Ontwerpbesluit Besluit gemeentelijke instrumenten warmtetransitie

Deze rechten kunnen ze krijgen of moeten ze kopen. Ongeveer 400 bedrijven in Nederland nemen deel aan het ETS. Bedrijven onder het ETS zijn vooral grote,

62 63

Kamerstukken II 2023/24, 36387 nr. 16. Richtlijn: EU/2024/1275.

34

energie-intensieve bedrijven uit de elektriciteitssector, raffinage-industrie, chemische industrie, metaalsector etc. Begin 2023 is overeengekomen dat de hoeveelheid beschikbare emissierechten versneld wordt afgebouwd: van 2,2 procent nu naar 4,3 procent tot 4,4 procent per jaar. Dit betekent dat er vanaf 2040 geen emissierechten meer beschikbaar zullen zijn. Daarnaast is besloten dat er vanaf 2027 een apart emissiehandelssysteem komt met eigen CO2-budget en eigen regels voor energieen brandstofleveranciers aan de gebouwde omgeving en aan het wegtransport (ETS2). Daarmee krijgen ook die sectoren een verplicht CO2-doel en een CO2-beprijzing. Wanneer emissierechten schaars zijn zal de prijs hiervoor stijgen, waardoor het steeds onaantrekkelijker wordt om emissies te veroorzaken. Dit betekent ook dat het gebruik van aardgas (waarbij emissies vrijkomen) onaantrekkelijk wordt gemaakt. Het ETS functioneert door middel van het bindende emissieplafond. Het garandeert op termijn een afname van de CO2 uitstoot. 3.4. Europese Vrij verkeer van goederen en diensten Het begrip ‘goederen’ is in de rechtspraak van het Hof van Justitie van de EU ruim uitgelegd. Het betreft alles dat op geld waardeerbaar is en als zodanig het voorwerp van handelstransacties kan vormen.64 Methaangas valt onder deze definitie, aangezien het een prijs heeft en verhandeld wordt.

Bovendien heeft het Hof van Justitie van de EU in haar antwoord op een prejudiciële vraag in de zaak Gemeente Almelo e.a. tegen Energiebedrijf IJselmij NV bevestigd dat elektriciteit een goed is in de zin van het VWEU.65 Voor methaangas zou eenzelfde soort overweging gemaakt kunnen worden.66 Door het uitsluiten van het gebruik van methaangas in een warmtetransitiegebied, wordt in de kern de distributie van dit goed beperkt. Dit moet worden getoetst aan de artikelen 34 e.v. VWEU. In het bijzonder is sprake van een potentieel grensoverschrijdend effect, nu de Europese energiemarkt is geliberaliseerd. De Gasrichtlijn (richtlijn 2009/73/EG) bepaalt bijvoorbeeld dat lidstaten ervoor zorgen dat leveranciers vrij zijn om in de gehele Unie methaangas te leveren. Leveranciers uit andere lidstaten hebben daarmee de mogelijkheid om actief te zijn op de Nederlandse markt. Het Europese vrij verkeer van diensten (artikel 56 VWEU) is enkel relevant op het moment dat de situatie niet onder een van de andere fundamentele vrijheden valt. Dit volgt uit de definitie van een ‘dienst’ in artikel 57 VWEU. Bij het uitsluiten van het gebruik van methaangas in een warmtetransitiegebied speelt weliswaar een dienstenelement, maar dat verandert niets aan het feit dat het in de kern gaat om een levering van een goed.

Met het oog op bovenstaande overwegingen, hoeft het voorstel niet te worden getoetst aan de Dienstenrichtlijn. Dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is als de situatie valt binnen het vrij verkeer van goederen volgt ook uit overweging 76 bij deze richtlijn. De maatregel hoeft daarom ook niet genotificeerd te worden. Alleen op restricties die niet direct betrekking hebben op de goederen zelf is de Dienstenrichtlijn van toepassing.67 Het uitsluiten van het gebruik van methaangas in een warmtetransitiegebied kwalificeert als een invoerbeperking in zin van artikel 34 VWEU. Meer specifiek heeft het Hof van Justitie van de EU in Commissie tegen Italië (r.o. 56) bepaalt dat een gebruiksverbod voor een product op het grondgebied van een lidstaat een negatieve uitwerking heeft voor de toegang van dit product tot de markt van deze lidstaat.68 Omdat de beperking geldt voor zowel Nederlandse leveranciers van gas, als leveranciers van methaangas uit andere lidstaten, is deze niet-discriminerend. De beperking kan bovendien gerechtvaardigd worden op grond van artikel 36 VWEU, nu de beperking bedoeld is voor de bescherming van de gezondheid en het leven van personen, dieren en planten. Hierboven is namelijk beschreven hoe de warmtetransitie bijdraagt aan het tegengaan van de klimaatverandering.

Het Hof van justitie van de EU heeft ook erkend dat maatregelen ter HvJ-EU, zaak 7/68, Commissie tegen Italië (Kunstschatten). HvJ-EU, zaak C-393/92 (Gemeente Almelo tegen Energiebedrijf IJselmij NV), overweging 28. 66 zie ook: Zaak C-159/94, Commissie/Frankrijk, [1997] ECLI:EU:C:1997:501. 67 Zie arrest HvJEU van 30 januari 2018, gevoegde zaken C-360/15 en C-31/16, overwegingen 89–90. 68 HVJ-EU, zaak C-110/05 (Commissie tegen Italië). 64 65

35

bevordering van hernieuwbare energiebronnen kunnen worden gerechtvaardigd als milieumaatregel.69 Daarbij geldt dat de belemmering evenredig moet zijn, waarmee wordt bedoeld dat het nietdiscriminerend is, dat het geschikt is om het doel te bereiken en dat er geen minder beperkende alternatieven bestaan. Hierboven is beschreven dat het verbod geldt voor alle leveranciers van methaangas en daarmee niet-discriminerend is. Een verbod op de levering van methaangas is doeltreffend voor de hierboven genoemde doelstellingen. Als immers geen methaangas meer geleverd wordt, moeten gebouwen voor hun warmtevoorziening overstappen op duurzame alternatieven. Eerder is beschreven dat een vrijwillige verduurzaming van de gebouwde omgeving ontoereikend is om klimaatverandering tegen te gaan. 4. Verhouding tot nationale regelgeving Dit hoofdstuk gaat in op de verhouding met andere nationale regelgeving. Voor een toelichting over de Klimaatwet, het wetsvoorstel Wet collectieve warmtevoorziening, het eigendomsrecht en nadeelcompensatie, de Algemene verordening gegevensbescherming en de milieueffectrapportage wordt verwezen naar hoofdstuk 4 van de memorie van toelichting bij de Wgiw. 4.1. Omgevingswet en onderliggende uitvoeringsregelgeving Dit besluit vindt zijn grondslag grotendeels in de Omgevingswet, zoals gewijzigd door de Wgiw.

De Omgevingswet bevat regelgeving over het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving. Binnen de Omgevingswet zijn regels opgenomen die betrekking hebben op ruimtelijke ordening, water, milieu, bouwregelgeving, enzovoort. De wet voorziet in een integraal kader voor plaatsgebonden activiteiten van burgers, bedrijven en overheden in de fysieke leefomgeving. Daarnaast zijn er vier AMvB’s die uitvoering geven aan de Omgevingswet. Dit zijn Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl), het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) en het Omgevingsbesluit. Decentrale overheden stellen hun algemene regels over de fysieke leefomgeving elk in één document, voor gemeenten is dat het omgevingsplan. Het Bbl bevat, samen met het Bal, de algemene regels van het Rijk waaraan burgers en bedrijven zich moeten houden als zij bepaalde activiteiten verrichten in de fysieke leefomgeving. Het Bbl bevat regels over veiligheid, gezondheid, duurzaamheid en bruikbaarheid bij het (ver)bouwen van een bouwwerk, de staat van het bouwwerk, het gebruik van het bouwwerk en het uitvoeren van bouw- en sloopwerkzaamheden. Met dit besluit is in het Bbl een verbod opgenomen om gebruik te maken van fossiele brandstoffen in een warmtetransitiegebied. De aanwijsbevoegdheid zelf is met dit besluit in het Bkl vormgegeven.

