Ontwerpbesluit Besluit gemeentelijke instrumenten warmtetransitie

20

Naast het amendement Erkens c.s. is de Handreiking betaalbaarheid31 als vertrekpunt gebruikt voor de uitwerking van de instructieregels. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Vereniging Nederlandse Gemeenten hebben deze Handreiking in de zomer van 2023 aan gemeenten aangeboden als hulpmiddel om invulling te geven aan de voorwaarde dat gemeenten bij de warmtetransitie in de wijkaanpak rekening moeten houden met de verwachte betaalbaarheid van verduurzamingsmaatregelen voor bewoners, instellingen en bedrijven. In deze Handreiking is beschreven dat de betaalbaarheid van de wijkaanpak32 wordt bepaald door 1) de verhouding tussen de gemiddelde kosten en baten van de verduurzaming van gebouwen voor verschillende groepen woningeigenaren in de wijk over verloop van tijd en 2) de wijze waarop verduurzamingsmaatregelen door verschillende groepen woningeigenaren kunnen worden gefinancierd. Deze elementen zijn ook opgenomen in de toetsregels. Dashboard eindgebruikerskosten en startanalyse aardgasvrije wijken Voor de gehanteerde methodiek, uitgangspunten, aannames en rekenregels is in grote mate aangesloten bij bestaande analyses, modellen, rapportages en datapakketten. Zo sluiten veel rekenregels aan bij rekenmethodes en uitgangspunten van de Startanalyse aardgasvrije wijken en de actualisatie daarvan.

Hetzelfde geldt voor het Dashboard Eindgebruikerskosten dat in 2021 in opdracht van het Rijk en de VNG is ontwikkeld door TNO met input van het PBL. Het Dashboard bevat kwantitatieve informatie over de eindgebruikerskosten van de warmtetransitie, gekoppeld aan verschillende warmtestrategieën en data die gemeenten kunnen gebruiken bij de (verdere) ontwikkeling van warmteprogramma’s, (wijk)uitvoeringsplannen en omgevingsplannen. Het onderliggende datapakket wordt regelmatig geactualiseerd. De meest recente versie betreft die van augustus 2024. Voor de kostenposten die onder andere ook in het Dashboard zijn opgenomen wordt veelal aangesloten bij de kostenkentallen van Arcadis en RVO. Die kostenkentallen gelden ook als uitgangspunt voor de kosten en baten zoals opgenomen in de rekenregels. Onderzoek naar potentiële kaders voor betaalbaarheid Berenschot heeft in opdracht van de VNG en met een bijdrage van het ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening onderzoek gedaan naar potentiële kaders voor betaalbaarheid.33 Het onderzoek bevat belangrijke inzichten en aanknopingspunten die ook bij de uitwerking van deze instructieregels zijn uitgewerkt.

Zo zijn ook de genoemde criteria om verschillende kaders voor betaalbaarheid te waarderen, zoals de uitvoerbaarheid, uitlegbaarheid en het draagvlak voor verschillende soorten kaders, gebruikt als toetssteen om de instructieregels verder uit te werken Vastgesteld en voorgenomen beleid Voor de instructieregels betaalbaarheid, en meer specifiek de rekenregels, is gebruik gemaakt van vastgesteld en voorgenomen beleid. Dit betreft beleid dat openbaar is, officieel is medegedeeld en concreet genoeg is uitgewerkt. Dit sluit aan bij de aanpak die door het PBL ook bij de Klimaat- en energieverkenning wordt gehanteerd. Nieuwe beleidsontwikkelingen kunnen bij actualisaties van de instructieregels, en meer specifiek de rekenregels, worden opgenomen. Toets vooraf, geen garantie De instructieregels betaalbaarheid eindgebruikers zijn een toets vooraf op de vraag of het plan van de gemeenten voor het warmtetransitiegebied voor de bewoners van die wijk, buurt of dorpskern vanuit financieel-economisch perspectief verstandig is en of de verwachting is dat de aanpak ook financieel haalbaar is voor bewoners. Deze instructieregels dragen daarmee bij aan meer zekerheid over de vraag of een aanpak van gemeenten voor een warmtetransitiegebied ook verstandig en betaalbaar is voor eigenaar-bewoners en huurders.

Daar staat tegenover dat verschillende factoren bij het verduurzamen van een wijk, zoals lange looptijd van de investering en de mogelijke ontwikkeling van (hypotheek)rentes en de energieprijzen, onzekerheden met zich meebrengen die niet volledig aan de voorkant kunnen worden afgedekt34. De betaalbaarheid voor Handreiking betaalbaarheid | Publicatie | Home | Volkshuisvesting Nederland (BZK en VNG, juli 2023) Ten behoeve van de leesbaarheid wordt in deze Nota van toelichting gesproken over een wijkaanpak. Meer specifiek gaat het over het warmtetransitiegebied dat een gemeente vaststelt. Dat kan een wijk, maar bijvoorbeeld ook een specifieke buurt of straat zijn. 33 Te raadplegen via: https://vng.nl/artikelen/onderzoek-naar-potentiele-kaders-voor-betaalbaarheidwarmtetransitie (15-5-2025). 34 PM Handreiking 31 32

21

individuele bewoners kan dan op basis van deze instructieregels ook niet gegarandeerd worden. Dat neemt niet weg dat veel beleid bijdraagt aan de betaalbaarheid voor de eindgebruikers, zoals subsidies, en het risico van dit soort onzekerheden verkleinen of gedeeltelijk wegnemen. Een voorbeeld hiervan is de renteloze lening van het Warmtefonds. Recente studies van DNB en het CPB laten zien dat veel huishoudens verduurzaming van de woning kunnen financieren 35 en verduurzamingsmaatregelen zoals isolatie en de installatie van een warmtepomp voor veel huishoudens financieel aantrekkelijk is. Tegelijkertijd bestaat de behoefte aan de waarborg dat de plannen van gemeenten voor de wijkaanpak, en de bijbehorende investeringen, kosten en baten, ook betaalbaar en te financieren zijn voor bewoners in de wijk, in het bijzonder voor kwetsbare afnemers. /Met de verschillende waarborgen in de Bgiw, waaronder de instructieregels betaalbaarheid, de benodigde participatie en betrokkenheid van bewoners, de mogelijkheid tot nadeelcompensatie en de vergewisplicht van gemeenten zorgen we dat iedereen mee kan doen. Ook energieloketten spelen hierbij een belangrijke rol, als plek waar bewoners terecht kunnen voor verdere ontzorging en advies. Een belangrijke afspraak naast deze waarborgen en instructieregels is dat het Rijk en de gemeenten de betaalbaarheid van de wijkaanpak zullen blijven monitoren.

Ook zullen het Rijk en gemeenten voordat de aanwijsbevoegdheid voor het eerst wordt ingezet een verkenning hebben afgerond naar opties voor aanvullend flankerend beleid, en de wenselijkheid daarvan, die bijdragen aan de betaalbaarheid van de verduurzamingsmaatregelen als gevolg van de aanpak van een gemeente voor het warmtetransitiegebied, bijvoorbeeld voor de groep kwetsbare afnemers en om eventuele schrijnende situaties te voorkomen. 2.7.5.3. Toetsregels De instructieregels bestaan uit zogenoemde toetsregels en rekenregels. Met toetsregels worden de hoofdregels bedoeld die beschrijven wanneer de uitkomst van de berekening van de verduurzamingsmaatregelen voor de eindgebruiker tenminste betaalbaar wordt geacht. Deze zijn opgenomen in instructieregels voor gemeenten in het Bkl. Wanneer de uitkomst van de berekening van de gemeente voldoet aan deze toetsregels is de betaalbaarheid voor de eindgebruiker in de toets vooraf gewaarborgd en voldoet de gemeente aan de voorwaarde ten aanzien van de betaalbaarheid voor de eindgebruiker en kan de gemeente – wanneer aangenomen wordt dat de gemeente ook voldoet aan de andere instructieregels en voorwaarden – de aanwijsbevoegdheid inzetten. De rekenregels zien op de onderliggende aannames en uitgangspunten waar de gemeente in de berekening van uit moet gaan.

