Ontwerpbesluit Besluit gemeentelijke instrumenten warmtetransitie

6

aangewezen als warmtetransitiegebied en het omgevingsplan regels bevat voor het verduurzamen van dat gebied. Een warmtetransitiegebied bestaat uit één of meerdere locaties (zie paragraaf 2.1.1). Deze regels in het omgevingsplan zijn bindend voor onder meer bewoners, eigenaren van woningen en utiliteitsgebouwen, bedrijven en andere instellingen in het aangewezen gebied. Als de gemeenteraad gebruikmaakt van de aanwijsbevoegdheid, staat in het omgevingsplan in ieder geval de gekozen alternatieve energie-infrastructuur voor aardgas voor de aangewezen gebied en de datum waarop het transport van aardgas wordt beëindigd. Ook gaat dan automatisch de regel uit het Bbl gelden ten aanzien van het (niet) gebruiken van fossiele brandstoffen. Het planproces van de wijkgerichte aanpak ziet er schematisch als volgt uit:

2.2. Warmteprogramma Het warmteprogramma is de eerste stap in het planproces. Er is afgesproken dat gemeenten uiterlijk eind 2021 een transitievisie warmte vaststellen en deze vervolgens elke vijf jaar actualiseren. In de Wgiw is geregeld dat de transitievisie warmte zal komen te gelden als een verplicht programma onder de Omgevingswet, genaamd het warmteprogramma.8 2.2.1. Verplichtingen op grond van de wet Op grond van artikel 3.6, derde lid, van de Omgevingswet, dat met het amendement-Flach9 is aangevuld, moet het college van burgemeester en wethouders een warmteprogramma vaststellen dat gericht moet zijn op een doelmatige en voor eigenaren en gebruikers haalbare en betaalbare verduurzaming van de warmtevoorziening van gebouwen. Het is volgens de toelichting op het amendement van belang dat huishoudens handelingsperspectief houden en dat alle huishoudens, waaronder de meest kwetsbare, worden meegenomen. Daarnaast moeten gemeenten zich, aldus die toelichting, ervan vergewissen dat in de toekomst geen sprake zal zijn van netcongestie en dat rekening gehouden wordt met eventueel noodzakelijke netverzwaring. Onder doelmatigheid kan worden verstaan het met zo weinig mogelijke (financiële) middelen/inzet een bepaald doel bereiken. Door het verplichten van het warmteprogramma moet elke gemeente voor haar grondgebied richting geven aan het aardgasvrij maken van de gebouwde omgeving.

Op die manier moet het college van burgemeester en wethouders inzichtelijk maken welk warmtealternatief is toegedacht voor de betreffende wijken. Omdat wijken verschillende type bebouwing kunnen bevatten, kunnen er afhankelijk van het type bebouwing verschillende oplossingen mogelijk zijn. Het bepalen van de combinatie van maatregelen (waaronder isolatie en aanpassing van het verwarmingssysteem of andere maatregelen in de woning) draagt eraan bij dat voor de verduurzaming doelmatige keuzes worden gemaakt. Enerzijds wordt er aandacht besteed aan de doelmatigheid, doordat gemeenten in ieder geval de optie met de laagste nationale kosten mee moeten nemen en vanuit dat perspectief de gekozen oplossing doelmatig zal zijn ten opzichte van andere wijken en alternatieven die aangewezen hadden kunnen worden (zie hierover verder paragraaf 2.7.4 van deze nota van toelichting). Anderzijds moeten de investeringskosten 8 9

Artikel II, onderdeel B, van de Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie. Kamerstukken II 2023/24, 36387, nr. 16.

7

van de maatregelen die genomen moeten worden door de gebouweigenaren en -gebruikers in verhouding staan tot het resultaat. Als de verschillende maatregelen, zoals het verder isoleren van het gebouw en het aanpassen van het warmteafgiftesysteem voor het type bebouwing in de wijk, niet in verhouding staan tot de behaalde energiebesparing van het resultaat, zal het in de rede liggen dat het college van burgemeester en wethouders kiest voor een alternatief waarvoor minder isolatie of andere aanpassingen nodig zijn of voor een andere fasering van de wijkgerichte verduurzamingsaanpak. Afhankelijk van de wijk, zal het college hier een andere afweging in kunnen maken. Bovendien geeft het warmteprogramma bewoners en gebouweigenaren en gebruikers handelingsperspectief doordat zij weten in welke periode de overstap naar een duurzaam alternatief voor aardgas naar verwachting zal plaatsvinden en welke stappen zij in de tussentijd ‘spijt-vrij’ kunnen nemen. Op basis van het warmteprogramma kunnen zij besluiten om bepaalde investeringen in hun woning of gebouw al dan niet te doen, zoals de aanschaf van een hybride warmtepomp of isolatie van de gebouwschil. Dit draagt bij aan een doelmatige verduurzaming van de warmtevoorziening van gebouwen. Voor de haalbaarheid is het van belang dat de energie-infrastructuur tijdig op orde is.

De regels voor de uitrol van warmtenetten zijn opgenomen in het voorstel voor de Wet collectieve warmte (hierna: Wcw). Zoals toegelicht in de memorie van toelichting bij de Wgiw10 zijn de Wgiw en de Wcw beide belangrijke bouwstenen voor de wijkgerichte aanpak en onderdeel van een stapsgewijze aanpassing van de relevante regelgeving. Met dit ontwerpbesluit is het Bgiw na de indiening en behandeling van het wetsvoorstel Wet collectieve warmte in voorhang gebracht, zodat de uitwerking van de Amvb in samenhang met de Wcw kan worden bezien 11. Het warmteprogramma geeft ook de netbeheerder van het elektriciteitsnet een (indicatief) beeld van in welke wijken en op welk moment het gasnet buiten gebruik zal worden genomen en welk alternatief of alternatieven er zijn toegedacht. Hierdoor krijgen de netbeheerders beter inzicht in de mogelijke impact op de elektriciteitsnetten in die wijken. Dit schetst een beeld over wat dit kan betekenen voor netcongestie en eventuele noodzakelijke verzwaring. Hierdoor wordt duidelijk wat de komende tijd van netbeheerders, maar ook andere uitvoerders, verwacht wordt en of dit wel uitvoerbaar en haalbaar is. Bij de wijziging van het omgevingsplan moet inzichtelijk zijn gemaakt wat de gevolgen van de maatregelen zijn voor de aanleg en het beheer van de energieinfrastructuur (zie hierover verder paragraaf 2.7.3).

Het is vanzelfsprekend al bij het opstellen van het warmteprogramma van belang vooruit te kijken naar die gevolgen. De netbeheerder kan voor het opstellen van het warmteprogramma aangeven hoeveel aansluitingen hij (maximaal) kan verzwaren de komende periode zodat dit kan worden meegenomen in het warmteprogramma en de aanwijzing van het aantal wijken dat overstapt op een alternatief waar netverzwaring voor nodig is. 2.2.2. Instructieregels warmteprogramma Dit besluit voegt instructieregels over de inhoud van het warmteprogramma toe aan het Bkl. Het college van burgemeester en wethouders benoemt in het warmteprogramma met welke wijken de gemeente de komende periode, van tenminste tien jaar, aan de slag gaat. Het kan daarbij zowel gaan om (de inzet van de gemeente op) isolatie als om de overstap op een duurzaam alternatief voor aardgas. Dit geeft de gemeente en de belanghebbenden een beeld van de warmtetransitie in de gebouwde omgeving en geeft hen handelingsperspectief. De beschrijving in het warmteprogramma bestaat uit een terugblik en een vooruitblik.

