4. Evaluatie IVB Gouda 2019-2022 en advies prioriteiten 2024-2027.pdf
Tekst van het document
Wat zijn aandachtspunten? Afbakening doelgroep Een eerste is de afbakening van de doelgroep. Betrokken partijen onderzoeken wat de mogelijkheden zijn om de leeftijdsgrenzen te verruimen naar een jongere leeftijd, om zo aan te sluiten bij de (landelijke) trend dat jongeren steeds jonger in aanraking komen met justitie. Factoren die daarbij onderzocht worden, zijn ook andere selectiecriteria: bijvoorbeeld als een jongere van 13 jaar drie keer (i.p.v. vijf keer) bij de politie in beeld is geweest in een halfjaar. Omdat dit een andere doelgroep betreft, met andere behoeften en kwetsbaarheden, wordt onderzocht welke nieuwe partners er mogelijk zouden moeten aansluiten.
Informatiedeling Een tweede verbetermogelijkheid ligt in de informatiedeling. Bínnen de TopX is dit over het algemeen prima geregeld. Het is echter niet mogelijk om informatie te delen tussen de TopX en het Risicojongerenoverleg, terwijl die in de praktijk elkaar aanvullen en er zelfs dezelfde partners bij aanwezig zijn. Ook bij het opvragen van informatie bij de politie ervaren partners soms obstakels. Dit heeft als oorzaak de capaciteitstekorten bij de politie. De politie illustreert desgevraagd hoe die praktijk werkt. Wettelijke bepalingen zorgen dat informatie-aanvragen altijd via de teamleiding gaan en informatie niet direct bij de betrokken politieambtenaar kan worden opgevraagd. Die praktijk is weinig wendbaar en sluit stroef aan op de praktijk van regievoering, waarin onderzoeksvragen regelmatig veranderen en actuele gegevens op korte termijn gecheckt moeten worden op juistheid. 12 Relevant te vermelden is dat de Landelijke stuurgroep Zorg en veiligheid een nieuwe versie van het 'Handvat Gegevensuitwisseling in
het Zorg- en Veiligheidsdomein' heeft vastgesteld. De nieuwe versie is volledig aangepast aan de nieuwe Europese privacywet, de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG)en de gewijzigde wetgeving naar aanleiding van de invoering van de Europese Richtlijn Gegevensbescherming Opsporing en Vervolging.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie Kadernota Integrale Veiligheid Gouda 2019-2022 en advies prioriteiten 2023-2026
31
Prioritering en capaciteit Een derde verbetermogelijkheid bouwt hierop voort: er is bij alle betrokken partijen draagvlak en (geprioriteerde) capaciteit nodig om de effectiviteit van de aanpak te maximaliseren. Deze is er in de praktijk nog niet altijd. Respondenten benoemen dat er niet alleen bij politie, maar ook bij het OM capaciteitstekorten zijn, die er in de praktijk toe leiden dat casuspartners bijvoorbeeld niet altijd op de hoogte zijn wanneer een jongere in de TopX op zitting moet komen.
Tot slot wordt het woningtekort benoemd als belemmerende factor. Zonder de mogelijkheid uit te stromen naar een woning of perspectief daarop, is het moeilijk om een criminele spiraal te doorbreken.
3.1.3
Conclusie De theorie van de TopX is een beproefde methodiek die succesvol wordt toegepast in verschillende Nederlandse grote steden. Gouda voldoet op papier en in de praktijk aan een groot deel van de voorwaarden om deze succesvol te doen verlopen. De TopX in Gouda is bovendien gebaseerd op en aangepast aan jarenlange (lokale) ervaring met de Top60.
De TopX in Gouda is nog te jong om systematisch resultaten te analyseren, maar de eerste signalen zijn veelbelovend. Professionals geven aan dat de werkwijze en focus is verbeterd ten opzichte van de Top60. De kortere lijst zorgt voor meer betrokkenheid bij casuspartners en de casusregie lijkt efficiënter. Het hebben van een integraal team dat specifiek gericht is op jeugd en dat inzet op verschillende leefgebieden is een behoefte die ook doorklinkt uit de evaluatie. Om goede ondersteuning te bieden is het van belang dat het verschil tussen het veiligheids- en het sociaal domein wordt overbrugd en de TopX slaagt hierin, zij het op kleine schaal.
De TopX vraagt om mee te gaan met ontwikkelingen, zoals de steeds jonger wordende doelgroep. Bij verbreding is het van belang dat de huidige sterke punten gewaarborgd blijven: de juiste interdisciplinaire kennis aan tafel, draagvlak en betrokkenheid. Zorg voor goede afspraken met casuspartners, en evalueer en actualiseer waar nodig de informatiedelingsconvenanten. Capaciteit is en blijft een randvoorwaarde: zorg voor voldoende capaciteit, prioriteit en draagvlak bij alle betrokken partners, waaronder politie en OM.
3.2
Risicojongerenoverleg Het Risicojongerenoverleg (RJO) is een multidisciplinair overleg gericht op jongeren bij wie sprake is van (overlastgevend) risicogedrag en zonder ingrijpen het risico bestaat dat hij of zij afglijdt in de criminaliteit. Het primaire doel is om in een vroeg stadium in te zetten op het verminderen of wegnemen van risicofactoren en beschermende factoren te versterken, om zo bij te dragen aan het voorkomen van crimineel gedrag. In principe is het RJO een éénmalig overleg waarbij contact wordt gelegd tussen partijen en zorgen worden
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie Kadernota Integrale Veiligheid Gouda 2019-2022 en advies prioriteiten 2023-2026
32
ontkracht of bevestigd. Op basis van de informatie die wordt gedeeld, wordt bepaald of er vervolgstappen nodig zijn en zo ja welk overleg passend is. Het RJO is gestart in 2019.
3.2.1
Het RJO op papier Het RJO kent geen vastomlijnde werkmethodiek. Er is dan ook weinig te vinden ‘op papier’; het is ontwikkeld als laagdrempelig medium om in een vroeg stadium te kunnen (re)ageren op potentieel zorgwekkende signalen.
Samenstelling en rollen Het RJO is een overleg tussen politie, Jeugdpreventieteam (Zorg- en Veiligheidshuis), Halt, Veilig Thuis, Jeugdbescherming, jeugdregisseurs OZA13, scholen, de onderwijsopvang voorziening, leerplicht, procesregisseurs van de gemeente en team sociaal van de gemeente. De gesprekken worden gehouden onder leiding van een procesregisseur van de gemeente. Deze is voorzitter en houdt de casuslijst bij. Wanneer er behoefte aan is, kan een casusregisseur worden aangewezen. Idealiter is dit een partij die al contact heeft met de jongere.
Criteria en selectie Het RJO kent geen éénduidig afgebakende doelgroep. Het gaat om jongeren waarbij een veiligheidsvraagstuk speelt, bijvoorbeeld vanwege politiecontacten. Dit kan ook betekenen dat jongeren worden besproken van wie de broer of zus crimineel actief is en er zorgen zijn dat een broertje of zusje ook die kant opgaat. Een criterium is dat één van de aanwezige partijen een signaal heeft ontvangen dat reden geeft voor zorg.
De inbrengende partij deelt de zorgen en risicofactoren met de andere partijen. Gezamenlijk brengen de partijen in kaart wat er al over de jongere bekend is. Informatie uit het veiligheids- en sociaal domein komen hierbij samen. Als blijkt dat de jongere al bij één van de andere partners in beeld is en eventueel al ondersteuning krijgt, worden partijen met elkaar in verbinding gebracht. Een ander scenario is dat een jongere nog niet bekend is of dat de zorgen dermate zijn dat de partners in het RJO bepalen dat vervolgstappen wenselijk zijn. Zij bekijken dan onderling welk gremium en/of welke structuur daar het beste bij past. Zo kan een vervolgstap zijn dat iemand in het focusoverleg wordt besproken.
3.2.2
Het RJO in de praktijk In de praktijk is de reden voor aanmelding bij het overleg uiteenlopend. Een jongere kan worden aangemeld als een partner binnen de eigen organisatie onvoldoende zicht heeft op de jongere, als een partner wil weten of de jongere elders bekend is, en met wie samen kan worden opgetrokken. Naast de focus op individuele
13 Onderwijs-Zorg Arrangement.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie Kadernota Integrale Veiligheid Gouda 2019-2022 en advies prioriteiten 2023-2026
33
jongeren, wordt het RJO ook gebruikt om trends die organisaties zien, bijvoorbeeld met betrekking tot (signalen van) seksuele uitbuiting, met elkaar te delen.