Van belang is dat met de rekenregels, zoals verder wordt uitgewerkt in een ministeriële regeling, niet van gemeenten wordt verwacht dat zij de betaalbaarheid per individueel huishouden berekenen. Gemeenten hoeven daarmee voor deze berekening ook geen aanvullende persoonsgegevens te verwerken. Wel zullen gemeenten inzicht dienen te geven de verwachte gemiddelde kosten en baten en de spreiding daarvan over verschillende type veelvoorkomende woningtypen en aandachtsgroepen zoals de groep kwetsbare afnemers. Toetsregel 1: waarborgen betaalbaarheid voor het overgrote deel van de huishoudens De betaalbaarheid voor de eindgebruiker is door gemeenten gewaarborgd als de gemeente aantoont dat voor de gebouwen die binnen het warmtetransitiegebied zijn aangewezen geldt dat de verwachte kosten in verhouding zijn met de verwachte baten. Dat wil zeggen dat de verwachte kosten over de looptijd vanaf de eerste investering niet uitstijgen boven de verwachte baten voor het overgrote deel van de bewoners. Het overgrote deel van de bewoners betreft de bewoners van tenminste 70% van de woningen die binnen het warmtetransitiegebied worden aangewezen. Voor eigenaar-bewoners kan dit ook worden uitgelegd dat zij de verduurzamingsmaatregelen op deze manier terugverdienen over de levensduur van de investering.

Waarborgen Waarborgen betekent dat de gemeente deze instructieregel als toets vooraf op de plannen van de gemeente voor het desbetreffende warmtetransitiegebied in acht moet nemen en daaraan moet voldoen. Anders kan de gemeente de aanwijsbevoegdheid in dit warmtetransitiegebied niet inzetten. DNB (2024): Volgens schattingen kan 95% van de huiseigenaren de investeringskosten van verduurzaming van de eigen woning (isolatie tot energielabel B en elektrische warmtepomp) financieel dragen met spaargeld of een lening. Ook in de laagste inkomensgroep (96%). 35

22

Verwachte kosten en baten De verwachte kosten en baten die dienen te worden opgenomen in de berekening zijn uitgewerkt in de onderliggende rekenregels. Het betreft een inschatting van de verwachte kosten en baten, over het algemeen op basis van kostenkentallen. Voor een aantal posten kunnen gemeenten deze posten lokaal verrijken. Warmtetranitiegebied Het warmtetransitiegebied ziet toe op het door de gemeente geografisch aangemerkte gebied waar zij de aanwijsbevoegdheid wilt inzetten. Dit kan bijvoorbeeld een wijk, buurt of dorpskern zijn. Looptijd Voor de looptijd van de investering, en waar dus ook met de berekening rekening moet worden gehouden, wordt uitgegaan van 30 jaar. Dat sluit aan bij de levensduur van onder andere isolatiemaatregelen. Zoals ook in de rekenregels uitgewerkt wordt dan ook uitgegaan van een herinvestering bij maatregelen met een levensduur van 15 jaar, zoals een (hybride) warmtepomp. Overgrote deel van de bewoners Voor de invulling van het overgrote deel van de bewoners van de wijk wordt uitgegaan van een percentage van tenminste 70% van de gebouwen in de wijk. Voor het percentage dat gezien kan worden als overgrote deel van de bewoners wordt daarmee aangesloten bij de 70%-regeling bij een renovatievoorstel voor een woningcomplex van tenminste 10 bouwkundige eenheden.

Dat wil zeggen dat een renovatievoorstel voor een wooncomplex, zoals de isolatie van een dak van een flat of appartementencomplex, volgens de wet36 redelijk is als minstens 70% van de huurders ermee instemt. Binnen bijvoorbeeld fiscale wet- en regelgeving het begrip hoofdzakelijk of ‘in hoofdzaak’, dus in belangrijke en overwegende mate, de betekenis van tenminste 70%37. Het percentage van 70% geldt als ondergrens. Gemeenten kunnen ervoor kiezen om een hogere grens te hanteren. De aanleiding om aan te sluiten bij het percentage gebouwen in de wijk, en bijvoorbeeld niet op het aantal bewoners en/of huishoudens is omdat de relevante wet- en regelgeving38 toeziet op bouwwerken. Toetsregel 2: rekening houden met de financiële haalbaarheid Aansluitend geldt dat het plan van de gemeenten voor de bewoners financieel haalbaar moet zijn. De tweede hoofdregel is daarom dat gemeenten rekening houden met de gevolgen van de verduurzamingsmaatregelen voor de maandlasten van bewoners in het warmtetransitiegebied, in het bijzonder kwetsbare afnemers, en de financierbaarheid van de verduurzamingsmaatregelen. Rekening houden met Rekening houden met betekent dat gemeenten deze instructieregel een zwaarwegende positie moeten geven in de bredere belangenafweging om een warmtetransitiegebied aan te wijzen.

Gemeenten kunnen enkel voldoen of goed gemotiveerd afwijken van deze instructieregel om de aanwijsbevoegdheid te kunnen inzetten. Financierbaarheid Met financierbaarheid doelen we op de mate waarin bewoners in de wijk de investeringen kunnen financieren. Gemeenten dienen inzicht te hebben in de mate waarin bewoners toegang hebben tot financieringsinstrumenten zoals een hypotheek of verhoging daarvan, een lening bij het Warmtefonds, consumptief krediet en/of eigen middelen. Maandlasten Met deze instructieregel bouwen we voort op het streven en het uitgangspunt uit het Klimaatakkoord onder de visie voor 2050 dat de warmtetransitie woonlastenneutraal uitpakt. Met deze instructieregel hebben de gevolgen voor de maandlasten een zwaarwegende positie van een belang bij de belangenafweging van gemeenten. Onder (de verandering van) maandlasten als gevolg van de verduurzamingsmaatregelen verstaan we voor eigenaar-bewoners de (verandering Burgerlijk wetboek boek 7 artikel 220, lid 3. PM verwijzing via KG:202:2023:41 Hulpmiddelen en uitgaven voor specifieke zorgkosten | Kennisgroepen 38 BBL. 36 37

23

van) ten opzichte van de referentiesituatie van de energierekening, dat wil zeggen de energielasten en netwerkkosten, de financieringslasten en het verschil in onderhoud- en gebruikskosten en voor huurders de verandering van maandlasten als gevolg van de verandering in de energierekening, huur en servicekosten en onderhoud- en gebruikskosten. Kwetsbare afnemers Het amendement Erkens c.s. vraagt in het bijzonder aandacht voor kwetsbare afnemers. In het amendement wordt verwezen naar de definitie van kwetsbare afnemers zoals bedoeld in artikel 28 van richtlijn 2019/944. In de richtlijn is aangegeven dat het concept "kwetsbare afnemers" kan bestaan uit inkomensniveaus, het percentage dat energie-uitgaven vormen van het besteedbare inkomen, de energie-efficiëntie van huizen, kritieke afhankelijkheid van elektrische apparatuur om gezondheidsredenen, vanwege leeftijd of andere criteria. Hierbij kan aangesloten worden bij de relevante definities in de Energiewet voor energiearme huishoudens en kwetsbare consumenten (elektriciteitsrichtlijn). Hierbij dient benadrukt te worden dat de huishoudens en/of bewoners die in het amendement en de richtlijn als kwetsbare afnemers en huishoudens worden beschreven zelf niet kwetsbaar zijn, maar dat zij zich vooral in een financieel of anderszins kwetsbare situatie bevinden. 2.7.5.4.

Rekenregels Met rekenregels worden de regels bedoeld die toezien op de manier waarop een gemeente de betaalbaarheid voor de eindgebruiker berekent. Het betreft de data, aannames en methodiek die gemeenten bij de berekening dienen te gebruiken en die regelmatig zullen worden geactualiseerd. Voorbeelden zijn de kostenposten, zoals kosten voor installatie, isolatie en financiering, en baten, zoals de besparing op de energierekening ten opzichte van de referentiesituatie, waarbij de aanname is dat bewoners aangesloten blijven op aardgas en gebruik maken van een HR-ketel. De rekenregels worden in deze nota van toelichting op hoofdlijnen toegelicht en verder uitgewerkt in een ministeriële regeling. Rekenregels: kosten, baten, algemene rekenregels en lokale verrijkingg Kosten De rekenregels bevatten regels ten aanzien van de op te nemen kostenposten. Dit betreffen kosten voor een integraal pakket van isolatie, installatie, ventilatie, onderhoud- en gebruik en financiering. Voor een deel van de kosten krijgen is het van belang dat gemeenten deze aanvullen met lokale inzichten en verrijking. De verwachte kosten worden verminderd met subsidies en vermeden kosten, zoals de vermeden kosten voor herinvesteringen in HR-ketels in het referentiescenario. Baten De rekenregels bevatten regels ten aanzien van de op te nemen baten.