Het college van burgemeester en wethouders brengt in de vooruitblik in het warmteprogramma per wijk, waar in de komende periode aan de slag gaat, in ieder geval in beeld: • Een overzicht van de gebouwen en milieubelastende activiteiten waarvoor in de desbetreffende periode naar verwachting de overstap naar een duurzaam alternatief zal worden gerealiseerd en waarvoor mogelijk een warmtetransitiegebied wordt aangewezen. Het is van belang goed te bekijken welke wijken in het warmteprogramma worden geselecteerd waarvan het gebruik van methaangas wordt beëindigd, want slechts die wijken mogen worden aangewezen in het

8

•

•

•

omgevingsplan (zie verder paragraaf 2.7.1 van deze toelichting). Gemeenten zijn niet verplicht de aanwijsbevoegdheid in te zetten en daarmee om een warmtetransitiegebied aan te wijzen in het warmteprogramma. Om aan de eisen van het warmteprogramma te voldoen, moet dit wel duidelijk worden uit het warmteprogramma door het expliciet te benoemen. De duurzame alternatieven voor aardgas die het college overweegt in de wijken die zij voornemens zijn om over te laten stappen op een alternatieve energievoorziening en aan te wijzen als warmtetransitiegebied in het omgevingsplan. Dit geeft bewoners, gebouweigenaren en andere partijen een beeld welke duurzame alternatieven in de volgende fase nader zullen worden uitgewerkt. Bovendien kan zo vraag en aanbod van verschillende energiebronnen (regionaal) op elkaar worden afgestemd. Daarnaast geeft het, zoals beschreven in de vorige paragraaf, netbeheerders een eerste beeld van de mogelijk te verwachten netaanpassing. Voor netbeheerders is dit inzicht een randvoorwaarde om investeringen en werkzaamheden te kunnen plannen. Het aantal gebouwen dat naar verwachting zal worden geïsoleerd voorafgaand aan de overstap naar een duurzame warmtevoorziening. Het college geeft hierbij een inschatting (indicatie) van de warmtebehoefte of het benodigde isolatieniveau.

Als het college van burgemeester en wethouders in het warmteprogramma voor een specifieke wijk nog niet inzet op een alternatieve energie-infrastructuur voor aardgas omdat er nog geen eindbeeld is voor de betreffende wijk, kan ervoor gekozen worden om voor de warmtebehoefte bij de Standaard voor woningisolatie aan te sluiten.12 Deze standaard geeft de warmtebehoefte van de woning aan, uitgedrukt in de hoeveelheid kWh per m2 gebruiksoppervlak per jaar, die nodig is om de woning te verwarmen bij het in de Standaard gegeven isolatieniveau. Bij het bepalen van de hoogte van de standaard is een niveau gekozen dat als toekomstvast kan worden beschouwd, in die zin dat de betreffende woning later, bij aansluiting op duurzame bronnen met een lagere temperatuurwarmte, op dat moment niet extra geïsoleerd hoeft te worden en ingrijpende aanpassing van de warmteafgiftesystemen zoveel als mogelijk wordt voorkomen. En tot slot, welk van de overwogen duurzame warmtealternatieven de laagste totale nationale kosten heeft voor de realisatie van de toegedachte energie-infrastructuur (zie ook paragrafen 2.7.4 en 6.2.2). Hierbij worden in ieder geval ook de eventuele kosten voor de isolatie en andere benodigde verduurzamingsmaatregelen meegenomen.

In het Klimaatakkoord is afgesproken dat een gemeente in het uitvoeringsplan expliciet motiveert wanneer wordt gekozen voor een andere optie dan het alternatief met de laagste totale nationale kosten. Dat gebeurt dus nog niet in het warmteprogramma, maar dat kan wel.

In het warmteprogramma blikt het college ook terug op de realisatie in de wijken die in eerdere warmteprogramma’s zijn opgenomen, met uitzondering van het eerste warmteprogramma. Voor die wijken brengt het college per wijk in ieder geval in beeld: • het aantal gebouwen waarvoor in de afgelopen periode de overstap naar een duurzaam alternatief is gerealiseerd; • het aantal gebouwen waarvoor de overstap naar een duurzaam alternatief nog wordt gerealiseerd; en • het aantal gebouwen dat naar verwachting is geïsoleerd en/of nog wordt geïsoleerd.13 Het aantal gebouwen wordt uitgedrukt in woningequivalenten. Een woning is gelijk aan een woningequivalent. Voor het rekenen met utiliteitsbouw wordt een woningequivalent gelijkgesteld aan 130 m2 oppervlakte. Het omrekenen14 van het totaaloppervlak utiliteitsbouw naar woningequivalenten gaat dus als volgt: Totaaloppervlak utiliteitsbouw / 130 = Q woningequivalenten. Dit zal worden geregeld in de Omgevingsregeling via de Regeling gemeentelijke instrumenten warmtetransitie.

Zie de brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 18 maart 2021 over de Isolatiestandaard en Streefwaardes voor woningen, Kamerstukken II 2020/21, 30196, nr. 749. 13 Voor zover de gemeente hier inzicht in heeft. Bijvoorbeeld onder regie van gemeenten door middel van een gezamenlijke inkoopactie of een gemeentelijke subsidie. 14 Voor het omrekenen van woningequivalenten wordt aangesloten bij het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL (2020) Startanalyse aardgasvrije buurten (versie 2020, 24 september 2020) Gemeenterapport met toelichting bij tabellen met resultaten van de Startanalyse, p. 29). 12

9

Met dit besluit is daarbij vastgelegd dat het college van burgemeester en wethouders uiterlijk op 31 december 2026 het eerste warmteprogramma vaststelt. Dit is geregeld in artikel 10.19a1 van het Omgevingsbesluit. In de memorie van toelichting op de Wgiw is vermeld dat de gemeente ten minste iedere vijf jaar het warmteprogramma actualiseert.15 De frequentie van actualisatie van de warmteprogramma’s is door Tauw geëvalueerd.16 Op basis van het rapport van Tauw trekt de regering de conclusie dat het wenselijk is dat gemeenten minimaal elke vijf jaar een warmteprogramma vaststellen. Enerzijds is het wenselijk dat alle gemeenten ongeveer gelijktijdig een warmteprogramma vaststellen. Dat maakt het mogelijk om de warmteprogramma’s bij elkaar op te tellen ten behoeve van de monitoring, de afstemming ten behoeve van de Regionale Energiestrategie (RES), de planningen van netbeheerders, enzovoort. Anderzijds is het wenselijk dat gemeenten hun eigen planning kunnen aanhouden en mogelijk eerder hun warmteprogramma actualiseren. Zo hebben gemeenten ruimte voor flexibiliteit in het proces en kunnen ze inspelen op nieuwe ontwikkelingen, zoals het beschikbaar komen van een nieuwe warmtebron of om een initiatief van bewoners.

Daarom is alleen vastgelegd dat het warmteprogramma ten minste iedere vijf jaar geactualiseerd moet worden en wanneer uiterlijk het eerste warmteprogramma moet zijn opgesteld. Naar verwachting zullen veel gemeenten hierdoor dezelfde cycli doorlopen. Startanalyse Het college van burgermeester en wethouders kan bij het opstellen van het warmteprogramma gebruik maken van de gegevens die in de door het Planbureau voor de Leefomgeving opgestelde startanalyse beschikbaar worden gesteld, bijvoorbeeld ten aanzien van de aanwezige gebruiksfuncties in de wijk of de inschatting van de nationale kosten (zie ook paragraaf 6.2.2). Zo draagt de startanalyse bij aan het inzicht in de nationale meerkosten voor verschillende technische mogelijkheden om gebouwen zonder aardgas in een bepaalde wijk te verwarmen. Isolatie In het Klimaatakkoord is er afgesproken dat er in de wijkaanpak ook ingezet kan worden op stapsgewijze verduurzaming zoals isolatie en hybride warmtepompen onder regie van de gemeenten. Er is niet expliciet afgesproken om de beoogde warmtebehoefte (of het isolatieniveau) op te nemen in het warmteprogramma. Vanwege het belang van isolatie om de overstap te kunnen maken naar een duurzame energievoorziening is dit wel opgenomen in deze instructieregels voor het warmteprogramma.

