Ontwerpbesluit Besluit gemeentelijke instrumenten warmtetransitie

Tevens hoeft het alternatief – bij een zogenoemde opt-out – niet meer te voldoen aan het gelijkwaardigheidsprincipe. Zoals het OPB terecht opmerkt, is dat per situatie verschillend en zou er altijd (duur) advies moeten worden ingewonnen om gelijkwaardigheid aan te tonen, waardoor er aan de voorkant geen helderheid kon worden gegeven over welke alternatieven (ook) zouden voldoen. 9.2.2. Adviescollege toetsing regeldruk De consultatieversie van het besluit is voor advies aan het Adviescollege toetsing regeldruk (hierna: ATR) voorgelegd. In het advies van 25 augustus 2022 heeft het college getoetst op nut en noodzaak, of er minder belastende alternatieven mogelijk zijn, of voor een uitvoeringswijze is gekozen die werkbaar is voor de doelgroepen die de wetgeving moeten naleven, en of de gevolgen voor de regeldruk juist en volledig in beeld zijn gebracht. Het ATR heeft geadviseerd het besluit niet in te dienen, tenzij rekening is gehouden met onderstaande adviespunten. Het gaat om de volgende adviespunten, waarbij in cursieve tekst de reactie is opgenomen: Het ATR adviseert de samenhang tussen de bepalingen in het wetsvoorstel en Bgiw enerzijds en de energiebesparingsplicht en de eindnorm utiliteitsbouw 2050 anderzijds nader in kaart te brengen om zo mogelijke extra en onnodige regeldruk voor bedrijven en gebouweigenaren te voorkomen.

De toelichting is uitgebreid met een beschrijving van de relatie tussen dit besluit enerzijds en de energiebesparingsplicht en de eindnorm utiliteitsbouw anderzijds. Het ATR adviseert om a) het uitvoeringsplan alsnog juridisch te verankeren als verplicht programma onder de Omgevingswet en b) daarbij landelijke instructieregels voor het uitvoeringsplan vast te stellen die zien op uniformering van communicatie en concrete informatievoorziening. Een uitvoeringsplan wordt geen verplicht programma onder de Ow, maar kan wel als programma onder de Ow worden vormgegeven. Aangezien er (uitgebreide) instructieregels worden gesteld aan het wijzigen van het omgevingsplan, wordt het niet nodig geacht om dit ook voor het uitvoeringsplan – dat als onderbouwing dient voor het wijzigen van het omgevingsplan – te doen. Een wijziging van het omgevingsplan wordt ontsloten via het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO). Tevens wijst de praktijk uit dat het voorschrijven (van de vorm en inhoud) van de communicatie door gemeenten niet nodig is en niet past bij het diverse karakter van de wijkaanpak. Zie ook paragraaf 9.3. 49

-

-

-

Het ATR adviseert in het Bgiw te regelen dat gemeenten ten behoeve van de communicatie en informatievoorziening over uitvoeringsplannen ook gebruik kunnen maken van namen, adressen en aansluitingen van bewoners, gebouweigenaren en bedrijven. Met de Wgiw is Artikel 20.7a toegevoegd aan de Ow, met als doel het verzamelen of verstrekken van gegevens ten behoeve van de verduurzaming van de energievoorziening van gebouwen. Zoals ook is toegelicht in de memorie van toelichting bij de Wgiw, betekent dit dat dit ook al voor het opstellen van warmteprogramma’s het geval kan zijn om bewoners en gebouweigenaren bijvoorbeeld bij de plannen te kunnen betrekken. Daarnaast is er in dit besluit een artikel toegevoegd aan het Bkl dat de gegevens door de netbeheerders en het kadaster worden verstrekt aan het college van burgemeester en wethouders (onder andere) ten behoeve van de voorbereiding van het wijzigen en vaststellen van het omgevingsplan. Het uitvoeringsplan kan dienen als onderbouwing van de wijziging van het omgevingsplan – en daarmee ook als voorbereiding van de wijziging van het omgevingsplan – waarvoor deze bepaling dus ook geldt. Dit is toegevoegd aan de artikelsgewijze toelichting.

Het ATR adviseert in de toelichting in aanvulling op het wetsvoorstel een kostenindicatie voor utiliteitsbouw op hoofdlijnen op te nemen van het gebod dat met ingang van 1 januari 2050 geen gebruik meer mag worden gemaakt van fossiele brandstoffen. In de memorie van toelichting bij de Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie staat een eerste grove inschatting van de kosten om utiliteitsgebouwen te isoleren naar een niveau dat in principe geschikt is voor de overstap naar lage temperatuur verwarming. Overige kosten, zoals het vervangen van installaties of een aansluiting op een warmtenet, zijn hier dus nog niet in meegenomen. Tevens is er een dataset die inzicht geeft in de aanwezigheid van utiliteitsbouw in de wijk en veelvoorkomende utiliteit met procesgebonden aardgasgebruik. Deze dataset wordt de komende tijd van een update voorzien waarin de investeringskosten van verschillende verduurzamingsscenario’s worden toegevoegd (zie ook paragraven 2.2.2 en 2.5). Het ATR adviseert in de toelichting de regeldrukeffecten op te nemen van het realiseren van een gelijkwaardig alternatief en de informatieplicht daarbij.

Naar aanleiding van vragen en opmerkingen uit de internetconsultatie, eerder vermeld advies van het OPB en het advies van de ATR is besloten dat er geen gelijkwaardigheid hoeft worden aangetoond bij het alternatief bij een zogenoemde opt-out van het door de gemeente aangeboden alternatief. Doordat de opt-out gelijkwaardig moest zijn ten aanzien van de duurzaamheid van het alternatief dat de gemeente heeft voorzien in de wijk, zou het per wijk (en per gemeente) verschillen wanneer het zou zijn toegestaan om een eigen alternatief te gebruiken. Dit levert veel onduidelijkheid op over wat wel en niet zou zijn toegestaan en brengt met zich mee dat – als iemand niet mee wil doen met het alternatief op aardgas van de gemeente – er advies moet worden ingewonnen (per gebouw) over wat in die situatie mogelijk is als alternatief. Dit zou onevenredige regeldruk met zich meebrengen. Het alternatief dat iemand zelf realiseert moet voldoen aan het Bbl en daarnaast aan het verbod op het gebruik van fossiele brandstoffen op het perceel (zie ook paragraaf 9.3).

Het ontwerpbesluit bevatte een aantal wijzigingen die ook invloed hebben op de verwachte regeldrukeffecten van het besluit. Daarom is het gewijzigde ontwerpbesluit voorgelegd aan het Adviescollege Toetsing Regeldruk. Het ATR heeft een nadere zienswijze uitgebracht. Het ATR geeft aan dat conceptbesluit op een aantal onderdelen gewijzigd en daardoor lastenluwer is vormgegeven. Ook beschrijft het ATR dat andere punten zijn aangevuld waarmee het voorstel aan duidelijkheid en werkbaarheid wint. Het college constateert dat de regeldrukeffecten van de gewijzigde onderdelen niet inzichtelijk zijn en daarmee de impact van het gewijzigde voorstel niet volledig duidelijk was. Naar aanleiding van de aanvullende zienswijze is de toelichting over de regeldrukeffecten uitgebreid en wordt hierbij nader ingegaan op de lastenluwere vormgeving van het besluit als gevolg van het vervangen van het gelijkwaardigheidsprincipe. 9.2.3. Autoriteit Persoonsgegevens De Autoriteit Persoonsgegevens heeft op 1 november 2022 laten weten dat het besluit geen aanleiding geeft tot het maken van inhoudelijke opmerkingen.

