volgende aandachtspunten mee: a. Risicomanagement: zorg dat bij grote projecten al in de planvormingsfase voldoende aandacht is voor het inventariseren van verschillende typen risico’s, hoe die zich tot elkaar verhouden en denk goed na over de beheersmaatregelen die daarbij horen. Beperk dit niet alleen tot technische en inhoudelijke risico’s, maar neem ook politiekbestuurlijke risico’s mee, en wees daar transparant over richting de raad. Maak die beheersmaatregelen ook realistisch en compleet, voorzie ze van een financiële onderbouwing en een ‘eigenaar’. Zorg ervoor dat de risico-inventarisatie gedurende het project periodiek wordt geüpdatet. 16

b. Financiële beheersing: een onafhankelijke financiële controle op de voortgang van een groot project is belangrijk en kan niet beperkt zijn tot een tweetal momenten in het jaar t.b.v. de P&C-cyclus. Maak expliciet wie voor ieder project de betrokken financieel adviseur/controller is. Overweeg bij grote projecten voortaan in ieder geval frequenter een controlemoment dan enkel in de P&C-cyclus te organiseren. Geef de betrokken portefeuillehouder daarbij een periodieke update, bijvoorbeeld in project- of stuurgroepoverleggen. c. Projectmanagement: maak bij aanvang van grote projecten expliciet wat de verantwoordelijkheden en taken zijn van de bestuurlijk opdrachtgever, ambtelijk opdrachtgever en ambtelijk projectleider. Zorg dat die rol- en taakomschrijvingen schriftelijk zijn vastgelegd en raadpleegbaar voor ambtelijk betrokkenen. Zorg daarnaast voor een gedegen verslaglegging van alle overleggen in het kader van grote projecten. Zet risicomanagement en financiële beheersing standaard op de agenda van project- en stuurgroepoverleggen, zodat overleggen zich niet beperken tot de voortgang van het project in technische zin. Investeer blijvend in een professionele projectorganisatie die in staat is om met politiek-bestuurlijk complexe projecten om te gaan. Zorg ervoor dat tijdig wordt geëscaleerd bij problemen en maak voor ieder project duidelijk wat de escalatieladder is. 3.

Ga als raad met het college in gesprek over de informatiepositie van de raad bij grote projecten. Voer daarbij het gesprek over wat er voor de raad op het gebied van informatievoorziening nodig is om de kaderstellende en controlerende rol van de raad goed in te kunnen vullen. Te bespreken onderwerpen zijn in ieder geval de invulling van risicomanagement, financiële beheersing en projectmanagement. 4. Zorg voor een gedegen en navolgbare schriftelijke vastlegging van (voorbereiding) van alle relevante besluiten binnen een groot project. Zorg ervoor dat keuzes en besluiten over het al of niet informeren van de raad alsmede alle grotere en kleinere wijzigingen in projecten worden vastgelegd, in combinatie met eventuele schriftelijke voorbereiding van deze besluiten en de afwegingen die hieraan ten grondslag liggen. Let hierbij op wettelijke eisen zoals die voortvloeien uit bijvoorbeeld de archiefwet.

17

6. Reactie van college van B&W Op de volgende twee bladzijden hebben wij de collegereactie naar aanleiding van dit rapport, inclusief conclusies en aanbevelingen, integraal opgenomen. De Groene Hart Rekenkamer dankt het college voor zijn reflectie. De rekenkamer ziet in de collegereactie geen aanleiding om nog nader te reageren.