Het Bkl stelt inhoudelijke normen voor gemeenten, waterschappen, provincies en het Rijk met het oog op het realiseren van de nationale doelstellingen en het voldoen aan internationale verplichtingen. Het Bkl bevat daarbij instructieregels over de kerninstrumenten van de Omgevingswet, zoals het programma en het omgevingsplan. Instructieregels zijn de normen en bijbehorende regels die gelden voor bestuursorganen bij het vaststellen van onder meer die programma’s en omgevingsplannen. Met dit besluit zijn instructieregels in het Bkl opgenomen over het warmteprogramma en het omgevingsplan in het kader van de bevoegdheid om een warmtetransitiegebied aan te wijzen. Het was niet nodig om voor het verduurzamen van milieubelastende activiteiten een bevoegdheid te creëren op wetsniveau, omdat artikel 4.3 eerste lid jo. 4.22 van de Omgevingswet in voldoende mate voorzien in grondslagen om hierover regels op te nemen. In het Bal zijn maatwerkmogelijkheden voor gemeenten ten aanzien van milieubelastende activiteiten al breed

69

HVJ-EU, zaak C-379/98 (PreussenElektra).

36

mogelijk gemaakt. Het Bal en het Bbl kennen een andere opzet: waar het Bbl in beginsel een set landelijke regels is die uitputtend bedoeld zijn, is dat bij het Bal niet het geval. Regels in het omgevingsplan hebben over het algemeen geen verplichtend karakter. 70 De regels in het omgevingsplan bieden, net als een bestemmingsplan, ruimtelijke bouw- en gebruiksmogelijkheden zonder dat daaraan een plicht wordt verbonden om deze ook daadwerkelijk te realiseren. Het omgevingsplan kan echter wel regels bevatten die nageleefd moeten worden door degene die een activiteit verricht die gevolgen heeft of kan hebben voor de fysieke leefomgeving. Daaronder vallen ook de regels in het omgevingsplan die de Wgiw en dit besluit mogelijk maken. Zij behelzen een verbod op bestaand gebruik van aardgas en een gebod op een alternatief. Zij hebben daarmee een verplichtend karakter, dat niet alleen voor bedrijven geldt, maar ook voor burgers. Gemeenten maken bij het nemen van besluiten een belangenafweging, waarbij ze de relevante aspecten meenemen. Dat maakt het benoemen van aspecten die onderdeel moeten uitmaken van de besluitvorming in beginsel overbodig. Tegelijkertijd geeft het benoemen van die aspecten voor eenieder duidelijkheid dat deze aspecten in ieder geval onderdeel uitmaken van de belangenafweging.

Vanwege de uitzonderlijke gevolgen voor burgers van de regels, die de Wgiw en dit besluit mogelijk maken, is het wenselijk aspecten die onderdeel moeten uitmaken van de besluitvorming door gemeenten expliciet te maken. Tot slot is het Omgevingsbesluit van belang. Het Omgevingsbesluit richt zich tot alle partijen die in de fysieke leefomgeving actief zijn: burgers, bedrijven, instellingen en de overheid. Het Omgevingsbesluit bevat onder meer nadere procedurele bepalingen voor de instrumenten uit de Omgevingswet. Met dit besluit is het Omgevingsbesluit gewijzigd voor wat betreft de actualisatie en eerste vaststelling van het warmteprogramma, gegevensverstrekking en het verstrekken en beschikbaar stellen van gegevens met het oog op een monitoringsverplichting. 4.2. Gaswet/Energiewet Dit besluit is mede gebaseerd op de Gaswet/Energiewet. Met de Wgiw is de Gaswet/Energiewet gewijzigd. Hierdoor krijgen gemeenten de ruimte om in het kader van de afbouw van het gebruik van aardgas in de gebouwde omgeving en de transitie naar een meer duurzame vorm van warmtevoorziening regels te stellen, die het gebruik van methaangas in een gebied uitsluiten. Daarnaast regelen de wijzigingen dat de taken van de netbeheerder in de betreffende gebieden vervolgens komen te vervallen. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar paragraaf 3.1 van de memorie van toelichting bij de Wgiw.71 4.3.

Regeling CO2-heffing industrie In het Klimaatakkoord voor de industrie is afgesproken om te komen tot een reductie van de uitstoot van broeikasgassen van 14,3 Mton per jaar in 2030. Om dit doel te borgen is de CO 2heffing voor de industrie geïntroduceerd (Regeling CO2-heffing industrie). In 2023 is het doel van de CO2-heffing verhoogd tot 18,3 Mton. De CO2-heffing voor de industrie is ontwikkeld om zekerheid over de realisatie van de gewenste CO2-reductie door de industrie in 2030 te creëren. De heffing geeft de industrie een consistente prijsprikkel voor verduurzaming en vormt een voorspelbare basis voor het plannen van verduurzamingsinvesteringen. De regelgeving borgt de realisatie van de CO2-doelstelling door de industrie en stimuleert en faciliteert de industrie in Nederland om te verduurzamen.

70 71

Zie de nota van toelichting bij het Omgevingsbesluit, Stb. 2018, 290, p. 105. Kamerstukken II 2022/23, 36387, nr. 3, p. 23 e.v.

37

4.4. Huurregelgeving en VvE’s Hoewel dit besluit geen wijzigingen aanbrengt in de bestaande huurregelgeving, kunnen de Wgiw en dit besluit wel gevolgen hebben voor huurders en verhuurders. De gemeente kan er op grond van de Wgiw en dit besluit immers voor kiezen dat in een bepaalde wijk, op een bepaald moment, geen aardgas meer mag worden gebruikt. In veel gevallen zullen er in die wijk ook huurwoningen aanwezig zijn. De verhuurder moet vervolgens besluiten of het gehuurde moet worden aangesloten op het alternatief dat de gemeente kiest, of dat gekozen wordt voor een opt-out. Wanneer de verhuurder de woning of het gebouw verhuurt, dient hij rekening te houden met de belangen van de huurder. Dit betekent onder andere dat de verhuurder niet zomaar mag overgaan tot werkzaamheden aan het gehuurde. Of de huurder moet meewerken, dient te worden beoordeeld aan de hand van de algemene regeling in artikel 7:220 BW. Deze regeling komt erop neer dat de huurder werkzaamheden aan de woning moet dulden als sprake is van «dringende werkzaamheden» of bij een redelijk renovatievoorstel van de verhuurder. Bij renovaties van woningcomplexen (ten minste tien woningen die een bouwkundige eenheid vormen) geldt op grond van artikel 7:220, derde lid, BW dat een voorstel voor verduurzaming wordt vermoed redelijk te zijn wanneer 70 procent van de huurders daarmee heeft ingestemd.

In hoeverre de keuze van de gemeente leidt tot gevolgen voor de verhuurder en huurder is al beschreven in paragraaf 4.6 van de memorie van toelichting bij de Wgiw.72 Dit besluit brengt daarin geen wijziging. Ook voor Verenigingen van Eigenaars (VvE’s) kan dit besluit gevolgen hebben. Appartementseigenaars besluiten namelijk gezamenlijk over aanpassingen aan de gemeenschappelijke delen van het gebouw. Bij het overstappen naar een alternatief voor aardgas zijn vrijwel altijd werkzaamheden nodig in of aan de gemeenschappelijke en/of privédelen van het gebouw. Hierdoor is een VvE-besluit, en in sommige gevallen het wijzigen van de splitsingsakte, noodzakelijk. Om een VvE-besluit rondom verduurzaming mogelijk te maken is er nu in het reglement van VvE’s vaak een opkomsteis (quorum van 1/2e of 2/3e aantal stemmen dat kan worden uitgebracht) en een gekwalificeerde meerderheid van 2/3 e of 3/4e van het aantal stemmen. In de praktijk werken deze regels erg belemmerend voor de keuzes die VvE’s willen maken voor verduurzaming. Met de VvE-versnellingsagenda73 wordt ingezet op het eenvoudiger maken van verduurzaming van gebouwen voor appartementseigenaars. Hiervoor is een pakket aan maatregelen aangekondigd waarvan de versoepeling van VvE-besluitvormingsregels er één is. De aangekondigde aanpassingen volgen in een separaat wetsvoorstel en maken geen onderdeel uit van dit besluit.