Wat gaat er goed? Het RJO draagt eraan bij dat partijen elkaar sneller weten te vinden en beter weten van elkaar wie wat doet. Dit draagt bij aan efficiënter werken en het voorkomen van dubbel werk. Veiligheidspartners leren over (het herkennen van) signalen van risicofactoren uit het sociaal domein en vice versa, er wordt gebruik gemaakt van elkaars expertise, en er ontstaan verbindingen tussen organisaties en afdelingen. Tot slot neemt ook het aantal casussen dat wordt ingebracht toe. Daardoor ontstaat er een completer beeld van wat er speelt in de gemeente, en waar nog hulp en inzet ontbreekt. Er wordt opgemerkt dat juist het leggen van deze verbindingen beter werkt als de gesprekken fysiek plaatsvinden dan wanneer de gesprekken online gebeuren.
Het RJO kenmerkt zich, net als de TopX, als een werkstructuur waarbinnen partijen zonder een overkoepelende hiërarchische aansturing verantwoordelijk zijn voor een gemeenschappelijk opgave. Uit interviews blijkt dat deze samenwerking goed verloopt. Partners zijn bereid om met elkaar samen te werken en een extra stap te zetten voor elkaar en voor de jongeren. Ook is de continuïteit van de mensen bij de organisaties hoog: een belangrijke voorwaarde voor kennisopbouw en onderling vertrouwen. Doordat partijen van het veiligheidsdomein én het sociaal domein samen aan tafel zitten ontstaat er een zo compleet mogelijk beeld van de jongere op basis waarvan kan worden ingeschat of actie nodig is, en zo ja welke actie. Niettemin is het RJO, mede door haar relatief vrije afbakening, ook relatief kwetsbaar en dient er rekening gehouden te worden met een aantal aandachtspunten.
Wat zijn aandachtspunten? Procesregie Het overleg vraagt om een duidelijke structuur. Die is er niet altijd en dat is een lastige balans om te vinden. Ten eerste omdat er meerdere casussen worden besproken in één overleg en het zaak is dat er niet te lang wordt ingegaan op één casus – iets dat kan worden bemoeilijkt doordat er van tevoren geen informatie kan worden gedeeld (zie volgende paragraaf). Ten tweede is het RJO een integraal overleg waarbij veel verschillende partijen aansluiten. Enerzijds zijn die partijen nodig om een zo volledig mogelijk beeld van een jongere te krijgen. Anderzijds kan de (grote) hoeveelheid partijen ten koste gaan van de slagkracht en efficiëntie van het overleg. Er ligt een grote verantwoordelijkheid bij de voorzitter om duidelijk en daadkrachtig te sturen op structuur en timemanagement. Hier is niet van meet af aan op ingezet: de rol van de procesregisseur was nieuw en moest nog verder worden uitgewerkt; dit heeft tijd gekost. De rol van procesregisseur wordt ervaren als belangrijke randvoorwaarde. Professionals geven aan dat het van belang is dat de procesregisseur ervaring heeft in de jeugdzorg.
Informatiedeling
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie Kadernota Integrale Veiligheid Gouda 2019-2022 en advies prioriteiten 2023-2026
34
Informatiedeling over persoonsgegevens gebeurt in principe alleen mondeling. De casuslijst mag voor het overleg niet alvast worden gedeeld met de partners aan tafel, omdat deze persoonsgegevens bevat. Hierdoor kunnen partners voorafgaand aan een overleg hun systeem niet raadplegen op informatie over de jongere; dit gebeurt grotendeels tíjdens het overleg. Hierdoor is er minder tijd over om eventuele vervolgstappen in kaart te brengen. Een tweede aandachtspunt met betrekking tot informatiedeling is de balans tussen informatie op need to know en informatie op nice to know-basis. Niet alle informatie die gedeeld wordt tijdens het overleg is altijd per se relevant voor alle partijen. In de praktijk wordt nog gezocht naar welke vorm hier het beste past zodat partijen wel op de hoogte blijven van de voor hen noodzakelijke informatie, maar niet afhaken omdat zij veel horen dat niet relevant is voor hen.
3.2.3
Conclusie Het RJO is een plek waar verschillende partijen laagdrempelig terecht kunnen als zij zorgen hebben over het gedrag van jongeren. Het RJO is breed inzetbaar en bereikbaar. Dit is deels haar kracht, omdat hierdoor ook zorgen die buiten andere gremia vallen, toch besproken kunnen worden. Ook faciliteert die laagdrempeligheid dat aanwezige partijen werken aan onderlinge relatie-opbouw en leren wie welke expertise heeft. Het RJO biedt daarmee een brugfunctie tussen het veiligheids- en het sociaal domein, wat van meerwaarde is.
Dat het RJO zo breed en benaderbaar is, vereist tegelijkertijd ook bovengemiddelde inzet op voorzitterschap en procesregie. Dit wordt bemoeilijkt doordat partijen van tevoren niet beschikken over informatie van de in te brengen casussen; er kan dus lastig worden geprioriteerd. Het is raadzaam om als procesregisseur alert te blijven op het bewaken van wat het RJO krachtig maakt – laagdrempeligheid, fysieke bijeenkomsten – ook als er in de toekomstige jaren bijvoorbeeld meer aanmeldingen volgen waardoor de beschikbare tijd per casus vermindert.
3.3
Last onder dwangsom Een last onder dwangsom (hierna: LoD) is een bestuurlijke maatregel. Hierbij krijgt een burger een dwangsom opgelegd als hij/zij binnen een bepaalde termijn niet, niet tijdig of niet volledig aan een opgelegde gedragsaanwijzing voldoet. Het instrument biedt de mogelijkheid om via bestuursrechtelijke weg in te zetten op de handhaving van de openbare orde. Het is aanvullend op de strafrechtelijke mogelijkheden.
3.3.1
De LoD op papier De bevoegdheid tot het opleggen van een LoD is vastgelegd in art. 125 Gemeentewet. De LoD bestaat uit een gedragsaanwijzing in de vorm van een last. Wanneer de gedragsaanwijzing niet wordt opgevolgd, wordt de dwangsom verbeurd en moet de persoon betalen.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie Kadernota Integrale Veiligheid Gouda 2019-2022 en advies prioriteiten 2023-2026
35
Na een voorval waarbij de politie ter plaatse is geweest, maakt de politie een bestuurlijke rapportage op, die door het OM wordt gecontroleerd. In deze rapportage staan ook (eventuele) strafrechtelijke antecedenten van de betrokken persoon. Deze kunnen dienen als context waaruit, in combinatie met de nieuwe feiten en omstandigheden, criminele intenties van de persoon kunnen worden afgeleid – denk aan iemand die verdacht van of veroordeeld is geweest voor inbraken en op straat wordt gesignaleerd met een koevoet. De gemeente ontvangt deze rapportage. De feiten afwegend kan de gemeente ervoor kiezen de persoon in kwestie een brief te sturen, met daarin het voornemen tot opleggen van een LoD. De persoon kan de eigen zienswijze indienen als reactie op de door de politie geconstateerde feiten – het totaal wordt gewogen alvorens de gemeente een definitief besluit neemt.
De LoD verschilt van een strafrechtelijke aanpak op meerdere vlakken. De twee meest in het oog springende zijn als volgt. Ten eerste de bewijslast, die in het strafrecht hoger ligt dan in het bestuursrecht. Ten tweede duurt een strafrechtelijke procedure langer dan een bestuursrechtelijke procedure. Een last onder dwangsom en een strafrechtelijke vervolging kunnen naast elkaar bestaan.
3.3.2
De LoD in de praktijk De maatregel werd in eerste instantie toegepast om het aantal inbraken in Gouda terug te dringen. Gedragingen die erop wezen dat een persoon van plan was in te breken, zoals het bij zich dragen van een inbrekersvoorwerp, waren hierbij onderwerp van de gedragsaanwijzing. De LoD wordt inmiddels breder toegepast, bijvoorbeeld tegen drugscriminaliteit, lachgasgebruik en illegale prostitutie. In het algemeen kunnen gedragsaanwijzingen inhouden: •
geen instrumenten bij zich dragen die wijzen op het voornemen om een woninginbraak te plegen;
•
geen woninginbraken plegen;
•
geen luide muziek draaien of geluidsoverlast veroorzaken;
•
een gebod om psychische hulp te zoeken;
•
het ontvangen van een beperkt aantal bezoekers per dag.