Primair betreft dit de verwachte besparing op het energieverbruik en de energierekening als gevolg van de verduurzamingsmaatregelen ten opzichte van de referentiesituatie dat het gebouw niet verder wordt geïsoleerd en middels een HR-ketel aangesloten blijft op aardgas. Looptijd, prijspeil, inflatie, discontovoet en leereffecten. De instructieregels bevatten ook meer algemene rekenregels, zoals ten aanzien van de looptijd van de investering, het referentiescenario waarmee de berekeningen voor alternatieve warmtetechnieken mee kunnen worden vergeleken, en een aantal correctiefactoren, zodat in de verwachte kosten en baten rekening wordt gehouden met prijsontwikkelingen, zoals (verwachte) inflatie en leerfactoren, en btw. Lokale verrijking Voor een deel van de kosten die moeten worden meegenomen in de berekening is het van belang dat gemeenten ruimte hebben en krijgen om de analyse en data lokaal te verrijken. Het betreft posten die lokaal sterk kunnen verschillen en waar lokale inzichten naar verwachting een actueler en betere weergave geven van de verwachte werkelijke kosten. Dit betreft de 1) warmtetarieven op basis van het kavelplan van de gemeente voor een gebied en (2) eventuele bijdrage aansluitkosten, 3) lokale gegevens over de investeringskosten, bijvoorbeeld op basis van schouwdata en 4) de eventuele inzet van lokale subsidies en middelen. Onderdeel van deze lokale 24

verrijking kunnen ook aanvullende kosten zijn die niet zijn opgenomen in deze rekenregels. Hierbij dient de gemeente te motiveren dat deze kosten gemaakt worden in het kader van de warmtetransitie en de aanpak voor het warmtetransitiegebied. Rekenregels: verdere afwegingen Onzekerheden en gevoeligheidsanalyses De toekomstige ontwikkeling van een aantal factoren die van invloed zijn op de betaalbaarheid voor de eindgebruiker is onzeker. Dit geldt bijvoorbeeld voor de toekomstige energieprijzen en de rente op een hypothecaire lening. Het advies is om eindgebruikers ook te informeren over deze onzekerheden en de mogelijke effecten van verschillende scenario's, bijvoorbeeld door het uitvoeren van gevoeligheidsanalyse en/of door berekeningen te maken met een scenario waar de energieprijzen hoog of laag zijn. Ontwikkeling inkomens en koopkracht Met uitzondering van het feit dat gemeenten in het bijzonder rekening moeten houden met de financiële haalbaarheid voor kwetsbare afnemers, waarbij ook het inkomen een verklarende factor kan zijn, bevatten de instructieregels geen rekenregels die zien op de ontwikkeling van de koopkracht en/of het inkomen van huishoudens.

Het uitgangspunt is namelijk dat de verduurzamingsmaatregelen, ongeacht de ontwikkeling van de koopkracht en het inkomen, in zichzelf en vanuit financieel-economisch perspectief voor de wijk redelijk en voor bewoners ook financieel haalbaar moeten zijn. Dat neemt niet weg dat ontwikkelingen van het inkomen, de energieprijzen en de koopkracht in het algemeen van invloed kunnen zijn op bijvoorbeeld de draagkracht van bewoners. Dat geldt overigens ook voor de situatie waarbij een huishouden aardgas (voorlopig) aardgas blijft gebruiken. Berekening geen weergave van persoonlijke situatie huishoudens De instructieregels zijn gericht op het berekenen van de betaalbaarheid voor eindgebruikers in een wijkaanpak, onder andere op basis van een referentieverbruik van bewoners. Daarmee is de berekening geen exacte weergave van de betaalbaarheid voor individuele bewoners of huishoudens. Zo kan het werkelijke energieverbruik en het energiecontract van een bewoner invloed hebben over de verhouding tussen de kosten en baten van verduurzaming na investering. Het advies is om bewoners mee te nemen in dit soort afwegingen bij de communicatie over de berekening van de betaalbaarheid van de wijkaanpak voor de eindgebruiker. Dit geldt bijvoorbeeld ook voor andere ontwikkelingen, zoals life events waarbij het verzamelinkomen of de samenstelling van huishoudens veranderen.

Dit soort veranderingen kunnen een sterke invloed hebben op de mate waarin verduurzamingsmaatregelen voor individuele huishoudens in het warmtetransitiegebied financieel haalbaar zijn. Andere voor- en nadelen die niet als rekenregel zijn opgenomen Bepaalde voor- en nadelen, die wel degelijk van invloed kunnen zijn op het oordeel van bewoners over de aantrekkelijkheid van de verduurzamingsmaatregelen, zijn niet opgenomen in als kostenen baten in de rekenregels, Dit betreffen voordelen en baten zoals toegenomen comfort, een verbeterd binnenklimaat en de verandering in de woningwaarde als gevolg van de verduurzamingsmaatregelen en nadelen en kosten zoals tijd en gedoe, zoals het opruimen van een zolder ten behoeve van dakisolatie, en kosten die niet direct een gevolg zijn van de verduurzamingsmaatregelen, maar daar wel mee samenhangen, zoals kosten die onderdeel zijn van het reguliere onderhoud van een woning, maar nu door de verduurzamingsmaatregelen ook expliciet aan de orde zijn. 2.7.6. Betaalbaarheid voor overige gebouwen in de wijk Naast de betaalbaarheid voor de bewoners is ook de betaalbaarheid van de maatregelen voor overige gebouweigenaren en -gebruikers van belang bij het aanwijzen van de wijk.

De gemeenteraad moet daarom in het omgevingsplan rekening houden met de betaalbaarheid van de maatregelen voor de utiliteitsbouw, zoals het mkb en maatschappelijke organsiaties, en verhuurders, waarmee wordt bedoeld de (gemiddelde) kosten en baten die het overgaan op een duurzame energievoorziening voor bedrijven, instellingen en overige gebouweigenaren met zich

25

meebrengen. Het gaat daarbij zowel om de eenmalige als de jaarlijkse kosten, zoals bekend op het moment dat het omgevingsplan wordt vastgesteld, en de mogelijkheid om deze investering te financieren. Gemeenten kunnen hierbij gebruik maken van de tool utiliteitsbouw (zie paragraaf 6.2.2). 2.7.7. Redelijke termijn Gemeenten moeten rekening houden met de tijd die de betrokken partijen in de wijk nodig hebben om zich voor te bereiden op het duurzame alternatief, bijvoorbeeld door hun woning beter te isoleren. De gemeenteraad ziet daarop toe. Wat een redelijke termijn is, is geëvalueerd door Tauw.39 In de evaluatie wordt het belang van duidelijkheid voor alle betrokkenen onderstreept. Daarom wordt een termijn van acht jaar gegeven tussen het besluit van de gemeenteraad in het omgevingsplan en het beëindigen van het transport van aardgas.40 Een termijn van acht jaar geeft netbeheerders, woningeigenaren, waaronder woningcorporaties, en eigenaren van maatschappelijk en commercieel vastgoed over het algemeen voldoende tijd om de benodigde investeringen uit te voeren. Binnen die termijn van acht jaar kunnen bewoners en gebouweigenaren inspelen op de komende veranderingen in de energievoorziening en daar op natuurlijke momenten, zoals een verbouwing, noodzakelijke vervanging van installaties of de aankoop van een woning, al rekening mee houden.