In paragraaf 6.1 wordt nog dieper ingegaan op het doenvermogen van de bewoners in een VvE. Voor een uitgebreidere toelichting over het appartementsrecht wordt verwezen naar paragraaf 4.7 van de memorie van toelichting bij de Wgiw.74 Met betrekking tot VvE’s is het wel van belang om te benoemen dat bij de planvorming en beslistermijnen die gemeenten hanteren, bijvoorbeeld ten aanzien van de zogenoemde opt-out, rekening wordt gehouden met de besluitvormingsprocedures van VvE’s. Een VvE moet veelal gezamenlijk tot een besluit komen of zij meedoen met het alternatief van de gemeente of zelf (eventueel met de hele VvE) iets anders realiseren. Hiervoor moet ten minste één of meerdere vergaderingen worden gepland om tot een besluit te komen. 4.5. Energiebesparingsplicht De energiebesparingsplicht verplicht bedrijven en instellingen met een energiegebruik van 50.000 kWh of 25.000 m3 aardgasequivalent om alle maatregelen te treffen ter verduurzaming van het energiegebruik met een terugverdientijd van vijf jaar of minder. Het gaat hierbij om energiebesparende maatregelen, maatregelen met een CO2-reducerend effect waarbij overgestapt wordt van energiedrager en maatregelen op het gebied van hernieuwbare energieproductie.

Veel van de maatregelen ter verduurzaming van het energiegebruik dragen door besparing, elektrische installaties en isolatie bij aan een aanpak om van het aardgas af te gaan. In sommige gevallen kan de verplichting leiden tot een aardgasbesparende maatregel waarvoor een bedrijf een Kamerstukken II 2022/23, 36387, nr. 3, p. 48-50. Kamerstukken II 2023/24, 30196/32847, nr. 817. 74 Kamerstukken II 2022/23, 36387, nr. 3, p. 51-52. 72 73

38

investering in deze maatregel moet doen, terwijl binnen de periode waarin de maatregel zich terugverdient al afgestapt wordt van aardgas binnen het bedrijf of proces. Het kan in dat geval niet wenselijk zijn om deze maatregel uit te voeren omdat deze zich dan mogelijk niet binnen 5 jaar terugverdient. Dergelijke specifieke (technische) omstandigheden zijn ter beoordeling aan het bevoegd gezag, bijvoorbeeld op basis van het warmteprogramma of het omgevingsplan. Het staat een bedrijf of instelling altijd vrij om een betere, bijvoorbeeld een elektrificatie-optie, toe te passen of aan het bevoegd gezag aan te geven dat dit op korte termijn zal gebeuren. Omdat de investering die het bedrijf moet doen zich binnen vijf jaar moet terugverdienen, is een moment waarop van het aardgas afgestapt wordt dat verder dan 5 jaar in de toekomst ligt slechts beperkt relevant. Of een maatregel zich binnen de uitvoeringstermijn van de wijkgerichte aanpak nog terugverdient hangt dus af van hoeveel tijd er al verstreken is sinds het aanwijzen van de wijk en bovenal de tijd die nog resteert voordat het transport op aardgas naar de wijk wordt beëindigd. 5. Gevolgen (m.u.v. financiële gevolgen) 5.1. Regeldrukeffecten In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Wgiw75 is een inschatting gemaakt van de effecten voor netbeheerders en energieleveranciers.

Ook is een schatting gegeven van de gevolgen voor bewoners, instellingen en bedrijven, die van het uitvoeringsplan kennis moeten nemen. Een aspect dat in dit besluit is opgenomen en derhalve niet in de paragraaf over regeldrukeffecten van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Wgiw staat, is de informatieverplichting wanneer er gebruik gemaakt wordt van de keuzevrijheid en men dus niet meedoet met het alternatief dat de gemeente heeft voorzien. Daarmee is ook uitvoering gegeven aan het eerdere advies van het Adviescollege Toetsing Regeldruk om de regeldrukeffecten op te nemen van het realiseren van een gelijkwaardig alternatief en de meldplicht daarbij. Als vuistregel wordt gehanteerd dat als 80 procent van de gebouwen wordt aangesloten op een warmtenet, het warmtenet rendabel is. Maximaal 20 procent van de gebouwen wordt dan niet aangesloten, maar wordt door de gebouweigenaar voor een opt-out gekozen (die is geregeld in de Wcw). Die gebouweigenaren informeren in een later stadium de gemeente over het in gebruik nemen van het andere alternatief. Van de woningen in een wijk zal een deel bewoond worden door de eigenaar en een deel worden verhuurd. Van de huurwoningen is een deel privaat of particulier en is een deel eigendom van een corporatie of andere grote verhuurder.

Voor de woningen van een corporatie of een andere grote verhuurder geldt dat een professional, werkzaam bij de verhuurder, kennis zal nemen van de plannen van de gemeente. Voor deze groep is de standaard richtlijn voor bedrijven gehanteerd, net als voor de andere bedrijven in de wijk. Voor eigenaar-bewoners en kleine verhuurders is de standaard richtlijn voor burgers gehanteerd.76 In het ontwerpbesluit is het gelijkwaardigheidsprincipe vervangen. Het alternatief hoeft niet langer een gelijkwaardige maatregel te zijn, maar moet voldoen aan de regels van het Bbl en het omgevingsplan. Daarmee hoeven gebouweigenaren bijvoorbeeld geen adviseur in te huren om deze gelijkwaardigheid aan te tonen. Deze wijziging is meegenomen in de hieronder beschreven regeldrukeffecten. Het Adviescollege Toetsing Regeldruk heeft naar aanleiding van de wijzigingen in het ontwerpbesluit een nadere zienswijze uitgebracht en geeft onder andere dat het besluit daarmee lastenluwer is vormgegeven.

Handeling

75 76

Actor

Uurtarief

Aantal uur

Aantal

Eenmalige regeldruk kosten (in euro’s)

Structurele regeldruk kosten

Kamerstukken II 2022/23, 36387, nr. 3, p. 61. Bron: Handboek Meting Regeldrukkosten (https://www.atr-regeldruk.nl/wathoe/meten-is-weten/).

39

Informatieverplichting eigen alternatief Informatieverplichting eigen alternatief

Eigenaarbewoners en kleine verhuurders Gebouweigenaren (waaronder grote verhuurders)

15

1/3 (20 minuten)

86.841 tot 104.209

434.204 tot 521.045

54

1/4 (15 minuten)

3.829 tot 4.595

51.696 tot 62.035

Totaal

485.901 tot 583.081

-

5.2. Milieueffecten De gemeente neemt bij de inzet van de aanwijsbevoegdheid in het omgevingsplan het duurzame alternatief voor aardgas op. Op hoofdlijnen zijn er vijf mogelijkheden om een woning zonder aardgas te verwarmen.77 • Individuele elektrische warmtepomp: de verwarming van de gebouwen in de wijk gebeurt met een elektrische lucht-, water- of bodem-warmtepomp. • Warmtenet met midden- of hogetemperatuurbron: gebouwen worden verwarmd met een warmtenet met een aflevertemperatuur op het middenniveau (70°C). Het net wordt gevoed door warmtebronnen met een temperatuur van 70°C of hoger (zoals industriële restwarmte of geothermie). • Warmtenet met lagetemperatuurbron: verwarming met een warmtenet dat wordt gevoed met lagetemperatuurbronnen. De temperatuur is te laag om direct warm tapwater te maken en ook voor ruimteverwarming zijn aanpassingen nodig. Dit kan collectief (voor een groep gebouwen) of individueel (in de woning). • Groen gas: gebouwen worden verwarmd met een hybride warmtepomp of, als een hybride warmtepomp niet goed toepasbaar is, met een standaard Hr-ketel op groen gas. De toekomstige beschikbaarheid van groen gas is op dit moment beperkt en deels onzeker. • Waterstof: gebouwen worden verwarmd met een hybride warmtepomp of, als een hybride warmtepomp niet goed toepasbaar is, een standaard Hr-ketel op waterstof.