18

Bezoekadres Huis van de Stad, Burgemeester Jamesplein 1

Aan Groene Hart Rekenkamer

Postadres Postbus 1086, 2800 BB Gouda

afdeling

telefoon

Bestuurs- en Managementondersteuning contactpersoon

gouda

11 juli 2024 uw kenmerk

ons kenmerk

-

1370915

onderwerp

verzonden

Bestuurlijke reactie op Rekenkameronderzoek Ecopark Gouda

11 juli 2024

Geachte leden van de Groene Hart Rekenkamer, Op 5 juli 2024 heeft u het Rekenkameronderzoek Ecopark Gouda aangeboden aan het college met de uitnodiging een bestuurlijke reactie te geven op de conclusies en aanbevelingen uit het rapport. Het college maakt graag van die mogelijkheid gebruik. Gezien de aard en inhoud van het rapport hecht het college er waarde aan een eerste bestuurlijke reflectie te delen. Dit doet recht aan het vele werk dat door de Rekenkamer in korte tijd is verricht. Vanuit het oogpunt van zorgvuldigheid sluit het college niet uit op een later moment met een aanvullende reactie te komen. In de eerste plaats spreekt het college waardering uit voor de grondige analyse, het overzichtelijke feitenrelaas en de constructieve aanbevelingen uit het rapport. Het rapport bevat tevens stevige conclusies en maakt op diverse punten inzichtelijk dat er ruimte voor verbetering is. Het college voelt een zware verantwoordelijkheid om met de aanbevelingen, die in het verlengde liggen van de opgepakte acties naar aanleiding van onze interne evaluatie, aan de slag te gaan. De Rekenkamer concludeert onder meer dat de raad tijdiger in staat had moeten worden gesteld om afwegingen te kunnen maken met betrekking tot de technische en financiële problemen in het project Ecopark.

Met de kennis van nu erkent het college dat de raad explicieter had kunnen worden geïnformeerd over de risico’s van funderen met poeren. Daarnaast is in de afweging ‘tijdigheid versus streven naar correctheid en zekerheid van de informatie’ de balans te ver doorgeschoten naar het laatste. Achteraf bezien was het beter geweest om de raad wel al een winstwaarschuwing over een mogelijke kostenoverschrijding te geven, ook al was de omvang van het probleem nog niet geheel duidelijk en was de financiële claim van de aannemer onvoldoende onderbouwd. Het college onderkent bovendien dat het vastleggen van besluiten bij grote projecten voor verbetering vatbaar is. Passend bij een lerende organisatie zijn, mede op basis van de interne evaluatie, lessen getrokken die op veel vlakken overeenkomen met de aanbevelingen uit het rapport. Projecten als Ecopark vragen om strakke bestuurlijke en ambtelijke projectaansturing met duidelijkheid over taken, rollen en verantwoordelijkheden, het waarborgen van goede overdracht en het duidelijker benoemen van en communiceren over risico’s. In het Bestuursakkoord 2022-2026 Geef Gouda door! is tevens een aantal van de genoemde verbeteringen in brede zin onderkend. Dit heeft bijvoorbeeld geleid tot het verstevigen van de ambtelijke organisatie en tot het verbeteren van het vastleggen van besluiten en van de financiële functie.

Ook zijn er sinds mei 2022 met externe begeleiding verbetertrajecten in uitvoering in het ruimtelijk domein, onder meer op het gebied van projectmatig werken. Verder constateert de Rekenkamer dat de informatievoorziening aan de raad onder regie van de

portefeuillehouder sinds maart 2023 is verbeterd. Het college ziet daarom de aanbevelingen als een bevestiging van de reeds ingeslagen weg. Gelijktijdig constateert het college dat de Rekenkamer benoemt dat het uiteindelijk gerealiseerde Ecopark op het gebied van beleidsdoelstellingen van duurzaamheid en circulariteit (behoudens kleine wijzigingen) overeenkomt met het plan dat aan de raad is gepresenteerd bij het investeringsbudget. Het college erkent daarbij dat het project Ecopark begon als een, juist ook voor onze ervaren uitvoeringsorganisatie, relatief overzichtelijk project dat zou bijdragen aan de duurzame ambities van de stad. Uiteindelijk mondde het door diverse factoren uit in een project waarvan de complexiteit, zo blijkt achteraf, onvoldoende onderkend is. Het college betreurt ten zeerste dat het plan significant duurder is geworden en dat de raad te laat in staat is gesteld om op deze kostenoverschrijdingen bij te sturen. Tegelijkertijd merkt het college hierbij op dat de kostenoverschrijdingen ook veroorzaakt zijn door externe omstandigheden (waaronder bouwkostenstijging en de in de ontwerpfase benoemde risico’s die helaas zijn uitgekomen) en dus niet 1-op-1 zijn toe te schrijven aan de bestuurlijke aansturing van het project gedurende de uitvoering.