50

9.2.4. Raad voor de rechtspraak De Raad voor de rechtspraak heeft op 17 augustus 2022 laten weten dat het besluit geen aanleiding geeft tot het maken van inhoudelijke opmerkingen. Daarnaast verwacht de Raad voor de rechtspraak dat het besluit niet leidt tot substantiële werklastgevolgen voor de gerechten. 9.2.5. Raad voor Rechtsbijstand Op 9 september 2022 heeft de Raad voor Rechtsbijstand geadviseerd over het besluit. De Raad is daarbij ook ingegaan op de Wgiw. De Raad voor Rechtsbijstand vindt het vooralsnog niet aannemelijk dat er substantiële meerkosten voor de gesubsidieerde rechtsbijstand zullen zijn door de Wgiw of dit besluit. 9.2.6. Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State Op 20 september 2023 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State laten weten dat het besluit geen aanleiding geeft tot het maken van inhoudelijke opmerkingen. 9.3. Consultatie Van 20 juli 2021 tot en met 14 september 2022 was het mogelijk om te reageren op het ontwerp Besluit gemeentelijke instrumenten warmtetransitie (Bgiw).103 Er zijn 40 reacties binnengekomen op de internetconsultatie, waarvan 37 reacties openbaar.

Op het ontwerp zijn openbare reacties ontvangen van: Advies en Avontuur voor duurzaam wonen - voedsel – aarde, Aedes, EnergieNederland, Energie Samen, Federatie Amsterdamse Huurderskoepels (FAH), de gemeenten Vijfheerenlanden en Westland, Kences, Nederlandse Vereniging Duurzame Energie (NVDE), Nederlandse Verwarmingsindustrie (NVI), Netbeheer Nederland, PO-raad en VO-raad, RCDVBrandweer Nederland, Samenwerkende Huurdersorganisaties Ymere (SHY), Stichting Zeeuws Platform Stralingsrisico, Stimuleringsfonds Volkshuisvesting Nederlandse gemeenten (SVN), Techniek Nederland en Vereniging Eigen Huis (VEH). Ook zijn 19 reacties ontvangen van individuele burgers. De reacties op de consultatie hebben geleid tot aanpassing van de artikelen en de nota van toelichting. Hieronder is het algemene beeld opgenomen en de thema’s waarvan de consultatie geleid heeft tot substantiële aanpassingen van het besluit. Daarnaast zijn er veel reacties die hebben geleid tot aanpassing van de nota van toelichting bij het besluit. Die zijn terug te vinden in het consultatieverslag.104 Algemeen beeld Diverse partijen, zoals Aedes, Energie-Nederland, Energie Samen, IPO Netbeheer Nederland, NVDE, NVI, Techniek Nederland en VNG, en een burger reageren overwegend positief op het besluit.

Er zijn verschillende partijen die het belang van de aanwijsbevoegdheid beamen, bijvoorbeeld voor het goed kunnen ontsluiten van duurzame warmtebronnen en het beperken van de kosten voor de energietransitie in zijn geheel. Daarbij zijn er ook zorgen geuit over de vertraging van de energietransitie door het (zorgvuldige) proces dat gemeenten moeten doorlopen en de duur die het wetstraject nu al in beslag neemt. Een burger vindt de energietransitie onzin. Sommige burgers hebben zorgen over de haalbaarheid van de wijkaanpak. Meerdere burgers maken zich daarnaast zorgen over de verplichtingen voor bewoners in het aangewezen gebied en het draagvlak daarvoor. De gemeente Westland geeft hierbij aan dat zij hun bewoners niet willen dwingen om van het aardgas af te gaan. Verbod op fossiele brandstoffen per 1-1-2050 Door Energie-Nederland, IPO, Netbeheer Nederland, de NVDE en Twence zijn er opmerkingen gemaakt over het verbod op fossiele brandstoffen per 1-1-2050 dat in het ontwerpbesluit was De consultatie is aangekondigd via een nieuwsbericht op de website van de Rijksoverheid: https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2022/07/21/besluit-voor-warmtetransitie-in-gebouwdeomgeving-in-consultatie. 104 Zie ook het consultatieverslag bij het besluit. 103

51

opgenomen als toevoeging aan het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). In het algemeen is hier zowel positief als negatief op gereageerd. Op deze manier worden de klimaatdoelen voor 2050 wettelijk verankerd en geeft het alle belanghebbenden in de gebouwde omgeving de komende decennia handelingsperspectief en duidelijkheid. De inzet van de aanwijsbevoegdheid zou dan betekenen dat de gemeente haar inwoners in de betreffende wijk helpt om aan de bepaling in het Bbl te voldoen, in plaats van dat de gemeente beslist dat het aardgas specifiek daar wordt uitgefaseerd. Er leefde onduidelijkheid over wie de verantwoordelijkheid draagt voor het naleven van het verbod aangezien het besluit toeziet op het aardgasvrij maken van gebieden door gemeenten maar regels in het Bbl bindend zijn voor de gebouweigenaar. Enkele reacties vroegen om te specificeren dat de zorgplicht hiervoor bij gemeenten zouden liggen en dat zij daarom alle wijken voor die tijd moeten hebben aangewezen om aan dat verbod te voldoen. In een andere reactie kwam de vraag naar voren of de netbeheerder dan geen (aard)gas meer mag leveren na 11-2050 en er dan ook geen gasleveringscontracten meer afgesloten zouden mogen worden met het risico dat huishoudens die niet tijdig een alternatief hebben gerealiseerd in de kou komen te zitten.

Naar aanleiding van deze consultatiereacties, de onduidelijkheid voor de verantwoordelijkheidsverdeling en de aard van de Wgiw en dit besluit is besloten het besluit op dit punt aan te passen. Het doel van dit besluit is het creëren van een bevoegdheid voor gemeenten om wijken aan te wijzen die op termijn overstappen op een duurzame energievoorziening, mits aan alle waarborgen kan worden voldaan. Een algemeen verbod op fossiele brandstoffen in het Bbl zorgt er echter voor dat niet de gemeente, maar de gebouweigenaar uiteindelijk zelf verantwoordelijk is voor de overstap naar een duurzame energievoorziening, ook als de gemeente niets doet voor de betreffende wijk. Het zou zelfs kunnen voorkomen dat de gemeente een wijk wel zou willen aanwijzen maar niet aan alle waarborgen kan voldoen. In een dergelijke situatie kan er vervolgens niet van de gebouweigenaren verwacht worden dat zij vervolgens die verantwoordelijkheid kunnen dragen. In veel situaties zullen zij daarbij afhankelijk zijn van de beschikbaarheid van een duurzaam alternatief. Indien dat niet toepasbaar is en er geen warmtenet is voorzien, moet de gebouweigenaar maar hopen dat het gasnet volledig gevoed wordt met duurzame gassen zoals groen gas. Op het moment dat dit op 1 januari 2050 nog niet geheel het geval is, zou de gebouweigenaar in overtreding zijn.

Op dit moment, met de huidige onzekerheid over de beschikbaarheid en toepasbaarheid van groen gas, ligt het niet in de rede om dit van gebouweigenaren te kunnen vragen. Dat laat onverlet dat streven is om de gebouwde omgeving per 1-1-2050 fossielvrij te maken en dat de aanwijsbevoegdheid op grond van de Wgiw en dit besluit hier een belangrijke randvoorwaarde voor zijn. Keuzevrijheid en gelijkwaardige maatregelen Diverse partijen, zoals ACM, FAH, NVI, Kences en VEH, benadrukken dat keuzevrijheid van belang is. Zij uiten hun zorgen over de beschikbaarheid van een reëel alternatief wanneer moet worden voldaan aan het gelijkwaardigheidsprincipe indien men wil kiezen voor een ander alternatief voor aardgas dan het (collectieve) alternatief dat de gemeente heeft gekozen. Daarnaast hebben verschillende partijen, zoals Energie-Nederland, Aedes, Twence, gemeente Westland, Techniek Nederland en enkele burgers vragen bij de berekening en toetsing van de gelijkwaardige maatregel en hoe de gebouweigenaar kan aantonen of een alternatief gelijkwaardig is. Keuzevrijheid is een van de waarborgen van de Wgiw. Dit houdt in dat gebouweigenaren niet verplicht zijn om aan te sluiten op het (collectieve) alternatief voor aardgas dat de gemeente kiest. In het ontwerpbesluit was opgenomen dat deze zogenoemde opt-out tenminste even duurzaam moest zijn als het alternatief van de gemeente.