De hybride warmtepomp en Hr-ketel moeten dan wel geschikt zijn voor waterstof. De toekomstige beschikbaarheid en kostprijs van waterstof voor gebruik in de gebouwde omgeving zijn nog hoogst onzeker. Bij de laatste twee technieken is de inzet van de aanwijsbevoegdheid overigens (nog) niet mogelijk, zoals beschreven in paragraaf 2.4 van deze nota van toelichting. Effecten op het milieu als gevolg van de overstap op een duurzaam alternatief voor aardgas zijn te verdelen in effecten tijdens de fase van de aanleg en de fase van de exploitatie (gebruik, onderhoud en reparaties). De effecten ontstaan door het uitvoeren van de werkzaamheden, door ruimtegebruik en – met name bij een warmtepomp – door de lokale effecten van het gebruik daarvan. De milieueffecten zijn sterk afhankelijk van de specifieke lokale situatie, zoals de keuze voor het duurzame alternatief en indien van toepassing de bron voor het warmtenet (bijvoorbeeld industriële restwarmte of geothermie), het tracé van het warmtenet, het verzwaren van het elektriciteitsnet, de impact op flora en fauna, de invloed op verkeer en bereikbaarheid, de opwarming van de bodem door een warmtenet, de opwarming van de buitenruimte bij koeling in de zomer door warmtepompen en overlast voor omwonenden.

Ook de mogelijkheid om mitigerende maatregelen te nemen om negatieve effecten te voorkomen of te verlichten, zijn afhankelijk van de lokale situatie. Een belangrijk milieueffect hangt samen met de doelstelling van de Wgiw en dit besluit. Deze zijn onderdeel van een breder beleidspakket, gericht op de verduurzaming van de gebouwde omgeving. In de Klimaatwet is vastgelegd dat alle sectoren samen in 2030 ten minste 55 procent CO2-emissies verminderen ten opzichte van 1990. Voor de gebouwde omgeving is een indicatieve opgave vastgesteld op het bereiken van een restemissie van 10 Mton CO2-uitstoot in 2030, een reductie van bijna 67 procent ten opzichte van de uitstoot in 1990. Voor de gebouwde omgeving komt de CO2-reductie doelstelling overeen met het minder gebruiken van aardgas.78 Uit de Klimaat 77 78

Expertise Centrum Warmte (2021) Handreiking voor lokale analyse - versie 2 juni 2021. Bijlage bij Kamerstukken II 2021/22, 32847, nr. 911.

40

en Energieverkenning (KEV) 2024 blijkt dat de CO2-restemmissies zijn gedaald van 30 Mton in 1990 naar 17,6 Mton in 2023. De totale CO2-reductie voor 2030 wordt geraamd op 48 procent met een restemissie van 13,2 Mton. Zonder aanvullend beleid zal de doelstelling naar verwachting buiten bereik blijven. Om dit doel binnen bereik te brengen, is een substantiële versnelling nodig ten opzichte van de afgelopen periode. De Wgiw en dit besluit maken onderdeel uit van de maatregelen om de energietransitie te bespoedigen. In de KEV 2021 benadrukte het PBL dat de wijkgerichte aanpak een complex geheel is van verschillende deelinstrumenten en dat een succesvolle implementatie van het gehele beleidspakket nodig is om het doel te bereiken. Het PBL noemt de Wgiw in dat verband een belangrijke wetswijziging. Het is volgens het PBL niet zinvol om van deelaspecten van het beleidspakket die al wel uitgewerkt zijn het specifieke effect te bepalen, omdat de effectiviteit hiervan afhankelijk is van de uitwerking van andere instrumenten.79 6. Uitvoering 6.1.

Doenvermogen Doenvermogen betekent volgens de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid ‘dat burgers niet alleen de regels kennen, maar ook in staat moeten zijn om daarnaar te handelen’.80 Daarbij gaat het om een ander soort mentale vermogens, zoals alertheid en het vermogen om in actie te komen, om het hoofd voldoende koel houden, en om vast te houden aan goede voornemens. Doenvermogen speelt in relatie tot de uitvoering van de Wgiw en dit besluit op verschillende niveaus een rol. Het gaat onder andere om het doenvermogen van huishoudens en eigenaren van bedrijven en instellingen in de betreffende wijk. Bij het bepalen van de stappen van de gemeente in de desbetreffende wijk en de aangeboden ondersteuning, is het van belang dat gebouweigenaren en bewoners begrijpen welke keuzes ze moeten maken en welke acties ze kunnen of moeten uitvoeren om zich voor te bereiden op een duurzaam alternatief voor aardgas. Een lokale doenvermogentoets81 kan een waardevol instrument zijn, omdat deze gericht inzicht kan bieden in de werkbaarheid en uitvoerbaarheid van de maatregelen voor de bewoners en gebouweigenaren die het betreft. Het doenvermogen kan immers verschillen per wijk, afhankelijk van de bewoners en gebouweigenaren in die wijk.

Ook is het goed om bewust te zijn van het feit dat de situatie (de wijk gaat van het aardgas af) invloed heeft op het doenvermogen van mensen, ook gedurende het proces. Sommige mensen geeft het in eerste instantie mogelijk stress door onzekerheid over de toekomst. Op dat moment leven er vragen zoals ‘Hoe moet ik dit betalen?’ en ‘Kan ik straks mijn huis nog wel comfortabel verwarmen?’, maar het kan ook (op termijn) positieve zaken teweegbrengen, bijvoorbeeld doordat er meer contact is met de buren of doordat de bewoners met hulp van de gemeente wel verduurzamingsstappen kunnen zetten waartoe zij hiervoor (zonder hulp) niet in staat waren. In sommige wijken zal het belangrijk zijn om mensen te helpen aan de juiste informatie, waar in andere wijken meer specifieke ondersteuning nodig kan zijn. Bijvoorbeeld in de vorm van energiecoaches, die samen met bewoners tot een verduurzamingsplan komen, daar gezamenlijk stap voor stap doorheen lopen en helpen bij het aanvragen van financieringsinstrumenten. In weer andere wijken kan het wenselijk zijn om informatie in meerdere talen ter beschikking te stellen. Gezien de grote verschillen tussen wijken, maar ook tussen aanpakken, is een lokale doenvermogentoets niet verplicht voor gemeenten.

Er kan bijvoorbeeld een wijkaanpak zijn waarbij het slechts gaat om enkele woningen of gebouwen (bijvoorbeeld een straat) en er al intensief contact is met de bewoners en bedrijven.

Planbureau voor de Leefomgeving (2021) Beleidsoverzicht en factsheets beleidsinstrumenten. Achtergronddocument bij de Klimaat- en Energieverkenning 2021. 80 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2017) Weten is nog geen doen. Een realistisch perspectief op redzaamheid. 81 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2020) Doenvermogen: Van toets naar tools. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2020) Handout doenvermogen. 79

41

Het is daarbij van belang dat de gemeente (het college van burgemeester en wethouders en zijn ambtenaren) rekening houdt met het mensbeeld dat de gemeente heeft van de specifieke wijk. Uit onderzoek van SCP blijkt dat beleidsmakers vaak een te optimistisch, gesimplificeerd of juist te somber mensbeeld hebben.82 De gemeente doet er daardoor goed aan om rekening te houden met het beeld dat zij hebben bij de wijk. De lokale doenvermogentoets kan hier overigens ook een goed instrument voor zijn om een realistischer beeld te verkrijgen. Daarnaast worden gemeenten in de verschillende handreikingen over participatie van het Nationaal Programma Lokale Warmtetransitie (NPLW)83 geadviseerd om rekening te houden met groepen die moeilijk kunnen participeren vanwege een gebrek aan tijd, kennis en vaardigheden of vanwege andere belemmeringen, en om aan te sluiten op de belevingswereld van de verschillende bewoners. Dit geldt niet alleen tijdens de planvorming, maar ook tijdens de uitvoering van de plannen van de gemeente. Uit onderzoek van Ipsos I&O84 blijkt dat tweederde van de woningeigenaren hulp nodig heeft bij het verduurzamen van de woning, in het bijzonder als het grote maatregelen betreft. Zij hebben bijvoorbeeld behoefte aan uitleg over subsidies en verduurzamingsmogelijkheden voor de specifieke situatie.