Voor woningen gaat het bijvoorbeeld om isolatie en het vervangen van het fornuis. Grote (utiliteits)gebouweigenaren beschrijven in vierjaarlijkse routekaarten op portefeuilleniveau, duurzame meerjaren onderhoudsplannen en/of meerjarige vastgoedverduurzamingsplannen welke maatregelen zij al hebben getroffen en hoe zij toewerken naar een CO 2-arme vastgoedportefeuille in 2050. Bij het opstellen van het warmteprogramma en het uitvoeringsplan kunnen gemeenten gebruik maken van de planning (‘natuurlijke momenten’41) van de verduurzaming van utiliteitsgebouwen in deze portefeuilleroutekaarten. Gemeenten kunnen met grote (utiliteits)gebouweigenaren in contact treden om de volgorde van de wijken en de planning in de portefeuilleroutekaarten op elkaar af te stemmen. Op grond van artikel 2.28, onder k, van de Omgevingswet, dat met het amendement-Erkens42 bij de Wgiw is ingevoegd, moet deze redelijke termijn ten minste acht jaar zijn na het aanwijzen van de wijk in het omgevingsplan. Via instructieregels is in artikel 5.131c, eerste lid, van het Bkl, artikel 5.131.c, is daarom bepaald dat de gemeenteraad bij het vaststellen van de wijziging van het omgevingsplan een redelijke termijn moet hanteren van ten minste acht jaar tussen het besluit tot vaststelling van het gewijzigde omgevingsplan en het moment waarop het gebruik van methaangas daadwerkelijk wordt beëindigd.

Uit de toelichting bij het amendement blijkt dat een termijn van acht jaar noodzakelijk wordt geacht om gebouweigenaren en -gebruikers, de netbeheerders en het eventuele warmtebedrijf voldoende tijd te bieden om de benodigde investeringen uit te voeren. In de instructieregels in artikel 5.131c, tweede lid, Bkl, is uitgewerkt onder welke strikte voorwaarden hiervan kan worden afgeweken. In lijn met de toelichting bij het amendement gaat het bijvoorbeeld om situaties waarbij de verwachte sloop-nieuwbouw niet meer doorgaat, omdat er een fout is gemaakt in de afbakening van het warmtetransitiegebied of omdat wijken waar vooruitlopend op de inwerkingtreding van de Wgiw de vaststelling van dit besluit al een proces is gestart om de wijk aardgasvrij te maken (zoals bij wijken uit het Programma Aardgasvrije Wijken en Nieuwe Warmte Nu!). Daarnaast zijn er nog een drietal uitzonderingen opgenomen: 1. Wanneer het een gebouw betreft dat op verzoek van de gebouweigenaar aan de aanpak wordt toegevoegd. Wanneer het gaat om het op verzoek toevoegen van bepaalde gebouwen aan de aanpak, is het de verwachting dat de eigenaren van deze gebouwen mee willen doen aan het gehele besluit, inclusief ingangsdatum van het verbod. De gemeente overweegt of de termijn die nog resteert voldoende is, afhankelijk van hoe ver de uitvoering gevorderd is.

Het is niet de verwachting dat voor die specifieke gebouwen nog

Tauw (2022) Evaluatie termijnen wijkgericht aanpak in Klimaatakkoord Gebouwde Omgeving. Zie ook de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Wgiw, Kamerstukken 2022/23, 36387, nr. 3, p. 17. 41 Een natuurlijk moment is bijvoorbeeld een investeringsmoment, zoals een verbouwing of (grootschalig) onderhoud, het vervangen van een apparaat of de aankoop van een gebouw. Een uitgebreidere omschrijving staat op https://www.infomil.nl/onderwerpen/duurzaamheid-energie/energiebesparing/handreiking-erkendemaatregelen-energiebesparing/natuurlijke-zelfstandige-momenten/. 42 Kamerstukken II 2023/24, 36387, nr. 9. 39 40

26

eens acht jaar nodig is voor de uitvoering. Daarom is het redelijk om ervan af te mogen wijken. 2. Wanneer het een wijk betreft waar alleen nog aardgas wordt gebruikt ten behoeve van de warmtapwatervoorziening en/of de kookvoorziening en de energievoorziening ten behoeve van de ruimteverwarming dus al aardgasvrij is. Wanneer er al sprake is van een warmtenet in de wijk ten aanzien van de ruimteverwarming, zijn er minder ingrijpende aanpassingen nodig om de woningen en gebouwen aardgasvrij te maken. Hiervoor is naar verwachting geen acht jaar nodig om de wijk aardgasvrij te maken. Logischerwijs moet de gemeenteraad dan wel een uitvoeringstermijn kiezen die past bij de planning van de netbeheerder, bijvoorbeeld wanneer het nodig is om het net te verzwaren, en met de uitvoering door installatiebedrijven. 3. Wanneer de energie-infrastructuur voor methaangas vanwege technische redenen binnen een termijn korter dan acht jaar moet worden vervangen. In principe houdt de gemeenteraad rekening met de staat van het bestaande aardgasnet en de uiterste levensduur daarvan. Er zouden zich echter situaties kunnen voordoen waar door het de gemeenteraad niet lukt om het omgevingsplan op tijd te wijzigen om een uitvoeringstermijn van acht jaar te kunnen hanteren, maar waarin het onverantwoord is om het gasnet nog langer te gebruiken.

Dit zou zich bijvoorbeeld kunnen voordoen bij gebouwen met blokverwarming waar de gasleidingen niet nog acht jaar gebruikt kunnen worden. Hierbij moet wel opgemerkt worden dat bij acuut onveilige situaties, zoals het uitvoeren van (bodem)werkzaamheden waardoor verzakkingen optreden, het logischer is om herstelwerkzaamheden te verrichten dan de wijk aan te wijzen met een kortere termijn dan acht jaar. De gemeenteraad besluit uiteindelijk wat een redelijke termijn is, maar moet hierbij de instructieregels volgen. Zij kan dus alleen een kortere termijn dan acht jaar hanteren wanneer de situatie voldoet aan de gestelde uitzonderingen. De gemeenteraad kan ook voor een langere periode kiezen als dat, gelet op de aard van de bebouwing of de aangewezen energieinfrastructuur, noodzakelijk is. De gemeenteraad zal de vastgestelde termijn in het kader van een zorgvuldige besluitvorming moeten motiveren. Ook als een gemeenteraad kiest voor een langere termijn is het aan de gemeenteraad om dit te motiveren. Overigens weet de gebouweigenaar al dat verduurzaming van de wijk op handen is doordat de wijk is opgenomen in het warmteprogramma dat voorafgaat aan de wijziging van het omgevingsplan. Daar kan de gebouweigenaar dus al eerder rekening mee houden bij het nemen van investeringsbeslissingen. Bij het bepalen van de termijn is het ook nodig aandacht te besteden aan de seizoenen.

Een gemeenteraad zal er – als onderdeel van de stappen die de gemeente zet om zorg te dragen dat niemand in de kou komt te zitten – in sommige wijken voor moeten kiezen om de redelijke termijn te laten eindigen tussen 1 april en 1 oktober om te voorkomen dat het transport van methaangas in het stookseizoen wordt beëindigd. De periode april tot oktober is in lijn met de Regeling afsluitbeleid voor kleinverbruikers van elektriciteit en gas. Als in een uitzonderlijk geval een gebouweigenaar zich – ondanks de inzet van de gemeente – nog niet heeft voorbereid op de overstap op een duurzaam alternatief, kan de gemeenteraad ervoor kiezen om het aardgas niet in het stookseizoen af te sluiten, zodat de gebouweigenaar alsnog tijd heeft om de overstap te realiseren voordat het stookseizoen begint. Het hangt sterk af van de aard van de bebouwing en de gekozen energie-infrastructuur welke datum redelijk is. In een wijk met oudere bebouwing, waar behalve een aansluiting op alternatieve energie-infrastructuur nog veel gebouwgebonden maatregelen nodig zijn, zou gekozen kunnen worden voor een datum in het voorjaar, zodat nalatige eigenaren het hele zomerseizoen hebben om die maatregelen te treffen.