Het besluit en de memorie van toelichting bij de Wgiw zijn naar aanleiding van de consultatiereacties op het ontwerpbesluit aangepast. Het alternatief hoeft niet langer een gelijkwaardige maatregel te zijn, maar moet voldoen aan de regels van het Bbl en het omgevingsplan. Hierdoor voldoet ieder alternatief, mits het aan de regels van het Bbl voldoet (zoals de energie-efficiëntie eisen) en geen fossiele brandstoffen verbruikt. Op deze manier is er altijd een alternatief voor handen en hoeft de eigenaar geen ingewikkelde berekening te laten uitvoeren of het alternatief net zo gelijkwaardig is als het gemeentelijke alternatief. Op deze manier is keuzevrijheid geborgd. Bijkomend voordeel hiervan is dat wat de gebouweigenaar mag realiseren als alternatief op aardgas in alle wijken hetzelfde is en er geen energieadviseur hoeft worden ingehuurd. Dit komt ook tegemoet aan de kritiek van de ACM die verzocht om landelijk meer duidelijkheid te geven over het gelijkwaardige alternatief.

52

Redelijke termijn In het ontwerpbesluit was een termijn van acht jaar opgenomen als richtlijn voor de periode tussen het besluit van de gemeente in het omgevingsplan en de daadwerkelijke overstap op het duurzame alternatief. Sommige partijen, zoals Kences, vinden acht jaar te kort. Andere partijen, zoals Energie-Nederland en NVDE, vinden dat acht jaar een maximum zou moeten zijn zodat de energietransitie niet vertraagt. Uit de evaluatie “Evaluatie termijnen wijkgericht aanpak in Klimaatakkoord Gebouwde Omgeving”105 komt naar voren dat er behoefte is aan maatwerk met betrekking tot de redelijke termijn. Wat een redelijke termijn is, is immers van veel verschillende factoren afhankelijk. Tegelijkertijd wordt in de evaluatie het belang van duidelijkheid voor alle betrokkenen onderstreept. Daarom was een richtlijn van acht jaar opgenomen in het besluit. De gemeente moest de termijn in het kader van een zorgvuldige besluitvorming motiveren. Naar aanleiding van de consultatiereacties en het amendement Erkens106 is het besluit op dit punt aangepast en in lijn gebracht met een deel van de reacties. De redelijke termijn moet nu ten minste acht jaar bedragen tussen de wijziging van het omgevingsplan en het daadwerkelijk stopzetten van het transport van aardgas.

Concreet betekent dit in beginsel dat gemeenten niet meer kunnen kiezen voor een kortere termijn dan acht jaar, tenzij de aanpak voldoet aan een van de benoemde uitzonderingsmogelijkheden. Een van de opgenomen uitzonderingen zijn wijken waar alleen nog aardgas wordt gebruikt ten behoeve van de kook- en/of warmtapwatervoorziening – en waar de ingrepen in de gebouwen beperkt zullen zijn – of een wijk waar de gebiedsgerichte verduurzaming al enige tijd in gang is gezet onder het Programma Aardgasvrije Wijken. Betaalbaarheid Verschillende burgers en partijen, zoals ACM, gemeente Westland, FAH, SHY, SVN en VEH, benadrukken het belang van een betaalbare transitie. In verschillende reacties wordt gevraagd om een nadere invulling van het begrip. De betaalbaarheid van verduurzaming is een van de belangrijkste randvoorwaarden voor verduurzaming. Het verduurzamen van wijken zal alleen lukken als iedereen mee kan doen en de maatregelen betaalbaar zijn. Bij de wijziging van het omgevingsplan moet de gemeente rekening houden met twee aspecten die te maken hebben met de kosten van de verduurzamingsmaatregelen. Ten eerste gaat het om de totale kosten voor de maatschappij die de realisatie van de toegedachte energievoorziening naar verwachting met zich meebrengen. Hoge nationale kosten werken door in de betaalbaarheid van de energietransitie in zijn geheel.

Ten tweede was in het ontwerpbesluit opgenomen dat de gemeente in het omgevingsplan rekening moet houden met de verwachte betaalbaarheid van de maatregelen voor de bewoners en gebruikers in de wijk, waarmee de verwachte (gemiddelde) kosten en baten worden bedoeld die het overgaan op een duurzame energievoorziening voor bewoners, instellingen en gebouweigenaren met zich meebrengen. Dit zou betekenen dat de gemeente beide aspecten inzichtelijk moet maken en de keuze, die daarop wordt gebaseerd, onderbouwt. Het besluit is, mede naar aanleiding van de consultatiereacties in combinatie met het amendement Erkens c.s.107, aangescherpt doordat het besluit is aangevuld met instructieregels die de betaalbaarheid voor de bewoners moeten waarborgen. De instructieregels behelzen dat de aanpak van de gemeente vanuit financieel-economisch perspectief redelijk en verstandig is voor de wijk en financieel haalbaar is voor de bewoners. Gemeenten moeten bij hun aanpak bijvoorbeeld ook rekening houden met de verwachte gevolgen voor de maandlasten van de bewoners in de wijk, in het bijzonder van afnemers die financieel kwetsbaar zijn. Deze instructieregels voor de betaalbaarheid van eindgebruikers werken als ondergrens waar de aanpak van gemeenten tenminste aan moet voldoen, alvorens zij de aanwijsbevoegdheid in kunnen zetten voor het betreffende gebied.

Zorgplicht gemeenten Diverse partijen waaronder ACM, Energie-Nederland en de NVDE benadrukken in hun reactie de zorgplicht van gemeenten – waaronder ten behoeve van communicatie wanneer de wijk is

Tauw (2022) Evaluatie termijnen wijkgericht aanpak in Klimaatakkoord Gebouwde Omgeving. Kamerstukken II 2023/24, 36387, nr. 9. 107 Kamerstukken II 2023/24, 36387, nr. 20. 105 106

53

aangewezen en welke stappen gebouweigenaren moeten zetten – en zien graag dat dit expliciet wordt opgenomen in het besluit. Uit de huidige praktijk – waaronder de proeftuinen – blijkt dat gemeenten actief richting omwonenden en betrokkenen communiceren gedurende de planvorming en uitvoering van een wijkaanpak. Zo zijn er voorbeelden dat gemeenten voor de informatievoorziening en ontzorging een loket of huiskamer inrichten waar bewoners terecht kunnen voor hun vragen. Verder is in het besluit al opgenomen dat gemeenten zich ervan vergewissen dat het duurzame warmtealternatief daadwerkelijk beschikbaar is en dat gebouwen een aansluiting hebben op dit duurzame alternatief of een gelijkwaardig alternatief hebben, voordat het transport van aardgas kan worden stopgezet. Daarom monitort de gemeente de uitvoering van het omgevingsplan. Indien uit de monitoring blijkt dat er onvoldoende zekerheid is dat de aansluiting van gebouwen op de energieinfrastructuur tijdig is gerealiseerd, is de gemeente verplicht om het moment waarop het transport van aardgas wordt beëindigd te verzetten. Dit is aan het besluit toegevoegd. Indien de uitvoering van de warmtetransitie in de wijk onverhoopt vertraging oploopt, zullen de beheerder van de energie-infrastructuur en de gemeente naar verwachting de inspanningen in de wijk vergroten om zo de planning alsnog te halen.

Zo kan de gemeente de informatievoorziening naar en ontzorging van bewoners en gebouweigenaren intensiveren. Het ligt niet in de rede om dit verder juridisch te codificeren voor wat betreft eisen over de communicatie. De officiële communicatie ten aanzien van een aanwijzing in het omgevingsplan op grond van de Wgiw en dit besluit gaat via de reguliere informatiekanalen van de gemeente (huis-aan-huis-bladen, digitale notificatie via mail of MijnOverheid.nl, etc.). Tot slot, zorgt de vergewisplicht ervoor dat de gemeente na een aanwijzing niet een wijk ‘aan zijn lot’ zou kunnen overlaten en na de redelijke termijn het aardgas buiten gebruik kan nemen. Hiermee is de ontzorging door gemeenten voldoende geborgd. Isolatie Een burger kaart het ontbreken van isolatienormen in het ontwerpbesluit aan en geeft aan dat er eerst ingezet zou moeten worden op het verminderen van de energievraag voordat overgegaan zou moeten worden op het aanpassen van de energievoorziening. Een andere burger vraagt ook of er nadrukkelijker aandacht kan komen voor isolatie. De gemeente Vijfheerenlanden stelt dat er ingezet moet worden op isolatie van woningen vanaf 1990. Daarnaast kaart de Samenwerkende Huurdersorganisaties Ymere (SHY) aan dat het aanpassen van de warmtebron hand in hand gaan met het isoleren en ventileren van de woning en benoemen isolatie als aandachtspunt.

