Rapport Rekenkamer 'Grip op grote projecten' Ermelo e250064582

2.3. Toetsing aan het normenkader Norm 1. 2. 3.

Groen Oranje Rood

De raad heeft heldere algemene (juridische en beleids-)kaders vastgesteld voor het uitvoeren van grote projecten. In deze kaders is duidelijk aandacht voor de voorbereiding, sturing, beheersing, toezicht, controle en verantwoording van grote projecten Er zijn duidelijke voorschriften over de interne rolverdeling en het samenspel tussen de raad, het college en de ambtelijke organisatie bij de voorbereiding en uitvoering van grote projecten. Aan de vastgestelde norm is geheel voldaan. Aan de vastgestelde norm is gedeeltelijk voldaan. Aan de vastgestelde norm is niet voldaan.

Norm 1 De gemeente Ermelo heeft in de afgelopen jaren beknopt algemene kaders vastgesteld voor het uitvoeren van grote projecten. Deze documentatie is door de organisatie vastgesteld; er zijn geen kaders voor grote projecten door de raad vastgesteld. Daarmee wordt aan norm 1 gedeeltelijk voldaan. Norm 2 In de kaders is aandacht voor de voorbereiding, sturing en beheersing van grote projecten. De stuur- en beheersaspecten komen terug in verschillende documenten zoals het PID en de verschillende checklists. In de kaders is minder aandacht voor toezicht, controle en verantwoording. Daarmee wordt aan norm 2 gedeeltelijk voldaan. Norm 3 De huidige kaders gaan alleen in op rollen in de organisatie (zoals projectleider en regisseur) en de rolverdeling tussen bestuur en organisatie (met name rondom opdrachtgeverschap). Er zijn echter geen duidelijke voorschriften over de betrokkenheid van de raad en specifiek het samenspel tussen de raad, het college en de ambtelijke organisatie bij de voorbereiding en uitvoering van grote projecten. Hier wordt in de kaders weinig bij stil gestaan. Daarmee wordt aan norm 3 gedeeltelijk voldaan.

25 / 59

3. Praktijk van grote projecten Hoofdstuk 3 is gericht op de praktijk van grote projecten, specifiek de fasering van projecten, de projectbeheersing en de toepassing van rollen. In paragraaf 3.1 maken we inzichtelijk in hoeverre de fase-documenten, zoals opgenomen in het document Projectmatig werken – Hoe doen wij dat (zie hoofdstuk 2), in de praktijk worden toegepast. In paragraaf 3.2 gaan we in op hoe er in de praktijk wordt gestuurd op de beheersaspecten. In paragraaf 3.3. beschrijven we hoe de verschillende projectrollen (projectleider, opdrachtgever, projectondersteuners, etc.) in de praktijk worden ingevuld. In paragraaf 3.4 volgt een analyse op basis van voorgaande paragrafen en we sluiten af in paragraaf 3.5 met een toets op de normen.

3.1. Fasering van grote projecten In paragraaf 2.1 zijn de belangrijkste documenten beschreven voor de uitvoering van grote projecten. In deze paragraaf beschrijven we in hoeverre deze in de praktijk worden toegepast.

3.1.1. Startdocument Uit de gesprekken komt naar voren dat het Startdocument, het eerste toe te passen document, weinig wordt gebruikt. Benadrukt is dat onderdelen uit het startdocument vaak ook in het Project Initiatie Document (PID) terechtkomen. Dit leidt tot dubbel werk, vooral omdat bij veel projecten al bij aanvang duidelijk is dat er uiteindelijk een PID opgesteld moet worden. Hierdoor wordt in de praktijk vaak afgezien van het opstellen van een apart Startdocument. Voor de onderzochte casussen geldt dat deze projecten eerder zijn begonnen dan dat het Startdocument werd geïntroduceerd. Het is daarom logisch dat voor deze casussen geen Startdocument is aangetroffen.

3.1.2. Project Initiatie Document (PID) Uit de bestudeerde documenten en de interviews blijkt dat het Project Initiatie Document (PID) een veelgebruikt en gewaardeerd document is bij de start van projecten. Voor grote projecten geldt dat het PID inmiddels de standaardprocedure is geworden. Uit de interviews blijkt dat zowel regisseurs als teammanagers duidelijk sturen op de toepassing ervan. We zien in de bestudeerde PID’s de verschillende onderdelen vanuit het standaard PID-format terugkomen, zoals onder andere de achtergrond, probleem- en doelstelling, het beoogde resultaat, fasering, risico’s, kosten en organisatie van het project. Ter illustratie hebben we in Bijlage 3 voor casus Markt 2.0 opgenomen in hoeverre in het PID van dit project de verschillende onderdelen terugkomen, zoals opgenomen in het standaard PID-format (Bijlage 2).

3.1.3. Checklist faseovergang, overdrachtsdocument & evaluatie checklist Voor de overige documenten geldt, net als bij het Startdocument, dat deze in de praktijk beperkt structureel worden gebruikt. Specifiek voor de checklist faseovergang geven geïnterviewden aan dat deze nauwelijks gebruikt wordt. Wel is in de interviews benoemd dat, ondanks dat de checklist faseovergang in de praktijk zelden wordt toegepast, een daadwerkelijk moment van go/no-go besluiten steeds vaker plaatsvindt. Deze momenten verlopen meestal informeel maar niet aan de hand van de checklist.

26 / 59

Ook bij het overdrachtsdocument is er met name sprake van een informele toepassing. Geïnterviewden benoemen dat overdrachten vaak plaatsvinden op persoonsniveau, waarbij de projectinformatie en -status mondeling of informeel worden gedeeld. Het gebruik van een overdrachtsdocument gebeurt wel sporadisch, zoals bij de casus Windmolenpark, maar dit was afhankelijk van de betrokken projectleider. Bij het project Windmolenpark is sprake van een uitgebreid overdrachtsdocument (maart 2024), waarin aandacht is voor de achtergrond van het project, de projectorganisatie, het proces (planning), wat het project inhoudt, wat er op de rol staat voor de realisatiefase, de financiën en organisatie van het project en tot slot worden diverse aandachtspunten benoemd. Met dit overdrachtsdocument is duidelijk inzichtelijk wat de stand van zaken is van het project, hoe deze georganiseerd is en waar rekening mee dient te worden gehouden voor de volgende fase. Voor de evaluatie checklist geldt dat in de interviews is aangegeven dat deze in de praktijk nauwelijks wordt gebruikt. Dit document hebben we voor de bestudeerde casussen niet gezien.

3.2. Projectbeheersing (GROTICK) Zoals beschreven in hoofdstuk 2 staat als uitgangspunt opgenomen in het Handboek Projectmatig werken – hoe doen wij dat? (2022) dat er gedurende een project grip worden gehouden op de uitvoering, door voor de verschillende beheersaspecten te bepalen waar het project aan moet voldoen. De beheersaspecten vormen een vast onderdeel van het PID en komen terug in de (optionele) checklist faseovergang, maar hiervan is naar voren gekomen dat deze beperkt wordt gebruikt. In deze paragraaf beschrijven we hoe in hoeverre projectbeheersing terug zien komen in de onderzochte casussen.