Bovendien geeft dit gebouweigenaren handelingsperspectief op het moment dat zij hun woning of gebouw willen isoleren. Gemeenten kunnen in beginsel niet afdwingen dat gebouweigenaren ook naar dat niveau isoleren. Een gebouweigenaar kan ervoor kiezen om minder of zelfs niet te isoleren (waardoor de warmtebehoefte en de energierekening hoger blijft en het mogelijk niet comfortabel wordt in de woning) of juist meer te isoleren (met het oog op een lagere energierekening). Gemeenten hebben op basis van het Bbl al de bevoegdheid om indien noodzakelijk voor bestaande bouwwerken in individuele gevallen een maatwerkvoorschrift te stellen met een specifiek eisenniveau dat niet lager is dan de eisen voor bestaande bouw en niet hoger dan de eisen voor nieuwbouw. Dit ligt bijvoorbeeld in de rede bij niet welwillende verhuurders die hun huurders in de kou laten zitten. Milieubelastende activiteiten (procesgebonden aardgasgebruik) Bedrijven en organisaties die procesgebonden aardgas gebruiken zullen in beginsel ook overstappen op de alternatieve energievoorziening. Daarom is het verstandig dat deze bij het warmteprogramma zoveel mogelijk in beeld zijn. Dit is aanvullend op afspraken uit het Klimaatakkoord. Ook hierbij kan gebruik gemaakt worden van de startanalyse van het PBL die een overzicht geeft van de gebruiksfuncties die aanwezig zijn in de wijk.

Tevens is er een dataset die inzicht geeft in de aanwezigheid van utiliteitsbouw in de wijk en veelvoorkomende utiliteit met procesgebonden aardgasgebruik.17 Deze dataset wordt de komende tijd van een update voorzien waarin de investeringskosten van verschillende verduurzamingsscenario’s worden toegevoegd. Aangezien gemeenten hier geen rekening mee konden houden bij het opstellen van de huidige transitievisies warmte, geldt dat op grond van het overgangsrecht in dit besluit niet voor al bestaande transitievisies warmte en warmteprogramma’s. Kamerstukken II 2022/23, 36387, nr. 3, p. 11 en 77. Tauw (2022) Evaluatie termijnen wijkgerichte aanpak in Klimaatakkoord Gebouwde Omgeving. 17 Te raadplegen via: https://www.volkshuisvestingnederland.nl/onderwerpen/toolkit-programmaverduurzaming-gebouwde-omgeving/documenten/publicaties/2024/06/04/dashboard-utiliteit-in-de-wijnaanpak (mei 2025). 15 16

10

2.2.3. Uitvoeringsplicht Naar aanleiding van het advies van de Afdeling Advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling) bij de Wgiw is er een uitvoeringsplicht ten aanzien van de maatregelen in het warmteprogramma – als de gemeente voornemens is de aanwijsbevoegd in te zetten in een wijk – toegevoegd aan artikel 10.19a1 Omgevingsbesluit. Dit betekent dat de gemeenteraad binnen vijf jaar tot een wijziging van het omgevingsplan moet komen als het college van burgermeester en wethouders in het warmteprogramma heeft opgenomen dat zij voor een wijk de aanwijsbevoegdheid willen inzetten c.q. een warmtetransitiegebied willen aanwijzen. Een belangrijke overweging om dit op te nemen, is de bescherming van de burger. Op deze manier wordt houvast verkregen om zich te kunnen voorbereiden op het beëindigen van aardgas. Tegen het warmteprogramma kan namelijk geen beroep worden ingesteld en zonder deze uitvoeringsplicht zou dat kunnen betekenen dat er geen vervolgstappen door de gemeente worden gezet waaruit participatie en uiteindelijk de mogelijkheid tot beroep voortvloeit (bij de wijziging van het omgevingsplan). Deze uitvoeringsplicht is echter niet absoluut. Het kan bijvoorbeeld voorkomen dat een maatregel in een warmteprogramma niet uitvoerbaar blijkt door ontwikkelingen die de gemeente niet had voorzien.

Ook is het denkbaar dat het besluit tot wijziging van het omgevingsplan wel wordt vastgesteld door de gemeenteraad, maar door Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State wordt vernietigd. In dergelijke gevallen kan de gemeente het warmteprogramma wijzigen of actualiseren, en wordt de uitvoeringsplicht uitgesteld of komt deze te vervallen wanneer de wijk niet langer van het aardgas afgaat. Zie paragraaf 7.2 voor het interbestuurlijke toezicht dat hierop toeziet. 2.3. Instructieregels bij wijzigen omgevingsplan: aanwijzen warmtetransitiegebied Sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet heeft elke gemeente één omgevingsplan voor het hele grondgebied. Het omgevingsplan bevat algemene regels van de gemeenteraad voor de fysieke leefomgeving. Dit omgevingsplan kan ook regels bevatten voor het verduurzamen van wijken. Als toepassing wordt gegeven aan de bevoegdheid om een warmtetransitiegebied aan te wijzen, dan gelden voor het omgevingsplan de instructieregels die met dit besluit in het Bkl zijn opgenomen waaronder de verschillende waarborgen bij het aanwijzen van de wijk (zie paragraaf 2.7).

De instructieregels geven invulling aan verschillende onderwerpen, namelijk het aanwijzen van het door de gemeenteraad gekozen alternatief voor aardgas en instructieregels over het informeren van het bevoegd gezag door gebouweigenaren over een eventueel eigen alternatief (zie paragraaf 2.7.2). Ook zijn instructieregels gesteld die bepalen dat een omgevingsplan onder andere een redelijke termijn bevat van tenminste 8 jaar voor het beëindigen van het transport van methaangas en de uitzonderingen op deze termijn (zie paragraaf 2.7.7) en instructieregels die de betaalbaarheid van de maatregelen voor bewoners waarborgen (zie paragraaf 2.7.5). Deze instructieregels zien zowel op de verduurzaming van gebouwen als milieubelastende activiteiten. Ten opzichte van het warmteprogramma, waar de aanwijzing van wijken nog indicatief kan zijn, moet bij de uitwerking van het omgevingsplan de precieze begrenzing van de wijk nader worden vastgelegd, bijvoorbeeld om eigenaren van grote gebouwen of complexen op de rand van de wijk in de gelegenheid te stellen de warmtetransitie te verbinden met gepland groot onderhoud of herbouw. Daarbij zal een balans gezocht moeten worden tussen wat mogelijk is vanuit de energieinfrastructuur en wat praktisch is voor de gebouweigenaren en -gebruikers.

Gemeenten kunnen alleen locaties aanwijzen als warmtetransitiegebied in het omgevingsplan als deze gebieden waren opgenomen in het warmteprogramma (zie paragraaf 2.7.1). Het is dus van belang dat de gemeente in het warmteprogramma waarbij zij een indicatief gebied opnemen niet te restrictief zijn ten behoeve van de aanwijzing in het omgevingsplan. 2.4. Verbod op fossiele brandstoffen in aangewezen wijken Op dit moment wordt in veruit de meeste woningen en andere gebouwen aardgas gebruikt voor ruimteverwarming, koken en warm tapwater. Door de overstap van aardgas op een duurzame 11

bron wordt de uitstoot van CO2 en de afhankelijkheid van geïmporteerd gas verminderd. In dat licht is het ook ongewenst dat voor ruimteverwarming, koken en warm tapwater gebruik wordt gemaakt van andere fossiele brandstoffen. Dit besluit bevat het verbod om in de aangewezen warmtetransitiegebieden bij de (gebouwgebonden) energievoorziening voor het afnemen en gebruiken van energie (rechtsreeks) gebruik te maken van fossiele brandstof. Het gaat daarbij alleen om fossiele brandstoffen die in het gebouw of het bijbehorende perceel worden verbrand voor de hoofverwarming, het technische bouwsysteem. Bovendien moet het gebouw zijn aangesloten op de door de gemeenteraad in het omgevingsplan aangewezen energieinfrastructuur of op een ander alternatief dat geen fossiele brandstoffen verbruikt en voldoet aan de eisen uit het Bbl (zie paragraaf 2.7.2). Voor eventuele bijverwarming, zoals een open haard, geldt dit niet. De komende jaren wordt op verschillende manieren gewerkt aan de verduurzaming van bronnen. Tot die tijd betekent een aansluiting op duurzame energie zo duurzaam als op dit moment – gegeven de duurzaamheid van de bron – mogelijk is. 2.4.1. Verduurzaming warmtenetten De verduurzaming van warmtenetten wordt wettelijk geregeld in het wetsvoorstel Wet collectieve warmte (hierna: Wcw).