Wat gaat goed? Toen de LoD voornamelijk werd ingezet in de strijd tegen woninginbraken, is het aantal woninginbraken zichtbaar gedaald. Betrokken professionals schrijven deze daling deels toe aan de LoD.14 Daarnaast geven professionals aan dat de LoD een afschrikwekkende, en dus preventieve werking heeft. Het gegeven dat een opgelegde LoD vaak niet wordt verbeurd, wordt hierbij als onderbouwing benoemd: de betreffende persoon komt niet nogmaals in beeld, wat erop zou wijzen dat de LoD haar doel bereikt en herhaling voorkomt.
14 Zie hoofdstuk 2.3.1 en hoofdstuk 4.2.1 voor nadere toelichtingen over de daling van woninginbraken in Gouda.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie Kadernota Integrale Veiligheid Gouda 2019-2022 en advies prioriteiten 2023-2026
36
Wat zijn aandachtspunten? Er is een aantal belangrijke aandachtspunten bij de toepassing van de LoD in de praktijk.
Kostenverhaal: wanbetaling en schulden In de praktijk blijkt dat bij verbeurde dwangsommen niet iedereen betaalt. Van de zes verbeurd verklaarde dwangsommen hebben twee personen betaald. Uit interviews blijkt dat de gemeentelijke financiële afdeling zich in de praktijk vragen stelt bij het verhalen van kosten: hoe lang blijft de gemeente achter iemand aan gaan? Moet de gemeente deurwaarders sturen naar deze mensen, en zo ja vanaf wanneer – en wanneer niet? Het uitgangspunt bij LoDs vanwege High Impact Crimes, lachgas en drugshandel is dat er betaald moet worden. Tegelijkertijd is dit maatwerk: als mensen in detentie zitten of geen bron van inkomsten hebben wordt er niet actief gevorderd. Ander uitgangspunt is dat het de gemeente niet gaat om het geld, maar om het signaal, en daarom ook de mogelijkheid biedt in kleine hoeveelheden te betalen – en dat de betalingen (deels) voorwaardelijk kunnen zijn.
Om ongewenste antecedenten te voorkomen, is het is raadzaam om heldere en praktische kaders voor te vast te stellen, en daarbij te putten uit reeds bestaande handelswijzen en jurisprudentie. De VNG geeft hiervoor nuttige handvatten. Zij benadrukken ook dat bij het opleggen van bestuursdwang het daadwerkelijke voldoen van de last van belang is voor de geloofwaardigheid van de handhaving: te zorgen dat er een serieuze dreiging van uitgaat15. Tegelijkertijd geeft de VNG ook aan dat er redelijke omstandigheden zijn om niet over te gaan tot kostenverhaal. Daarbij refereert ze aan een conclusie van advocaat-generaal (AG) Wattel van de Hoge Raad. Die genoemde omstandigheden zijn als volgt.
Tabel 3.2. Omstandigheden die kunnen leiden tot het afzien van kostenverhaal. Omstandigheden die kunnen leiden tot het afzien van kostenverhaal Volgens AG Wattel16 i.
bij ontbreken van of geringe verwijtbaarheid van de overtreding c.q. van het niet kunnen voldoen aan de last indien tegelijk het algemene belang sterk betrokken is bij overheidsingrijpen;
ii.
voor zover onredelijk hoge of duidelijk onnodige kosten zijn gemaakt voor de bestuursdwang;
iii.
in gevallen waarin de overtreder ten onrechte geen of onvoldoende kans heeft gehad - met name als gevolg van onnodige spoedhandhaving - om zelf de overtreding te beëindigen;
iv.
als bij de bestuursdwang fundamentele rechten van de overtreder zijn geschonden;
v.
als het niet voldaan (kunnen) zijn aan de last (mede) aan de overheid ligt;
vi.
als het bestuursorgaan heeft toegezegd dat (deels) niet zal worden verhaald of een beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt;
vii.
als het verdedigingsbeginsel is geschonden en daardoor de verhaalbeschikking mogelijk ongunstiger is uitgepakt dan zonder die schending;
viii.
15
als te voorzien valt dat de overtreder beneden de beslagvrije voet wordt geduwd als gevolg
VNG. 2019, Handhaving door en voor gemeenten, een juridische handleiding voor de gemeentelijke praktijk. P.142
16 Uit: idem. P 142-3.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie Kadernota Integrale Veiligheid Gouda 2019-2022 en advies prioriteiten 2023-2026
37
van het niet goed functioneren daarvan, met name door ongecoördineerd overheidscrediteurenoptreden, en/of te voorzien valt dat de overtreder geen toegang heeft tot de WSNP en onredelijk lang (i.e. in elk geval meer dan drie jaar) op het bestaansminimum moet leven indien volledig verhaald wordt; ix.
meer herstelsancties, met name lasten onder dwangsom, strekkende tot wezenlijk dezelfde last, temporeel cumuleren
Kwaliteit en volledigheid van bestuurlijke rapportages Bestuurlijke rapportages bevatten volgens gemeentelijke respondenten niet altijd alle benodigde informatie. De ontbrekende informatie moet bij de politie worden nagevraagd, waardoor de termijn tussen de constatering door de politie en het daadwerkelijk overgaan tot een LoD kan oplopen (zie paragraaf ‘doorlooptijd en termijnen’). Om een LoD te kunnen opleggen moet het college aannemelijk kunnen maken dat een persoon van plan was een strafbaar feit te plegen. Als voorbeeld: inbrekerswerktuigen zijn doorgaans gewoon (legaal) gereedschap. Om aannemelijk te maken dat een persoon criminele intenties heeft, dient in de bestuurlijke rapportage specifieke informatie te staan waaruit dit blijkt. Ook dient de politie duidelijk te zijn over haar eigen rol en optreden, om voorbereid te zijn op eventuele bezwaarprocedures. Met welke intentie of met welk ‘pet’ op is de politie in een bepaalde situatie? Er een verschil tussen zoekend rondkijken en doorzoeken. Het is belangrijk dat de politie scherp heeft in welke situatie het welke bevoegdheden heeft. De stappen die de politie heeft doorlopen om te komen tot de waarneming uit de bestuurlijke rapportage, moet goed verwoord worden in de rapportage om bezwaarprocedures te voorkomen. Deze informatie is niet altijd (direct) volledig opgenomen in de rapportage.
Om deze processtap te verbeteren heeft de gemeente in 2021 een leidraad verstuurd naar de politie met een overzicht van informatie die de gemeente nodig heeft in een dergelijke rapportage. Het is nog te vroeg om hiervan een effect te bemerken.
Afbakening: inzetbaarheid en bewijslast Professionals geven aan dat de LoD in de toekomst ook (meer) ingezet zou kunnen worden voor (jeugd)overlast. Overlastmeldingen zijn echter lastiger te bewijzen; samenscholing en verstoringen van de openbare orde zijn rekbare begrippen en overlast is subjectief. Mogelijk kan gekeken worden naar andere gemeenten die hiermee experimenteren, evenals naar eventueel bijbehorende nieuwe jurisprudentie op dat vlak. Als de LoD breder ingezet zou worden, moet rekening worden gehouden met doorlooptijden, die nu al langer dan gewenst zijn.
Doorlooptijd en termijnen Er zijn in de APV geen termijnen vastgelegd, maar de gemeente merkt op de LoD het liefst binnen enkele weken na het voorval op te sturen naar de betreffende persoon. Dit wordt in de praktijk vaak niet gehaald. De gemeente moet wachten tot er een (volledige) bestuurlijke rapportage ligt. Dit hangt samen met voorgaand punt dat de rapportages niet altijd volledig zijn, waardoor extra zaken uitgezocht moeten worden bij politie. Hoewel de doorlooptijd alsnog korter is dan in strafrechtelijke procedures, vermoeden betrokkenen dat capaciteitstekorten in de veiligheidsketen deze trajecten alsnog langer rekken dan wenselijk is. Lange doorlooptijden kunnen het effect hebben dat de noodzaak voor de inzet van de maatregel lastiger te
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie Kadernota Integrale Veiligheid Gouda 2019-2022 en advies prioriteiten 2023-2026
38
motiveren valt als het incident al te lang geleden is. Het effect voor de betreffende persoon wordt mogelijk minder naarmate er meer tijd overheen gaat.