3.2.1. Projectbeheersing in Ermelose formats De GROTICK-aspecten (Geld, Risico, Organisatie, Tijd, Informatie, Communicatie) maken vast onderdeel uit van een PID. Ook hebben we in het dossier een specifiek ‘projectplan’ aangetroffen, voor Markt 2.0. Hierin zien we dat de verschillende beheersaspecten expliciet naar voren komen. Er is een aparte paragraaf ‘Beheersing’, waar aandacht wordt besteedt aan de aspecten Tijd, Geld, Kwaliteit, Informatie, en Organisatie, en het projectplan bevat daarnaast een losse risicoparagraaf. Voor het beheersaspect ‘Tijd’, staat bijvoorbeeld het volgende opgenomen in het projectplan van Markt 2.0: “Binnen dit project komen diverse werkzaamheden, van diverse partijen samen. Naast de her in te richten openbare ruimte, worden ook twee grote winkel/woningbouwprojecten gerealiseerd. Tevens spelen nog diverse processen als vergunningverlening en nutswerkzaamheden een grote rol. Belangrijk is om deze acties en afhankelijkheden duidelijk in zicht te hebben. Hiervoor zal een MS-projectraming worden opgesteld, die doorlopend geactualiseerd zal worden.” Voor de casussen geldt dat de GROTICK-aspecten verder niet terugkomen in de andere door de gemeente opgestelde formats. De (optionele) checklist faseovergang hebben we niet aangetroffen. Sowieso is toegelicht dat deze in de praktijk niet of nauwelijks worden gebruikt (zie paragraaf 3.1.).

Voor de verschillende casussen zien we wel dat het beheersaspect ‘Communicatie’ verder is uitgewerkt in een ander document dan het PID. Voor de casussen Markt 2.0 en Oranjepark is een communicatieplan opgesteld, waarin een

27 / 59

kernboodschap, uitgangspunten en doelgroepen worden omschreven. Daarnaast staan in de plannen mogelijke communicatieknelpunten en -risico’s, communicatiemiddelen en een voorlopige communicatiekalender benoemd. Voor de casus Windpark is een Participatieplan Windpark Horst en Telgt opgesteld. Deze is samen met de NRD ter inzage gelegd. ook is er een publieksversie opgesteld en een ‘communicatie- en participatieoverzicht Windpark Horsten Telgt’, die alle momenten waarop communicatie en participatie heeft plaatsgevonden bevat.

3.2.2. Projectbeheersing in de praktijk Uit de interviews komt naar voren dat er in beperkte mate sprake is van een goed risicobeheerssysteem, adequate archivering en dossiervorming. Er wordt door individuele medewerkers gebruik gemaakt van eigen overzichten, maar een integraal systeem ontbreekt. Wel blijkt uit de gesprekken dat momenteel gestart wordt met de toepassing van het programma “Monday”. Hierin kan het projectmatig werken worden vastgelegd en kunnen de verschillende stappen van werkprocessen worden bijgehouden. In dit programma kunnen mensen worden gekoppeld aan acties, met doorlooptijden. De toepassing van dit programma is nog in ontwikkeling, en wordt nog niet breed toegepast binnen de gemeentelijke organisatie. Voor de verschillende bestudeerde casussen is in de interviews aan de projectteams gevraagd op welke wijze zij in de praktijk projectbeheersing vormgeven. Dit lichten we hieronder voor de drie verschillende casussen toe. Casus Markt 2.0 In het interview met betrokkenen bij de casus Markt 2.0, is aangegeven dat de wijze van projectbeheersing sterk afhankelijk is van de aard van de afwijkingen die zich voordoen tijdens de uitvoering. Voorbeeld hiervan is dat er in 2023 een stuurgroep is ingesteld waarnaar de projectgroep kan opschalen wanneer sprake is van overschrijding van kaders op het gebied van financiën, planning of politieke gevoeligheid.

De projectgroep fungeert daarmee als eerste lijn waarin sturing plaatsvindt en op het moment dat knelpunten zich voordoen, kan worden opgeschaald. Casus Oranjepark De projectbeheersing binnen de casus Oranjepark kent op dit moment een meer diffuse invulling. Aanvankelijk zorgde een kernteam, bestaande uit: • projectleider Zorggroep • projectleider gemeente • projectleider Uwoon • vertegenwoordiger Welzijn • projectleider ontwikkelaar (s) • communicatieadviseurs van alle partijen voor coördinatie en afstemming op het project. Deze kerngroep is echter recent opgeheven. Door een tekort bij Ruimtelijke Ontwikkeling (RO) is er geïnventariseerd waar eventueel afgeschaald kon worden. Doordat het juridisch-planologische kader voor Oranjepark was vastgesteld en het project zich nu in de uitvoeringsfase bevindt, is ervoor gekozen om de structurele betrokkenheid van RO bij dit project te stoppen en de kerngroep als zodanig op te heffen. Dit besluit is genomen door het college en kwam voor externe samenwerkingspartners van de gemeente als een verrassing. De voortgang van het project heeft het karakter gekregen van een ‘going concern’. Een technisch projectleider, niet van RO, is nu verantwoordelijk voor de vergunningen en het traject van het overnemen van gronden.

28 / 59

De lopende werkzaamheden gaan door maar er is geen sprake meer van centrale regie of integrale sturing. Uit het interview komt naar voren dat de structurele afstemming (zowel vanuit de gemeente als door samenwerkingspartners) wordt gemist en dat de huidige situatie tot risico’s kan leiden in de projectbeheersing. Omdat er minder overzicht is op de uitvoering en een grotere kans op verstoring daarvan, bijvoorbeeld door onrust onder bewoners of gebrekkige afstemming met andere partners. Casus Windmolenpark De projectbeheersing bij het project Windmolenpark kent een striktere structuur dan die van de andere bestudeerde casussen. Dit is mede ingegeven door de interbestuurlijke samenwerking tussen de gemeenten Ermelo, Putten, de provincie Gelderland en de ontwikkelaar. In de voorbereidende fase is gewerkt met een projectplan met duidelijke kaders voor de fasering en doelstellingen. Hierbij is expliciet gestuurd op het tijdig afronden van dit plan voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Toen de invoering van de wet werd uitgesteld, is deze extra tijd benut om onderdelen van het plan inhoudelijk verder uit te werken. Ook het opstellen van een uitgebreid overdrachtsdocument en het organiseren van vaste overleggen met projectleiders van zowel de provincie als de ontwikkelaar hebben bijgedragen aan stabiliteit en grip op het proces.