In de Wcw wordt geregeld dat aangewezen warmtebedrijven worden verplicht tot een minimale prestatie voor de verduurzaming door een norm te stellen voor de maximale CO2-uitstoot die gemoeid is met de warmtelevering. Deze norm is zo vastgesteld dat deze minimaal haalbaar, maar wel dwingend is. Op deze manier blijft de betaalbaarheid van het systeem geborgd, maar worden achterblijvers aangejaagd en gestimuleerd om maatregelen te nemen. 2.4.2. Verduurzaming elektriciteit De inzet van zowel Europees als nationaal beleid is gericht op verdere verduurzaming van de elektriciteitsproductie. Op EU-niveau vormt het ETS hiervoor het voornaamste instrument, dat er voor zal zorgen dat vanaf 2040 elektriciteitsproductie in de EU vrijwel volledig CO2-vrij zal zijn. 18 Op nationaal niveau bestaat er een breed palet aan beleidsmaatregelen dat zich richt op verdere verduurzaming van elektriciteitsproductie en de invulling van het streven naar een CO 2-vrije elektriciteitssector in 2035.19 De Wet verbod op kolen voor elektriciteitsproductie zorgt ervoor dat er vanaf 2030 geen kolen meer gebruikt kunnen worden voor elektriciteitsproductie. Daarnaast zijn er diverse subsidies zoals de SDE++ voor hernieuwbare elektriciteit en de subsidiëring van het net op zee en opschaling van wind op zee die bijdragen aan verduurzaming.

Tevens zullen er in de komende jaren vanuit het Klimaatfonds diverse middelen ingezet worden gericht op verduurzaming van de sector zoals de middelen ten behoeve van de CO2-vrije gascentrales (gebruik van met name waterstof in plaats van gas), middelen voor de ontwikkeling van batterijen en voor de opschaling van waterstofproductie en infrastructuur. Tot slot zal ook de levensduurverlenging van de Borssele-centrale en (het onderzoek naar) de bouw van vier nieuwe kerncentrales een significante bijdrage leveren aan het verduurzamen van de elektriciteitsvoorziening. 2.4.3. Duurzame gassen Het kabinet werkt aan een wetsvoorstel bijmengverplichting groen gas20. Hiermee wordt het bestaande gasnet gedeeltelijk verduurzaamd. In 2050 worden de dan resterende gasnetten gevoed met groen gas of andere duurzame gassen. De toekomstige beschikbaarheid van groen gas en waterstof is op dit moment beperkt en deels onzeker. Het is duidelijk dat groen gas altijd een schaars goed zal zijn dat enkel daar moet worden ingezet waar alternatieven beperkt tot niet haalbaar zijn. Als in een wijk groen gas of waterstof is voorzien, kan het gasnet daar naar verwachting blijven liggen.

De inzet van de aanwijsbevoegdheid ten behoeve van groen gas is echter niet mogelijk, omdat dit gas wordt verdeeld over alle aangeslotenen op het gasnet en niet Zie fiche Herziening EU ETS, herziening MSR, Kamerstukken II 2020/21, 22112, nr. 3193. Nationaal Plan Energiesysteem, bijlage bij Kamerstukken II 2023/24, 32813, nr. 1319. 20 Zie o.a. Kamerstukken II 2024/25, 32813, nr. 1433. 18 19

12

specifiek naar één wijk gealloceerd kan worden. Daarbij is het gebruik van methaangas zoals bedoeld in de Energiewet uitgesloten en vallen ook groen gas hieronder. In de Energiewet wordt er namelijk geen onderscheid gemaakt tussen fossiel methaangas (aardgas) en duurzaam methaangas (groen gas). De wijken die in 2050 resterend op het aardgasnet zijn aangesloten, zullen op dat moment met duurzaam gas gevoed moeten worden. Door middel van de wijkaanpak beperken gemeenten het aantal aansluitingen op het gasnet, zodat de beschikbaarheid van groen gas en de vraag in balans kunnen komen. Netbeheerders hebben de keuze om daarnaast gasnetten te laten liggen in wijken waar overgestapt wordt op een warmtenet of een elektrische warmtepomp met oog op toekomstig hergebruik of om ze te verwijderen. De netbeheerder kan (op basis van bijvoorbeeld economische of praktische gronden) het beste kan inschatten of het verstandig is de leidingen te laten liggen en te blijven beheren, met oog op toekomst hergebruik voor bijvoorbeeld waterstof. Bij hergebruik zullen de leidingen altijd eerst grondig gecontroleerd moeten worden op eventuele lekken om de veiligheid te waarborgen. Op dit moment lijkt het niet aannemelijk dat buiten gebruik gestelde gasleidingen op grote schaal opnieuw in gebruik gaan worden genomen.

De kans is klein dat aardgasnetten en -aansluitingen, in het bijzonder als zij al enige tijd buiten gebruik zijn, zonder (hoge) investering weer bruikbaar zijn en als er al een alternatieve energievoorziening aanwezig is. 2.5. De aanwijsbevoegdheid in relatie tot milieubelastende activiteiten De aanwijsbevoegdheid heeft betrekking op de verduurzaming van de energievoorziening van gebouwen en voor zover op dezelfde locatie milieubelastende activiteiten worden verricht, ook op milieubelastende activiteiten. Dit volgt uit artikel 6.12a van de Energiewet, zoals ingevoegd met de Wgiw. Dit zorgt ervoor dat het hele gebied aardgasvrij kan worden gemaakt en het gasnet niet hoeft te blijven liggen voor de milieubelastende activiteiten die plaatsvinden in de wijk. De aanwijsbevoegdheid kan in beginsel niet worden gebruikt in gebieden met industriële bedrijven die afhankelijk zijn van aardgas, omdat in een dergelijke "wijk” niet het verduurzamen van gebouwen centraal zou staan, maar het verduurzamen van de milieubelastende activiteiten. De afweging wanneer een wijk, waaronder wijken met relatief veel bedrijvigheid, over gaat op een duurzame energievoorziening ligt in belangrijke mate bij gemeenten.

Een gemeente kan er bijvoorbeeld voor kiezen om een wijk met relatief veel bedrijven verderop in de planning van de wijkgerichte aanpak op te nemen wanneer er op dit moment nog weinig alternatieven beschikbaar zijn om de bedrijfsprocessen door te zetten zonder aardgas. In beginsel volgt er uit een aanwijzing van een wijk in het omgevingsplan dat het transport van aardgas naar het aangewezen gebied wordt beëindigd door de netbeheerder per genoemde datum in het omgevingsplan. Dit raakt ook de bedrijven en organisaties die aangesloten zijn in op het aardgasnet voor hun procesgebonden aardgasgebruik. Daarbij volgt uit het omgevingsplan dat er een verbod op het gebruik van fossiele brandstoffen komt te gelden ten behoeve van ruimteverwarming en kookvoorzieningen. Dit ziet echter niet toe op de milieubelastende activiteiten in de wijk. Voor zover er in de wijk ook methaangas wordt gebruikt door milieubelastende activiteiten, kan de gemeenteraad, met het oogmerk doelmatig energiegebruik, in het omgevingsplan aanvullende regels opnemen voor deze milieubelastende activiteiten en zorgen dat daarvoor ook niet langer gebruik kan worden gemaakt van aardgas of andere fossiele brandstoffen. Op grond van het Besluit activiteiten leefomgeving (hierna: Bal) heeft het bevoegd gezag immers de bevoegdheid om maatwerkregels of maatwerkvoorschriften te stellen.