Om de CO2-doelen uit de Klimaatwet te behalen, is het hoe dan ook verstandig om de energievraag van gebouwen te verlagen. Om een woning of gebouw voldoende te kunnen verwarmen met een duurzaam warmtealternatief is daarnaast veelal een bepaald isolatieniveau nodig. Isolatie is daarmee een belangrijk onderdeel van de energietransitie in de gebouwde omgeving. Er zijn ook verschillende campagnes geweest die het belang van isolatie onderstrepen, zoals ‘Zet ook de knop om’ en ‘Wie isoleert profiteert’. Daarnaast wordt isolatie gestimuleerd door middel van het Nationaal Isolatieprogramma en verschillende subsidies zoals de Investeringssubsidie Duurzame Energie (ISDE). Het benodigde isolatieniveau c.q. de maximale warmtebehoefte in de wijkaanpak hangt samen met de keuze voor het alternatief voor aardgas. In het warmteprogramma moeten gemeenten daarom beschrijven wat de indicatieve warmtebehoefte of indicatief isolatieniveau van de gebouwen in de wijk is wanneer zij worden aangesloten op het alternatief op aardgas. Gemeenten kunnen echter geen algemene verplichte norm stellen voor isolatie ten aanzien van het gehele gebied. De gemeenten heeft beperkt instrumentarium om dit op te leggen aan de gebouweigenaren in de wijk.

In principe kunnen gebouweigenaren zelf beslissen of zij overgaan op de isolatie van het gebouw of juist meer isoleren dan de gemeente aangeeft dat nodig is als zij dat wenselijk vinden. Voor schrijnende situaties, zoals verhuurders die niet meewerken waardoor de huurders in de kou dreigen te raken, bestaat in het Besluit bouwwerken leefomgeving al de bevoegdheid voor gemeenten om een maatwerkvoorschrift te stellen, waarmee gemeenten de mogelijkheid hebben om gebouweigenaren per gebouw te verplichten te isoleren. Daarbij is inderdaad van belang welke kenmerken de binneninstallatie en ventilatie van het gebouw zal moeten hebben om het gebouw met de nieuwe warmtebron in voldoende mate te kunnen verwarmen en van warm tapwater te kunnen voorzien met minimaal de wettelijk vereiste temperatuur. Dit is toegevoegd aan de toelichting bij het besluit.

54

9.3.1. Consultatie instructieregels betaalbaarheid In de toelichting bij het amendement Erkens c.s.108 werd gesteld dat de uitwerking van de instructieregels betaalbaarheid diverse partijen betrokken moesten worden. Daartoe is overleg gevoerd met de VNG, Vereniging Eigen Huis, de Woonbond, het NIBUD en Aedes. In de aanloop naar de uitwerking van de instructieregels is ook veelvuldig met de VNG samengewerkt, bijvoorbeeld bij het opstellen van de Handreiking betaalbaarheid en de opdracht voor het Onderzoek naar potentiële kaders voor betaalbaarheid van de warmtetransitie. In deze gesprekken werd onder andere gewezen op het streven naar woonlastenneutraliteit in het Klimaatakkoord, de inzichten uit de Handreiking voor huurverhoging bij verduurzaming van installaties, het belang van financiële begeleiding, juist ook omdat de verduurzaming van de woning grote financiële impact op huishoudens kan hebben en de financiële haalbaarheid van de investeringen. Ook in deze gesprekken kwam het belang van criteria als uitvoerbaarheid, transparantie, rechtvaardigheid en uitlegbaarheid sterk naar voren. Deze aandachtspunten zijn meegenomen bij de uitwerking van de instructieregels betaalbaarheid. Ook het belang van woonlastenneutraliteit als uitgangspunt is in deze gesprekken naar voren gebracht.

Met de uitwerking van de instructieregels betaalbaarheid voor eindgebruikers hebben de maand- en woonlasten een plek gekregen in de instructieregel dat gemeenten ten aanzien van de betaalbaarheid voor eindgebruikers rekening moeten houden met de financiële haalbaarheid, waaronder de gevolgen van de verduurzamingsmaatregelen voor de maandlasten. Tegelijkertijd is daarmee niet gekozen voor een uitwerking waarbij gemeenten voor individuele bewoners in het warmtetransitiegebied woonlastenneutraliteit in acht moeten nemen en moeten garanderen. De instructieregels werken hierbij als ondergrens. Gemeenten kunnen deze instructieregel om rekening te houden met de maandlasten dus bijvoorbeeld wel invullen door in te zetten op woonlastenneutraliteit. 9.4. Voorhang Tweede Kamer en Eerste Kamer PM Deze paragraaf wordt ingevuld na afronding van de voorhang. 9.5. Technische notificatie PM Deze paragraaf wordt ingevuld na afronding van de technische notificatie. 10.

Overgangsrecht en inwerkingtreding

Het tijdstip van inwerkingtreding van dit besluit wordt geregeld bij koninklijk besluit. Dat tijdstip kan voor de verschillende artikelen of onderdelen daarvan verschillend worden vastgesteld. Het voornemen is om de inwerkingtreding te laten plaatsvinden op 1 januari 2026. Het voornemen is dat op dat moment ook de met dit besluit samenhangende Wgiw in werking treedt, met uitzondering van artikel IIA van de Wgiw, dat al in werking is getreden op 1 januari 2025. Bij het bepalen van het tijdstip van inwerkingtreding zal rekening worden gehouden met de vaste verandermomenten en de minimuminvoeringstermijn voor medeoverheden. Dit besluit bevalt verder een overgangsbepaling voor al vastgestelde transitievisies warmte. In de artikelsgewijze toelichting bij artikel II, onderdeel E, van dit besluit wordt hier nader op ingegaan.

108

Kamerstukken II 2023/24, 36387, nr. 20.

55

II Artikelsgewijze toelichting Artikel I (wijziging Besluit bouwwerken leefomgeving) Onderdeel A (paragraaf 3.4.1 Bbl) Dit onderdeel wijzigt het opschrift van paragraaf 3.4.1 Bbl. Dit besluit voegt namelijk aan deze paragraaf een nieuw artikel 3.87a1 en een nieuw artikel 3.87a2 toe met betrekking tot de warmtetransitie. De term ‘duurzaamheid’ past beter bij de inhoud van deze artikelen dan de term ‘energiezuinigheid’. Voor een nadere toelichting van artikelen 3.87a1 en 3.87a2 wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting bij artikel I, onder D, van dit besluit. Paragraaf 3.4.1 valt onder hoofdstuk 3 over bestaande bouw en geldt voor bouwwerken vanaf het moment dat het bouwen of verbouwen gereed is. Bouwwerken die nog in aanbouw zijn vallen hier dus niet onder. Regels over het bouwen van nieuwe bouwwerken zijn opgenomen in hoofdstuk 4 van het Bbl. Voor deze gebouwen geldt al een uitzonderingsplicht op de aansluittaak op het distributienet voor gas op grond van de artikelen 3.40, derde lid, onder a en 3.42, eerste lid, van de Energiewet. Artikel 4.3, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet is de grondslag voor het Rijk om bij algemene maatregel van bestuur regels te stellen over bouwactiviteiten. In artikel 4.21, eerste lid, onder c, van de Omgevingswet is geconcretiseerd dat deze regels onder meer worden gesteld vanuit het oogpunt van duurzaamheid.