De voortgang van het project is inmiddels tot gestoktgestokt gekomen door een lopende procedure bij de Raad van State. Dit illustreert wat in de interviews wordt genoemd: dat de weerbarstige praktijk de projectbeheersing onder druk zet. Daarnaast hebben wisselingen van college en raad hun weerslag op de continuïteit binnen het project. In zijn algemeenheid geldt dat vacatures moeilijk vervulbaar zijn en medewerkers vaak slechts tijdelijk beschikbaar zijn. Dit leidt ertoe dat projecten regelmatig van projectleider wisselen, waarbij opvolgers eerst tijd nodig hebben om zich in te werken en de werkwijze eigen te maken. Dit vertraagt de voortgang aanzienlijk en ondermijnt de borging van kennis en afspraken. Daarnaast heeft dit project te maken gehad met een grillige politieke context, wat impact heeft gehad op sturing en beheersing. Politieke steun voor de doelstelling van het aantal te realiseren windmolens is teruggetrokken, waarmee is teruggekomen op eerder gemaakte keuzes, zoals vastgelegd in het PID. Voor dit project komt naar voren dat het ontbrak aan uniforme ondersteunde werkprocessen. Projectbeheersing vindt deels plaats via individuele Excel-sheets en werkwijzen. Ook komt uit het interview naar voren dat de verbinding tussen beleidsontwikkeling, uitvoering en toezicht nog onvoldoende is geborgd. De overdracht van het ene team naar het andere verloopt niet altijd soepel.

3.3. Toepassing rollen Zoals beschreven in paragraaf 2.1.1. heeft elk project een projectleider (de trekker van het project) en een opdrachtgever. Daarnaast kunnen allerlei andere rollen betrokken zijn, zoals bijvoorbeeld een inhoudelijk adviseur, een projectondersteuner, etc. In deze paragraaf beschrijven we ten eerste voor de bestudeerde casussen hoe de projectstructuur is georganiseerd. Daarnaast gaan we in op hoe de rollen van regisseurs, het regieteam en strategisch beraad in de praktijk worden toegepast en beleefd.

3.3.1. Markt 2.0 In het projectplan van project Markt 2.0 staat de organisatie van dit project omschreven. Er is een stuurgroep, bestaande uit de ambtelijk opdrachtgever, projectwethouder en projectleider. Daarnaast is er een projectgroep,

29 / 59

bestaande uit de stuurgroepleden minus de ambtelijk opdrachtgever en projectwethouder, aangevuld met ruimtelijke supervisor, ontwerper en betrokken medewerkers. In het projectplan van 2024 zien we dat er voor de aanbestedingsfase, ontwerpfase en uitvoeringsfase een verschillende beoogde samenstelling is van de stuurgroep. Binnen de casus Markt 2.0 zijn verantwoordelijkheden helder belegd. Er was een externe projectmanager naast een interne projectleider en het project kent een ambtelijk en bestuurlijk opdrachtgever. Daarnaast is sprake van een algemene stuurgroep en een projectgroep. Uit het interview met betrokkenen bij het project, komt naar voren dat de samenwerking goed verloopt. Ambtelijk weet men elkaar goed te vinden en er is goede afstemming tussen verschillende betrokken disciplines bij het project. Wel zijn er zijn uitdagingen geweest met betrekking tot ambtelijke continuïteit, vooral vanwege wisselingen van betrokken ambtenaren gedurende de lange looptijd van het project. Dit heeft het borgen van kennis bemoeilijkt. Daarnaast heeft het hebben van een extern ingehuurde projectleider gezorgd voor beperkte nabijheid van de projectleider richting de rest van de betrokkenen en in de overdracht van informatie.

3.3.2. Oranjepark In het PID van project Oranjepark (2017) zien we dat het project een projectleider en een ambtelijk- en bestuurlijk opdrachtgever kent. De projectorganisatie heeft een stuurgroep, die wordt gevormd door de projectleider vanuit de Zorggroep Noordwest-Veluwe en door de bestuurlijk opdrachtgever en projectleider van de gemeente Ermelo Daarnaast is er een projectgroep, bestaande uit een kernteam (klankbordgroep) van Zorggroep NoordwestVeluwe en het kernteam van de gemeente Ermelo. In het interview met betrokkenen bij casus Oranjepark wordt in eerste instantie gesproken van een goede samenwerking binnen het projectteam. Projectleiders en betrokken ambtenaren wisten elkaar goed te vinden en verantwoordelijkheid werd actief opgepakt. Wel was er nog wat onduidelijkheid rondom rolverdeling, vooral tijdens de overgang van projectfasen. Zo was het onduidelijk wanneer precies de initiële projectleider zijn rol overdraagt aan de technisch projectleider bij uitvoering. Inmiddels is het kernteam opgeheven (zie paragraaf 3.2.1). De beëindiging van het kernteam wordt door betrokkenen als knelpunt ervaren. Dit kernteam zorgde voor structurele afstemming en actief eigenaarschap. Met het wegvallen van deze structurele afstemming vrezen betrokkenen voor verminderde betrokkenheid en beperkte mogelijkheid tot sturing en beheersing.

Ook wordt ervaren dat integrale samenwerking met andere beleidsteams, zoals zorg en sociaal domein, moeilijker verloopt sinds de beëindiging van het kernteam. Het kernteam was een gremium waar integraal kon worden samengewerkt, maar met het wegvallen daarvan wordt weer vooral gewerkt vanuit individuele disciplines, waardoor het gezamenlijke belang van het project niet (altijd) centraal staat.

3.3.3. Windmolenpark De rollen en verantwoordelijkheden binnen het project Windmolenpark zijn op een gestructureerde en duidelijke wijze ingericht. De projectorganisatie is uitgewerkt in een overzicht in het Overdrachtsdocument Windpark Horst en Telgt (maart 2024), waarin de verschillende gremia en wie daaraan deelneemt, staan weergeven:

30 / 59

Figuur 5. Projectorganisatie Windmolenpark6 De projectorganisatie kent een wat andere structuur doordat er sprake is van interbestuurlijke samenwerking met de provincie Gelderland, de gemeente Putten en de ontwikkelaar. De organisatie is opgebouwd rondom het kernteam. Dit team is verantwoordelijk voor het opstellen van alle inhoudelijke stukken en legt deze ter besluitvorming voor aan de stuurgroep. De stuurgroep fungeert als coördinerend en toetsend orgaan en beoordeelt of de voorgestelde stukken kunnen worden doorgeleid naar Gedeputeerde Staten (GS) en/of Provinciale Staten (PS) voor formele besluitvorming. Daarnaast is een themacommissie Windpark Horst en Telgt ingesteld, op basis van artikel 84 van de Gemeentewet. Deze commissie bestaat uit een afvaardiging van de gemeenteraad van gemeente Ermelo, met uit iedere fractie één vertegenwoordiger. De themacommissie fungeert als inhoudelijk klankbord en stelt raadsleden in staat om de omvangrijke informatie rondom het project in kleiner verband te bespreken. Tevens voorziet zij de wethouder en de omgevingsmanager van gevraagd en ongevraagd advies, waarmee de informatiepositie van de raad wordt versterkt. De themacommissie wordt verder beschreven in paragraaf 4.3.3. Ook participatie van de omgeving heeft een plek gekregen binnen de projectorganisatie.