(Beter) meetbare resultaten Professionals geven aan te vermoeden dat de LoD effectief en preventief middel is. Dit kan logischerwijs inderdaad worden beargumenteerd, maar er is voor zo ver bekend geen data die dit onderbouwt. Er wordt wel bijgehouden hoeveel LoD verbeurd verklaard worden en iemand dus opnieuw in de fout gaat, maar er is geen systematische informatie beschikbaar over de verschillen in recidive tussen personen bij wie de dwangsom daadwerkelijk verbeurd is, personen die na oplegging uit beeld blijven en/of personen die geen bestuursrechtelijk maar een strafrechtelijk traject (hebben) doorlopen.
3.3.3
Conclusie De LoD wordt in Gouda relatief kort ingezet. Volgens professionals zijn de eerste resultaten en signalen positief: zo zou het aantal woninginbraken erdoor zijn gedaald. Om deze conclusie te onderbouwen is echter nader onderzoek nodig.In de uitvoering blijkt er op meerdere gebieden ruimte voor verbetering. Dit is, gezien de relatief korte tijd dat de LoD op deze wijze wordt toegepast, niet vreemd. Verbetermogelijkheden liggen voor een deel in de afweging in welke gevallen LoDs wel of niet worden opgelegd, en in welke gevallen deze wel of niet worden verbeurd. Een ander aandachtspunt is de kwaliteit en volledigheid van de bestuurlijke rapportages en, daarmee samenhangend, de doorlooptijd in de praktijk. Hoewel het optimisme er begrijpelijkerwijs voor zorgt dat al gekeken wordt naar een bredere toepassing van de LoD, is aan te raden om de huidige toepassing eerst verder te stroomlijnen en de effecten van de LoD waar mogelijk meetbaar te maken. Dit kan bijvoorbeeld door verschillen in recidive te meten tussen mensen die wel een LoD opgelegd hebben gekregen en mensen die alleen een strafrechtelijk traject hebben doorlopen. Ook is het raadzaam om vóór verdere uitbreiding van de LoD te zorgen voor voldoende (afspraken over) capaciteit voor de tenuitvoerlegging ervan.
3.4
Bibob-toets De Bibob-toets wordt in Gouda toegepast bij het verlenen van alcohol- en exploitatievergunningen. Doel van de onderliggende Wet Bibob is te zorgen dat criminelen niet gefaciliteerd worden, en het verhogen van bestuurlijke weerbaarheid.
3.4.1
De Bibob-toets op papier Wanneer de gemeente Gouda een aanvraag krijgt voor een exploitatievergunning Drank en Horeca, wordt deze getoetst aan de Wet Bibob17, die erop toeziet dat de overheid vergunningen kan weigeren of intrekken bij gevaar van crimineel misbruik van deze vergunning. De Bibob-toets bestaat uit een onderzoek. Allereerst uit
17 BIBOB is een acroniem van Bevordering Integriteitbeoordelingen door het Openbaar Bestuur.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie Kadernota Integrale Veiligheid Gouda 2019-2022 en advies prioriteiten 2023-2026
39
een aanvraagformulier waarin de persoonlijke gegevens en ondernemingsgegevens (waaronder financiële gegevens) worden opgevraagd. Er vindt een check plaats bij politie en justitie op antecedenten en slecht levensgedrag18 en (vaak) een gesprek met de ondernemer. Bij vermoedens van malafide praktijken kan advisering worden ingewonnen bij politie en justitie; ook kan worden overlegd met het RIEC en een toets worden gedaan door het Landelijk Bureau Bibob (LBB).
Volgens de literatuur is kan de Bibob-toets, mits ‘de vereiste zorgvuldigheid met betrekking tot de Wet BIBOB in acht wordt genomen’, een bijdrage leveren aan het bestrijden van vormen van ondermijning 19.
3.4.2
De Bibob-toets in de praktijk In Gouda wordt de Bibob-toets nu alleen toegepast op alcohol- en exploitatievergunningen. Partijen die in Gouda betrokken zijn, zijn de afdeling OOV, de burgemeester, gemeentelijke juristen, het RIEC, het LBB, politie, OM en Bureau IJzerman20.
De literatuur voorziet in een aantal randvoorwaarden die bepalen moet worden voldaan. Deze staan hieronder.
Tabel 3.3. Randvoorwaarden bij de uitvoering van de Wet Bibob. Randvoorwaarden bij de uitvoering van de Wet Bibob21 1.
De overleg- en samenwerkingsstructuur met ketenpartners
2.
Voldoende toegerust op uitwisselen informatie met ketenpartners
3.
Voldoende toegerust op omgang privacygevoelige gegevens
4.
Voldoende financiële capaciteit
5.
Voldoende personele capaciteit
6.
Verhoogde aandacht voor integriteit openbaar bestuur en tegengaan facilitering van criminele activiteiten
7.
Voldoende deskundigheid voor uitvoering Wet Bibob
8.
Verhouding Wet Bibob en andere wetgeving is voldoende duidelijk
9.
Inhoud van de wetswijziging22 is voldoende duidelijk
10.
Bestuursorgaan is afhankelijk van het LBB voor toepassing Wet Bibob
11.
Voldoende duidelijkheid over rol en taken LBB
12.
Bestuursorgaan is afhankelijk van het RIEC voor toepassing Wet Bibob
18 Slecht levensgedrag is een term die veelal wordt gehanteerd door gemeenten in context van het verstrekken van
exploitatievergunningen Drank en Horeca. Zie o.a. Algemene plaatselijke verordening Gouda 2020, art. 2:49, lid 4 sub c. 19 Voogd, M.C. de, Doornbos, F. en Huntjens, L.CL. 2007, Evaluatie Wet BIBOB, Eenmeting. Berenschot. P. 37. 20 Een adviesbureau gespecialiseerd op de Wet Bibob. 21 Kuin, M., Verbeek, E. en Homburg, G. 2020, Procesevaluatie Evaluatie- en uitbreidingswet Bibob 2013. Regioplan. P. 44. 22 De Evaluatie- en uitbreidingswet Bibob 2013
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie Kadernota Integrale Veiligheid Gouda 2019-2022 en advies prioriteiten 2023-2026
40
De scope van de evaluatie van de Wet Bibob in Gouda was beperkt, waardoor niet over elk van de randvoorwaarden een gegronde uitspraak kan worden gedaan. Wel is op basis van onder meer deze randvoorwaarden in kaart gebracht wat er goed gaat en wat er beter kan in de uitvoering van de Bibob-toets in Gouda.
Wat gaat er goed? Er is de laatste jaren veel werk verricht om toepassing van de Wet Bibob uit te breiden en de gesproken professionals zijn tevreden over de resultaten. Alle Goudse afhaal- en bezorgrestaurants zijn getoetst en volgens de respondenten is er voldoende expertise op de twee domeinen waar de Bibob-toets momenteel wordt toegepast. Met oog op de randvoorwaarden, voldoet Gouda aan vrijwel elke daarvan. De overleg- en samenwerkingsstructuur met ketenpartners is naar tevredenheid, evenals de informatie-uitwisseling tussen verschillende partijen. Dit is mede dankzij de Wet Bibob zelf, die duidelijk heeft vastgelegd hoe de informatieuitwisseling verloopt. Er is voldoende aandacht en deskundigheid tot beschikking.
Wat zijn aandachtspunten? De volgende aandachtspunten zijn uit het gesprek met professionals naar voren gekomen.
Zorgen over waterbedeffect Het is denkbaar dat malafide praktijken zullen verschuiven naar sectoren die nog niet vergunningplichtig zijn of regio’s waar de sectoren niet worden getoetst. Van dit waterbedeffect zijn momenteel geen tastbare signalen en het is niet te zeggen of dit daadwerkelijk plaatsvindt – daar is nader onderzoek voor nodig. Niettemin heeft het RIEC de wens uitgesproken een regionaal Bibob-beleid vast te stellen, waarmee dergelijke effecten kunnen worden teruggedrongen.
Betrokkenheid en training Momenteel komen veel signalen binnen via ondernemers die zelf informatie aanleveren. Om ook bij bestaande ondernemingen meer tekenen van ondermijnende criminaliteit te signaleren is het van blijvend belang dat de betrokken partners getraind zijn op het oppakken van signalen en op de hoogte zijn van hun bevoegdheden. Naast de politie gaat het dan ook om stadstoezicht, zij zijn immers de gemeentelijk oren en ogen in de stad.