In een wijk met alleen goed beheerde woongebouwen, maatschappelijk en commercieel vastgoed of sociale verhuur lijkt zo’n waarborg niet nodig, want de kans dat bewoners worden overvallen door het afsluiten is dan in principe niet aanwezig. 2.7.8. Register ACM Het besluit van een gemeente gericht op het uitsluiten van het gebruik van gas, is terug te vinden in het omgevingsplan. Voor netbeheerders, energieleveranciers en de Autoriteit Consument en Markt (hierna: ACM) is het van belang dat zij een totaaloverzicht hebben van de wijken waar de aansluittaak en de transporttaak niet gelden. Dit is onder andere nodig voor het tijdig kunnen 27

opzeggen van leveringsovereenkomsten. Energieleveranciers zullen naar verwachting het register van de ACM controleren om te voorkomen dat er leveringsovereenkomsten worden afgesloten met een vaste looptijd die later eindigt dan de datum die in het omgevingsplan wordt genoemd. Na deze datum kunnen zij immers geen methaangas meer leveren. Met de Wgiw is in de Energiewet geregeld dat de ACM een openbaar register bijhoudt met de wijken waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat daar geen methaangas en andere fossiele brandstoffen meer mag worden gebruikt. Met dit besluit is in het Omgevingsbesluit geregeld dat het college van burgermeester en wethouders wijzigingen van het omgevingsplan, waarbij de gemeenteraad bepaalt dat het transport van aardgas (door de netbeheerder) in de toekomst wordt beëindigd, doorgeeft aan de ACM. De ACM zal hiervoor een formulier43 ter beschikking stellen. 2.7.9. Vergewissen Een van de waarborgen bij de uitvoering van het omgevingsplan is dat de gemeente zich ervan moet vergewissen dat woningen en gebouwen kunnen worden verwarmd, zodat men niet in kou komt te zitten. Als uit de monitoring blijkt dat de aanleg van en/of de aansluiting op de alternatieve energievoorziening vertraging heeft opgelopen, dan is de gemeente verplicht de datum in het omgevingsplan te verzetten (artikel 5.131k (nieuw) Bkl).

Hiervoor dienen gemeenten in ieder geval de monitoring te bewaken ten aanzien van de voortgang van de aansluitingen van gebouwen op de aangewezen energie-infrastructuur en de voortgang van de uitvoering van de aanleg of verzwaring van de aangewezen energie-infrastructuur. Het sluitstuk wordt gevormd door de monitoring van de uitvoering en de vergewisplicht. In beginsel is de vergewisplicht alleen van toepassing op het alternatief dat de gemeente heeft aangewezen. Het kan voorkomen dat de zogenoemde opt-outs met een elektrische warmtepomo niet tijdig gerealiseerd kunnen worden omdat ook netverzwaring nodig is en de netbeheerder dit niet tijdig gereed heeft. De gemeente hoeft de datum in het omgevingsplan niet te verzetten, maar het ligt in de rede om dit wel te doen wanneer dit signaal bekend is zodat niemand in de kou komt te zitten. In het uitvoeringsplan, of andere onderbouwing ten behoeve van de wijziging van het omgevingsplan, beschrijft de gemeente welke stappen in de desbetreffende wijk worden gezet en welke ondersteuning de gemeente biedt om zorg te dragen dat woningen en gebouwen een aansluiting hebben op een duurzaam alternatief voordat het besluit over het stopzetten van het aardgas wordt geëffectueerd.

Daaruit wordt duidelijk welke stappen er door woning- en gebouweigenaren moeten worden genomen om de woning of het gebouw te kunnen verwarmen met de alternatieve energievoorziening. De gemeente zal middels monitoring van de uitvoering van de wijkaanpak in beeld moeten brengen hoe de voortgang in de wijk verloopt. Als wordt overgestapt naar een warmtenet kan de gemeente bij het warmtebedrijf gegevens opvragen over de voortgang van de aanleg van het warmtenet en het realiseren van alle aansluitingen. Het warmtebedrijf zal daarnaast informatie aanleveren over de gebouwen waarvan de gebouweigenaren aan het warmtebedrijf hebben aangegeven te kiezen voor een opt-out, zodat hier ook extra zicht op ontstaat bij de gemeente. De gemeente kan daardoor gericht de eigenaren benaderen die hebben gekozen voor een opt-out, bijvoorbeeld om huishoudens en gebouweigenaren te helpen dat hun gebouwen een aansluiting krijgen die zwaar genoeg is voor een ander alternatief. Daarnaast kan de gemeente aan de hand van de gegevens die gebouweigenaren moeten verstrekken als zij niet meedoen met het alternatief dat de gemeente heeft voorzien (zie paragraaf 2.7.2), vinger aan de pols houden. Als geen gegevens zijn verstrekt, maar wel aan het warmtebedrijf is opgegeven dat men niet mee wil doen met het door de gemeente gekozen alternatief, kan de gemeente gericht die gebouweigenaren benaderen.

Wanneer een gebouweigenaar kiest om niet mee te doen met het warmtenet, zal deze veelal overstappen op een elektrische warmtepomp ten behoeve van de ruimteverwarming. De gemeente kan dan bij de netbeheerder gegevens opvragen over de capaciteit van de aansluiting. Dat geeft een beeld van de voortgang als aansluitingen moeten worden verzwaard ten behoeve van een allelectric warmtevoorziening. Op deze manier kan overigens ook gemonitord worden wanneer de gemeente heeft gekozen voor een elektrisch alternatief op aardgas voor de gehele wijk. Gedacht wordt aan een formulier zoals is te vinden op: https://www.acm.nl/nl/publicaties/aanwijzinggebieden-voor-gasregister-door-gemeenten. 43

28

Daarbij kan de gemeente bij de netbeheerder gegevens opvragen over welke gebouwen nog zijn aangesloten op het gasnet. De gegevens die de gemeente opvraagt bij het warmtebedrijf en de netbeheerder geven de gemeente aangrijpingspunten om gebouweigenaren extra ondersteuning aan te bieden als het beeld ontstaat dat zij niet meedoen of meewerken met het alternatief van de gemeente, maar zelf ook niets anders realiseren. De gemeente kan deze gebouweigenaren alsnog overtuigen om aan te sluiten op het collectieve alternatief, zoals een warmtenet. Mits er voldoende capaciteit is op het warmtenet, hebben warmtebedrijven ongeveer drie maanden nodig om gebouweigenaren alsnog aan te sluiten. Het kan voorkomen dat een gebouweigenaar niet kiest voor een opt-out en derhalve het aanbod van het warmtebedrijf heeft aanvaard, maar dat op het moment dat het warmtebedrijf de afleverset voor warmte44 wil installeren blijkt dat de gebouweigenaar of de huurder toch geen aansluiting op het warmtenet wil en de werkzaamheden niet toestaat. Het warmtebedrijf kan in dat geval geen aansluiting met afleverset realiseren.

Om te voorkomen dat gebouweigenaren of huurders dan in de kou komen te zitten, is het wenselijk dat de gemeente afspraken maakt met het warmtebedrijf over de planning van het installeren van de afleversets, bijvoorbeeld dat er minimaal zes maanden moeten zitten tussen het installeren van de afleverset en de datum voor het beëindigen van het transport van aardgas, zoals opgenomen in het omgevingsplan. Zo heeft de gemeente nog zes maanden om de gebouweigenaar alsnog te overtuigen om aan te sluiten op het warmtenet (eventueel (of uiteindelijk) via handhaving, zie paragraaf 7.1). 2.7.9.1. Monitoring uitvoering Het uitwerken van het warmteprogramma in uitvoeringsplannen, mede ten behoeve van de wijziging van het omgevingsplan, zal niet voor alle wijken in het warmteprogramma tegelijk gebeuren. Over enkele jaren zullen naar verwachting alle fases (planvorming, start uitvoering tot en met voltooiing) voorkomen in een gemeente. Om een beeld te krijgen van de voortgang van de wijkgerichte aanpak, ligt het in de rede om jaarlijks de voortgang in kaart te brengen. Afhankelijk van de fase waarin de uitvoering in een wijk zich bevindt, zal de gemeente in meer of minder detail de voortgang in beeld willen brengen. Dit besluit regelt dat de gemeenteraad op grond van het Bkl wordt verplicht om de voortgang van de uitvoering in de aangewezen wijken te monitoren.