Op 31 mei 2022 is een klankbordgroep van start gegaan, bestaande uit circa twaalf vertegenwoordigers van omwonenden, natuurorganisaties, de jongerenraad en recreatieve bedrijven. Deze groep is gedurende het hele besluitvormingsproces betrokken geweest, van de totstandkoming van het provinciaal inpassingsplan (PIP) tot en met het participatieplan voor de bouwen beheerfase in maart 2024.

6

Overdrachtsdocument Windpark Horst en Telgt – Maart 2024

31 / 59

Daarnaast zijn voor specifieke onderdelen werkgroepen ingericht, waaronder de werkgroep communicatie en participatie en de werkgroep vergunningen. Deze worden inhoudelijk ondersteund door een advies- en expertiseteam, bestaande uit medewerkers van de provincie en betrokken gemeenten. Uit de interviews komt naar voren dat de interbestuurlijke samenwerking goed verloopt. De samenwerking tussen de provincie, ontwikkelaar en beide gemeenten wordt positief ervaren. Dit project wordt gezien als een mooi voorbeeld van hoe interbestuurlijke projectorganisatie succesvol kan functioneren, mits er duidelijke kaders zijn en de wil tot samenwerking er is. Wel zijn betrokkenen nog kritisch op de interne werkwijze binnen de gemeente. Binnen RO is de basis voor het projectmatig werken nog niet altijd op orde. Werkprocessen en werkafspraken zijn niet uniform vastgelegd en worden verschillend toegepast. Dit leidt tot kwetsbaarheid, zeker wanneer er sprake is van verloop in de organisatie. Nieuwe medewerkers hebben vaak maanden nodig om zich in te werken in zowel het dossier als de werkwijze van Ermelo, die dus ook niet eenduidig is. Doordat functies regelmatig wisselen of moeilijk vervulbaar zijn, blijft structurele kennisopbouw achter en komt de continuïteit van de projectorganisatie onder druk te staan.

Wat verder als aandachtspunt wordt gezien, is de interne verbinding tussen beleid, uitvoering en toezicht. De overdracht van RO naar andere teams verloopt niet altijd goed, waardoor het risico ontstaat dat verantwoordelijkheden niet goed worden geborgd in het vervolgtraject. Er is behoefte aan betere afstemming en onderlinge verbinding.

3.3.4. Regisseurs, regieteam en strategisch beraad De rol van regisseurs in de praktijk In het Organisatieplan 2025 staan de rollen van regisseurs, het regieteam en het strategisch binnen de gemeente Ermelo beschreven (zie paragraaf 2.1.1.). De regisseurs worden gepositioneerd als coachend leidinggevenden met een centrale rol in het bevorderen van zelforganisatie binnen de ambtelijke organisatie. In de praktijk geven regisseurs hier invulling aan door individuele collega’s en teams te begeleiden bij hun ontwikkeling, en door waar nodig op te treden als sparringpartner bij politiek-bestuurlijke vraagstukken. Vanuit interviews is naar voren gekomen dat regisseurs bij projecten soms als ambtelijk opdrachtgever fungeren, maar dat de inhoudelijke regie primair bij de projectleiders zelf ligt. De regisseurs denken met hen mee, vooral wanneer er sprake is van politieke complexiteit. In het technisch wederhoor is door de organisatie benadrukt dat in de PID’s die de afgelopen 2,5 jaar zijn verschenen er vrijwel altijd een regisseur als opdrachtgever benoemd staat. Het regieteam en strategisch beraad in de praktijk Ter ondersteuning van integrale beleidsvorming en prioritering is naast het regieteam een strategisch beraad ingericht. Zoals beschreven in paragraaf 2.1.1 richt dit beraad zich op thema’s van overstijgende aard.

In het strategisch beraad zijn medewerkers met strategisch denkvermogen dwars uit de organisatie opgenomen. Uit de interviews komt naar voren dat het strategisch beraad onder andere wordt benut voor het sturen op en prioriteren van projecten. Het strategisch beraad bevindt zich nog in de ontwikkelfase, maar wordt al positief ontvangen binnen de organisatie. De betrokkenheid is groot en er vindt al evaluatie plaats om de toegevoegde waarde en werkwijze te verbeteren. Er is nog sprake van een zekere zoektocht naar de positionering en afbakening van het strategisch beraad, vooral in relatie tot het regieteam. Het is binnen de organisatie nog onduidelijk wat de taakverdeling tussen beide gremia moet zijn, en hoe afstemming daartussen wordt georganiseerd. Desondanks wordt de meerwaarde van het strategisch beraad al wel gezien.

32 / 59

3.4. Analyse en duiding ‘praktijk van grote projecten’ 3.4.1. De toepassing van PID’s is stevig verankerd in de organisatie, andere formats worden in beperkte mate (expliciet) toegepast Waar het Startdocument volgens de huidige kaders een stap zou moeten zijn bij de initiatie van een project, wordt deze in de praktijk weinig gebruikt. Een verklarende factor hiervoor is dat veel elementen uit het Startdocument al terugkomen in het PID. Het opstellen van een apart startdocument wordt daarom als dubbelop beschouwd. Hierdoor is het PID in de praktijk feitelijk het belangrijkste document voor de start van een groot project geworden. Zowel regisseurs als teammanagers sturen actief op het gebruik van het PID. Dit wordt in eerste instantie gebruikt om de hoofdlijnen van het project vast te leggen, maar in de praktijk blijkt dat het document gedurende de looptijd van een project ook functioneert als sturingsinstrument. Het opstellen van een PID zorgt ook voor transparantie richting college en raad over de verschillende projecten. Tegelijkertijd wordt het toepassen van een PID soms als ‘beklemmend’ ervaren, met name wanneer het PID onderwerp van bespreking in de raad wordt. Dit kan volgens ambtelijk betrokkenen tot vertraging leiden op het moment dat de raad sterk stuurt op details.

Zowel vanuit de organisatie als de raad is de behoefte uitgesproken om duidelijkere afspraken te maken over de rolverdeling tussen raad, college en ambtelijke organisatie bij het opstellen en behandelen van PID’s. PID’s worden al regelmatig besproken in het strategisch beraad, waarin vanuit verschillende beleidsdisciplines input wordt geleverd. Dit is waardevol, omdat het bijdraagt aan integrale afstemming en het expliciet maken van strategische keuzes. Tegelijkertijd signaleren betrokkenen dat de vertaling van deze integrale afstemming naar langetermijnplanning nog niet altijd voldoende is. In sommige gevallen worden projecten opgestart met een PID zonder dat er voldoende zicht is op de benodigde capaciteit, financiering en organisatiebrede consequenties. Dit leidt ertoe dat projecten soms tussentijds worden stilgelegd vanwege onvoldoende middelen of bezetting. De andere fasedocumenten worden in beperktere mate toegepast. In de praktijk vinden faseovergangen vaak informeel plaats, en minder via de systematiek van het gebruik van een checklist faseovergang, zoals opgenomen in het handboek. Go/no-go besluiten vinden in de praktijk wel steeds vaker plaats. Dit is vooral het geval op het moment dat er bijvoorbeeld bestemmingsplannen worden vastgesteld/gewijzigd, en wanneer een project overgaat van het ruimtelijk spoor naar het vervolg.