In artikel 4.21, tweede lid, onder e, is bepaald dat deze regels er onder meer toe strekken dat de verduurzaming van de energievoorziening van gebouwen is gewaarborgd. Deze algemene rijksregels zijn gesteld in het Bbl. Onderdeel B (artikel 3.83, eerste lid, Bbl) Dit onderdeel wijzigt artikel 3.83 Bbl, het aansturingsartikel van paragraaf 3.4.1. Door te bepalen dat een bouwwerk voldoende duurzaam moet zijn, wordt beter aangesloten bij de inhoud van de nieuwe artikelen 3.87a1 en 3.87a2. Onderdeel C (tabel 3.83 Bbl) De nieuwe artikelen 3.87a1 en 3.87a2 zijn met dit onderdeel toegevoegd aan tabel 3.83. Tabel 3.83 wijst per gebruiksfunctie regels aan die van toepassing zijn op die gebruiksfunctie. Uit artikel 3.83, tweede lid, volgt dat aan de functionele eis in het eerste lid wordt voldaan, door deze regels in acht te nemen. Het gebruik van het sterretje (*) in de tabel betekent dat het hele artikel van toepassing is op de betreffende gebruiksfunctie. Uit de tabel volgt dat de artikelen 3.87a1 en 3.87a2 (nieuw) niet gelden voor bouwwerken geen gebouw zijnde, omdat daar in het algemeen geen sprake is van verwarming of van warm tapwater. Het is daarom bij deze bouwwerken niet nodig te borgen dat het bouwwerk voldoende duurzaam is vanaf het moment dat er in een wijk geen methaangas meer wordt geleverd.

Onderdeel D (artikelen 3.87a1 en 3.87a2 Bbl) Met dit onderdeel worden twee artikelen toegevoegd aan paragraaf 3.4.1. Artikel 3.87a1 Bbl (nieuw) Artikel 3.87a1 regelt in het eerste lid dat een bouwwerk met een technisch bouwsysteem of een kooktoestel in een warmtetransitiegebied ter plaatse geen koolstofemissies uit fossiele brandstoffen mag veroorzaken. Onder ‘technisch bouwsysteem’ valt zowel verwarming, als warm tapwater. Een technisch bouwsysteem is in bijlage I, onder A, van het Bbl gedefinieerd als: “gebouwgebonden samenstelling van alle bestanddelen van een installatie, waaronder de isolatiekenmerken daarvan, die is bedoeld voor ruimteverwarming, ruimtekoeling, ventilatie, het voorzien van warmtapwater, ingebouwde verlichting, gebouwautomatisering en -controle, elektriciteitsopwekking ter plaatse, of een combinatie daarvan, met inbegrip van systemen die gebruikmaken van energie uit hernieuwbare bronnen, van een gebouw of een gedeelte daarvan”.

56

Het gaat alleen om fossiele brandstoffen die ter plaatse van het bouwwerk worden verbrand. Er mag bijvoorbeeld geen aardgas, steenkool, aardolie of bruinkool in het bouwwerk worden gebruikt. Warmte uit een warmtenet en elektriciteit zijn wel toegestaan. Het tweede lid bepaalt dat het eerste lid pas geldt vanaf de bij omgevingsplan of omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit bepaalde datum, bedoeld in artikel 5.131b, eerste lid, onder b, van het Bkl. Een gemeente moet bij het aanwijzen van een warmtetransitiegebied ook in het omgevingsplan opnemen vanaf welke datum het gebruik van methaangas als energiebron wordt beëindigd. De mogelijkheid om in bijzondere gevallen een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit te verlenen om de datum voor een specifiek gebouw te verzetten is beschreven in paragraaf 2.7.9.2 van het algemeen deel van deze nota van toelichting. Artikel 3.87a2 Bbl (nieuw) Artikel 3.87a2 bepaalt dat artikel 3.87a1 (warmtetransitie) niet van toepassing is op de voorzieningen voor het ter plaatse opwekken van elektriciteit ten tijde van een ongewoon voorval. De term ongewoon voorval is gedefinieerd in de bijlage bij de Omgevingswet.

Het gaat om een gebeurtenis, ongeacht de oorzaak daarvan, die afwijkt van het normale verloop van een activiteit, zoals een storing, ongeluk, calamiteit, waardoor significante nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving ontstaan of dreigen te ontstaan. Er is dus sprake van een ongewoon voorval als voldaan is aan drie cumulatieve criteria:109 (1) bij een activiteit gebeurt iets dat afwijkt van het normale verloop, ongeacht de oorzaak (denk aan: storingen, ongelukken, ongevallen, rampen of fouten); (2) de gebeurtenis heeft (mogelijk) nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving; (3) de gevolgen van de gebeurtenis zijn significant, dus groot en merkbaar. In paragraaf 2.6 zijn voorbeelden genoemd van noodstroomvoorzieningen waarop paragraaf 3.4.1 (warmtetransitie) niet van toepassing is. Onderdeel E (artikel 3.87a3 Bbl) Dit onderdeel vernummert artikel 3.87aa Bbl tot artikel 3.87a3. Het betreft een technische wijziging waarmee aangesloten wordt bij de gebruikelijke nummering in het Bbl. Tevens wordt bij de vernummering rekening gehouden met de met dit besluit ingevoegde artikelen in paragraaf 3.4.1. Onderdelen F en I (artikelen 4.248a (nieuw) en 5.21.0a (nieuw) Bbl) Met deze onderdelen is de energieprestatie voor technische bouwsystemen in een warmtetransitiegebied aangescherpt naar de waarde ≤ 0,7 voor nieuwbouw en verbouw.

Dit geldt zowel voor de energieprestatie woonfunctie als voor de energieprestatie overig. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar paragraaf 2.7.2. Onderdelen G, H, J en K (artikelen 4.250, 5.21a, 5.21b en tabel 5.8 Bbl) Dit betreffen wijzigingen naar aanleiding van de nieuwe artikelen 4.248a en 5.21.0a van het Bbl. In de artikelen 4.250 en 5.21b is een verwijzing opgenomen naar artikel 4.248a, respectievelijk 5.21.0a, waarmee duidelijk wordt dat ook voor een technisch bouwsysteem in een warmtetransitiegebied de eisen aan ruimteverwarming niet van toepassing zijn op verblijfsruimten die niet zijn bestemd om te worden verwarmd, of waarbij de verwarming uitsluitend is bestemd voor een ander doel dan het verblijven van personen. Aan artikel 5.21a is de verwijzing naar artikel 5.21.0a toegevoegd. Met deze verwijzing is bepaald dat de eis over verslaglegging ten aanzien van de energieprestatie ook geldt voor technische bouwsystemen in een warmtetransitiegebied.

109

‘Ongewoon voorval’, www.iplo.nl.

57

Daarnaast is artikel 5.21.0a toegevoegd aan tabel 5.8 van het Bbl. Uit deze tabel volgt voor welke gebruiksfuncties dat artikel van toepassing is. Onderdeel L (bijlage I, onder A, Bbl) Dit onderdeel voegt de definitie warmtetransitiegebied toe aan bijlage I, onder A, van het Bbl. Voor de omschrijving van het warmtetransitiegebied wordt verwezen naar bijlage I bij het Bkl. Met een warmtetransitiegebied is bedoeld de locatie die in een omgevingsplan kan worden aangewezen voor de verduurzaming van de energievoorziening van gebouwen. Als de gemeente in het omgevingsplan een warmtetransitiegebied heeft aangewezen, dan gelden voor de bouwwerken in dat gebied de specifieke regels uit paragraaf 3.4.1a van het Bbl.

Artikel II (wijziging Besluit kwaliteit leefomgeving) Onderdeel A (artikel 1.1a Bkl) Artikel 1.1a Bkl bevat een opsomming van de grondslagen waarop dat besluit is gebaseerd. Met dit onderdeel is een extra grondslag toegevoegd, namelijk artikel 6.12a van de Energiewet. Dat artikel biedt de gemeenteraad de ruimte om in het kader van de afbouw van het gebruik van methaangas in de gebouwde omgeving en de transitie naar een meer duurzame vorm van warmtevoorziening van gebouwen in een omgevingsplan regels te stellen, gericht op het beëindigen van methaangas als warmtevoorziening van gebouwen en, voor zover op dezelfde locatie milieubelastende activiteiten worden verricht, het uitsluiten van methaangas als energievoorziening van milieubelastende activiteiten. Op grond van dat artikel kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur categorieën van gebouwen of milieubelastende activiteiten worden aangewezen die van belang zijn voor de leveringszekerheid van de energievoorziening. Onderdeel B (afdeling 4.5 (nieuw) Bkl) Met dit onderdeel is in hoofdstuk 4 van het Bkl een nieuwe afdeling 4.5 ingevoegd die betrekking heeft op het verplichte warmteprogramma, bedoeld in artikel 3.6, derde lid, van de Omgevingswet.