Dit geldt in mindere mate voor VvE’s, waar voornamelijk de besluitvorming van de VvE in de weg staat. Daarentegen geldt voor VvE’s dat het (zeer) behulpzaam kan zijn als er een kartrekker is die de economische voordelen van de verduurzaming voor de VvE in kaart brengt en schetst welke maatregelen er genomen moeten worden. Huurders geven in dat onderzoek overigens aan dat zij geen invloed ervaren op de verduurzaming en afhankelijk zijn van wat de verhuurder doet. De inzet van de gebiedsgerichte aanpak is juist dat bewoners, gebouweigenaren en VvE’s weten wat er in hun wijk staat te gebeuren, wat ze zelf kunnen verbeteren aan hun woning of gebouw en dat ze daarbij zoveel als mogelijk worden ontzorgd. De wijkaanpak biedt daarmee kansen om mensen met een lager doenvermogen beter te ondersteunen in het verduurzamen van de woning of het gebouw. Zo kan de gemeente woningeigenaren én VvE’s van informatie voorzien over de economische voordelen en hen helpen bij (inzicht verkrijgen in) de verduurzamingsstappen die nodig zijn. Dat begint al bij het planproces en de participatie die de gemeente hierop kan verzorgen. Uit ervaring bij de proeftuinen blijkt namelijk dat bij wijkaanpakken waar een hoge mate van participatie heeft plaatsgevonden tijdens het planproces, het overgrote deel van de wijk (meer dan 90 procent) vervolgens vrijwillig meedoet met de aanpak.

Hierbij is overigens niet een aanpak de juiste: afhankelijk van de gekozen aanpak, het type bebouwing en de grootte van de wijk zijn er verschillende mogelijkheden die tot een dergelijk draagvlak kunnen leiden. De lessen uit de proeftuinen zijn hiervoor een waardevol inzicht voor gemeenten. In het kader van de motiePostma85 worden gemeenten opgeroepen om deze dan ook te gebruiken voor hun lokale participatiebeleid in relatie tot de wijkaanpak. Het is daarnaast tijdens de uitvoering van belang dat de gemeente duidelijk schetst wat verwacht wordt van gebouweigenaren in de wijk, zodat er handelingsperspectief ontstaat. Tot welk niveau is het bijvoorbeeld verstandig om de woning of het gebouw te isoleren, gezien het alternatief voor aardgas dat de gemeente heeft gekozen? In het Bgiw is ook bepaald dat de gemeente in het omgevingsplan de betaalbaarheid voor de bewoners moet waarborgen door te voldoen aan de gestelde instructieregels. Hiermee wordt ook inzicht gegeven in de (gemiddelde) kosten en baten die het overgaan op een duurzame energievoorziening voor bewoners, instellingen en gebouweigenaren met zich meebrengen. Het gaat hierbij om gemiddelde kosten en baten aangezien een berekening per woning en huishouden, rekening houdend met toekomstige ontwikkelingen altijd slechts een schatting betreft (zie paragraven 2.7.5 en 2.7.6).

Waar sommige gebouweigenaren, zoals (grote) verhuurders, voldoende handelingsperspectief zullen hebben om de overstap naar de duurzame energievoorziening te maken, hiervoor de benodigde financiering te regelen en subsidies aan te vragen, zullen veel gebouweigenaren en Sociaal Cultureel Planbureau: Mensbeelden bij beleid, bewust worden, bespreken en bijstellen (2022). Deze handreiking is beschikbaar via https://www.nplw.nl/communicatie-en-participatie. 84 Rapport ‘Behoeften en verwachtingen ten aanzien van het energiehuis voor het verduurzamen van de woning’, Ipsos I&O (2024), te raadplegen via: https://open.overheid.nl/documenten/5dcceae8-4433-4cdea2f4-c58ee65433c1/file. 85 Kamerstukken II 2023/24, 36387, nr. 32. 82 83

42

gebruikers verder ontzorgd moeten worden. Hierbij kunnen zij in den brede gebruik maken van bestaande ondersteuningsprogramma’s, zoals de energieloketten en de doorontwikkeling daarvan naar de toekomstige energiehuizen. Het energiehuis moet advies en ondersteuning onder één dak samenbrengen in een uitgebreide variant van een energieloket.86 Maar specifiek in de wijkaanpak spelen gemeenten (mogelijk via deze loketten) een belangrijke rol in die ontzorging. Zij zullen gebouweigenaren moeten informeren over en helpen bij de stappen die genomen moeten worden. Overigens zal het toekomstige energiehuis ook de loketrol moeten vervullen waar huishoudens in de wijkaanpak laagdrempelig terecht kunnen voor de overstap naar een alternatieve energievoorziening, onder andere voor hulp bij (financiële) vragen en voor hulp bij het halen van hun recht, conform de motie-Postma87. Om uiteindelijk het transport van aardgas naar de wijk te mogen beëindigen zal de gemeente zich ervan moeten vergewissen dat de bewoners er klaar voor zijn en niet in de kou komen te zitten. Dat kan de gemeente aan het einde van de gestelde termijn doen, maar de verwachting is – gezien de ontzorgende rol van de gemeente – dat zij continu vinger aan de pols zal houden.

Hoe dit ingevuld zal worden, kan per wijk verschillen, afhankelijk van de uitkomsten van de doenvermogentoets en bijvoorbeeld de lokale kennis over de wijk. Tot slot moeten ook de ambtenaren van de gemeente het doenvermogen hebben om uitvoering te kunnen geven aan het planproces op grond van de Wgiw en dit besluit. Zo moet iedere gemeente een warmteprogramma opstellen volgens de instructieregels in dit besluit. Bij het maken van het warmteprogramma moeten vervolgens verschillende procedurele stappen genomen zijn. Dit geldt ook voor de voorbereiding van de wijziging van het omgevingsplan in een uitvoeringsplan of soortgelijk document en de wijziging van het omgevingsplan zelf. In paragraaf 6.2 wordt dieper ingegaan op de ondersteuning die er wordt geboden aan gemeenten om invulling te kunnen geven aan de aanwijsbevoegdheid en hun regierol in de lokale warmtetransitie in den brede. 6.2. Ondersteuning gemeenten Gemeenten voeren de regie bij de wijkgerichte aanpak en geven sturing op basis van het warmteprogramma, uitvoeringsplan en omgevingsplan. In het uitvoeringsplan, of soortgelijk document, kan een gemeente de wijziging van het omgevingsplan onderbouwen. Gemeenten worden bij het opstellen van het warmteprogramma, uitvoeringsplan en omgevingsplan op diverse manieren ondersteund.88 Dit wordt hieronder nader toegelicht. 6.2.1.

Financieel en algemeen De uitvoering van de Wgiw en dit besluit legt beslag op de capaciteit en het budget van gemeenten. In het Klimaatakkoord is afgesproken dat de mogelijke extra uitvoeringslasten van de wijkgerichte aanpak onderzocht worden door de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) en daarmee invulling te geven aan de eis van artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet. Op basis van het ROB-advies heeft het kabinet 1,04 miljard euro beschikbaar gesteld aan gemeenten voor de uitvoering van het klimaat- en energiebeleid tot en met 2025. Voor de periode tot en met 2030 stelt de Rijksoverheid middelen beschikbaar voor de uitvoering van het klimaat- en energiebeleid via het gemeentefonds. Kosten die gemeenten maken in het kader van de wijkgerichte verduurzaming van de gebouwde omgeving, zoals meer-of maatwerk of kosten voor gegevensverstrekking door het Kadaster, kunnen hieruit worden bekostigd. Zoals in paragraaf 5.1.2 van de memorie van toelichting bij de Wgiw89 is beschreven, worden gemeenten ondersteund in hun regierol door het Nationaal Programma Lokale Warmtetransitie (NPLW). Het Programma Aardgasvrije Wijken (PAW) en het Expertise Centrum Warmte (ECW) zijn Met het inrichten van een energiehuis wordt een stap gezet om in 2026 invulling te geven aan een Europese verplichting uit de richtlijn van de Energy Performance of Buildings Directive (EPBD) IV.