Dit zijn ook momenten waarop de raad steeds meer expliciet wordt betrokken. Overdrachtsdocumenten worden niet structureel maar in de praktijk wel toegepast. Overdrachten vinden vaak plaats op persoonsniveau, waarbij dossiers mondeling of via losse stukken worden overgedragen. Dit maakt overdracht kwetsbaar en vergroot de afhankelijkheid van individuele kennis. De keuze om wel of geen gebruik te maken van bepaalde fasedocumenten is aan de projectleider in kwestie, overeenkomstig met het uitgangspunt van de wisselwerking tussen mens én methode (zie paragraaf 2.1.1). Dit kan goed werken doordat elk project anders is. Benadrukt is dat dit echter ook kan leiden tot inconsistentie in aanpak, sturing en overdracht van informatie.

33 / 59

3.4.2. Projectbeheersing wordt in de praktijk wisselend ingevuld en behoeft meer eenduidigheid Een rode draad uit de gesprekken is dat projectbeheersing in veel gevallen afhankelijk van de inzet en werkwijze van individuele projectleiders. Hierdoor kan de structurele toepassing van alle beheersaspecten verschillen. Een positief voorbeeld is het beheersaspect communicatie. Voor de verschillende bestudeerde casussen hebben we een communicatieplan (of andersoortig document) gezien. Hierin wordt expliciet aandacht besteed aan benodigde communicatie richting intern én extern betrokkenen gedurende de looptijd van het project. Een aandachtspunt dat we signaleren is de eenduidige fasering van projecten. We zien dit bijvoorbeeld wel bij het project Windmolenpark, waar in de voorbereidende fase met een projectplan, overdrachtsdocumenten en vaste overleggen met projectleiders, is gezorgd voor een zekere mate van stabiliteit en grip. Maar ook bij dit project werd deze projectbeheersing in latere fasen onder druk gezet door een politieke koerswijziging, personele wisselingen en een gebrek aan ondersteunende systemen. In Oranjepark daarentegen lijkt de projectbeheersing informeler van aard, minder centraal georganiseerd en minder gericht op integrale sturing. Zo is het centrale kernteam opgeheven waardoor er nu sprake is van beperkte sturing en afstemming.

Een ander risico dat vanuit de organisatie zelf als risico is benoemd, is dat er sprake is van externe budgethouders. Dit is een risico omdat een extern betrokkene meer op afstand staat. Dit kan tot issues voor wat betreft borging leiden, zeker op het moment dat er verloop plaatsvindt. Voor wat betreft inzicht in de beheersaspecten gedurende een project, geldt dat het risicomanagement een aandachtspunt is. Risico’s worden meestal ad hoc besproken binnen projectgroepen of stuurgroepen, maar er is geen integraal systeem waarin risico’s systematisch worden geïdentificeerd, gemonitord en voorzien van beheersmaatregelen. Archivering en dossiervorming gebeuren nu vaak decentraal en op individueel niveau, bijvoorbeeld via persoonlijke Excel-sheets of overzichten. Er leek tot voor kort een integraal systeem voor projectbeheersing te ontbreken. De gemeente is recent wel gestart met de invoering van het programma “Monday”, waarin projecten en werkprocessen digitaal gevolgd en geborgd kunnen worden. Dit systeem is echter nog niet structureel en breed geïmplementeerd binnen de organisatie. Daarmee is de ondersteuning van projectmatig werken nog niet op het gewenste niveau maar wel in ontwikkeling. Tenslotte speelt de structurele ondercapaciteit binnen de organisatie een belangrijke rol. Dit is breder in gemeenteland een aandachtspunt.

Echter, in Ermelo lijkt de hoeveelheid projecten lange tijd niet in verhouding te hebben gestaan tot de beschikbare ambtelijke capaciteit. Binnen het ruimtelijk domein zijn vacatures nog steeds moeilijk te vervullen en medewerkers zijn vaak slechts tijdelijk beschikbaar, wat leidt tot regelmatige wisselingen in de projectorganisatie. Dit kan niet alleen de voortgang en kwaliteit van de uitvoering belemmeren, maar brengt ook risico’s mee in de overdracht van kennis. Er zijn al acties genomen om tot om prioritering te komen. Dit is positief, maar zal voorlopig een belangrijk aandachtspunt blijven. Ambtenaren ervaren dat er nog altijd projecten worden gestart die de gemeente niet altijd tot realisatie kan brengen.

3.4.3. Duidelijke rolverdeling op papier, maar in praktijk nog kwetsbaar en situatieafhankelijk In de praktijk blijken de rollen en verantwoordelijkheden binnen de ambtelijke organisatie van Ermelo over het algemeen aan de voorkant expliciet belegd. De basisstructuur van projecten conform de kaderstelling (zie hoofdstuk 2) met een projectleider als trekker, ondersteund door diverse adviseurs, en vaak een ambtelijk en bestuurlijk opdrachtgever, wordt breed toegepast. Dit is bijvoorbeeld het geval bij project Windmolenpark, waar sprake is van een goed gestructureerde projectorganisatie waarin zowel interne als externe partijen duidelijke rollen vervullen.

34 / 59

Tegelijkertijd zien we dat de toepassing van rollen meer diffuus kunnen worden projecten in de uitvoering gaan. Dit geldt met name bij faseovergangen. Of op het moment dat er sprake is van ontbrekende centrale overlegstructuur, zoals bij project Oranjepark waar het kernteam is opgeheven. In dit soort gevallen zijn verantwoordelijkheden niet meer helder belegd. Een brede rode draad is dat de rolverdeling vaak sterk afhankelijk is van individuele inzet en informele afstemming. In een kleine organisatie als Ermelo is het een kracht dat men elkaar makkelijk weet te vinden. Maar tegelijkertijd kent een meer informele werkwijze ook risico’s, vooral wanneer functies wisselen, er sprake is van informele overdracht en samenwerking over disciplines heen plaatsvindt. Bij langdurige projecten kan dit leiden tot verlies van samenhang en continuïteit. In hoofdstuk 2 hebben we gezien dat de organisatie duidelijk in ontwikkeling is. Er wordt al ingezet op versterking van de rolduidelijkheid. Het Organisatieplan 2025 heeft aandacht voor rolverdeling, zelforganisatie en het werken in gelegenheidsteams. De rol van regisseurs is hierin cruciaal. Zij fungeren deels als ambtelijk opdrachtgever, deels als coach en sparringpartner. Het recent ingestelde strategisch beraad, in het leven geroepen om te kunnen sturen op integraliteit en prioritering, bevindt zich nog in een ontwikkelfase.