In dat artikel is bepaald dat het college van burgemeester en wethouders een warmteprogramma vaststelt, gericht op een doelmatige en voor eigenaren en gebruikers een haalbare en betaalbare verduurzaming van de warmtevoorziening van bestaande gebouwen en, voor zover op dezelfde locatie milieubelastende activiteiten worden verricht, de energievoorziening voor die milieubelastende activiteiten. Het warmteprogramma is de eerste stap in het planproces om te komen tot het gebruikmaken van de aanwijsbevoegdheid door in het omgevingsplan warmtetransitiegebieden aan te wijzen. Artikel 4.32 (nieuw) Bkl bevat instructieregels met inhoudelijke eisen waar het warmteprogramma in ieder geval aan moet voldoen. In het eerste lid, onderdeel a, is beschreven dat het warmteprogramma een overzicht bevat van de locaties waarvoor in het omgevingsplan een warmtetransitiegebied kan worden aangewezen, het aantal gebouwen die op die locaties aanwezig zijn en het aantal gebouwen waarin methaangas wordt gebruikt voor milieubelastende activiteiten die op die locaties worden verricht. Het gaat om locaties waarvoor naar verwachting een warmtetransitiegebied in het omgevingsplan wordt aangewezen.

In het warmteprogramma moet zijn omschreven het aantal gebouwen die op die locaties aanwezig zijn en het aantal gebouwen waarin methaangas wordt gebruikt voor milieubelastende activiteiten die op die locaties worden verricht. Alvorens een locatie kan worden aangewezen als warmtetransitiegebied moet dezelfde locatie in het warmteprogramma zijn opgenomen. Dit volgt uit artikel 5.131a, tweede lid, Bkl (nieuw). Daarnaast volgt uit onderdeel b dat het warmteprogramma een overzicht bevatten van de toegedachte energie-infrastructuur ter vervanging van de aansluiting op methaangas voor de gebouwen per locatie als bedoeld in onderdeel a. Het gaat hier om het duurzame alternatief voor aardgas dat het college voor ogen heeft voor locaties waarvoor zij voornemens is het omgevingsplan voor te wijzigen. Het college kan meerdere alternatieven voor ogen hebben per locatie. Onderdeel c bepaalt dat het

58

warmteprogramma moet het aantal gebouwen moet aangeven dat voorafgaand aan het aanwijzen van een warmtetransitiegebied naar verwachting wordt geïsoleerd. Hierbij geeft het college een inschatting (indicatie) van de warmtebehoefte en het benodigde isolatieniveau. Hiervoor kan worden aangesloten bij de Standaard voor woningisolatie.110 Onderdeel d bepaalt dat het warmteprogramma een beschrijving bevat van de toegedachte energie-infrastructuur in relatie tot het alternatief voor methaangas met de laagste totale nationale kosten. Met nationale kosten wordt bedoeld de totale financiële kosten in Nederland van alle maatregelen die nodig zijn om op een locatie (bijvoorbeeld een buurt) een strategie uit te voeren, ongeacht wie die kosten betaalt, inclusief de baten van energiebesparing, maar exclusief belastingen, heffingen en subsidies. Het college kan voor de vergelijking van de nationale kosten met het gekozen alternatief gebruikmaken van de Startanalyse van het Planbureau voor de Leefomgeving.111 Onderdeel e schrijft voor dat een warmteprogramma een beschrijving moet geven van de verwachte indicatieve warmtebehoefte van gebouwen, aan het begin van de periode waar het betreffende warmteprogramma op ziet en het eind van die periode. Hiervoor kan ook worden aangesloten bij de Standaard voor woningisolatie.

Onderdeel f bepaalt verder dat het warmteprogramma een beschrijving bevatten van de uitvoering en de resultaten van het vorige warmteprogramma. Daarmee wordt een beeld gegeven van de behaalde resultaten bij de verduurzaming van de gebouwde omgeving in het kader van de energietransitie. Bij die beschrijving hoort ook een samenvatting van de overige onderwerpen die zijn benoemd in het eerste lid van artikel 4.32 (nieuw) Bkl (onderdeel a tot en met e). Alle onderwerpen waar een warmteprogramma aan moet voldoen zijn nader toegelicht in paragraaf 2.2.2 van het algemeen deel van deze nota van toelichting. Het tweede lid bepaalt dat het aantal gebouwen, bedoeld in het eerste en tweede lid, onder a en c, moet worden uitgedrukt in woningequivalenten. Het berekenen daarvan wordt bepaald bij ministeriële regeling in de Regeling gemeentelijke instrumenten warmtetransitie. Op grond van artikel 2.24, tweede lid, van de Omgevingswet kan het Rijk bij ministeriële regeling regels stellen over de uitoefening van taken en bevoegdheden door andere bestuursorganen, waaronder als deze regels uitvoeringstechnische, administratieve of meet- of rekenvoorschriften inhouden. Elk warmteprogramma heeft betrekking op een bepaalde periode, zo volgt uit het derde lid. Het warmteprogramma moet ten minste tien jaar vooruitkijken.

De uiterste termijn voor het (laatste) warmteprogramma is 31 december 2049, gelet op de doelstelling dat op 1 januari 2050 de warmtetransitie moet zijn voltooid. In het vierde lid is geregeld dat de eis dat het warmteprogramma een beschrijving bevat van de uitvoering en de resultaten van het vorige programma, bedoeld in het eerste lid, onder f, vanzelfsprekend niet geldt voor het eerste warmteprogramma. Onderdeel C (paragraaf 5.1.5a (nieuw) Bkl) Als de gemeente gebruik wil maken van de aanwijsbevoegdheid, moet hier invulling aan worden gegeven in het omgevingsplan. Dit is met dit onderdeel geregeld met een nieuwe paragraaf 5.1.5a, dat regels bevat over het stellen van regels in het omgevingsplan met het oogmerk het tegengaan van klimaatverandering. Het betreft instructieregels over de in het omgevingsplan op te nemen regels en over de bij het vaststellen van het omgevingsplan te maken belangenafweging. Artikel 5.131a (nieuw) Bkl Artikel 5.131a Bkl bevat de essentie van hetgeen in het omgevingsplan moet worden geregeld als een gemeenteraad de energievoorziening van gebouwen wil verduurzamen door de aanwijsbevoegdheid in te zetten. Het inzetten van de aanwijsbevoegdheid gebeurt door in het omgevingsplan een warmtetransitiegebied aan te wijzen. Dit volgt uit het eerste lid. De term ‘locatie’ is een ruimtelijk begrip dat een onderdeel van de fysieke leefomgeving aanduidt.

Dat begrip omvat een punt, een perceel, een plaats, een gebied, een bouwwerk of ander object. Een locatie kan in omvang heel verschillend zijn, van een enkel punt, een lange strook Zie de brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 18 maart 2021 over de Isolatiestandaard en Streefwaardes voor woningen, Kamerstukken II 2020/21, 30196, nr. 749. 111 Zie PBL (2020) Startanalyse aardgasvrije buurten (versie 2020, 24 september 2020). 110

59

(infrastructuur) tot een groot gebied. Een locatie kan dus ook een gebied zijn. De locatie wordt begrensd door middel van een geometrische plaatsbepaling.112 De aanwijzing van locaties voor het warmtetransitiegebied is in het tweede lid beperkt voor locaties die in het warmteprogramma zijn opgenomen als locaties waarvoor een energieinfrastructuur is toegedacht ter vervanging van de aansluiting op methaangas. Het begrip energieinfrastructuur is in de bijlage bij de Omgevingswet gedefinieerd als: werken, kabels of leidingen, waaronder lege buizen, ondergrondse ondersteuningswerken en beschermingswerken, bestemd voor opwekking of winning, transport en opslag van elektriciteit, respectievelijk stoffen als energiedrager. Het warmteprogramma is een verplicht programma op grond van artikel 3.6, derde lid, van de Omgevingswet. In het warmteprogramma geeft het college van burgemeester en wethouders richting aan de verduurzaming van de gebouwde omgeving binnen haar gemeente. In het warmteprogramma wordt beschreven welke gebouwen worden geïsoleerd, en welke locaties binnen een bepaalde periode van methaangas overstappen op een andere duurzame energieinfrastructuur.