Het ligt voor de hand om bij de monitoring van de uitvoering aan te sluiten bij de punten die zijn beschreven in het kader van het vergewissen (zie paragraaf 2.7.9). PBLQ heeft in 2024 een verkenning uitgevoerd naar de monitoring in de wijkaanpak, specifiek in het kader van de vergewisplicht.45 Zij concluderen dat de informatiebehoefte ten aanzien van de vergewisplicht relatief beperkt is. In sommige gevallen zal informatie op gedetailleerd niveau nodig kunnen zijn, maar dat geldt over het algemeen niet voor de hele wijk. In de eerdere fases van de warmtetransitie ligt de informatiebehoefte vele malen hoger, onder meer voor het maken van gedegen warmteprogramma’s, uitvoeringsplannen en het kunnen wijzigen van het omgevingsplan. De informatie die nodig is, is echter niet uniform, maar hangt af van de lokale situatie en van de gekozen aanpak. Op basis van dit onderzoek, en naar aanleiding van de Motie-Grinwis46, zijn de essentiële onderdelen in het kader van de vergewisplicht toegevoegd aan de monitoring (artikel 11.66b Bkl). De wijze van monitoring kan worden afgestemd op de aard van het gebied. In een wijk met weinig (verschillende) eigenaren (grote gebouwen of grondgebonden huurwoningen) zal de monitoring minder bewerkelijk zijn dan in een wijk met veel eigenaren-bewoners.

In wijken waar een collectieve warmtevoorziening wordt aangelegd levert het warmtebedrijf veel gegevens ten behoeve van de monitoring. Het warmtebedrijf geeft immers aan de gemeente door welke gebouweigenaren hebben gekozen voor een opt-out, welke gebouweigenaren die (stilzwijgend) hebben gekozen voor een aansluiting op het warmtenet en welke gebouweigenaren of huurders weigeren een afleverset te laten installeren.

Voor de definitie van afleverset voor warmte zie artikel 1.1 van de Wet collectieve warmte. Bijlage bij Kamerstukken II 2023/24, 32847/32813, nr. 1182. 46 Kamerstukken II 2023/24, 36387, nr. 26. 44 45

29

2.7.9.2. Zo nodig verzetten datum omgevingsplan Als de uitvoering van de warmtetransitie in de wijk of een deel daarvan onverhoopt vertraging oploopt, zullen de beheerder van de energie-infrastructuur en de gemeente naar verwachting de inspanningen in de wijk vergroten om zo de planning alsnog te halen. Zo kan de gemeente de informatievoorziening naar en ontzorging van bewoners en gebouweigenaren intensiveren. Als dat onvoldoende resultaat oplevert, is het onwenselijk dat de netbeheerder toch op de (enkele jaren daarvoor) in het omgevingsplan bepaalde datum de gastoevoer stopzet. Als uit de monitoring blijkt dat er onvoldoende zekerheid is dat gebouwen voor het einde van de termijn in het omgevingsplan zijn aangesloten op het duurzame alternatief, is de gemeente verplicht om de in het omgevingsplan bepaalde datum, waarop de gastoevoer wordt stopgezet, voor die gebouwen te verzetten. Hiervoor moet opnieuw het omgevingsplan worden gewijzigd. Voor het wijzigen van deze termijn in het omgevingsplan wordt de uniforme openbare voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht doorlopen.

De gemeenteraad kan eventueel met toepassing van artikel 2.8 van de Omgevingswet een delegatiebesluit vaststellen, dat het college van burgemeester en wethouders de mogelijkheid biedt om de termijn voor een wijk of delen ervan te verzetten, zodat dit niet langs de gemeenteraad hoeft. Ook in dat geval doorloopt de wijziging dezelfde uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Er kan daarnaast op dezelfde wijze beroep worden ingesteld als tegen de vaststelling van het omgevingsplan door de gemeenteraad zelf, maar de discussie blijft beperkt tot de gewijzigde termijn. In specifieke gevallen kan ook een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit worden verleend aan de eigenaar van een gebouw, waarmee de termijn kan worden verlengd. De mogelijkheid om een dergelijke omgevingsvergunning aan te vragen bestaat onder de Omgevingswet voor alle regels in het omgevingsplan, dus ook voor de regels, die op grond van dit besluit vereist zijn. De beoordeling van de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit gebeurt steeds aan de hand van dezelfde instructieregels als die gelden voor het omgevingsplan.47 Dit betekent dat bij het besluit op de aanvraag rekening moet worden gehouden met de haalbaarheid, de nationale kosten en de gevolgen voor de aanleg en het beheer van de energie-infrastructuur.

Ook de regels over betaalbaarheid gelden. Ook betekent dit dat in de vergunning een nieuwe redelijke termijn gegeven moet worden waarop het gebruik van aardgas wel beëindigd moet zijn. Deze mogelijkheid kan zo nodig worden gebruikt in specifieke gevallen waar de eigenaar door bijvoorbeeld overmacht zijn gebouw niet heeft kunnen aanpassen en het, gegeven de locatie, niet onevenwichtig is om zijn gebouw (pas enkele jaren) later aardgasvrij te maken. Een voorbeeld is een verouderd onderwijsgebouw of woongebouw dat op de nominatie stond om gesloopt te worden voor het eind van de redelijk termijn, maar dat door onvoorziene omstandigheden nog enkele jaren langer in gebruik moet blijven. Een belangrijk criterium is of de nationale kosten niet onevenredig zijn, waarbij het niet alleen gaat om het de nationale kosten van aansluiting op het gastransportnet via een naastgelegen wijk, maar ook om de nationale kosten van versneld afstoten van een gebouw. 2.8. Gegevensverzameling bij Kadaster, warmtebedrijven en netbeheerders Via de Wgiw is in de Omgevingswet een grondslag opgenomen om gemeenten in staat te stellen gegevens te kunnen laten verzamelen over gebouweigenaren om hen te betrekken bij de voorbereiding van en te informeren over (de wijziging van) het omgevingsplan.

Het gaat hier nadrukkelijk ook om de voorbereiding van de wijziging van het omgevingsplan, zoals het opstellen van een warmteprogramma of een uitvoeringsplan. Op dit moment kan de gemeente alleen in algemene zin alle adressen in de wijk aanschrijven. Hiermee worden echter niet de eigenaren bereikt die niet op dat adres wonen of zijn gevestigd. Daarom is met de Wgiw in de Omgevingswet een grondslag opgenomen voor gegevensverwerking voor specifieke situaties in het proces. Het gaat daarbij om twee soorten gegevens: contactgegevens van de eigenaar van een gebouw, als dat niet tevens de bewoner of gebruiker is, en gegevens over de (toekomstige) aansluiting van de woning op een warmte- en 47

Artikel 8.0b Bkl.

30

energievoorziening. Deze gegevens zijn in handen bij het Kadaster respectievelijk de netbeheerders en de warmtebedrijven. Allereerst zal de gemeente informatie nodig hebben over de eigenaar van een gebouw, in gevallen waarin die eigenaar niet woonachtig of gevestigd is in dat gebouw. Voor het betrekken bij en het informeren over het omgevingsplan (en de onderbouwing daarvan: het uitvoeringsplan en het warmteprogramma) kan de gemeente ‘de bewoners en gebruikers van’ alle adressen in de wijk aanschrijven. Bij huurwoningen worden dan echter niet de eigenaren bereikt. Ook verhuurders van utiliteitsgebouwen kunnen niet worden bereikt door de adressen in de wijk aan te schrijven. Om ook gebouweigenaren, die buiten de wijk verblijven, te kunnen betrekken bij en te kunnen informeren over het omgevingsplan, is verzameling van persoonsgegevens noodzakelijk. Het gaat hierbij om naam- en adresgegevens van eigenaren zoals opgenomen in de basisregistratie kadaster. Het Kadaster zal de betreffende gegevens leveren van het gebied waarmee de gemeente eigenaren kan aanschrijven die niet in het aangewezen gebied wonen of gevestigd zijn door deze gegevens te vergelijken met de gegevens uit de basisregistratie personen (BRP) van de gemeente. De gemeente gebruikt de gegevens in beginsel om de gebouweigenaren te betrekken bij (het voorbereiden van) het wijzigen omgevingsplan.