Indien de gemeente deze bevoegdheid niet toepast zal voor de milieubelastende activiteiten geen gebruik gemaakt kunnen worden van het aardgasnet, maar kunnen bedrijven en organisaties nog wel gebruik maken van fossiele brandstof (waaronder gas) voor de milieubelastende activiteiten voor zover andere regels dit niet belemmeren (bijvoorbeeld eisen ten aanzien van veiligheid). De keuze dat gemeenten de mogelijkheid hebben om ook verduurzaming van het procesgebonden energiegebruik van milieubelastende activiteiten mee te nemen in de aanpak, is gemaakt omdat de wijkgerichte aanpak een sterke geografische component heeft. Doordat de infrastructuur van een gasnet ook een sterke geografische component heeft, met hoge-, midden- en lagedruknetten en lokale verdeelstations, ligt het niet voor de hand om binnen een gebied dat is aangewezen om van het aardgas af te gaan een uitzondering te maken voor slechts één of enkele gebruikers. Dat 13

geldt óók voor bedrijven en instellingen met procesgebonden aardgasgebruik. Ook zij zullen moeten bijdragen aan het tegengaan van klimaatverandering door hun CO 2-uitstoot te beperken. Rekening houdend met kosteneffectiviteit voor het beheren van het (aard)gasnet is het bovendien legitiem en proportioneel om deze bedrijven en instellingen mee te nemen in een wijkgerichte aanpak. Dat maakt het voor de netbeheerder mogelijk om het net economisch te beheren. Daarnaast zou het draagvlak voor de wijkgerichte aanpak worden ondermijnd als bedrijven en instellingen zouden worden uitgezonderd in een wijk waar het gebruik van aardgas voor woningen wordt uitgesloten. Om die redenen is het uitgangspunt dat het verduurzamen van utiliteitsbouw in beginsel meeloopt met de wijkgerichte aanpak. Overigens, voor zover er voor bedrijven of processen geen rijksregels gelden omdat ze niet landelijk zijn geregeld als milieubelastende activiteit in het Bal, kunnen gemeenten in het omgevingsplan zelf (locatie specifieke) regels opnemen op grond van de artikelen 4.1 en 4.2 van de Omgevingswet en daarmee het gebruik van aardgas en andere fossiele brandstoffen door milieubelastende activiteiten uitsluiten.

Wanneer er wel rijksregels gelden kunnen gemeenten op grond van artikel 4.3 en 4.22 van de Omgevingswet in maatwerkregels (artikel 4.6 van de Omgevingswet) opnemen in het omgevingsplan of maatwerkvoorschriften (artikel 4.5 van de Omgevingswet) opleggen. 2.6. Bij inwerkingtreding van het stelsel van de Omgevingswet is via de bruidsschat het stellen van regels over de aansluiting op distributienetten aan gemeenten gelaten worden, voor zowel bestaande bouw als nieuwbouw. Dit voorstel bevat daarover voor de bestaande bouw nu instructieregels voor gemeenten. Landelijke uitzonderingen In dit besluit zijn landelijke uitzonderingen gemaakt voor de toepassing van de aanwijsbevoegdheid. Er geldt een uitzondering voor bedrijven die vallen onder het emissiehandelssysteem voor broeikasgassen (ETS), aangezien het aardgasvrij maken daarvan al via die weg geregeld is (zie paragraaf 3.3). Deze uitzondering is van toepassing op gebouwen of locaties waar activiteiten worden verricht waarop ook de in artikel 16.5 van de Wet milieubeheer vervatte verboden betrekking hebben. Naast de uitzondering voor ETS is er landelijk een uitzondering gemaakt voor een aantal activiteiten die nodig zijn voor de leveringszekerheid van het gassysteem. De gemeenteraad kan het gebruik van methaangas voor deze activiteiten dus niet uitsluiten.

Deze uitzondering heeft betrekking op het transmissiesysteem voor gas, gasproductie-installaties behorend bij een gasvoorkomen, gasopslaginstallaties, LNG-systemen en systemen voor de omzetting van de kwaliteit van gas. Een aparte landelijke uitzondering is niet nodig voor op methaangas gebaseerde productieinstallaties van warmte die bijdragen aan de leveringszekerheid van een klein collectief warmtesysteem of van een warmtenet van een aangewezen warmtebedrijf zoals bedoeld in de Warmtewet. Gemeenten hebben immers intensief contact met warmtebedrijven en zullen de aanwijsbevoegdheid niet inzetten bij een warmtebedrijf als het gasgebruik nodig is voor de leveringszekerheid van de warmte. Er is geen aparte landelijke uitzondering gemaakt voor productie-installaties voor elektriciteit. Veel grootschalige elektriciteitsproductie is al uitgesloten vanwege de uitzondering voor ETS-bedrijven. Daarom is een aparte uitzondering voor productie-installaties van elektriciteit vanuit het perspectief van leveringszekerheid niet nodig. Sommige bedrijven en instellingen, zoals ziekenhuizen en andere zorginstellingen, hebben een noodvoorziening die veelal gebruikt maakt van fossiele brandstof. Dit besluit regelt dat voor dergelijke noodvoorzieningen een uitzondering geldt op het gebruik van fossiele brandstoffen.

Dit betreffen voorzieningen die draaien op fossiele brandstoffen, zoals een dieselgenerator, ten behoeve van de elektriciteitsvoorziening op het moment dat de elektriciteit uitvalt. Deze voorzieningen zijn nodig vanwege het borgen van de leveringszekerheid bij bepaalde typen gebouwen zoals een ziekenhuis. Voor de reguliere warmtevoorziening van deze bedrijven en instellingen geldt wel een verbod op het gebruik van fossiele brandstoffen en ook de in het omgevingsplan opgenomen verplichting om aan te sluiten op een duurzaam alternatief. 14

2.7. Waarborgen bij het aanwijzen van een wijk Met de aanwijsbevoegdheid krijgt de gemeenteraad een verstrekkende bevoegdheid. Bij een dergelijke bevoegdheid horen ook verstrekkende waarborgen voor bewoners, gebouweigenaren en andere partijen. In dit besluit zijn een deel van de waarborgen juridisch verankerd: • Met het oog op een zorgvuldig proces kan een gemeenteraad de aanwijsbevoegdheid bij het wijzigen van het omgevingsplan alleen inzetten als de wijk is opgenomen in een vastgesteld warmteprogramma (zie paragraaf 2.7.1).21 • Keuzevrijheid is een belangrijke waarborg bij de aanwijsbevoegdheid. Wanneer een wijk wordt aangewezen zal de gemeenten hierbij ook een alternatief aanwijzen voor de wijk. Iedere gebouweigenaar heeft daarbij het recht om zelf een ander fossielvrij alternatief te realiseren (zie paragraaf 2.7.2). Bij het bepalen van de termijn en het alternatief houdt de gemeenteraad rekening met de gevolgen voor de aanleg en het beheer van de energie-infrastructuur (zie paragraaf 2.7.3). • Bij het bepalen van het alternatief houdt de gemeenteraad rekening met de totale nationale kosten van de aanpak voor die wijk (zie paragraaf 2.7.4). • De gemeenteraad waarborgt de betaalbaarheid voor huishoudens in de wijkaanpak (zie paragraaf 2.7.5) en houdt rekening met de verwachte betaalbaarheid voor bedrijven, instellingen en andere gebouweigenaren (zie paragraaf 2.7.6).

• De gemeenteraad hanteert een redelijke termijn van ten minste acht jaar tussen het besluit van de gemeenteraad in het omgevingsplan en het beëindigen van het transport van aardgas, of een kortere termijn als toepassing wordt gegeven aan een van de uitzonderingen (zie paragraaf 2.7.7). • Het college van burgermeester en wethouders geeft wijzigingen van het omgevingsplan, waarbij de datum van het beëindigen van aardgas in een bepaald gebied wordt bepaald, door aan de ACM (zie paragraaf 2.7.8). • Het college van burgermeester en wethouders monitort de uitvoering van het omgevingsplan (zie paragraaf 2.7.9.1). Als uit de monitoring blijkt dat er onvoldoende zekerheid is dat de aansluiting van gebouwen tijdig is gerealiseerd, is de gemeente verplicht om het moment waarop het transport van aardgas wordt beëindigd te verzetten (zie paragraaf 2.7.9.2). Daarnaast wordt door de inbedding van de wijkgerichte aanpak in instrumenten onder de Omgevingswet een zorgvuldig proces geborgd. Het college van burgemeester en wethouders moet in een (warmte)programma en omgevingsplan motiveren hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen zijn betrokken bij de voorbereiding van het warmteprogramma respectievelijk het omgevingsplan en wat de resultaten daarvan zijn. Dat is geregeld in de bestaande artikelen 10.2 en 10.8 van het Omgevingsbesluit.