Er is waardering voor de eerste stappen die gezet zijn, maar tegelijkertijd is er nog onduidelijkheid over positionering ten opzichte van het regieteam. Een ander aandachtspunt dat benoemd is, is de wijze waarop binnen de gemeente projecten worden benaderd. Uit meerdere gesprekken is naar voren gekomen dat ambtenaren projecten nog weleens te veel ‘gekokerd’ vanuit het eigen werkveld of discipline kunnen benaderen. Dit kan leiden versnippering en vertraging. Er is een duidelijke behoefte aan versterking van projectmatig denken binnen de gehele organisatie. Hierbij dient een duidelijk overkoepelend projectdoel centraal te staan, passend bij de inhoudelijke visie op de ontwikkeling van Ermelo.

3.5. Toetsing aan het normenkader Norm 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Groen Oranje Rood

De algemene kaders voor grote projecten zijn duidelijk ingebed in de bestuurlijke en ambtelijke organisatie. Deze kaders worden in de praktijk nageleefd. Er vindt een duidelijke fasering van projecten plaats. Faseovergangen worden benut als natuurlijk moment om college en raad in positie te brengen en te komen tot af-/heroverwegingen De projectbeheersing vindt plaats conform kaders. Er is (in elk geval) aandacht voor de GROTICKbeheersaspecten De maatschappelijke en financiële risico’s worden voldoende in beeld gebracht waarbij wordt aangegeven welke beheersmaatregelen te treffen. Het projectmatig werken wordt adequaat ondersteund door een goed risicobeheerssysteem, adequate archivering en dossiervorming. De verantwoordelijkheden in de ambtelijke organisatie zijn duidelijk belegd en worden in de praktijk nageleefd. Aan de vastgestelde norm is geheel voldaan. Aan de vastgestelde norm is gedeeltelijk voldaan. Aan de vastgestelde norm is niet voldaan.

35 / 59

Norm 1 We zien dat de algemene kaders in wisselende mate worden toegepast. In de kaderstelling ligt de focus vooral op de start van projecten, waarmee het PID een belangrijk document is. Het PID wordt inmiddels standaard toegepast bij de start van een (groot) project. Hier wordt op gestuurd en de meerwaarde van dit document wordt gezien. Voor de andere fasedocumenten geldt dat deze in de praktijk beperkt worden gebruikt. Daarmee wordt aan norm 1 gedeeltelijk voldaan. Norm 2 In PID’s is expliciete aandacht voor verschillende fasen van een project. In de praktijk vinden faseovergangen vaak informeel plaats, en niet via de formele checklist faseovergang, Go/no-go besluiten vinden in de praktijk wel steeds vaker plaats en de raad wordt hier bij betrokken, vooral op het moment dat er bijvoorbeeld bestemmingsplannen worden vastgesteld en gewijzigd, en wanneer projecten overgaan van het ruimtelijk spoor naar het vervolg. Daarmee wordt aan norm 2 gedeeltelijk voldaan. Norm 3 De beheersaspecten komen terug als vaste onderdelen van PID’s. We zien ook dat deze in de praktijk ook een plek daarin krijgen. Verder zien we in de praktijk wisselend eenduidig aandacht is voor beheersaspecten. Een positief voorbeeld is communicatie, waar communicatieplannen voor worden opgesteld. Op de andere beheersaspecten wordt meer projectfase-afhankelijk gestuurd.

Daarom wordt aan norm 3 gedeeltelijk voldaan. Norm 4 Maatschappelijke en financiële risico’s worden in wisselende mate beschreven in PID’s. Ze worden benoemd, maar er worden niet direct beheersmaatregelen aan gekoppeld. In andere documenten zien we risico’s beperkt terugkomen. In overdrachtsdocumenten staan risico’s soms beschreven, maar een duidelijke uitwerking daarvan, inclusief beheersmaatregelen met daaraan gekoppelde acties en verantwoordelijkheden, ontbreekt. Daarmee wordt aan norm 4 gedeeltelijk voldaan. Norm 5 Er is geen sprake van één risicobeheerssysteem, adequate archivering en dossiervorming. Er wordt door individuele medewerkers gebruik gemaakt van eigen overzichten, maar een integraal systeem ontbreekt. Er is gestart met de toepassing van het programma “Monday”, waarin het projectmatig werken kan worden vastgelegd en de verschillende stappen van werkprocessen kunnen worden bijgehouden. Dit is nog in ontwikkeling en niet breed geïmplementeerd. Daarmee wordt aan norm 5 op dit moment niet voldaan. Norm 6 Rollen en verantwoordelijkheden worden over het algemeen aan de voorkant expliciet belegd. De basisstructuur van projecten conform de kaderstelling wordt breed toegepast, met de daarbij behorende rollen. Als projecten in de uitvoering gaan wordt de roltoepassing meer diffuus.

De rolverdeling en uitvoering daarvan is vaak sterk afhankelijk van individuele inzet en informele afstemming. Er wordt met het Organisatieplan van 2025 gewerkt aan versterking van de rolduidelijkheid, maar dit bevindt zich nog in de ontwikkelfase. Daarmee wordt aan norm 6 gedeeltelijk voldaan.

36 / 59

4. Betrokkenheid van de raad Hoofdstuk 4 is gericht op de betrokkenheid van de raad bij grote projecten en het samenspel daarbij met het college. In paragraaf 4.1 staan we stil bij de afspraken die hierover zijn gemaakt. Vervolgens kijken we in paragraaf 4.2 hoe de raad in de betrokkenheid zijn kaderstellende en controlerende rol invult. In paragraaf 4.3 analyseren en duiden we aan de hand hiervan de betrokkenheid van de raad. We sluiten het hoofdstuk af met een toets op de gestelde normen (paragraaf 4.4).

4.1. Afspraken over de betrokkenheid van de raad In hoofdstuk 2 constateerden we eerder dat er in de huidige kaders voor grote projecten weinig aandacht is voor de rol van de raad. In het boekje uit 2022 zijn geen expliciete afspraken opgenomen over de raadsbetrokkenheid. Wel zien we dat hierover duidelijkere afspraken in het oude handboek (2015) stonden. De betrokkenheid van de raad wordt in eerste instantie gezien bij gebiedsontwikkelingen en masterdossiers. Dit zijn door de raad aangewezen projecten, bijvoorbeeld bij de begrotingsbehandeling, de voorjaarsnota of het coalitieakkoord. Het zijn majeure, politiek gevoelige projecten. Bij dit soort projecten dienen er in de initiatieffase PID’s te worden opgesteld waarover het college en/of de raad de finale beslisser is. In de definitiefase van een project zijn het college en/of de raad de finale beslisser over het projectplan, dat volgt op het PID.