Het uitgangspunt hiervan is dat via een ‘one-stop-shop’ bewoners, mkb’ers en eigenaren van maatschappelijk vastgoed op één plek (eenduidige) informatie, ondersteuning en communicatie kunnen vinden over verduurzamingsmaatregelen. 87 Kamerstukken II 2023/24, 36387, nr. 29. 88 Zie de Kamerbrief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 28 september 2020 over de Stand van zaken Klimaatakkoord Gebouwde Omgeving, Kamerstukken II 2020/21, 32813, nr. 570. 89 Kamerstukken II 2022/23, 36387, nr. 3, p. 56-58. 86

43

hier integraal in opgegaan. Het NPLW bestaat uit een nationale en een regionale component. Op regionaal niveau is er vanuit gemeenten behoefte om gemeente-overstijgend samen te werken. Regionaal zijn vaak overeenkomstige behoeften aan expertise. Het gaat bijvoorbeeld om de inzet van een warmteregisseur die een rol speelt in het regionaal organiseren van warmtebronnen en netten. Of om expertise voor het activeren en ontzorgen van bewoners en het bundelen van vraag om schaal te creëren en tot goedkopere oplossingen te kunnen komen.90 Om deze regionale uitvoeringskracht van gemeenten verder te versterken is als onderdeel van het NPLW voorzien in een regionale ondersteuningsstructuur. Via de regionale structuur is 9 miljoen euro per jaar beschikbaar voor gemeenten.91 Daarnaast ondersteunt het NPLW gemeenten bij het planproces van de wijkaanpak: het stelt verschillende handreikingen beschikbaar en organiseert webinars en bijeenkomsten over verschillende stappen in het planproces. Zo is in 2025 gestart met het ondersteuningsaanbod voor het warmteprogramma waar het NPLW deelnemende gemeenten helpt om eind 2026 een warmteprogramma te hebben opgesteld. 6.2.2. Betaalbaarheid in de wijk Een belangrijk onderdeel van de onderbouwing van de wijziging van het omgevingsplan, is de betaalbaarheid van de aanpak in een wijk.

Gemeenten worden hierbij ondersteund via: De Leidraad bestaande uit de Startanalyse en de Handreiking voor lokale analyse, handreikingen en het ondersteuningsprogramma van het NPLW. Dit zijn hulpmiddelen voor de analyses en afwegingen die gemeenten moeten maken ten behoeve van hun warmteprogramma’s en het omgevingsplan. De Startanalyse van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). Dit is een technischeconomische modelanalyse en geeft op buurtniveau voor vijf CO2-neutrale warmtestrategieën weer wat de nationale kosten zijn. De nationale kosten zijn de totale kosten van alle maatregelen die nodig zijn om in een buurt een strategie uit te voeren, ongeacht wie die kosten betaalt. De nationale kosten zijn berekend op basis van gevalideerde landelijke, openbare data. De Startanalyse maakt inzichtelijk welke alternatieven betaalbaar en kansrijk zijn. De Startanalyse bevat daarnaast gegevens over de woningen en gebouwen per buurt. Het gaat daarbij onder andere om de mate van isolatie.92 De startanalyse is in 2025 geactualiseerd. Met de Handreiking voor lokale analyse kunnen gemeenten vervolgens een meer gedetailleerde analyse (laten) uitvoeren waarin rekening wordt gehouden met lokale omstandigheden. Een gedegen lokale analyse maakt de keuze voor een warmtealternatief robuuster en biedt kansen voor kostenoptimalisatie door per wijk een slimme timing te bepalen.

Het Dashbord Eindgebruikerskosten biedt op basis van openbare data inzicht in de jaarlijkse kosten voor verschillende warmteopties om wijken aardgasvrij te maken (warmtepompen, warmtenetten en groen gas) voor zes type eindgebruikers (huiseigenaren, huurders, verhuurders, warmtebedrijven, netbeheerders en de Rijksoverheid). Daarnaast is onderscheid gemaakt in laag, midden en hoog energiegebruik. Deze tool is een aanvulling op de Startanalyse die de nationale kosten van de warmteopties laat zien. Het meest recente datapakket ten behoeve van het Dashboard Eindgebruikerskosten is van augustus 2024. Het Rijk en de VNG hebben in gezamenlijkheid de Handreiking betaalbaarheid opgesteld als hulpmiddel voor de de warmtetransitie en wijkaanpak. Gemeenten kunnen bij de berekening van betaalbaarheid ook gebruik maken van verschillende tools, waaronder het huidige Dashboard Eindgebruikerskosten.

Zie het Bestedingsplan Nationaal Programma Lokale Warmtetransitie, bijlage bij de Kamerbrief van de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening van 13 september 2022 over Verzamelbrief warmtetransitie gebouwde omgeving en ondersteuning gemeenten, Kamerstukken II 2022/23, 32813 nr. 1088. 91 Stcrt. 2023, 13911. 92 In het gemeenterapport (van de Startanalyse) staan diverse tabellen: Aantal woningen in de gemeente naar bouwjaar en buurt; Aantal woningen in de gemeente naar energielabel en buurt; Aantal woningen in de gemeente naar type en buurt; Oppervlakte (bvo in m2) gebouwen utiliteit in de gemeente naar bouwjaar en buurt; en Oppervlakte (bvo in m2) gebouwen utiliteit in de gemeente naar type en buurt. In de buurttabellen (van de Startanalyse) staat daarnaast: Aantal woningen naar bouwjaar en type in de buurt; Aantal woningen naar type en energielabel in de buurt; en Oppervlakte (in m2) gebouwen utiliteit naar bouwjaar en type in de buurt. 90

44

-

Er een dataset die inzicht geeft in de aanwezigheid van utiliteitsbouw in de wijk en veelvoorkomende utiliteit met procesgebonden aardgasgebruik.93 Deze dataset wordt de komende tijd van een update voorzien waarin de investeringskosten van verschillende verduurzamingsscenario’s worden toegevoegd.

Het amendement Erkens c.s. en de motie de Vries94 vragen ook in het bijzonder aandacht voor kwetsbare huishoudens en afnemers. Conform amendement Erkens c.s. worden in lijn met richtlijn 2019/944 onder kwetsbare huishoudens verstaan huishoudens met energiearmoede en huishoudens voor wie de beëindiging van het transport of de levering van elektriciteit of methaangas zeer ernstige gezondheidsrisico’s tot gevolg zou hebben. Het NPLW ondersteunt gemeenten bij aanpak van energiearmoede en het helpen van huishoudens in een kwetsbare positie. Zo heeft het NPLW handreikingen opgesteld en webinars georganiseerd over het borgen van de aanpak van energiearmoede, de inzet van energieklusdiensten, inclusieve participatie in de warmtetransitie, de samenwerking tussen het fysieke en sociale domein en het bereiken van de doelgroep. Bij het ondersteunen van kwetsbare huishoudens in de warmtetransitie kan het van belang zijn dat gemeenten ook extra aandacht hebben voor de doelgroep die gebruik maakt van de WMO, bijvoorbeeld omdat ze vanuit een ziekte of beperking een andere energievraag hebben. 6.2.3. Milieueffectrapportage Voor het wijzigen van het omgevingsplan, en het vaststellen van het warmteprogramma, kan het nodig zijn een milieueffectrapportage op te stellen (zie paragraaf 4.8 van de memorie van toelichting van de Wgiw95).

Het NPLW ondersteunt gemeenten bij vragen en (afwegingen omtrent) het invullen van de mer-plicht. Gemeenten kunnen al enkele jaren gebruik maken van de factsheet ‘Transitievisie warmte en milieueffectrapportage’ die de Commissie voor de milieueffectrapportage heeft geschreven. Deze factsheet gaat onder andere in op de vraag wanneer milieueffectrapportage speelt bij de transitievisie warmte oftewel het warmteprogramma.96 Daarnaast is er een handreiking mer(-beoordeling) in de warmtetransitie opgesteld door het NPLW om gemeenten hierin te ondersteunen.97 Daarnaast geeft het Informatiepunt Leefomgeving (IPLO) informatie over de eisen met betrekking tot inhoud en procedure van het milieueffectrapport voor plannen en programma’s.98 6.2.4. Omgevingswet Voor algemene kennis over het wijzigen van het omgevingsplan, over programma’s en over participatie kunnen gemeenten terecht bij de VNG99 en bij het Informatiepunt Leefomgeving (IPLO). Het IPLO bundelt informatie over bodem, bouwen, water, milieu en de Omgevingswet en ondersteunt overheden, maatschappelijke organisaties en bedrijven bij het werken met de Omgevingswet en het digitaal stelsel in de praktijk. Daarnaast kunnen gemeenten gebruikmaken van de staalkaarten van de VNG. De staalkaarten bevatten (juridische) regels die als voorbeeld en inspiratie voor een gemeente kunnen dienen.