Op de vaststelling van een verplicht wettelijk geregeld programma en het omgevingsplan is daarnaast de uitgebreide voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing (zie artikelen 16.27, eerste lid, en 16.30 van de Omgevingswet). Dat biedt eenieder de mogelijkheid om een zienswijze in te dienen over het gemeentelijk ontwerpbesluit tot vaststelling (of wijziging) van het (warmte)programma of het omgevingsplan. De gemeenteraad besluit over het wijzigen van het omgevingsplan en bepaalt dus ook of er voldoende rekening is gehouden met de inbreng van burgers en andere partijen. Bovendien is het gemeentelijke besluit tot wijziging van het omgevingsplan na publicatie vatbaar voor beroep. Zo bevat het stelsel van de Omgevingswet, zoals gewijzigd door de Wgiw en dit besluit, waarborgen voor een zorgvuldig proces, inclusief participatie in een vroeg stadium van het planproces. In paragraaf 2.5.6 van de memorie van toelichting bij de Wgiw wordt nader ingegaan op participatie en rechtsbescherming.22 Net zoals bij elke vaststelling of wijziging van het omgevingsplan is dit besluit van de gemeente appellabel, wat betekent dat hiertegen beroep kan worden ingesteld. De Awb bepaalt dat voor belanghebbenden rechtstreeks beroep openstaat bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

De formele rechtsbescherming voor burgers is daarmee hetzelfde als bij vergelijkbare overheidsbesluiten. Daarnaast wordt in paragraaf 6.1 van deze nota van toelichting ingegaan op het doenvermogen in de wijk en de ondersteuning die gemeenten hiervoor kunnen benutten.

21 22

Huurregelgeving bevat aanvullende waarborgen voor huurders. In paragraaf 4.5 wordt daarop ingegaan. Kamerstukken 2022/23, 36387, nr. 3, p. 19-20.

15

2.7.1. Aanwijsbevoegdheid alleen voor wijken in een warmteprogramma In het warmteprogramma worden de wijken benoemd die het college van burgemeester en wethouders in de komende periode van ten minste tien jaar wil verduurzamen. De gemeenteraad kan de aanwijsbevoegdheid bij het wijzigen van het omgevingsplan alleen inzetten voor wijken die zijn opgenomen in een vastgesteld warmteprogramma. Dit is uitgewerkt in de nieuwe instructieregels met dit besluit in het Bkl. Dit is van belang voor een zorgvuldig proces en de voorzienbaarheid van het beleid. Dit is een voor het stelsel van de Omgevingswet ongebruikelijke constructie, die nader wordt toegelicht in paragraaf 4.1. 2.7.2. Keuzevrijheid Woning- en gebouweigenaren (waaronder eigenaren van commercieel en maatschappelijk vastgoed) zijn niet verplicht om aan te sluiten op het (collectieve) alternatief voor aardgas dat de gemeente kiest. Het is bijvoorbeeld mogelijk dat een eigenaar, vooruitlopend op de wijkgerichte aanpak, al gekozen heeft voor een oplossing die afwijkt van het alternatief dat de gemeente kiest. Het is ook mogelijk dat een gebouweigenaar op het moment dat de keuze voor de wijk duidelijk wordt, besluit om een andere oplossing voor zijn of haar gebouw te gaan realiseren. Het kan overigens voorkomen dat voor een eigen alternatief geen aansluiting op het net (off grid) noodzakelijk is.

In de basis hebben alle gebouweigenaren de mogelijkheid om, binnen de algemene regels die op grond van het Bbl gelden voor de energieprestatie, te kiezen voor een andere voorziening dan de door de gemeente aangeboden voorziening, maar het transport van aardgas naar alle woningen en gebouwen zal wel worden beëindigd. Daarbij komt er een verbod op het gebruik van fossiele brandstoffen in het omgevingsplan waar iedere gebouweigenaar aan moet voldoen (zie paragraaf 2.4). Concreet betekent dit dat alle voorzieningen voor ruimteverwarming die voldoen aan de Bbl en geen fossiele brandstoffen gebruiken, kunnen worden gekozen als alternatief. Een hybride warmtepomp die ook gebruik maakt van (aard)gas zal daarmee niet voldoen als alternatief. Tot in ieder geval 2030 geldt dat het met name zal gaan om warmtenetten of all-electric oplossingen, gezien de nu beschikbare technieken en bestaande marktordening. Op termijn kunnen daar door innovatie meer technieken bijkomen, zolang zij voldoen aan de dan geldende (efficiëntie)eisen in het Bbl. De Wgiw en dit besluit bevatten namelijk geen voorkeur voor een bepaalde techniek en beogen ruimte te bieden voor toekomstige ontwikkelingen en innovatie. Om de individuele keuzevrijheid te borgen, regelt dit besluit dat de keuzevrijheid niet kan worden ingeperkt op gemeentelijk niveau. Hiervoor zijn met dit besluit instructieregels gesteld in het Bkl.

Op grond van het Bbl geldt voor het nieuw plaatsen of vervangen van technische bouwsystemen, waaronder ook voorzieningen voor ruimteverwarming en warm water vallen, een minimale energieprestatie (zie artikel 5.21 van het Bbl). Het eigen alternatief dat een gebouweigenaar toepast moet aan deze minimale eis in het Bbl voldoen. In afwijking van generieke energieprestatie in het Bbl geldt voor de energieprestatie in een warmtetransitiegebied een aangescherpte eis. Door een scherpere eis te stellen wordt voorkomen dat als alternatief voor fossiele brandstof wordt overgestapt op een biobrandstof, zoals houtstook of palletkachels, of inefficiënte warmtepompen. Een dergelijke overstap zou ernstige inbreuk doen op de luchtkwaliteit in een aangewezen gebied. Een gebouweigenaar die een ander alternatief wil realiseren informeert de gemeente hierover. Binnen welke termijn moet worden geïnformeerd, bepaalt de gemeenteraad in het omgevingsplan. Daarnaast informeert de gebouweigenaar de gemeente nogmaals over de ingebruikname van zijn eigen alternatief voor aardgas. In de schematische weergave hieronder zijn de verschillende stappen te zien.

De twee informatieverplichtingen geven de gemeente de benodigde informatie om erop toe te zien dat woningen en gebouwen een aansluiting hebben op een duurzaam alternatief voordat het besluit over het stopzetten van het aardgas wordt geëffectueerd (zie paragraaf 2.7.9). Een gebouweigenaar die al voor het wijzigen van het omgevingsplan van het aardgas af is – en in feite al van zijn keuzevrijheid gebruik heeft gemaakt door eerder van het aardgas af te gaan – hoeft, in tegenstelling tot een gebouweigenaar die besluit om niet mee te doen met het alternatief van de gemeente, de gemeente niet te informeren dat hij niet meedoet met het alternatief van de 16

gemeente. Via de netbeheerder wordt de gemeente namelijk geïnformeerd over de aansluitingen op het aardgasnet in de wijk. Gebouweigenaren die op eigen initiatief al van het aardgas af zijn gegaan, hebben zich destijds aan de verbouwvoorschriften uit het Bbl (of Bouwbesluit) moeten houden. Die kunnen anders zijn geweest dan de huidige eisen in het Bbl. Op het moment dat hun installatie aan vervanging toe is, moeten ze aan de dan geldende eisen van het Bbl voldoen. Warmteprogramma

Een ieder kan reageren op het ontwerp-warmteprogramma

Uitvoeringsplan

Een ieder kan reageren op het ontwerp-uitvoeringsplan, indien het wordt vormgegeven als een (vrijwillig) programma onder de Omgevingswet.