Figuur 6. Besluitvorming en betrokkenheid raad (in voormalig Handboek, 2015). In het voormalige handboek uit 2015 was daarnaast ook aandacht voor de positie van de raad bij participatieprocessen. Als hoogste besluitvormend orgaan stelt de raad kaders vast en controleert vervolgens hoe het college de uitvoering van participatieprocessen invult. Het maken van een rol- en taakomschrijving voor zichzelf is daarbij voorbehouden aan de raad. Voor projectmatig samenwerken werden in het voormalig handboek meerdere rollen van de raad beschreven: • De raad kan initiatiefnemer zijn van een participatieproces.

37 / 59

• •

•

Door het vaststellen van kaders kan de raad het speelveld bepalen waarin het participatieproces plaatsvindt. De raad controleert de kwaliteit van het participatieproces. Deze controlerende taak beperk zich expliciet tot het proces (bijvoorbeeld of alle relevante partijen aan bod komen en of ook belangen van niet-deelnemende partijen worden meegenomen) en niet tot inhoudelijke aspecten. De raad kan inwoners betrekken bij haar eigen oordeelsvorming over onderwerpen en bij het evalueren van resultaten.

Verder stelt het voormalige handboek dat wanneer de raad verantwoordelijk is voor de besluitvorming over projecten of beleidsontwikkelingen, het college in de initiatieffase een voorstel doet aan de raad over de inrichting van participatie. Na vaststelling door de raad is vervolgens het college verantwoordelijk voor de voorbereiding en uitvoering, inclusief de selectie van de communicatie- en participatiemiddelen. Gedurende het participatieproces bewaakt het college daarbij actief de door de raad vastgestelde kaders en zorgt het voor eenduidige communicatie richting participanten en eventueel media. Om te verzekeren dat zowel het college als de raad hun verantwoordelijkheden bij participatieprocessen goed kunnen invullen, staat in het oude handboek dat het noodzakelijk is om de zeven stappen bij participatie zorgvuldig te doordenken, helder te beschrijven in een plan en dit op het juiste niveau af te stemmen en vast te stellen.

4.2. Rol van de raad in de praktijk We gaan in deze paragraaf in op de wijze waarop de raad zijn kaderstellende en controlerende rol invult bij grote projecten. We maken hierbij waar relevant gebruik van input vanuit de casuïstiek.

4.2.1. Kaderstellende rol Kaderstelling via PID’s Zoals in paragraaf 4.1 aan bod kwam zijn er in de huidige kaders/werkwijzes beperkt afspraken gemaakt over de betrokkenheid van de raad bij grote projecten. In het voormalige handboek (2015) is aangegeven dat er in de initiatieffase van projecten PID’s worden opgesteld waarover het college en/of de raad de finale beslisser is. Voor de drie casussen die in dit onderzoek aan bod komen hebben we voor Markt 2.0 en voor Oranjepark een PID aangetroffen in het onderzoeksdossier. De raad besluit begin september 2017 het PID ‘Dillenburg, Rehoboth en Oranjepark (e170018146)’ vast te stellen. Het PID ‘Herinrichting Markt 2.0 (vervolgfase)’ wordt als bijlage bij het raadsvoorstel Vervolg inrichting openbaar gebied Markt 2.0 van 28 mei 2019. Via het hieruit voortvloeiende raadsbesluit besluit de raad kennis te nemen van de stand van zaken van het project Markt 2.0 en in te stemmen met een specifiek scenario t.b.v. de verdere uitvoering.7 Budgetrecht, het ‘ruimtelijk spoor’ en vaststelling inhoudelijk beleid De meest evidente rol van kaderstelling door de raad is de formele betrokkenheid die de raad heeft vanuit zijn eigenstandige verantwoordelijkheden.

Dit uit zich met name in het budgetrecht, het vaststellen van bestemmingsplannen (het ruimtelijk spoor) en het vaststellen van nieuw beleid dat als kapstok dient voor de opzet en uitvoering van grote (fysieke) projecten.

7

Het betreft hier ‘scenario 3’: Maaiveld, in combinatie met dubbelgebruik (bijv. de Hoge Riet, parkeerplaatsen achter de ING, Plaza/Pinel etc) en het

verminderen van de programmatische uitbreiding (dagwinkeltkje Bouwdeel A (PLUS).

38 / 59

Budgetrecht Deze formele rol zien we in alle drie de casussen duidelijk aan bod komen. Zo stemt de raad op 6 maart 2024 in met het inrichtingsplan voor Markt 2.0. Daarbij stemt de raad in met een taakstellend krediet van € 5,1 miljoen euro en geeft hij een krediet van € 4,2 miljoen vrij voor verdere uitwerking en realisatie. De raad maakt bij het vaststellen van deze kredieten gebruik van voorhanden zijnde instrumentaria als moties en amendementen. Betrokkenheid bij ruimtelijk spoor De betrokkenheid van de raad via het ruimtelijke spoor van grote fysieke projecten zien we in alle drie de casussen terugkomen. De raad heeft zelf een belangrijke rol bij bestemmingsplanprocedures. Zo besluit de raad in het kader van Oranjepark op 8 januari 2020 het bestemmingsplan, dat als nadere uitwerking dient van het ‘Masterplan Rehoboth, Dillenburg en Oranjepark’ vast te stellen. Ten behoeve van de casus Windmolenpark is het Bestemmingsplan Strand Horst een belangrijk ruimtelijk kader. De raad besluit deze op 4 juli 2019 vast te stellen. Vaststellen inhoudelijk beleid In alle drie de casussen zien we dat de gemeenteraad een belangrijke kaderstellende rol heeft vanuit het vaststellen van beleid die als kapstok dienen voor de opzet en uitvoering van grote projecten. Zo stelt de raad ten behoeve van Markt 2.0 al in 2010 t.b.v. de kaders vast voor de ontwikkeling van het centrum.

Voor wat betreft het Windmolenpark wordt richting de raad in 2022 het traject tot dan toe geschetst via onderstaande tijdlijn. Hierbij wordt teruggegrepen op relevante kaderstellende besluiten van de raad. Dit zijn onder andere verschillende visies zoals de Raadsvisie Klimaat (2009) en Omgevingsvisie (2021) maar ook de Regionale energiestrategie (2020). Ook de motie ‘tegen komst windmolens’ (2017) maakt onderdeel uit van deze tijdlijn. De raad heeft hier zichtbaar zijn inhoudelijk kaderstellende rol gepakt.

Figuur 7. Tijdlijn casus Windpark (2009-2022) 8 Kaderstelling via discussienota’s Vanuit de interviews komt naar voren dat er de afgelopen periode meer wordt ingezet op kaderstellende betrokkenheid van de raad door de inzet via discussienota’s. Via discussienota’s wordt de raad aan de voorkant van een beleidsherijking of ruimtelijke ontwikkeling betrokken door het college. Het college betrekt de raad bij belangrijke te maken keuzes. Dit gebeurt door gerichte vragen aan de raad te stellen en/of het aanreiken van verschillende scenario’s waarover discussie in de raad plaats vindt. Deze discussienota’s werden nog niet gehanteerd bij de start van

8

Behandeld in de Themacommissie van 12 april 2022 waarin het onderwerp ‘Rol en invloed gemeenteraad Ermelo bij windpark Horst en Telgt’ op de agenda

stond.