Dit alles speelde ten tijde van de coronapandemie, waarbij de verschillende lockdowns ook aan dit project complexiteit toevoegden. De raad is geïnformeerd op het moment dat duidelijk was dat er feitelijk sprake was van een kostenoverschrijding en de aard en omvang hiervan goed in beeld gebracht was. Het college beseft dat dit lang geduurd heeft, maar constateert hierbij dat de Rekenkamer erkent dat het hier slechts zeer gedeeltelijk één en dezelfde overschrijding betreft. Immers, in april 2022 was sprake van een mogelijke overschrijding van € 1.000.000,- (dit betreft een inmiddels grotendeels afgewezen claim van de aannemer) die in maart 2023 veranderd was naar een grotendeels andersoortige, daadwerkelijke overschrijding van €1.000.000,- (grotendeels als gevolg van verbeteren van de bodemgesteldheid). Ten slotte rest het college de Groene Hart Rekenkamer te bedanken voor het uitgebreide onderzoek. Het college is en voelt zich verantwoordelijk en maakt, met inachtneming van bovenstaande reflecties, volop werk van de aanbevelingen. Het zijn van een lerende organisatie is een van de kernwaarden van de gemeente Gouda. Hoewel wij geschrokken zijn van de stevigheid van de conclusies, ziet het college de aanbevelingen van het rapport als ondersteuning en verrijking van de door ons ingezette verbetertrajecten.

Het college gaat graag met de raad het gesprek aan over de aanbevelingen van het rapport.

Hoogachtend, burgemeester en wethouders van Gouda,

de secretaris,

de burgemeester,

drs R.C. (Ruud) Bakker

mr drs P. (Pieter) Verhoeve

pagina 2

Rekenkameronderzoek naar Ecopark Gouda Nota van bevindingen | 5 juli 2024 Groene Hart Rekenkamer

21

Colofon: Datum: 5 juli 2024 Opdrachtgever: Groene Hart Rekenkamer Jeroen van Oort jeroen.van.oort@groenehartrekenkamer.nl Onderzoekers: Robert Klaassen robert@necker.nl Evert Wolters evert@necker.nl Arco de Baat arco@necker.nl

22

Inhoudsopgave Colofon: ............................................................................................................................................................ 22 Samenvatting .................................................................................................................................................... 24 Onderzoeksverantwoording .............................................................................................................................. 27 1. Relevante context .......................................................................................................................................... 32 1.1. Korte toelichting project Ecopark .................................................................................................................. 32 1.2.

Overzicht van belangrijkste sleutelmomenten en actoren ....................................................................... 33

1.3.

Relevante aandachtspunten vanuit de gevoerde gesprekken .................................................................. 38

2. Feitenrelaas ................................................................................................................................................... 43 2.1. Voorbereiding van het project (oktober 2015 – juli 2020) ............................................................................ 43 2.2. Aanbesteding, opdrachtverstrekking en claim van de aannemer (september 2020 – maart 2022) ............. 51 2.3. Financiële overschrijdingen, problematiek rond de poeren en raadsbesluit voor alternatieve constructie (maart 2022 – 7 februari 2024) ............................................................................................................................... 55 3. Beantwoording onderzoeksvragen ................................................................................................................. 64 Bijlage 1.

Geraadpleegde bronnen .................................................................................................................. 68

Bijlage 2.

Verklarende woordenlijst ............................................................................................................ 69

Bijlage 3.

Normenkader .............................................................................................................................. 71

23

Samenvatting Inleiding Necker heeft in opdracht van de Groene Hart Rekenkamer een onderzoek uitgevoerd naar de totstandkoming van het project Ecopark Gouda. De gemeenteraad van Gouda heeft de rekenkamer verzocht onderzoek te doen naar dit project en de rekenkamer heeft besloten dit verzoek in te willigen. De rekenkamer heeft hiervoor de volgende centrale onderzoeksvraag geformuleerd: Hoe verliep de totstandkoming van het project Ecopark Gouda vanaf het begin van de planvorming tot en met 7 februari 2024, welke acties zijn daarbij ondernomen en wie was daarbij betrokken? Hieronder wordt een samenvatting gegeven van deze nota van bevindingen, aan de hand van de beantwoording van de acht deelvragen. Dit betreft een samengevatte beantwoording – de volledige beantwoording is in de nota van bevindingen terug te lezen. 1. Welke acties zijn ondernomen in het dossier Ecopark, vanaf het begin van de planvorming Ecopark Gouda tot en met 7 februari 2024? In de periode oktober 2015 – november 2016 worden de eerste ambtelijke en bestuurlijke gesprekken gevoerd over de realisatie van een Ecopark in Gouda. Op voorstel van het college stelt de raad op 8 november 2017 een voorbereidingskrediet van € 256.000,- beschikbaar voor een haalbaarheidsonderzoek, inclusief ontwerp en raming.