Omgevingsplan

Een ieder kan reageren op de ontwerp-wijziging van het omgevingsplan

Omgevingsplan

Bewoners en gebouweigenaren kunnen eventueel in beroep gaan bij de bestuursrechter tegen de wijziging van het omgevingsplan

Omgevingsplan

Onherroepelijk omgevingsplan: keuze duurzaam alternatief voor aardgas staat vast

Bij keuze warmtenet

Aanbod warmtebedrijf

Gebouweigenaren krijgen een aanbod van het warmtebedrijf

Aansluitovereenkomst (gebouweigenaar) Leveringsovereenkomst (bewoner)

Aansluiting warmtenet

Opt-out/eigen alternatief

Gebouweigenaren laten het warmtebedrijf weten dat ze kiezen voor een opt-out

1e Informatieplicht eigen alternatief

Gebouweigenaren informeren de gemeente wanneer zij kiezen voor eigen alternatief binnen door de gemeente bepaalde termijn

Realisatie eigen alternatief

Gebouweigenaren realiseren het eigen alternatief

2e Informatieplicht eigen alternatief

(Gebouw)eigenaren nformeren de gemeente binnen vier weken over de ingebruikname eigen alternatief

Beëindigen transport van aardgas

De netbeheerder beëindigt het transport van aardgas naar de wijk

Schematische weergave van de stappen voor bewoners en gebouweigenaren. De groen weergegeven stappen zijn onderdeel van de Wgiw en dit besluit, de geel weergegeven stappen zijn onderdeel van de Wcw. De informatieplichten gelden overigens niet voor (gebouw)eigenaren die al voor de wijkaanpak van het aardgas af zijn gegaan. 2.7.3. Beschikbaarheid van de alternatieve energie-infrastructuur Zoals is aangegeven in paragraaf 2.2 schetst het warmteprogramma de voornemens van het college van burgemeester en wethouders ten aanzien van de verduurzaming van wijken. Dit geeft een beeld over wat er de komende tijd van netbeheerders, (isolatie- en installatie)bedrijven en andere uitvoerders verwacht kan worden en of dit haalbaar is. Bij de wijziging van het omgevingsplan moet inzichtelijk zijn gemaakt wat de gevolgen van de maatregelen zijn voor de aanleg en het beheer van de energie-infrastructuur. Dit is onder meer van belang voor het bepalen van de redelijke termijn. In beginsel is die termijn minimaal acht jaar. Het is immers cruciaal dat de infrastructuur voor het duurzame alternatief voor aardgas is aangelegd en is aangesloten op het gebouw voordat het transport van aardgas kan worden stopgezet. Daarnaast is het van belang dat de gemeente in overleg met de netbeheerder bepaalt wat een redelijke termijn is.

Voor de planning is het van belang of verzwaring van aansluitingen en/of van het elektriciteitsnet noodzakelijk is, gezien het alternatief voor aardgas dat de gemeente voor ogen heeft. Een mogelijk gebrek aan transportcapaciteit op het elektriciteitsnet kan daarbij ook van invloed zijn op de redelijke termijn en zelfs op het eventueel aanwijzen van de wijk. Bij het overleg met de beheerder van de infrastructuur is de uitvoerbaarheid van het voorgenomen besluit van de gemeenteraad in het omgevingsplan een belangrijk onderwerp, bijvoorbeeld met het oog op het toevoegen van een onderstation of een netstation en de ruimtelijke inpassing daarvan.

17

Als de gemeenteraad in een wijk kiest voor een warmtenet, is het van belang dat de gemeente in samenspraak met het warmtebedrijf een planning opstelt en hier rekening mee houdt bij het bepalen van de redelijke termijn voor het beëindigen van het transport van gas. Om dit expliciet wettelijk te borgen is in een instructieregel in het Bkl bepaald dat de gemeenteraad rekening moet houden met de gevolgen voor de aanleg en het beheer van de energie-infrastructuur. 2.7.4. Totale nationale kosten Bij de wijziging van het omgevingsplan moet de gemeenteraad bij de keuze voor een bepaalde warmtestrategie rekening houden met de totale nationale kosten die de realisatie van de toegedachte energievoorziening met zich meebrengt. In het Klimaatakkoord is afgesproken dat de gemeente bij het besluit over het duurzame alternatief voor aardgas kijkt naar de maatschappelijke kosten als gevolg van de keuze voor een bepaald duurzaam alternatief en het motiveert als de gemeente een ander duurzaam alternatief voor aardgas kiest dan het alternatief met de laagste maatschappelijke kosten. Bij het uitwerken van het Klimaatakkoord heeft het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) geconstateerd dat het begrip ‘nationale kosten’ beter aansluit bij hetgeen in het Klimaatakkoord is bedoeld.

Het PBL heeft het begrip ‘nationale kosten’ omschreven als: de totale financiële kosten in Nederland van alle maatregelen die nodig zijn om ergens (bijvoorbeeld in een buurt) een strategie uit te voeren, ongeacht wie die kosten betaalt, inclusief de baten van energiebesparing, maar exclusief belastingen, heffingen en subsidies.23 In dit besluit wordt aangesloten bij de definitie van het PBL. Dit is uitgewerkt in de instructieregels die zijn opgenomen in het Bkl. De frase “rekening houden met” is een van de manieren hoe doorwerking van instructieregels binnen het stelsel van de Omgevingswet tot uitdrukking wordt gebracht. Er zijn drie basistypen: (1) “betrekken bij”, (2) “rekening houden met” en (3) “in acht nemen”.24 Met deze drie basistypen wordt duidelijk welke afwegingsruimte het bevoegde bestuursorgaan toekomt, van grote afwegingsruimte tot geen afwegingsruimte. Met “rekening houden met” wordt inhoudelijk gestuurd op de belangenafweging. Als het bestuursorgaan (in dit geval de gemeenteraad) daar goede redenen voor heeft, is afwijken, mits gemotiveerd, toegestaan. Dit betekent dat gemeenten bij de keuze of een wijk wordt aangewezen en op welk alternatief de nationale kosten moeten meewegen in de uiteindelijke keuze voor de wijk. Gemeenten mogen hier echter wel gemotiveerd van afwijken.

Er spelen naast maatschappelijke kosten namelijk ook nog andere aspecten een rol die meegenomen moeten worden in de definitieve keuze voor een wijk zoals draagvlak naar aanleiding van inspraak en participatie (zie paragraaf 2.5.6 van de memorie van toelichting bij de Wgiw), de beschikbaarheid en capaciteit van de alternatieve energievoorziening (zie paragraaf 2.7.3) en de betaalbaarheid voor huishoudens en bedrijven in de wijk (zie paragraaf 2.7.5 en 2.7.6). Er worden in het besluit waarborgen opgenomen ten aanzien van de betaalbaarheid voor huishoudens (zie paragraaf 2.7.5). Het kan voorkomen dat een alternatief dat de laagste maatschappelijke kosten kent, (nog) niet kan worden aangewezen omdat de betaalbaarheid voor eindgebruikers in de wijk nog niet is gewaarborgd. Daarbij kunnen verschillende alternatieven (een warmtenet en een all-electric oplossing) ook dicht bij elkaar liggen met betrekking tot de maatschappelijke kosten, maar kan een warmtenet bijvoorbeeld de voorkeur genieten in verband met netcongestie in een gebied. Gemeenten kunnen voor de vergelijking van de nationale kosten van de verschillende warmtestrategieën gebruik maken van de Startanalyse van het PBL (zie paragraaf 6.2.2). 2.7.5.

Betaalbaarheid voor huishoudens in de wijk De betaalbaarheid van de warmtetransitie in de gebouwde omgeving is een belangrijk thema in het kabinetsbeleid, de maatschappij25 en bovenal voor bewoners en andere eindgebruikers zelf. De PBL (2020) Startanalyse aardgasvrije buurten (versie 2020, 24 september 2020). Gemeenterapport met toelichting bij tabellen met resultaten van de Startanalyse, p. 26. 24 Zie verder de nota van toelichting op het Besluit kwaliteit leefomgeving, Stb. 2018, 292, p. 217-222. 25 Zoals bijvoorbeeld tot uiting gekomen in het Warmtebod (Warmtealliantie stelt Warmtebod voor om stagnatie in warmtenetontwikkeling te doorbreken | Nationaal Klimaat Platform). 23

18

Wgiw zoals op 30 juni 2023 aan de Kamer aangeboden bevatte daarom de voorwaarde dat gemeenten voor het inzetten van de aanwijsbevoegdheid rekening houden met de betaalbaarheid van de verduurzamingsmaatregelen voor de eindgebruiker. Dat betekent dat het belang van betaalbaarheid voor de eindgebruiker bij het inzetten van de aanwijsbevoegdheid een zwaarwegende positie moet hebben in de belangenafweging van een gemeente en een gemeente daar enkel goed gemotiveerd van af kan wijken. Met andere woorden: de plannen van de gemeente voor een wijk, buurt of dorpskern moeten vanuit het oogpunt van betaalbaarheid verstandig, redelijk en acceptabel zijn voor de wijk en haar bewoners. Met het amendement Erkens c.s.26 is het belang van betaalbaarheid nog steviger in de aanwijsbevoegdheid verankerd. Aan de Wgiw is de voorwaarde ingevoegd dat gemeenten de betaalbaarheid voor eindgebruikers waarborgen en dat daarvoor landelijk geldende instructieregels worden opgesteld. Gemeenten moeten deze instructieregels betaalbaarheid in acht nemen en daaraan voldoen. In de toelichting bij het amendement Erkens c.s. staat centraal dat de kosten en baten van de verduurzaming in verhouding staan. Dit geldt in het bijzonder voor kwetsbare afnemers.