Afbakening In Gouda wordt de Bibob nu alleen bij alcohol- en exploitatievergunningen toegepast. De wens is om de maatregel nog breder toe te gaan passen. Om de bestuurlijke weerbaarheid van Gouda te optimaliseren, zou de maatregel idealiter ook toegepast worden bij de domeinen vastgoed, subsidies, en andersoortige ondernemingen, zoals nagelstudio’s, kappers, beautysalons en evenementenorganisaties. Dit zijn ook domeinen waarbij wordt vermoed dat er ondermijnende criminaliteit plaatsvindt.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie Kadernota Integrale Veiligheid Gouda 2019-2022 en advies prioriteiten 2023-2026
41
Alvorens de Bibob-toets breder toe te passen is het raadzaam te zorgen voor voldoende capaciteit en financiële middelen om zo tekorten op andere thema’s te voorkomen. Daarbij is het goed om te leren van eerdere ervaringen.
3.4.3
Conclusie De Bibob-toets heeft door heel Nederland haar meerwaarde laten zien. Er zijn reeds uitgebreide evaluaties geweest die de meerwaarde ervan onderschrijven 23. Ook in Gouda zijn er al positieve ontwikkelingen zichtbaar sinds de uitgebreidere toepassing van de Bibob-toets, zoals weigeringen en sluitingen van malafide ondernemingen. De Goudse horecasector lijkt hiermee een stuk te zijn ‘opgeschoond’. Desalniettemin is de Bibob-toets in Gouda nog niet dekkend, en kan worden verwacht dat malafide ondernemers in niet-getoetste sectoren voorlopig nog wel kunnen starten. Verdere uitrol ligt voor de hand, maar het is verstandig daarbij gefaseerd te werk te gaan én te leren van andere gemeenten.
23
Zie bijv.: 2007 MC de Voogd, F. Doornbos en Huntjens. Evaluatie Wet Bibob. WODC Rapport 1410 en 2020 M. Kuin, E. Verbeek en G. Homburg. Procesevaluatie Evaluatie- en uitbreidingswet Bibob 2013. WODC Rapport 3059.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie Kadernota Integrale Veiligheid Gouda 2019-2022 en advies prioriteiten 2023-2026
42
4
Vergelijking referentiegemeenten De maatregelen per prioriteit zijn voor de gemeente Gouda vergeleken met zeven referentiegemeenten. We hebben hierbij gekeken naar de gemeenten Zoetermeer, Roosendaal, Utrecht, Delft, Tilburg, Helmond en Heerlen (zie bijlage 2 voor een toelichting op de keuze van de gemeenten).24 In dit hoofdstuk bespreken we per prioriteit de belangrijkste verschillen en overeenkomsten in de pakketten aan maatregelen (zie bijlage 3 voor een overzichtstabel met alle maatregelen per prioriteit per gemeente). Hierbij merken we op dat een uitvoerige vergelijking niet haalbaar is gebleken omdat de informatie in de uitvoeringsprogramma’s over maatregelen doorgaans summier is. Hierdoor kunnen we alleen een vergelijking maken op hoofdlijnen.
4.1
Prioriteit: Jeugdcriminaliteit en woninginbraken, drugsproblemen en radicalisering In tegenstelling tot in de Gouda hebben de referentiegemeenten woninginbraken, drugsproblematiek en radicalisering niet samengebracht met het jeugdcriminaliteit maar apart geprioriteerd. Zoetermeer, Helmond en Heerlen hebben het thema Jeugdcriminaliteit als zodanig opgenomen in hun Integraal Veiligheidsplan. Roosendaal en Delft hebben woninginbraken en radicalisering apart geprioriteerd en Tilburg alleen het thema radicalisering. Utrecht heeft overlastgevende en risicovolle jeugd en jeugdnetwerken in haar integraal veiligheidsplan opgenomen, maar schaart dit onder de prioriteit Zorg en Veiligheid.
Jeugd(criminaliteit) Dit thema is geprioriteerd door Zoetermeer, Helmond, Heerlen en Utrecht. Deze gemeenten hebben allemaal een persoonsgerichte aanpak, zoals Gouda dat ook heeft in de vorm van de Top-X aanpak. De aanpak in Zoetermeer kent een aantal overeenkomsten met de aanpak in Gouda. Zoetermeer heeft een wijkaanpak jongerengroepen dat drie uitvoeringsvormen kent: 1) jongerencentra waar jongeren zelf naartoe kunnen, 2) jongerencoaches en 3) outreachend jongerenwerk, waarbij proactief contact wordt gezocht met jongeren om hen eventueel te ondersteunen.25 Ook in Gouda wordt ingezet op jeugd via jongerenwerk en individuele jongerencoaching voor jongeren die op meerdere leefgebieden problemen hebben en crimineel en/of overlastgevend gedrag vertonen. Daarnaast wordt er in Zoetermeer gebruik gemaakt van de Overlastwet en is er een PGA ‘Jeugdnetwerken’, waarbij per jongere een plan van aanpak wordt gemaakt waarin interventies gericht op preventie, zorg/hulpverlening en repressie samenkomen. Zowel op groepsniveau als persoonsniveau wordt het plan gemaakt met als doel om overlast van groepen te voorkomen. 26
24 Integraal Veiligheidsplan Utrecht 2019-2022; Kadernota Integraal Veiligheidsbeleid Zoetermeer 2019-2022; Kadernota Heerlen 2019-
2022; Kadernota Tilburg 2019-2022; Integraal Veiligheidsplan Delft 2019-2022; Samen werken aan een veiliger Delft. Uitvoeringsplan prioriteiten Delft 2019-2022; Integraal Veiligheidsplan de Markiezaten 2019-2022; Masterplan Integrale Veiligheid Helmond 2019-2022; Uitvoeringsplan Masterplan Integrale Veiligheid Helmond 2022. 25 Kadernota Integraal Veiligheidsbeleid Zoetermeer 2019-2022. 26 Idem.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie Kadernota Integrale Veiligheid Gouda 2019-2022 en advies prioriteiten 2023-2026
43
Helmond heeft een preventieve aanpak ontwikkeld, genaamd het Actieplan Perspectief voor jeugd. Dit is een vierjarig programma waarin ingezet wordt op het realiseren van korte termijn interventies om de negatieve effecten van de maatregelen rondom corona tegen te gaan. Deel van dit Actieplan is de integrale aanpak risicojeugd. Hierbinnen streeft Helmond naar: meer zicht krijgen op de doelgroep en ontwikkelingen van jeugdgroepen in de stad, problematische patronen doorbreken, het bestuurlijk instrumentarium adequater inzetten, de leefbaarheid en veiligheid in de buurt wil vergroten en betere informatiedeling wil faciliteren. Ook wil Helmond hiermee meer perspectief creëren voor jongeren en hun familie. 27 Dit is in zekere mate vergelijkbaar met de sluitende aanpak jeugdwerkloosheid van Gouda, waarbij ook getracht wordt meer perspectief te creëren voor jongeren en tegelijkertijd naar het rechte pad te begeleiden. Daarnaast heeft Helmond een integrale aanpak gericht op wapens en jongeren waarmee Helmond wapenbezit onder jongeren wil terugdringen.
Heerlen werkt met een integrale aanpak jeugdoverlast om overlast te aan te pakken. Ook wordt er met preventieve straatcoaches gewerkt en worden jongeren naar HALT doorverwezen in geval van overtredingen.28
Utrecht heeft vooral focus op jeugdoverlast door toepassing van een intensieve aanpak overlastgevende en risicovolle jeugd en jeugdnetwerken. Daarnaast werkt Utrecht met een persoonsgerichte aanpak jeugd en kwetsbare groepen en personen. Utrecht wil jeugdcriminaliteit voorkomen door meer in te zetten op preventie op wijk- en buurtniveau, bijvoorbeeld door de ‘brusjesaanpak’, waarbij hulpverlening zich richt op broertjes en zusjes van jongeren in de Utrechtse Top-X aanpak.29
Woninginbraken Het tegengaan van woninginbraken komt terug in de plannen van Roosendaal, Delft en Helmond. Gouda zet in op het voorkomen van slachtofferschap door inbraakwerende maatregelen te subsidiëren, privaat cameratoezicht te stimuleren en preventieadvies te verstrekken. Op deze manier doet Gouda aan situationele preventie. Ditzelfde idee zien we terug in de gemeente Roosendaal, waar wordt ingezet op voorlichting. Ook worden in Roosendaal home safety checks gepromoot en gefaciliteerd. Roosendaal heeft daarnaast een persoonsgerichte aanpak voor daders om recidive te voorkomen.30
In Delft wordt zowel dadergericht als slachtoffergericht gewerkt. Er is toezicht, opsporing en handhaving gericht op potentiële daders, en een persoonsgerichte aanpak voor daders die in beeld zijn. Potentiële slachtoffers worden voorgelicht over mogelijke risico’s en preventiemaatregelen en daarnaast wordt gewerkt aan een verbetering van de nazorg. Ook wordt in Delft net als in Gouda gewerkt aan het veiliger maken van 27 Masterplan Integrale Veiligheid Helmond 2019-2022. 28 Kadernota Heerlen 2019-2022. 29
Integraal Veiligheidsplan Utrecht 2019-2022.