Als een locatie (nog) niet expliciet is aangewezen als locatie die zal overstappen op de toegedachte energie-infrastructuur ter vervanging van de aansluiting op methaangas binnen de periode waarop het warmteprogramma ziet, dan kan de gemeenteraad voor die locaties in het omgevingsplan geen warmtetransitiegebied aanwijzen. Doordat de aanwijsbevoegdheid alleen mag worden ingezet voor locaties die in het warmteprogramma zijn opgenomen, wordt met dit besluit afgeweken van het bij de Omgevingswet gehanteerde principe van scheiding van beleid en normstelling. Met de scheiding van beleid en normstelling wordt uitgegaan van het zelfbindende karakter van een politiek-bestuurlijk document, dat in beginsel alleen de betreffende bestuurslaag (Rijk, provincie of gemeente) bindt bij de uitoefening van zijn bevoegdheden. Dit principe geldt zowel in verhouding tot andere bestuurslagen als voor de eigen bestuurslaag. Dit betekent niet dat een bestuursorgaan, zoals het college van burgemeester en wethouders, zich in het geheel geen rekenschap hoeft te geven van beleidsuitspraken van bijvoorbeeld de gemeenteraad. Op grond van de Algemene wet bestuursrecht moeten besluiten immers zorgvuldig worden voorbereid en worden gemotiveerd.

In dit besluit is wel gekozen voor een op een specifiek onderdeel expliciete koppeling tussen beleid en normstelling, nu voor wat betreft de keuze voor de locaties het warmteprogramma doorwerkt in een ander instrument, namelijk het omgevingsplan. De reden daarvoor is gelegen in het ingrijpende karakter voor burgers van de regels in de Wgiw en dit besluit en het belang van een zorgvuldig proces bij het inzetten van de maatwerkbevoegdheid (zie ook paragraaf 4.1.2). De koppeling tussen beleid en normstelling betekent overigens niet dat het warmteprogramma algemeen verbindende voorschriften bevat: die worden uitsluitend opgenomen in het omgevingsplan. Deze koppeling houdt slechts in dat de opname van locaties in het vastgestelde warmteprogramma als voorwaarde geldt om in het omgevingsplan regels te kunnen stellen over die locaties via het aanwijzen van een warmtetransitiegebied. Het omgevingsplan bevat de geometrische begrenzing van een warmtetransitiegebied. Dit is geregeld in het derde lid. Artikel 5.131b (nieuw) Bkl Artikel 5.131b Bkl bevat de instructieregels die bepalen wat er in het omgevingsplan geregeld moet worden, naast het aanwijzen van het warmtetransitiegebied.

Het eerste lid, onder a, regelt dat als een warmtetransitiegebied wordt aangewezen, het omgevingsplan voor de gebouwen binnen dat gebied bepaalt op welke energie-infrastructuur wordt overgestapt (het duurzaam alternatief voor methaangas). De keuze voor de energie-infrastructuur geldt voor zowel de verwarming van het gebouw als de warmwatervoorziening en het kooktoestel, maar kan uiteraard gedifferentieerd worden. Het eerste lid, onder b, schrijft voor dat de gemeenteraad in het omgevingsplan moet vastleggen op welke datum het gebruik van methaangas voor de warmtevoorziening van gebouwen wordt beëindigd. In de artikelsgewijze toelichting bij artikel 5.131c Bkl wordt nader ingegaan op de instructieregels die tevens gelden bij het bepalen van deze datum.

112

Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3 (memorie van toelichting bij de Omgevingswet), p. 137.

60

Onderdeel c van het eerste lid bevat de instructieregel dat in het omgevingsplan wordt bepaald dat een gebouw vanaf de in het omgevingsplan bepaalde datum wordt aangesloten op de energieinfrastructuur voor warmte in het geval de gemeenteraad een warmtenet heeft gekozen als alternatief voor methaangas. Als de gemeenteraad kiest voor all-electric dan geldt dat het omgevingsplan moet bepalen vanaf welke datum het gebouw gebruik moet maken van de energieinfrastructuur voor elektriciteit. Op basis van dit onderdeel heeft de gemeenteraad dus de keuze voor hetzij een warmtenet, hetzij een elektriciteitsnet. De reden voor deze beperking in keuzemogelijkheden is het waarborgen van de consumentenbescherming voor toepassing van nieuwe soorten energiebronnen in de gebouwde omgeving. Met betrekking tot zowel het warmtenet als all-electric, is regelgeving over marktordening beschikbaar in de Warmtewet, respectievelijk de Energiewet. Als in de toekomst ook consumentenbescherming beschikbaar zou komen voor andere methoden om gebouwen te verwarmen, zoals een energie-infrastructuur met waterstof als energiebron, zal dit artikel daarmee kunnen worden aangevuld. Vanzelfsprekend staat het een individuele eigenaar wel vrij om andere technieken te kiezen dan een warmtenet of all-electric.

Onderdeel d van het eerste lid bepaalt dat het verbod op het gebruik van methaangas ook geldt voor nieuwe activiteiten die bij de wijziging van het omgevingsplan nog niet worden verricht. Het gaat daarbij om activiteiten die planologisch wel zijn toegestaan, maar nog niet werden verricht. Dit verbod geldt niet voor bouwwerken waarbij de gebruiksfunctie wordt gewijzigd naar een woonfunctie. Dat waarborgt dat zo nodig nog enkele jaren gebruik gemaakt kan worden van methaangas als bijvoorbeeld een winkelfunctie wordt omgebouwd naar woonfunctie op een moment dat de energie-infrastructuur voor duurzaam energie nog niet gereed is. Een gebouweigenaar kan, in plaats van mee te gaan met het door de gemeente gekozen duurzame alternatief, kiezen voor een ander alternatief. Deze keuzevrijheid wordt tot uitdrukking gebracht in het tweede en derde lid van artikel 5.131b Bkl. In het wetsvoorstel Wet collectieve warmte wordt dit de opt-out genoemd. Ten aanzien van deze opt-out worden instructieregels gesteld. In het omgevingsplan moeten regels worden opgenomen waaruit volgt dat een gebouw gebruik kan maken van een andere energie-infrastructuur dan de energie-infrastructuur die de gemeenteraad in het omgevingsplan heeft gekozen als duurzaam alternatief voor methaangas.

Daarnaast volgt logischerwijs dat in dat geval de plicht om aan te sluiten op of gebruik te maken van de door de gemeenteraad gekozen energie-infrastructuur, bedoeld in het eerste lid, onder c, niet geldt. Wel moet het college van burgemeester en wethouders tweemaal worden geïnformeerd. Zoals bepaald in het derde lid geldt in eerste instantie een informatieplicht over het voornemen om gebruik te maken van een alternatieve energie-infrastructuur. Het is aan de gemeenteraad om te bepalen binnen welke termijn het college van burgemeester en wethouders moet worden geïnformeerd. Dit biedt zicht op noodzakelijke ontwikkeling van de energie-infrastructuur. Zo zal in een wijk waar de gemeente heeft gekozen voor warmte, maar een deel van de eigenaren de voorkeur geeft aan all-electric-systemen, ook het elektriciteitsnet verzwaard moeten worden. Daarnaast geldt er nogmaals een informatieplicht op een later moment. Zodra de alternatieve energie-infrastructuur gereed is voor gebruik, moet het college van burgemeester en wethouders binnen vier weken nadat die energie-infrastructuur gereed is daarover worden geïnformeerd. Aan de hand van deze twee informatieplichten kan de gemeente bijhouden welke gebouweigenaren kiezen voor een alternatieve energie-infrastructuur en wat de voortgang van de realisatie is.