Daarbij kunnen deze gegevens ook nodig zijn om tijdens de uitvoering de voortgang te monitoren bij de gebouweigenaar in plaats van de huurder. Daarnaast gebruikt de gemeente gegevens over de (huidige en toekomstige) aansluiting van gebouwen op een bron voor warmte en overige energie om te vergewissen dat woningen en gebouwen een aansluiting kunnen hebben op het duurzame alternatief dat in het omgevingsplan is opgenomen of op een alternatief. Verder gebruikt de gemeente gegevens over de vraag of een aardgasaansluiting aanwezig is op een bepaald adres. Met dit besluit is in het Omgevingsbesluit opgenomen dat netbeheerders, warmtebedrijven en het Kadaster de gegevens binnen vier weken verstrekken aan de gemeenten. Verbruiksgegevens, aansluitwaarden en andere kenmerken van een aansluiting mogen door de netbeheerder worden gedeeld en gepubliceerd als ze zijn geaggregeerd tot een niveau waarop herleiding naar een enkele woning niet meer mogelijk is.48 In het voorstel voor de Wcw wordt geregeld dat het warmtebedrijf een aanbod doet aan gebouweigenaren voor de overstap op een warmtenet. Het warmtebedrijf inventariseert welke gebouweigenaren in de betreffende wijken gebruik willen maken van de mogelijkheid om niet aangesloten te worden op het collectief warmtesysteem.

In de Wcw wordt geregeld dat warmtebedrijven het Kadaster zelf kunnen verzoeken om gegevens te verstrekken om een aanbod te kunnen doen. 3. Verhouding tot hoger recht In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de verhouding met het Europees en internationaal recht. Hierbij is onder meer relevant de Richtlijn 2010/31/EU van het Europees Parlement en de Raad van 19 mei 2010 betreffende de energieprestatie van gebouwen (herschikking, hierna: EPBD) en de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 12 december 2006 betreffende de diensten op de interne markt (PbEU L 376, hierna: Dienstenrichtlijn).49 Daarnaast is relevant dat als een gemeente de aanwijsbevoegdheid inzet, dit doorgaans tot gevolg heeft dat een gebouweigenaar aanpassingen moet doen in het gebouw. Vanwege deze benodigde aanpassingen kan ervan worden uitgegaan dat het ongestoord genot van het eigendom wordt beperkt. Dit recht wordt onder meer beschermd in artikel 1 van het Eerste Protocol van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en artikel 17 van het EU-Handvest voor de grondrechten (het Handvest). De gevolgen voor het eigendomsrecht zijn toegelicht in de

Bron: https://data.overheid.nl/juridische-kaders-rondom-het-delen-van-energiedata. Het gaat daarbij om clusters van minimaal 10 aansluitingen, zie bijvoorbeeld www.enexis.nl/opendata. 49 Richtlijn (EU) 2019/944 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit is overigens geïmplementeerd onder de Elektriciteitswet 1998 (en het Besluit experimenten decentrale duurzame elektriciteitsopwekking), vgl. Stcrt. 2022, 6101. 48

31

memorie van toelichting bij de Wgiw.50 Daarnaast kan het verplicht afsluiten van het aardgas een inbreuk maken op artikel 8 EVRM en het daarmee corresponderende artikel 7 van het Handvest, omdat dit het rustig genot van de woning onmogelijk kan maken. Dit wordt verder toegelicht in paragraaf 3.1. Ook zijn de ambities van de Europese Commissie op het gebied van de energietransitie van belang. Het kader hiervoor is de op 29 juli 2021 in werking getreden Verordening (EU) 2021/1119 van het Europees Parlement en de Raad van 30 juni 2021 tot vaststelling van een kader voor de verwezenlijking van klimaatneutraliteit, en tot wijziging van Verordening (EG) nr. 401/2009 en Verordening (EU) 2018/1999. Deze zogenoemde “Europese Klimaatwet” is onderdeel van de Europese Green Deal. De Europese Klimaatwet bevat een bindende doelstelling om in 2050 in de gehele Europese Unie klimaatneutraal te zijn (netto nul emissies). Om dat doel te bereiken is eveneens de bindende doelstelling opgenomen om in 2030 de netto-broeikasgasemissies met ten minste 55 procent te verminderen ten opzichte van het niveau van 1990. Deze doelstellingen betreffen resultaatsverplichtingen. Naast het doel om uiterlijk in 2050 klimaatneutraal te zijn voorziet de Europese Klimaatwet in een streven om na 2050 netto negatieve emissies te realiseren.

De Europese Klimaatwet bevat bovendien een proces om een doelstelling voor 2040 vast te stellen en een kader om de Europese Unie op koers te houden om de doelstellingen te halen. In dat kader heeft de Europese Commissie in 2021 het ‘Fit for 55-pakket’ gepubliceerd.51 Dit pakket bestaat uit 17 regelgevingsvoorstellen die ervoor moeten zorgen dat de nieuwe doelstelling van 55 procent CO2-reductie in 2030 wordt gerealiseerd. Het zijn veelal herzieningen van Europese richtlijnen en verordeningen, die nauw met elkaar zijn verweven en elkaar aanvullen. De Russische inval in Oekraïne leidde in het voorjaar van 2022 tot het aanvullende RePower EU pakket, een set aanpassingen van vooral de Fit-for-55 voorstellen om als EU sneller onafhankelijk te worden van de import van fossiele brandstoffen uit Rusland. Dit is nader toegelicht in de memorie van toelichting bij de Wgiw.52 3.1. Recht op respect voor de woning (artikel 8 EVRM en artikel 7 Handvest) Op grond van artikel 8, eerste lid, EVRM en artikel 7 Handvest heeft eenieder recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie. De bepalingen hebben dezelfde inhoud en reikwijdte.53 Om deze reden wordt in het vervolg enkel getoetst aan artikel 8 EVRM.

Artikel 8 EVRM biedt onder andere bescherming aan eigenaren van gebouwen, die tevens bewoner zijn (de eigenaar-bewoners).54 Deze bescherming geldt in aanvulling op de bescherming van het eigendomsrecht, zoals neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Ook biedt artikel 8, eerste lid, EVRM-bescherming aan bewoners die geen eigenaar zijn, zoals huurders. Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) heeft geoordeeld dat artikel 8 niet alleen een fysiek aspect heeft, maar ook gaat over het rustige genot van de woning.55 De bescherming is niet beperkt tot concrete of fysieke inbreuken, zoals een woning binnentreden zonder toestemming, maar slaat ook op niet-fysieke inbreuken, zoals geluidsoverlast, uitstoot, geuroverlast etc.56 Uit artikel 8 EVRM en de bijbehorende jurisprudentie is niet op te maken of er ook een recht op een verwarmde woning of op een energieaansluiting bestaat.57 Wel is het denkbaar dat het Zie paragraaf 4.6.1 van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Wgiw, Kamerstukken 2022/23, 36387, nr. 3, p. 39-43. 51 Te raadplegen via https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal/deliveringeuropean-green-deal_nl. 52 Zie paragraaf 4.9 van de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie, Kamerstukken 2022/23, 36387, nr. 3, p. 53-56.

53 Toelichting bij het Handvest van de Grondrechten (PBEU 2007/C 303/02). 54 J. Karens, ‘Juridische mogelijkheden en begrenzingen om straten en buurten aardgasvrij te maken. Haalbaar, betaalbaar en schaalbaar?’, AA 2024, AA20240089, p. 96. 55 Zie bijvoorbeeld EHRM 20 mei 2010, 61260/08 (Oluic/Kroatië), par. 44. 56 Idem. 57 J. Karens, ‘Juridische mogelijkheden en begrenzingen om straten en buurten aardgasvrij te maken. Haalbaar, betaalbaar en schaalbaar?’, AA 2024, AA20240089, p. 96. 50

32

afsluiten van het aardgas bij een gebouw dat niet op een duurzaam alternatief is aangesloten, dusdanige gevolgen heeft dat een woning niet als zodanig kan worden gebruikt, bijvoorbeeld omdat deze niet verwarmd kan worden. In dat geval wordt het rustig genot van de woning onmogelijk gemaakt.58 Het verplicht afsluiten van het aardgas kan dan in strijd zijn met artikel 8 EVRM. Echter, voordat zij het besluit tot beëindiging van de gastoevoer effectueert, moet de gemeente zich ervan vergewissen dat woningen en gebouwen kunnen worden verwarmd (zie paragraaf 2.7.9). Als het onvoldoende zeker is dat gebouwen in de wijk vóór het beëindigen van de termijn in het omgevingsplan zijn aangesloten op een duurzaam alternatief, moet de gemeente de datum voor het beëindigen van de gastoevoer verzetten (zie paragraaf 2.7.9.2). Om deze reden is het niet waarschijnlijk dat dit besluit het rustig genot van de woning onmogelijk maakt, in de zin van artikel 8 EVRM. Mocht dit besluit toch een beperking van het rustig genot van de woning tot gevolg hebben, moet deze beperking worden getoetst aan de voorwaarden uit artikel 8, tweede lid, EVRM.