Ze geven inzicht in de nieuwe mogelijkheden die de systematiek van de Omgevingswet biedt. Eén van de staalkaarten heeft betrekking op de energietransitie in de gebouwde omgeving.100 Daarnaast werkt de VNG aan de Staalkaart energietransitie – opwek. Deze is een aanvulling op de Staalkaart energietransitie gebouwde omgeving, die werd gepubliceerd in 2022, en bevat overige regels die Te raadplegen via: https://www.volkshuisvestingnederland.nl/onderwerpen/toolkit-programmaverduurzaming-gebouwde-omgeving/documenten/publicaties/2024/06/04/dashboard-utiliteit-in-de-wijnaanpak (mei 2025). 94 Kamerstukken 36387, D 95 Kamerstukken II 2022/23, 36387, nr. 3, p. 52-53. 96 De factsheet ‘Transitievisie warmte en milieueffectrapportage’ is te vinden op https://www.commissiemer.nl/actueel/nieuws/transitievisie-warmte-en-milieueffectrapportage. https://www.commissiemer.nl/actueel/nieuws/transitievisie-warmte-en-milieueffectrapportage. 97 Te downloaden via https://www.nplw.nl/warmteprogramma/mer (geraadpleegd op 9-5-2025). 98 Zie https://iplo.nl/regelgeving/instrumenten/milieueffectrapportage/plannen-programmamilieueffectrapport/. 99 Zie bijvoorbeeld de nieuwe tool op: https://vng.nl/nieuws/nieuwe-tool-grip-op-de-transitie-van-deplanketen. 100 De staalkaarten zijn te vinden op: https://vng.nl/artikelen/staalkaarten-omgevingsplan. 93

45

mogelijk gebruikt kunnen worden voor het verankeren van de beleidsambities voor de energietransitie in het instrumentarium van de Omgevingswet. Bovendien heeft Netbeheer Nederland de staalkaart ‘Elektriciteit en gas in het omgevingsplan’ opgesteld.101 Met deze staalkaart beoogt Netbeheer Nederland om gemeenten te helpen om de impact en het ruimtebeslag van de energie-infrastructuur in beeld te krijgen, weloverwogen keuzes te maken en de daarbij passende regels op te nemen in het omgevingsplan. 6.3. Digitalisering van de regelgeving Via het Digitaal Stelsel Omgevingswet kunnen gebruikers zien welke regels gelden op een locatie. Regels zijn gekoppeld aan een werkingsgebied. Wanneer de gemeente regels in het omgevingsplan opneemt, zal daar dus ook altijd een gebied aan moeten worden gekoppeld. Dit zal (grotendeels) overeenkomen met de in het warmteprogramma beschreven wijk, maar een gemeente zal deze in het omgevingsplan altijd nauwkeurig moeten begrenzen (zie paragraaf 2.3). 7. Toezicht en handhaving 7.1 Toezicht en handhaving door gemeenten Over het algemeen zal de gemeente bij de warmtetransitie in de gebouwde omgeving veel contact hebben met bewoners. Via de gegevens die worden verzameld voor de monitoring is de gemeente ook op de hoogte van de voortgang in de wijk. Met die informatie kan de gemeente al gericht inzetten op contact met eigenaren.

Bovendien zullen gemeenten eigenaren in het voortraject zelf betrekken en kunnen er eigenaren zijn die bij de gemeente aankloppen. De verwachting is dat de gemeente door een goed voortraject en ondersteuning bij de overstap (door informatieverstrekking en dergelijke) voor het grootste deel mensen meekrijgt en meeneemt in deze transitie. Handhaving is in deze dan ook echt een sluitstuk van de gehele aanpak. Op grond van artikel 18.2, eerste, tweede en vijfde lid, van de Omgevingswet is het bevoegd gezag aangewezen voor handhaving van de verschillende regels op grond van de Omgevingswet. Het college van burgemeester en wethouders is het bevoegd gezag dat is aangewezen voor naleving van de nieuwe regels in het Bbl, de regels in het omgevingsplan en tevens het bestuursorgaan waaraan gegevens worden verstrekt als gekozen wordt voor een eigen alternatief. In de praktijk zal er een grote verantwoordelijkheid liggen bij gemeenten, omdat van hen verwacht wordt dat zij de regie voeren op de warmtetransitie in de gebouwde omgeving en uiteindelijk ook in veel gevallen het aangewezen bevoegd gezag zullen zijn om handhavend op te treden als de regels in het omgevingsplan of de nieuwe regels in het Bbl niet worden nageleefd. Het is dan ook van belang dat bij de vormgeving van beleid rekening wordt gehouden met de handhaving.

Het toezicht, en waar nodig sanctionering, speelt een rol als sluitstuk van de totale aanpak. De met toezicht belaste ambtenaren hebben op grond van de Omgevingswet en de Algemene wet bestuursrecht verschillende bevoegdheden. Aan de toezichthouder kan enkel de bevoegdheid worden toegekend tot binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner (artikel 18.7 van de Omgevingswet) als de met de te handhaven voorschriften te dienen belangen dat vereisen. Voor het toezien of er andere fossiele brandstoffen worden gebruikt, of er een aansluiting is op het door de gemeente gekozen duurzaam alternatief of dat een eigen alternatief is gerealiseerd, kan het nodig zijn een woning (of plaats) te betreden. Dit geldt evenzo voor overige bestaande bouweisen die mogelijk van buitenaf onvoldoende kunnen worden geïnspecteerd. Vooral wanneer veiligheid en gezondheid in het geding kunnen zijn, is het van belang dat ook daadwerkelijk kan worden gecontroleerd. Het gastransport wordt beëindigd door de netbeheerder. Er is sprake van een overtreding als een gebouweigenaar op de in het omgevingsplan bepaalde datum niet is overgestapt naar het door de gemeente aangewezen duurzame alternatief en ook geen ander alternatief heeft gerealiseerd, als Zie https://www.netbeheernederland.nl/publicatie/staalkaart-nbnl-elektriciteit-en-gas-omgevingsplanfebruari-2024. 101

46

er nog fossiele brandstoffen worden gebruikt voor ruimteverwarming of koken, of als de installatie niet voldoet aan de eisen van het Bbl of aan de overige regels over de staat van bestaande bouwwerken. Het bevoegd gezag moet dan handhavend optreden. De gemeente heeft immers een beginselplicht tot handhaving. Toezicht begint allereerst met het controleren en het constateren van een overtreding of een dreigende overtreding. Als sprake is van een (dreigende) overtreding zal de gemeente veelal beginnen met een goed gesprek en mogelijk een officiële waarschuwing. Dit is evenwel niet verplicht. Als geen gehoor wordt gegeven zal een gemeente in beginsel handhavend moeten optreden en een sanctie op kunnen leggen. Het bevoegd gezag zal hierbij in beginsel reparatoire sancties inzetten. De bedoeling is immers dat het gebouw wordt aangepast. Die keuze ligt echter bij het bevoegd gezag. Het bevoegd gezag kan afhankelijk van de situatie kiezen om bijvoorbeeld direct bestuursdwang toe te passen, om een last onder bestuursdwang op te leggen of in plaats daarvan een last onder dwangsom op te leggen. Tevens kan de gemeente ervoor kiezen een bestuurlijke boete op te leggen, hoewel dat in deze transitie niet meteen voor de hand ligt. Net als bij andere overtredingen van het Bbl of van het omgevingsplan beschikt de gemeente daartoe over de al bestaande handhavingsinstrumenten.

Als eigenaren hebben aangegeven niet mee te willen doen met het door de gemeente aangewezen alternatief, dienen zij de gemeente hierover te informeren. Ook moeten zij de gemeente informeren als het alternatief is gerealiseerd. De gemeente gebruikt deze gegevens om een vinger aan de pols te houden en waar nodig gebouweigenaren (verder) te ondersteunen bij de overstap op een duurzaam alternatief. Wanneer een overtreding klaarblijkelijk dreigt, kan de gemeente al optreden voordat de overtreding is begaan door de gebouweigenaar alsnog over te halen om bijvoorbeeld aan te sluiten op de alternatieve energievoorziening. In de praktijk wordt door het bevoegd gezag eerst gekeken of sprake is van een overtreding en of er moet worden gehandhaafd of dat daarvan kan worden afgezien. Bijvoorbeeld wanneer zicht is op legalisatie (aantoonbaar is dat binnen afzienbare tijd op een duurzaam alternatief wordt aangesloten) of als de handhaving in het concrete geval onevenredig zou zijn in verhouding tot de met handhaving te dienen belangen. Eventuele handhaving zal gericht zijn op herstel van de overtreding. Stel dat een eigenaar van een huurwoning wel heeft gekozen voor een opt-out op grond van de Wcw, maar de gemeente niet heeft geïnformeerd dat hij een ander alternatief voor aardgas gaat realiseren, dan is het niet verstrekken van die informatie op zichzelf een overtreding.