30 Integraal Veiligheidsplan de Markiezaten 2019-2022.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie Kadernota Integrale Veiligheid Gouda 2019-2022 en advies prioriteiten 2023-2026
44
hotspots en hottimes31, maar zet hierbij vooral in op voorlichting van bewoners.32 Gouda zet daarentegen meer in op situationele preventie door het plaatsen van poorten en verlichting en het snoeien van overhangend groen.
Helmond heeft eveneens een hotspot aanpak, gericht op stadsdeel Noord. Hier wordt gewerkt aan een reducering van het aantal woninginbraken via het project Weerbare en inbraakvrije wijk. Met nieuwe digitale technologieën, zoals data-analyses om het ‘ritme van de wijk’ in beeld te brengen worden afwijkingen in de wijk gesignaleerd die duiden op aantasting van de veiligheid en leefbaarheid in de wijk. Ook kunnen afwijkende looppatronen worden ontdekt en geduid. Doelstelling van dit project is om nieuwe kennis en inzichten te vergaren op het terrein van het ritme van de wijk om ervoor te zorgen dat de wijk weerbaar is tegen invloeden van onveiligheid zoals inbraak en ondermijnende criminaliteit. Hiervoor wordt samengewerkt met het programma Digitale Stad Helmond, de Brabant Ring33 en de Smart Cell van Taskforce RIEC. Vervolgens kunnen gerichte interventies worden ingezet.34
Radicalisering Dit thema is door de gemeenten Roosendaal, Delft en Tilburg geprioriteerd. Gouda zet hierop in door middel van de persoonsgerichte aanpak radicalisering en polarisatie. In Roosendaal wordt het thema geschaard onder de prioriteit Zorg en Veiligheid, omdat het thema volgens de gemeente een multidisciplinaire aanpak vereist en niet alleen vanuit veiligheid op te lossen is. Roosendaal geeft op dit thema aan de expertise te willen vergroten in samenwerking met het hele district en onderzoek te willen doen naar het polarisatievraagstuk. 35
Delft zet multidisciplinair in vanuit zorg, welzijn en onderwijs. Relevante actoren worden getraind in het herkennen van signalen van radicalisering en het inzetten van interventies. Net als Gouda heeft Delft ook een persoonsgerichte aanpak radicalisering. In de Delftse aanpak wordt onder regie van de gemeente een plan van aanpak gemaakt om het radicaliseringsproces te doorbreken en personen afstand te laten nemen van het radicale gedachtengoed. Het plan kan bestaan uit een combinatie van dwang en drang, bestuurlijke maatregelen en zorg- en werktrajecten.36
Tilburg heeft het Actieplan voorkomen radicalisering en polarisatie, dat als houvast dient voor het handelen rond casussen van mogelijke radicalisering. Nadere informatie over deze aanpak ontbreekt.
31 Tijdstippen waarop of periodes waarin relatief veel woninginbraken worden gepleegd. 32 Samen werken aan een veiliger Delft. Uitvoeringsplan prioriteiten Delft 2019-2022. 33 De BrabantRing is een gesloten regionaal netwerk – een soort intranet – waar maatschappelijke organisaties en bedrijven hun digitale
diensten over kunnen laten lopen. Dit netwerk koppelt bestaande glasvezelnetwerken aan elkaar met eigen netwerkapparatuur. Hierdoor kan data veilig en betrouwbaar worden gedeeld zonder tussenkomst van het internet of een internetprovider. - BrabantRing: gesloten netwerk voor veilige digitale verbindingen - Provincie Noord-Brabant. 34 Uitvoeringsplan Masterplan Integrale Veiligheid Helmond 2022. 35 Integraal Veiligheidsplan de Markiezaten 2019-2022. 36 Samen werken aan een veiliger Delft. Uitvoeringsplan prioriteiten Delft 2019-2022.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie Kadernota Integrale Veiligheid Gouda 2019-2022 en advies prioriteiten 2023-2026
45
Al met al zien we overeenkomsten tussen de aanpakken in de gemeente Delft en Tilburg. Net als in Gouda is de aanpak daar met name gericht op (het voorkomen van) daderschap middels een persoonsgerichte benadering, waarbij het gaat om het in kaart brengen van risico’s en maatwerk te leveren. Daarnaast zet Delft, net als Gouda, specifiek in op bewustwording en signalering. In Roosendaal moet de aanpak nog verder vormgegeven worden en wordt met name de samenwerking binnen het district gezocht.
Drugscriminaliteit De vergelijking met referentiegemeenten op dit punt wordt besproken in subparagraaf 4.4.
4.2
Prioriteit: De stad en haar bestuur weerbaarder maken tegen ondermijning Alle zeven referentiegemeenten hebben ondermijning als prioriteit in hun veiligheidsplan opgenomen. Omdat Gouda drugscriminaliteit expliciet geprioriteerd heeft, wordt de aanpak op dit thema besproken in paragraaf 4.4. In alle gemeenten wordt de Bibob-toegepast ter voorkoming van ondermijning. Hierbij valt op dat Gouda, Roosendaal en Delft de toets alleen inzet voor de verlening van een exploitatievergunning Drank en Horeca. Andere gemeenten kennen een bredere toepassing: 37 -
Gouda, Roosendaal en Delft: verlening alcohol- en exploitatievergunningen.
-
Zoetermeer: verlening vergunningen voor andersoortige ondernemingen zoals coffeeshops, kapsalons, zonnestudio’s, autogarages en speelautomatenhallen.
-
Utrecht: vastgoedtransacties, subsidieaanvragen en verlening van omgevingsvergunningen.
-
Tilburg: vastgoedtransacties, subsidieaanvragen, verlening van omgevingsvergunningen en aanbestedingen van de overheid.
-
Helmond: verlening omgevingsvergunningen, subsidies, vastgoedtransacties en milieuvergunningen.
-
Heerlen: vastgoedtransacties, subsidieaanvragen, verlening van omgevingsvergunningen, aanbestedingen van de overheid en vergunning voor evenementen.
Daarnaast valt op dat in meerdere gemeenten (Zoetermeer, Tilburg en Heerlen) de aanpak outlaw motorcycle gangs (OMG’s) hebben opgenomen onder ondermijning. Informatie over de precieze aanpak ontbreekt, anders dan dat Heerlen actief inzet op monitoren van signalen van criminele motorclubs.38 Helmond en Tilburg focussen daarnaast ook op mensenhandel. Wat verder opvalt is dat referentiegemeenten Tilburg en Helmond inzetten op het stimuleren van de meldingsbereidheid van burgers bij verdachte situaties.
37 Vragenformulier Wet Bibob (delft.nl); Bibob | Gemeente Zoetermeer; Wet Bibob | provincie Utrecht (provincie-utrecht.nl); Bibob -
Gemeente Tilburg; Bibob-onderzoek | Gemeente Helmond; Horeca-exploitatievergunning | Gemeente Roosendaal; Bibob-onderzoek (heerlen.nl). 38 Kadernota Heerlen 2019-2022.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie Kadernota Integrale Veiligheid Gouda 2019-2022 en advies prioriteiten 2023-2026
46
4.3
Prioriteit: De woonoverlast en overlast door personen met verward gedrag aanpakken In Gouda is de prioriteit sociale overlast tweeledig: gefocust wordt op woonoverlast en overlast door personen met verward gedrag. Omdat het in feite gaat over sociale overlast, hebben we bij de vergelijking met referentiegemeenten ook gekeken naar maatregelen die woonoverlast en overlast door personen met verward gedrag onder sociale overlast hebben ondergebracht.
De inzet in Gouda bestaat uit de (uitgebreide) mogelijkheid tot gedragsaanwijzingen de burgemeester, en sinds kort ook woningcorporaties, mag opleggen. Ook wordt buurtbemiddeling toegepast en is er een meldpunt Zorg en Overlast. Afgezien van Zoetermeer hebben alle referentiegemeenten deze prioriteit ook opgenomen in hun IVP, al is dat veelal onder de noemer ‘Zorg en Veiligheid’ en maakt overlast onderdeel uit van een bredere prioriteit.