Voor eigenaar-bewoners betekent dit bijvoorbeeld dat de maatregelen naar verwachting voor een overgroot deel van de bewoners dient te worden terugverdiend over de levensduur van de voorgenomen verduurzamingsmaatregelen. Ook is aangegeven dat de instructieregels uitvoerbaar, transparant, rechtvaardig en uitlegbaar dienen te zijn en in samenspraak met het maatschappelijk middenveld moeten worden uitgewerkt. Tenslotte is beschreven dat dat de investeringen op het moment van de investering financieel haalbaar zijn en eindgebruikers bijvoorbeeld ook op de hoogte worden gesteld van beschikbare financiële regelingen. Met het Bgiw wordt invulling gegeven aan het amendement Erkens c.s. en de bijbehorende toelichting. Deze instructieregels zijn in samenspraak met het maatschappelijk middenveld uitgewerkt, waaronder de Vereniging Nederlandse Gemeenten, Vereniging Eigen Huis, het Nationaal instituut voor budgetvoorlichting (NIBUD), Aedes en de Woonbond. Deze gesprekken leverden veel waardevolle input op die ook bij de uitwerking van de instructieregels zijn gebruikt. In paragraaf 6.2.2 is toegelicht hoe gemeenten worden ondersteund bij het berekenen van beide aspecten van betaalbaarheid. 2.7.5.1.

Instructieregels betaalbaarheid eindgebruikers Met de aanwijsbevoegdheid krijgen gemeenten een vergaande bevoegdheid die aanleiding kan geven tot het (laten) nemen van verduurzamingsmaatregelen die van invloed zijn op de portemonnee van eindgebruikers, zoals eigenaar-bewoners en huurders. Deze bevoegdheid vraagt om goede waarborgen. Zoals onder andere ook blijkt uit de consultatie hechten veel partijen, veel waarde aan het waarborgen van betaalbaarheid. Een landelijk kader met heldere en uitvoerbare instructieregels geeft duidelijkheid over wanneer een aanpak van een gemeente voldoende betaalbaar wordt geacht om de aanwijsbevoegdheid in te zetten. Ook draagt het bij aan de vergelijkbaarheid tussen de betaalbaarheid van wijkaanpakken van gemeenten voor verschillende gebieden. Het biedt een ondergrens voor de betaalbaarheid van de wijkaanpak op basis waarvan gemeenten tot besluitvorming kunnen komen. Tegelijkertijd moet het kader – binnen de grenzen zoals met de instructieregels worden gesteld – gemeenten ook de ruimte geven om hun regierol in te kunnen vullen.

Gemeenten hebben met hun hun kennis over, en inzicht in, de lokale situatie het beste zicht op wat in een bepaalde wijk, buurt of dorpskern wenselijk en uitvoerbaar is en hoe ze daar met hun aanpak het beste op kunnen aansluiten en op welke wijze verschillende groepen in de wijk het beste kunnen worden begeleid en ondersteund Ook realiseert de regering dat een oordeel over de betaalbaarheid van (een pakket aan) verduurzamingsmaatregelen, zoals het laten isoleren van een woning, een aansluiting op een warmtenet en/of de installatie van een (hybride) warmtepomp, in de eerste en laatste plaats aan bewoners zelf is en blijft. Zij kunnen zelf het beste inschatten wat in hun huishoudboekje past en 26

Kamerstukken II 2023/24, 36387, nr. 20.

19

of ze de ruimte hebben om deze investeringen te dragen. Ook als het gaat om een voorstel of aanbod van een gemeente in het kader van de wijkaanpak in verhouding tot het realiseren van een zogenoemde opt-out (het gebruik maken van de keuzevrijheid). Tegen deze achtergrond, en met het amendement Erkens c.s. 27 als vertrekpunt zijn de instructieregels betaalbaarheid uitgewerkt. De instructieregels betaalbaarheid voor eindgebruikers28 bestaan uit twee instructieregels, die als toets werken op de vraag of het plan van gemeente betaalbaar is voor de eindgebruikers in het warmtetransitiegebied, en onderliggende (zogenoemde) rekenregels29, die stellen welke elementen de gemeente moet meenemen in de berekening van de betaalbaarheid van de aanpak. De eerste toetsregel is dat gemeenten de betaalbaarheid voor de eindgebruikers binnen het warmtetransitiegebied moeten waarborgen door in acht te nemen dat de kosten en baten van de verduurzamingsmaatregelen over de looptijd van de investering voor het overgrote deel van de bewoners in een wijk in verhouding zijn. Dat wil zeggen dat de kosten de baten in de levensduur niet mogen overstijgen. Hiermee wordt gewaarborgd dat het plan van de gemeente vanuit financieel economisch oogpunt redelijk is voor de wijk. Dit is een toets vooraf bij het aanwijzen van de wijk in het omgevingsplan.

De tweede toetsregel is dat gemeenten rekening houden met de financiële haalbaarheid van de verduurzamingsmaatregelen voor de bewoners van de wijk. Gemeenten moeten daartoe rekening houden met 1) de mate waarin bewoners, in het bijzonder kwetsbare afnemers, de gevolgen voor de maandlasten kunnen dragen en 2) de mogelijkheden voor bewoners om de verduurzamingsmaatregelen te financieren, bijvoorbeeld via een hypothecaire lening. In de Omgevingsregeling zullen via de Regeling gemeentelijke instrumenten warmtetransitie deze bepalingen verder worden uitgewerkt met meet- en rekenvoorschriften. Deze voorschriften worden vanwege het relatief hoge detailniveau opgenomen in de Omgevingsregeling. Belangrijke reden daarbij is ook dat die bepalingen veelvuldig geactualiseerd moeten worden. Bijvoorbeeld als het gaat om de verwachte investeringskosten en ontwikkeling van energieprijzen. De inhoudelijke regels (de toetsregels) zijn via dit besluit geregeld op AMvB-niveau.

2.7.5.2. Uitgangspunten bij de instructieregels Betaalbaarheid voor de wijk: gemiddelde kosten en baten en spreiding Het uitgangspunt is om 1) de gemiddelde kosten en baten op wijkniveau en 2) de spreiding van de betaalbaarheid voor eindgebruikers in de wijk inzichtelijk te maken. Het waarborgen van betaalbaarheid van de wijkaanpak is geen individuele garantie: de instructieregels stellen daarom ook niet dat de betaalbaarheid per individuele bewoner berekend dienen te worden. Zoals bevestigd in het advies van de Raad van State30 kan het begrip ‘woonlastenneutraliteit’ niet juridisch kan worden gekoppeld aan de aanwijsbevoegdheid. Focus op betaalbaarheid voor eindgebruikers eigenaar-bewoners en huurders Deze instructieregels zien op de eindgebruikers eigenaar-bewoners en huurders van de gebouwen in het warmtetransitiegebied. Het betreft dus de bewoners in de wijk en bijvoorbeeld niet verhuurders van gebouwen in de wijk en de eindgebruikers van maatschappelijk en zakelijk vastgoed (utiliteit). Gemeenten moeten in het omgevingsplan wel ook rekening houden met de betaalbaarheid van de maatregelen voor de utiliteitsbouw en verhuurders, waarmee wordt bedoeld de (gemiddelde) kosten en baten die het overgaan op een duurzame energievoorziening voor bedrijven, instellingen en overige gebouweigenaren met zich meebrengen (zie paragraaf 2.7.6). Handreiking betaalbaarheid

Kamerstukken II 2023/24, 36387, nr. 20. Het Bgiw bevat ook een instructieregel die ziet op de betaalbaarheid vanuit nationaal perspectief. Zie paragraaf 2.7.4. 29 De rekenregels zijn opgenomen in het Bgiw en verder uitgewerkt in de bijbehorende ministeriële regeling 30 Kamerstukken II 2022/23, 36387, nr. 4. 27 28