Als bijvoorbeeld door de eigenaar wordt aangegeven dat hij niet zal meewerken en aardgas zal blijven gebruiken, kan handhavend optreden pas plaatsvinden nadat sprake is van een overtreding. In dit geval het gebruiken van methaangas na het verstrijken van de datum in het omgevingsplan. Omdat daardoor huurders mogelijk in de kou komen te zitten voorziet de Wgiw in de mogelijkheid dat het college van burgemeester en wethouders een besluit kan nemen waarmee de datum waarop de netbeheerder de aansluiting en het transport moet beëindigen wordt uitgesteld met zes maanden. Dit verandert verder niets aan de datum waarop ingevolge het omgevingsplan het gebruik van aardgas als warmtevoorziening niet meer is toegestaan. Hierdoor kan de gemeente handhaven op het gebruiksverbod, zonder dat de netbeheerder het gastransport naar het gebouw moet beëindigen en het gebouw per direct niet meer verwarmd kan worden. Het ligt voor de hand dat een gemeente in overleg met de netbeheerder bepaalt voor welke gebouwen het uitstel van het beëindigen van het gastransport geldt, zodat rekening kan worden gehouden met de kenmerken van het gasnet. 7.2 Toezicht op gemeenten In paragraaf 5.2 van de memorie van toelichting bij de Wgiw is ingegaan op het interbestuurlijke toezicht bij het niet-naleven van regels door gemeenten uit de Wgiw en dit besluit.

Daarnaast leidt de uitvoeringsplicht van het warmteprogramma (zie paragraaf 2.2.3) tot een rechtsplicht voor de gemeente, en daarmee tot de bevoegdheid van de provincie om interbestuurlijk toezicht te houden op de voortgang van het warmteprogramma met de gebruikelijke interventieladder. De provincie zal onder andere eerst informatie opvragen en afspraken maken met gemeenten over eventuele acties die nodig zijn voordat zij uiteindelijk over gaan op een indeplaatsstelling. Ingrijpen op grond van de Gemeentewet is alleen aan de orde zijn 47

als een gemeente “een bij of krachtens een andere dan deze wet gevorderde beslissing niet of niet naar behoren neemt” (artikel 124, eerste lid, van de Gemeentewet). 8. Financiële gevolgen De financiële gevolgen van dit besluit hangen samen met de verwachte kosten en baten voor de verduurzaming van de gebouwde omgeving via de wijkgerichte aanpak. In paragraaf 6.4 van de memorie van toelichting bij het de Wgiw102 is een inschatting gemaakt van deze financiële gevolgen voor gebouweigenaren. Voor eindgebruikers, zoals bewoners van de wijk, hangt dit sterk samen met de instructieregels betaalbaarheid voor eindgebruikers. Zoals in paragraaf 2.7.5 beschreven moeten gemeenten de betaalbaarheid voor eindgebruikers waarborgen en rekening houden met de financiële haalbaarheid. Na aanbieding van de Wgiw en bijbehorende memorie van toelichting zijn de kosten voor verduurzamingsmaatregelen naar verwachting toegenomen, maar zien we ook dat met de toename van aardgasprijzen verduurzaming en energiebesparing relatief aantrekkelijker is geworden. Deze ontwikkelingen geven echter geen aanleiding om de inschattingen van de financiële gevolgen uit de Memorie van toelichting aan te passen.

Zo zijn conclusies van het onderzoek naar Kaders voor betaalbaarheid (Berenschot, 2024) in lijn met de conclusie in de memorie van toelichting bij de Wgiw dat er grote verschillen kunnen optreden tussen wijken, warmteoplossingen en woningen en gebouwen, Ook tegen deze achtergrond zijn de instructieregels betaalbaarheid voor eindgebruikers van belang. Gemeenten berekenen de betaalbaarheid op basis van landelijke uitgangspunten en aannames, maar ook op basis van lokale inzichten en verrijking en kunnen de aanwijsbevoegdheid pas inzetten als de betaalbaarheid voor eigenaar-bewoners en huurders gewaarborgd is. In de ministeriële regeling worden dit soort en andere rekenregels verder uitgewerkt. Verder kan volgens schattingen van DNB95% van de huiseigenaren de investeringskosten van verduurzaming van de eigen woning financieel dragen. Dat bevestigt dat de overstap naar een duurzame woning voor veel huishoudens mogelijk is. Het Rijk en de VNG hebben in de Bestuurlijke afspraken Klimaat en energie in het Ontwerpbeleidsprogramma Klimaat en energie de afspraak gemaakt om op basis van monitoring van de voortgang en betaalbaarheid van de wijkaanpak jaarlijks te spreken over betaalbaarheid. Hierbij zullen ook de financiële gevolgen aan bod komen.

Tevens zijn er verschillende tools en handvaten beschikbaar voor gemeenten om inzicht te kunnen geven in de kosten en baten van de wijkaanpak (zie paragraaf 6.2.2). Overigens kunnen de financiële gevolgen van dit besluit ook positief zijn: doordat de energierekening harder daalt dan de kosten van de investering of doordat het gasnet niet langer in stand gehouden hoeft te worden, wat kostenbesparend kan werken. De financiële gevolgen van het Bgiw voor de Rijksoverheid als gevolg van de benodigde middelen voor de uitvoering van gemeenten voor de wijkgerichte aanpak lopen mee via de middelen die voor de uitvoering van het klimaat en energiebeleid voor gemeenten beschikbaar zijn gesteld via de CDOKE (tot en met 2025) en het gemeentefonds (tot en met 2030). Dit geldt kunnen gemeenten bijvoorbeeld gebruiken voor het opstellen van het warmteprogramma en de mogelijke inzet van de aanwijsbevoegdheid. Het besluit heeft geen aanvullende financiële gevolgen. Voor de uitvoeringskosten van het klimaat- en energiebeleid van gemeenten zijn na 2030 nog geen middelen gereserveerd. Andere middelen die door de Rijksoverheid worden ingezet, zoals het Warmtefonds en subsidies, dragen bij aan de betaalbaarheid voor eindgebruikers. Veel van deze middelen voor het Klimaat- en energiebeleid zijn incidenteel.

Met de VNG zijn bestuurlijke afspraken gemaakt om jaarlijks het gesprek te voeren over de betaalbaarheid van de wijkaanpak.

102

Kamerstukken II 2022/23, 36387, nr. 3, p. 64-66.

48

9. Advies en consultatie 9.1. MKB-toets Er heeft geen MKB-toets kunnen plaatsvinden, aangezien er te weinig aanmeldingen waren om een zinvolle MKB-toets te kunnen uitvoeren. Er is hierover voorafgaand aan de internetconsultatie contact geweest met MKB-NL en VNO-NCW. Desalniettemin hebben zij geen reactie ingediend. 9.2. Adviezen 9.2.1. Overlegplatform Bouwregelgeving In de vergadering van 13 juli 2022 heeft het Overleg Platform Bouwregelgeving (hierna: OPB) gesproken over het onderdeel van dit besluit dat het Bbl wijzigt. Het OPB heeft de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening hierover als volgt geadviseerd. Het OPB steunt het voorstel om in het Bbl te regelen dat gebouwen geen gebruik meer kunnen maken van aardgas of andere fossiele energie brandstoffen en de bevoegdheid voor gemeenten om locaties aan te wijzen waar de regels daarover op een eerder tijdstip in werking treden en een duurzaam alternatief aan te wijzen (de aanwijsbevoegdheid). Het OPB vraagt daarbij aandacht voor de helderheid van de criteria die gelden bij (de beoordeling van) gelijkwaardige oplossingen. Het OPB vraagt in de toelichting aandacht voor de gevolgen van de regelgeving voor procesgebonden aardgasgebruik. Naar aanleiding hiervan is de concept toelichting op verschillende punten aangepast.