Op grond van deze bepaling moet een beperking bij de wet zijn voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. De uitleg van het begrip ‘wet’ in het EVRM beperkt zich niet tot hetgeen in het Nederlandse recht de wet in formele zin wordt genoemd. Ook lagere rijksregelgeving en regelgeving van decentrale overheden vallen onder het begrip ‘wet’. Wel zullen de gestelde regels toegankelijk, voorzienbaar en voldoende precies omschreven moeten zijn.59 De voorwaarde van voorzienbaarheid bij wet vereist onder meer dat er geen sprake is van (schijnbare) willekeur in de regels. Met dit besluit krijgen gemeenten de bevoegdheid om in het omgevingsplan wijken aan te wijzen waar vanaf een bepaald moment geen aardgas meer gebruikt kan worden. In het kader van de voorzienbaarheid moet in het omgevingsplan helder omschreven zijn (welke gebouwen in) welke gebieden of wijken worden aangewezen en welke regels vanaf welk moment gaan gelden. Op die manier kan de belanghebbende tijdig kennis nemen van het voornemen.

De toegankelijkheid van de regels in het omgevingsplan is geborgd door de wijze van publieke bekendmaking en de toegang via digitale middelen en het Digitaal Stelsel Omgevingswet. Tegen de aanwijsbevoegdheid staat ook voor de gebouweigenaar en -gebruiker procedurele rechtsbescherming open. Voorafgaand aan het omgevingsplan wordt bovendien een warmteprogramma en eventueel een uitvoeringsplan opgesteld, wat de voorzienbaarheid bevordert. Het nieuwe artikel 5.131a Bkl bepaalt dan ook dat enkel locaties kunnen worden aangewezen die in het warmteprogramma zijn opgenomen (zie ook paragraaf 2.7.1). Bovendien regelt het nieuwe artikel 5.131c Bkl dat bij het bepalen van de datum waarop geen aardgas meer gebruikt kan worden, behoudens enkele uitzonderingen ten minste een termijn van acht jaar wordt gehanteerd, gerekend vanaf de verwachte wijziging van het omgevingsplan. Artikel 8, tweede lid, EVRM noemt verschillende legitieme doelen die een beperking van het recht kunnen rechtvaardigen. Het doel van dit besluit is het verduurzamen van de warmtevoorziening in gebouwen, om zo bij te dragen aan de reductie van broeikasgasemissies.

Het tegengaan van de klimaatverandering valt onder de legitieme doelen van het economische welzijn van het land en de bescherming van de gezondheid.60 Het criterium van noodzakelijkheid impliceert het bestaan van een urgente maatschappelijke behoefte (pressing social need). Er is een zekere beoordelingsruimte (margin of appreciation) voor de Staat. Belangrijk is dat de redenen om de inmenging te rechtvaardigen relevant en voldoende gewichtig zijn en dat de maatregel in een evenredige verhouding staat tot het legitieme doel dat wordt nagestreefd.61 In paragraaf 2 is al beschreven dat vrijwillige verduurzaming van de gebouwde omgeving niettoereikend is. Bij vrijwillige verduurzaming moet bijvoorbeeld het gasnet in stand worden Idem. EHRM 26 april 1979, NJ 1980, 146 (Sunday Times/Verenigd Koninkrijk). 60 Zie ook J. Karens, ‘Juridische mogelijkheden en begrenzingen om straten en buurten aardgasvrij te maken. Haalbaar, betaalbaar en schaalbaar?’, AA 2024, AA20240089, p. 96. 61 EHRM 25 februari 1997, ECLI:CE:ECHR:1997:0225JUD002200993 (Z v. Finland), par. 94. 58 59

33

gehouden voor een kleine groep achterblijvers, wat hoge maatschappelijke kosten met zich meebrengt. Dit maakt de maatregel noodzakelijk. In het kader van de proportionaliteit moet de gemeente bij het stellen van regels in het omgevingsplan motiveren dat de kosten voor de gebouweigenaren en -gebruikers in een redelijke verhouding staan tot het gewenste resultaat. Hierin wordt door de gemeente meegewogen dat de overstap op duurzame alternatieven voor bepaalde gebouwen duurder is dan voor andere gebouwen, bijvoorbeeld vanwege het verschil in bouwjaar. Aan de hand van informatie over de kosten voor bewoners en gebouweigenaren besluit de gemeente (welke gebouwen in) welke wijken eerder of juist later kunnen overstappen op een alternatieve bron voor warmte en energie. Met het amendement-Flach62 bij de Wgiw is in de Omgevingswet opgenomen dat het warmteprogramma gericht moet zijn op doelmatige en voor eigenaren en gebruikers haalbare en betaalbare verduurzaming van de warmtevoorziening in gebouwen. Uit de toelichting bij dit amendement blijkt dat dit handelsperspectief biedt voor huishoudens, waaronder ook de meest kwetsbare. Paragraaf 2.7.5 van deze nota van toelichting staat stil bij de betaalbaarheid voor eindgebruikers, zoals eigenaar-bewoners en huurders.

Voor de proportionaliteit is ook van belang dat er een periode van minimaal acht jaar zit tussen de inzet van de aanwijsbevoegdheid voor een wijk in het omgevingsplan en het daadwerkelijk stopzetten van het transport van aardgas. Voor de aanvang van deze termijn is de wijk bovendien al opgenomen in het warmteprogramma. Er zal vast moeten staan dat iedere gebouweigenaar de mogelijkheid heeft gehad om, al dan niet ondersteund door de gemeente, een andere warmte- of energievoorziening te realiseren in het gebouw. Bij de transitie naar een duurzaam alternatief is van belang dat de gemeente zich ervan moet vergewissen dat het alternatief daadwerkelijk beschikbaar is. 3.2. Richtlijn voor de Energieprestatie van Gebouwen De derde herziening van de Europese richtlijn Energieprestatie van gebouwen (Energy Performance of Buildings Directive, EPBD IV63) is op 28 mei 2024 vastgesteld en moet op 29 mei 2026 in iedere lidstaat geïmplementeerd zijn. Als onderdeel van de EPBD IV moeten lidstaten in een Nationaal Gebouw Renovatieplan vastleggen hoe zij de transformatie van het nationale gebouwenbestand naar een emissievrije gebouwde omgeving in 2050 gaan vormgeven, met tussendoelen voor 2030 en 2040. De norm voor nieuwe gebouwen wordt aangescherpt van de huidige BENG-norm naar nul-emissie gebouwen.

Voor de bestaande bouw zullen maatregelen worden ingevoerd die gericht zijn op het verbeteren van gebouwen met een slechte energieprestatie, zodat alle gebouwen in 2050 emissievrij zullen zijn. Om gebouweigenaren te ondersteunen bij de verduurzaming komt er onder andere een gebouwrenovatiepaspoort. De EPBD IV stelt dat alle nieuwe gebouwen tegen 2030 emissievrij moeten zijn en dat bestaande gebouwen uiterlijk in 2050 emissievrij moeten worden gemaakt. Lidstaten worden volgens artikel 13.7 aangemoedigd om verwarmingsketels op fossiele brandstoffen in bestaande gebouwen te vervangen, en worden ook gevraagd om nationale plannen voor de uitfasering van dergelijke ketels. Hoewel lidstaten gevraagd worden te streven naar het uitfaseren van fossiele cv-ketels en andere fossiele installaties in 2040, is dit expliciet geen verplichting. Het aardgasvrij maken van wijken met de Wgiw kan bijdragen aan de doelstelling. Wat betreft de hybride warmtepomp betekent dit dat, ook al werkt de warmtepomp hier samen met een cv-ketel, deze ook als eindoplossing ingezet kan worden. Het is hierbij van belang dat de ketel gebruik maakt van duurzame gassen zoals groen gas of waterstof. 3.3. Europees systeem voor emissiehandel: het Emissons Trading System (ETS) Het Europese emissiehandelssysteem (ETS) bepaalt dat bedrijven moeten beschikken over rechten om CO2 uit te stoten.