Roosendaal wil de Wet Verplichte GGZ invoeren en de nazorg voor ex-gedetineerden verbeteren. Ook wordt er in Roosendaal een team ingezet dat zich richt op zorgmijders of mensen die hun weg niet vinden naar de juiste zorg.39
Utrecht werkt aan het versterken van buurtnetwerken, buurtgerichte zorg en vroegsignalering. 40
Tilburg wil de acute keten optimaliseren. Dit doen ze door het proces van het maken van een melding van een crisissituatie eenvoudiger te laten verlopen en meer te werken aan vroegsignalering. Ook werkt Tilburg aan het terugdringen van woonoverlast door de wijk weerbaarder te maken, te zorgen voor een adequate opvolging van meldingen uit de wijk en door kennis bij inwoners over bepaalde doelgroepen te vergroten om de tolerantie te vergroten.41
Helmond heeft een regie-aanpak voor complexe problematiek waarin de domeinen zorg en veiligheid worden verbonden. Ook betrekt Helmond bewoners bij de leefbaarheid en veiligheid in de buurt door buurtpreventie, WhatsApp wijknetwerken en het project buurtambassadeurs, waarbij buurtbewoners aanspreekpunt zijn voor omwonenden en organisaties en een rolmodel zijn voor de wijk. Hierdoor hoopt de gemeente een betere veiligheidsbeleving en weerbaarheid te bewerkstelligen. Helmond heeft ook wijkgerichte ontwikkelprogramma’s. Deze plannen zijn ontwikkeld door ervaringen en ideeën op te halen bij bewoners uit Helmond. Het idee is dat verbeterde veiligheid en verbeterde veiligheidsgevoelens beïnvloed worden door een goede integrale samenwerking tussen inwoners en professionals. 42
39 Integraal Veiligheidsplan de Markiezaten 2019-2022. 40 Integraal Veiligheidsplan Utrecht 2019-2022. 41
Kadernota Tilburg 2019-2022.
42 Uitvoeringsplan Masterplan Integrale Veiligheid Helmond 2022.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie Kadernota Integrale Veiligheid Gouda 2019-2022 en advies prioriteiten 2023-2026
47
De gemeente Heerlen past net als Gouda buurtbemiddeling toe en heeft een persoonsgerichte aanpak gericht op overlastgevende personen. Ook heeft Heerlen een aanpak voor een specifieke buurt, namelijk het Maankwartier, waar integraal gebiedsgericht gewerkt wordt aan vermindering van overlast. 43
4.4
Prioriteit: Drugscriminaliteit: aanpak van netwerken en criminele families Gouda heeft drugscriminaliteit expliciet geprioriteerd, waar andere gemeenten drugscriminaliteit onder de prioriteit ondermijning hebben ondergebracht. Binnen deze prioriteit zet Gouda in op de aanpak van daders in drugshandel, het aanpassen van beleidsregels Opiumwet waardoor er meer kan worden ingezet op lik-op-stuk beleid en het sluiten van drugspanden. Hierover zijn ook afspraken gemaakt met woningcorporaties. Ook zijn de beleidsregels rondom shishalounges toegepast. De aanpak rondom criminele families en de controle van coffeeshops en avondwinkels zijn geïntensiveerd. Ook is de last onder dwangsom voor zowel lachgas als drugshandel op straat geïmplementeerd in Gouda, artikel 13b Opiumwet wordt ingezet waardoor de gemeente geïnformeerd wordt zodra er drugs in een pand wordt aangetroffen en de burgemeester kan overgaan tot het sluiten van dat pand. Verder neemt Gouda deel aan de pilot Dealbreakers van het RIEC, wordt er aan schoolgaande jeugd en hun ouders preventief voorlichting gegeven over drugscriminaliteit en is er samenwerking met scholen over signalen van drugsproblematiek. De aanpak van de referentiegemeenten is op veel punten vergelijkbaar. Wel verdient opmerking dat de referentiegemeenten deze prioriteit niet apart behandelen, maar onder de prioriteit ondermijning scharen.
De specifieke maatregelen gericht op drugs zijn daardoor lastiger te benoemen.
Utrecht, Tilburg en Helmond focussen ook op maatschappelijke weerbaarheid. Tilburg, Helmond en Zoetermeer eveneens een samenwerking met het RIEC . Daarnaast hebben Zoetermeer, Delft, Tilburg en Heerlen net als Gouda de focus voornamelijk op drugsgerelateerde ondermijningsproblematiek. Heerlen neemt deel aan het experiment gesloten coffeeshop keten en heeft het de Hennep Aanpak Parkstad (HAP), waarbij gedurende een periode van drie jaar alle bedrijfsmatige panden in Heerlen worden gecontroleerd op de aanwezigheid van hennepplantages of drugslabs. Tilburg neemt deel aan de pilot regulering wietteelt. De aanpak van Heerlen lijkt het meest vergelijkbaar aangezien zij ook veel inzet plegen op drugscriminaliteit.
4.5
Conclusie Zoals gezegd is een vergelijking tussen pakketten aan maatregelen lastig te maken omdat de informatie over maatregelen in uitvoeringsprogramma’s (redelijk) summier is. Daar komt bij dat in Gouda ervoor is gekozen om onder jeugdcriminaliteit de thema’s woninginbraken en radicalisering onder te brengen, die in andere
43 Kadernota Heerlen 2019-2022.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie Kadernota Integrale Veiligheid Gouda 2019-2022 en advies prioriteiten 2023-2026
48
gemeenten apart geprioriteerd zijn. Met betrekking tot de jeugdcriminaliteit valt op dat in de verschillende gemeenten wordt ingezet op een combinatie tussen ondersteuning op de leefgebieden, middels een persoonsgerichte aanpak, en repressie. Jongeren worden in veel gemeenten gezien als een kwetsbare doelgroep die expliciet aandacht behoeft. Hierbij valt op dat alleen in Utrecht expliciet wordt ingezet op de broertjes en zusjes van die overlastgevende en/of criminele jongeren ter preventie van intergenerationele overdracht van crimineel gedrag. En ook Amsterdam – niet een van de referentiegemeenten – wordt ingezet op de broertjes en zusjes van de jongeren in de Top600-aanpak om nieuwe instroom te voorkomen. Uit onderzoek blijkt dat broertjes en zusjes van delinquente jongeren een verhoogde kans lopen om zelf ook in aanraking te komen met politie en justitie. 44 Dit pleit voor een verbreding van de aanpak in Gouda, gericht op broertjes en zusjes van delinquente jongeren.
Met betrekking tot woninginbraken zien we dat Gouda met name inzet op de situationele preventie. Ook in andere gemeenten ligt de focus op slachtoffergerichte en situationele preventie door voorlichting te geven en de gelegenheid om in te breken te minimaliseren. Hierbij wordt ingezet op potentiële slachtoffers in hotspots. Verder valt op dat twee gemeenten (Roosendaal en Delft) een dadergerichte aanpak hebben gericht op plegers van woninginbrekers. Uit onderzoek blijkt dat het van belang om is om op alle elementen (daders, slachtoffers en situationele kenmerken) in te spelen om woninginbraken terug te dringen. Hierbij is het van belang om goed zicht te hebben op welke factoren lokaal – op wijk- of buurtniveau – samenhangen met een verhoogd woninginbraakrisico.45 Hierin is samenwerking met de politie van belang omdat het inzicht kan geven in de factoren die lokaal samenhangen met een hoog woninginbraakrisico. Vervolgens is het aan gemeente en andere (veiligheids)partners, zoals woningcorporaties, om potentiële slachtoffers voor te lichten over preventieve maatregelen en een aanpak te focussen op daders. Daarnaast doet er, gelet op de grote woningnood en de ambitie om de komende jaren een flink aantal woningen te bouwen, de mogelijkheid voor om de komende jaren grootschalig in te zetten op de preventie van woninginbraken.
Dit kan door in het ontwerp van woningen en de inrichting van de openbare ruimte te letten op woninginbraak-verlagende elementen gebaseerd op de principes van Veilig Ontwerp en Beheer. Deze elementen zijn onder andere verdisconteerd in het Politiekeurmerk Veilig Wonen (PKVW). Het is raadzaam om een gecertificeerd Veilig Ontwerp en beheer/PKVW-specialist deel te laten nemen aan het ontwikkelingstraject van nieuwbouwwijken om erop toe te zien dat op een slimme manier het woninginbraakrisico kan worden beperkt.