Daarnaast kan de gemeente zo nodig de bewoner ondersteunen bij het toepassen van de alternatieve energie-infrastructuur, ruim voordat het transport van methaangas daadwerkelijk wordt beëindigd. De formulering over de normadressaat verschilt bewust tussen de onderdelen 1° en 2° van het derde lid, onder a. De normadressaat kan voor wat betreft de eerste en de tweede informatieplicht in de praktijk verschillen, omdat gebouwen kunnen verschillen in hun installatie, hun eigendomssituatie en omdat de gemeente keuze heeft uit verschillende energie-infrastructuren als duurzaam alternatief. Zo kan er sprake zijn van een VvE of van een gebouw met meerdere methaangasaansluitingen en meerdere warmtegeneratoren. Bij gebouwen met één eigenaar en één warmtegenerator, zoals een grondgebonden woning of gestapelde bouw in verhuur met blokverwarming, liggen de informatieverplichtingen steeds bij de eigenaar. Bij VvE’s liggen de informatieverplichtingen meestal bij de VvE. Er kan echter verschil zijn tussen de normadressaat 61

voor de eerste en de tweede informatieplicht als een VvE (geheel of gedeeltelijk) kiest voor allelectric warmtepompen in een wijk waarvoor de keuze van de gemeente ligt bij een warmtenet. In dat geval is de eigenaar van het appartementsrecht verantwoordelijk voor de individuele installatie en daarom ook voor de gereedmelding die op grond van onderdeel b is vereist. De gemeenteraad kan in het omgevingsplan de normadressaten voor het desbetreffende warmtetransitiegebied concretiseren. De twee informatieplichten gelden niet voor eigenaren of gebruikers van gebouwen die al voor de wijziging van het omgevingsplan geen gebruik maakten van methaangas. Dat is geregeld in onderdeel b. Artikel 5.131c (nieuw) Bkl Artikel 5.131c bevat instructieregels voor het omgevingsplan over het bepalen van de datum waarop het gebruik van methaangas als energiebron wordt beëindigd. Dit artikel houdt verband met het amendement van het lid Erkens (VVD)113 bij de Wgiw.

Met het amendement is aan artikel 2.28 van de Omgevingswet een onderdeel toegevoegd met de opdracht aan de regering om bij algemene maatregel van bestuur instructieregels te stellen over het omgevingsplan met betrekking tot de gevallen waarin en de voorwaarden waaronder het gebruik van methaangas als warmtevoorziening voor het in het omgevingsplan aangewezen gebied kan worden beëindigd binnen een kortere termijn dan acht jaar na vaststelling van dat omgevingsplan. Alleen onder uitzonderlijke omstandigheden mag van de termijn worden afgeweken. Ook wordt verwezen naar de toelichting bij dit amendement. Als uitgangspunt geldt dat in beginsel een termijn van ten minst acht jaar moet worden gehanteerd tussen de datum waarop het omgevingsplan naar wordt gewijzigd en het daadwerkelijk beëindigen van het gebruik van methaangas. Dit volgt uit het eerste lid. Het tweede lid bevat een aantal uitzonderingen hierop. Onderdeel a bepaalt dat een kortere termijn kan worden gehanteerd voor gebouwen die oorspronkelijk niet waren meegenomen in het omgevingsplan vanwege verwachte bouw- en sloopwerkzaamheden of vanwege een ingrijpende renovatie, maar waarvan later blijkt dat die werkzaamheden of renovatie toch niet doorgaan.

In dat geval was het aanwijzen van die gebouwen eerder niet opportuun, omdat er een forse ingreep was voorzien waarbij de gebouwen uiteindelijk ook over zouden stappen op een duurzame energiebron. De (maatschappelijke) kosten van het naar voren halen van die bouw- en sloopwerkzaamheden of ingrijpende renovatie zullen namelijk vaak niet opwegen tegen het tijdelijke behoud van een methaangasaansluiting. Maar doordat de werkzaamheden of renovatie niet doorgaan, kan het toch opportuun zijn om deze gebouwen mee te nemen in de wijkgerichte aanpak. Het ligt daarom in de rede om deze gebouwen dan alsnog op te nemen in de aanpak met een einddatum die verband houdt met de datum van gebouwen in het omliggende warmtetransitiegebied dat eerder is aangewezen. Onderdeel b biedt ruimte voor de gemeenteraad om een kortere termijn dan acht jaar te hanteren als sprake is van een wijziging van het omgevingsplan die alleen ziet op het herstel van een kennelijke verschrijving bij de geometrische begrenzing van het warmtetransitiegebied. Het kan voorkomen dat de gemeente een fout heeft gemaakt bij de afbakening van het warmtetransitiegebied. De gemeenteraad moet hier binnen een redelijke termijn achter komen en het mag alleen om een beperkt aantal gebouwen gaan.

Overigens kan op grond van artikel 16.24 van de Omgevingswet tevens afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht buiten toepassing worden gelaten bij de voorbereiding van de wijziging van het omgevingsplan. Op grond van onderdeel c kan een kortere termijn dan acht jaar worden gehanteerd als sprake is van locatie waar een gebouw ligt dat op verzoek van een gebouweigenaar wordt aangewezen. In dat geval is het de verwachting dat een gebouweigenaar mee wil doen met de wijkaanpak voor omliggende gebouwen. Een individuele gebouweigenaar van een gebouw buiten een warmtetransitiegebied kan uiteraard vrijwillig overstappen, maar het formeel uitbreiden van het warmtetransitiegebied met een gebouw kan nuttig zijn in bepaalde situaties. Het kan bijvoorbeeld gaan om een gebouw waar de eigenaar niet kan beschikken over alle warmtegeneratoren of milieubelastende activiteiten in het gebouw, dat wil zeggen bij verhuur of bij een woongebouw met individuele cv-ketels in bezit van de appartementseigenaren, als een minderheid van de gebruikers 113

Kamerstukken II 2023/24, 36387, nr. 9.

62

niet meewerkt aan het initiatief van de eigenaar of de vereniging om vrijwillig mee te doen met de wijkaanpak. Afhankelijk van hoe ver de uitvoering gevorderd is, zou de gemeenteraad kunnen overwegen ook dat gebouw mee te nemen in de wijkaanpak. Het is de verwachting dat dan niet nog ten minste acht jaar nodig zijn om dat gebouw over te laten stappen op het duurzame alternatief. Onderdeel d bepaalt dat bij een gebouw dat is gelegen binnen een bij ministeriële regeling aangewezen gebied een kortere termijn dan acht jaar kan worden gehanteerd, omdat er sprake is van een vergevorderd warmtetransitieproject. Deze gebieden zullen worden toegevoegd aan de Omgevingsregeling via de Regeling gemeentelijke instrumenten warmtetransitie. Het gaat dan om gebieden die als proeftuin waren opgenomen in het Programma Aardgasvrije Wijken of het programma Nieuwe Warmte Nu. In die gebieden zijn al vorderingen gaande in de uitvoering om gebouwen over te laten stappen naar een duurzaam alternatief. De verwachting is dat het daarom voor die gebieden niet nodig is om een termijn te hanteren van ten minste acht jaar. Onderdeel e maakt het mogelijk om een kortere termijn dan acht jaar te hanteren voor een gebouw waar alleen het gebruik van methaangas wordt beëindigd voor het kooktoestel en eventueel de warmwatervoorziening.

Dergelijke gebouwen maken voor de ruimteverwarming al geen gebruik meer van methaangas. Er zijn minder ingrijpende aanpassingen nodig om het gebouw in het geheel over te laten stappen op een duurzaam alternatief. Hier is naar verwachting geen acht jaar nodig voor de uitvoering. Daarnaast kan op grond van onderdeel f een kortere termijn worden gehanteerd als de energieinfrastructuur voor methaangas vanwege technische redenen binnen een termijn korter dan acht jaar moet worden vervangen. In principe houdt de gemeenteraad rekening met de staat van de bestaande energie-infrastructuur voor methaangas en de uiterste levensduur daarvan. Er zouden zich situaties kunnen voordoen waardoor het de gemeenteraad niet lukt om het omgevingsplan op tijd te wijzigen om een uitvoeringstermijn van acht jaar te hanteren, maar waarin het onverantwoord is om het gasnet nog langer te gebruiken. Dit zou zich bijvoorbeeld kunnen voordoen bij gebouwen met blokverwarming waar de leidingen niet nog acht jaar gebruikt kunnen worden. De gemeenteraad moet hierbij het belang wegen tussen het hanteren van een redelijke uitvoeringstermijn en het gebruiken van het gasnet op een verantwoorde manier.