Met betrekking tot de aanpak van radicalisering, zien we overeenkomsten tussen de aanpakken in de gemeente Delft en Tilburg. Net als in Gouda is de aanpak daar met name gericht op (het voorkomen van) radicalisering middels een persoonsgerichte benadering, waarbij het gaat om het in kaart brengen van risico’s en maatwerk te leveren. Daarnaast zetten Gouda en Delft specifiek in op bewustwording en signalering. In Roosendaal moet de aanpak nog verder vormgegeven worden en wordt met name de samenwerking binnen
44 Zie o.a.: Huijsmans, T., Eichelsheim, V., Weerman, F., Branje, S. & Meeus, W. (2018). The Role of Siblings in Adolescent Delinquency
Next to Parents, School, and Peers: Do Gender and Age Matter? Journal of Developmental and Life-Course Criminology. 45 Piepers, N., Soomeren, P. V., Pluijm, M., & Struick, I. (2021). Wat kunnen we leren over de preventie van woninginbraken?.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie Kadernota Integrale Veiligheid Gouda 2019-2022 en advies prioriteiten 2023-2026
49
het district gezocht. Daarnaast hebben Roosendaal en Delft polarisatie– als voedingsbodem voor radicalisering- opgenomen als pijlers voor een aanpak. Wat deze aanpak hierop inhoudt, is in beide gemeenten niet bekend. De komende jaren staan gemeenten voor de uitdaging om hun aanpak van radicalisering (verder) door te ontwikkelen om aan te sluiten bij de ontwikkeling naar meer links- en rechtse vormen van extremisme (denk aan rechts-extremisme, complotdenken en anti-overheid sentiment).
Met betrekking tot woonoverlast zijn er veel overeenkomsten tussen de referentiegemeenten. Het zwaartepunt van de aanpak ligt in de meeste gemeenten in overkoepelend preventief werken: er wordt veelal buurtgericht gewerkt door buurtbemiddeling toe te passen en inwoners te betrekken. De gemeente Roosendaal, Utrecht en Heerlen hebben daarnaast focus op de (potentiële) overlastgevende personen zelf. Geen van de gemeenten heeft gedragsaanwijzingen door woningcorporaties in haar aanpak opgenomen. Daarnaast valt op dat woonoverlast en overlast door personen met verward gedrag in de andere gemeenten met name vanuit het sociaal domein benadert lijkt te worden, waarbij het in Gouda meer een veiligheidsthema lijkt te zijn. Omdat het met name bij personen met verward gedrag gaat om een thema dat zich bevindt op het snijvlak tussen zorg en veiligheid, vraagt dit thema bij uitstek om een integrale aanpak. Een randvoorwaarde is wel dat helder is welke domein op welk moment de regie voert, zorg of veiligheid.
Tot slot drugscriminaliteit. In alle gemeenten is veel aandacht voor het voorkomen van drugscriminaliteit, maar de aanpak wordt vaak ondergebracht onder de bredere prioriteit ondermijning. Hierdoor is het lastig te identificeren welke maatregelen specifiek gericht zijn op de aanpak van drugscriminaliteit. De maatregelen waarvan dat wel bekend is, zetten zowel in op de regulatie van softdrugs als de aanpak van harddrugs. Hierbij valt op dat veel interventies zijn gericht op preventie en de aanpak van drugshandel, maar minder op de gebruikers van drugs. Gouda is hierbij een uitzondering met de Last onder Dwangsom voor lachgasgebruikers in Gouda.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie Kadernota Integrale Veiligheid Gouda 2019-2022 en advies prioriteiten 2023-2026
50
5
Veiligheidsanalyse Gemeente Gouda Deze veiligheidsanalyse is gebaseerd op door politie geregistreerde incidenten, geregistreerde incidenten van het CBS en informatie uit interviews.
5.1
Brede ontwikkelingen
5.1.1
Misdrijven Uit cijfers van de Veiligheidsmonitor blijkt dat het aantal geregistreerde misdrijven per 1.000 inwoners de afgelopen vier jaar in Gouda is gedaald. Ook op landelijk en regionaal (provincie Zuid-Holland) niveau zien we in deze periode een daling. Gouda verschilt echter in die zin. Daar waar er regionaal in 2019 nog sprake was van een stijging, zette in Gouda de reeds ingezette daling zich voort. Dat geldt ook voor 2020, toen het aantal misdrijven regionaal nog steeds (licht) steeg, en er landelijk slechts sprake was van een voorzichtige daling. De daling in Gouda was sterker dan het regionaal en landelijk gemiddelde.
Gouda’s misdaadcijfers waren lange tijd hoger dan de regionale en landelijke gemiddelden. Dat is niet ongebruikelijk bij (middel)grote gemeenten, omdat er vaak relatief meer misdrijven worden geregistreerd in stedelijke dan in landelijke gebieden. In die context valt het op dat Gouda per 2021 voor het eerst (iets) beter scoort dan het regionale gemiddelde.
Figuur 5.1 Misdrijven per 1.000 inwoners
Misdrijven per 1.000 inwoners 60 55 50 45 40 2018
2019 Gouda
DSP-groep
2020 Zuid-Holland
2021 Nederland
RAPPORT ─ Evaluatie Kadernota Integrale Veiligheid Gouda 2019-2022 en advies prioriteiten 2023-2026
51
5.1.2
Onveiligheidsperceptie Onveiligheidsperceptie is een gestandaardiseerde indicator waarmee onveiligheid in de buurt wordt gemeten. Hoe lager de score, hoe beter. Onderstaande figuur46 laat zien dat Gouda in zowel negatieve (2019) als positieve (2021) zin anders scoort dan het regionale en landelijke gemiddelde. Het is onbekend waaraan deze verschillen kunnen worden toegeschreven.
Figuur 5.2 Onveiligheidsperceptie
Onveiligheidsperceptie 120 100 80 60 40 20 0 2014
2015
2016 Gouda
5.2
2017 Zuid-Holland
2019
2021
Nederland
Ontwikkelingen per veiligheidsveld De Verenging van Nederlandse Gemeenten (VNG) onderscheidt in haar Handreiking voor gemeenten Kernbeleid Veiligheid 2017 vijf veiligheidsvelden. Deze veiligheidsvelden hanteert Gouda ook in haar Kadernota Veiligheid 2015 – 2018: 1.
Veilige woon- en leefomgeving
2.
Bedrijvigheid en veiligheid
3.
Jeugd en veiligheid
4.
Fysieke veiligheid
5.
Integriteit en veiligheid
Elk van deze velden heeft een aantal bijhorende veiligheidsthema’s. In het volgende figuur staat een overzicht hiervan. We bespreken de cijfermatige ontwikkeling per veiligheidsveld.
46 De Veiligheidsmonitor heeft onveiligheidsperceptie vanaf 2017 tweejaarlijks gemeten.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie Kadernota Integrale Veiligheid Gouda 2019-2022 en advies prioriteiten 2023-2026
52
Tabel 5.3 Veiligheidsthema’s per veiligheidsveld Veiligheidsveld
Veiligheidsthema’s
1. Veilige woon- en leefomgeving
1.1: Sociale kwaliteit 1.2: Fysieke kwaliteit 1.3: Objectieve veiligheid/veelvoorkomende en ‘high impact’-criminaliteit 1.4: Subjectieve veiligheid
2. Bedrijvigheid en veiligheid
2.1: Veilig winkelgebied 2.2: Veilige bedrijventerreinen 2.3: Veilig uitgaan 2.4: Veilige evenementen 2.5: Veilig toerisme
3. Jeugd en veiligheid
3.1: Jeugdoverlast 3.2: Jeugdcriminaliteit/individuele probleemjongeren 3.3: Jeugd, alcohol en drugs 3.4: Veilig in en om de school
4. Fysieke veiligheid
4.1: Verkeersveiligheid 4.2: Brandveiligheid 4.3: Externe veiligheid 4.4: Rampenbestrijding en crisisbeheersing
5. Integriteit en veiligheid
5.1: Polarisatie en radicalisering 5.2: Georganiseerde criminaliteit 5.3: Veilige Publieke Taak 5.4: Informatieveiligheid 5.5: Ambtelijke en bestuurlijke integriteit
5.2.1
Veilige woon- en leefomgeving Cijfers Dit veiligheidsveld heeft betrekking op de alledaagse woon- en leefomgeving van bewoners, ofwel de veiligheid en leefbaarheid in de wijk, buurt, straat en tussen buren. Hierbij gaat het om sociale en fysieke kwaliteit en om objectieve en subjectieve veiligheid. In de volgende tabel zijn de verschillende delicten die hieronder vallen weergegeven.47