39 / 59

de drie specifieke casussen. Recente thema’s waar discussienota’s op verstrekt zijn, zijn de aanpassing van de nota parkeernormen en de plannen van het Calluna-terrein.9

4.2.2. Controlerende rol Informatie over grote projecten via de P&C-cyclus Een belangrijke manier van informeren over grote projecten is de P&C-cyclus. Uit het gesprek met de raad, het college en de organisatie komt naar voren dat de P&C-cyclus in ontwikkeling is geweest in Ermelo. Waar er voorheen tot aan acht bestuursrapportages per jaar gedeeld werden met de raad is in de financiële verordening uit 2023 vastgelegd dat de raad jaarlijks twee bestuursrapportages vaststelt. De belangrijkste documenten in deze cyclus zijn daarmee nu de (meerjaren)begroting, de voor- en najaarsrapportage en de jaarstukken. In al deze documenten zien we de drie specifieke casussen aan bod komen. Programmabegroting In de programmabegroting 202510 is over Markt 2.0 aangegeven: ‘In 2024 wordt het definitieve ontwerp voltooid en zal het project aanbesteed zijn. In het tweede kwartaal van 2025 starten de werkzaamheden voor o.a. de realisatie van 39 appartementen. De werkzaamheden worden gefaseerd uitgevoerd, afhankelijk van de parkeerdruk en bouwactiviteiten aan de zuidoostzijde van de Markt.’ Ook het Windpark komt aan bod in de begroting 2025: ‘Het provinciaal Inpassingsplan (PIP) en de lokale normen van het windpark Horst & Telgt is medio 2024 ter besluitvorming voorgelegd aan Provinciale Staten’.

Tenslotte wordt het Masterplan Oranjepark benoemd als vastgesteld beleid onder het programma Samen Wonen in Ermelo. Tussenrapportages In de meest recente bestuursrapportage, de Voorjaarsrapportage 2025, komen twee van de drie casussen aan bod: Markt 2.0 en het Windpark. Per project wordt aangegeven wat de gemeente wil bereiken, wat het daarvoor gaat doen en wordt daaraan de indicator ‘kwaliteit’ gelabeld met een groene, oranje of rode kleur. Onder de kop ‘Ruimtelijke Ordening’ wordt het volgende gezegd over Markt 2.0.

Figuur 8. Verantwoording over Markt 2.0 in Voorjaarsrapportage 2025 9

Gemeente Ermelo (30 april 2025) Discussienota aanpassing nota parkeernormen en Gemeente Ermelo (4 maart 2025) Discussienota kaders Calluna-terrein.

10

Gemeente Ermelo (13 november 2024). Raadsbesluit programmabegroting 2025.

40 / 59

Over het Windpark wordt onder de kop ‘Duurzaamheid en Milieu’ aangegeven:

Figuur 8. Verantwoording over casus Windpark in Voorjaarsrapportage 2025 Jaarstukken We zien dat in de jaarstukken ook wordt ingegaan op alle drie de specifieke casussen. Zo wordt in de jaarstukken van 2022 onder ‘Ruimtelijke ordening’ over het Oranjepark aangegeven dat het bestemmingsplan Oranjepark onherroepelijk is. In het plan worden 99 woningen en 76 zorgappartementen met een gezondheidscentrum gerealiseerd. Het plan wordt gefaseerd uitgevoerd. • Fase 1: reeds opgeleverd (76 zorgappartementen) • Fase 2: start bouw eind 2020/begin 2021; oplevering eind 2022/begin 2023 • Fase 3: start bouw 2023; oplevering eind 2024/begin 2025 • Fase 4: start bouw 2028; oplevering 203011 In de jaarstukken van 2023 staat over Markt 2.0 onder andere aangegeven dat de raad op 8 november 2023 tijdens de bespreking enkele kanttekeningen geplaatst heeft waarmee het plan is aangehouden. Daarnaast heeft de raad via een motie opdracht gegeven aan het college om in gesprek te gaan met de direct betrokkenen (Plus Vastgoed en Borghese/Aldi) om te onderzoeken hoe ver partijen naar elkaar toe kunnen bewegen. Dit gesprek heeft op 21 november 2023 plaatsgevonden waarbij o.a. het uitgangspunt van 360 parkeerplaatsen is bijgesteld tot minimaal 338 parkeerplaatsen (conform het bestemmingsplan). Vervolgens is het inrichtingsplan met het nieuwe uitgangspunt geoptimaliseerd.

Ook het belang van de standplaatshouders is op verzoek van de raad verwerkt in dit plan. Onder Duurzaamheid wordt de stand van zaken van het Windpark Horst en Telgt toegelicht. Onder andere komt aan bod dat in december 2023 het ontwerp PIP en de ontwerp vergunningen door provincie Gelderland ter inzage zijn gelegd. Hierin is sprake van vijf windmolens plus twee windmolens onder voorwaarden. Daarnaast is de anterieure overeenkomst Windpark Horst en Telgt vastgesteld en ondertekend.12

11

Gemeente Ermelo (2023) Jaarstukken 2022.

12

Gemeente Ermelo (10 juli 2024) Vaststelling jaarstukken 2023.

41 / 59

Informatiememo’s en informatie naar aanleiding van vragen vanuit de raad Uit het onderzoeksdossier komt naar voren dat in de casussen gebruik is gemaakt van raadsinformatiememo's. Voor Markt 2.0 geldt dat de raad in de afgelopen periode onder andere is geïnformeerd over het geoptimaliseerde inrichtingsplan inclusief afspraken met betrokkenen (13 februari 2024) en de voortgang de planning en voortgang het project (op 17 december 2024). Dit zijn ‘Markt 2.0’-specifieke rapportages. Het Oranjepark is onder andere aan bod gekomen in de Informatiememo van 2 juli 2024 over de voortgang op het gebied van woonbeleid en woningbouw. Het Oranjepark is daar benoemd als een sleutelproject en in het kader van de voortgang van de Woondeal. Informatie vanuit het college volgt in de afgelopen jaren tenslotte ook naar aanleiding van vragen uit de raad zelf. Zo heeft een fractie op 17 november 2023 vragen gesteld over de contractuele verplichtingen t.b.v. Markt 2.0 welke op 16 januari 2024 (met enige vertraging) zijn beantwoord. Ook voor Oranjepark geldt dat er vragen zijn gesteld over de stand van zaken. Een fractie heeft op 28 oktober 2024 de vraag gesteld hoeveel woningen tot dan toe waren gerealiseerd in relatie tot de eventuele stiltand van woningbouwontwikkeling. Deze vragen zijn op 13 november 2024 beantwoord.

Daarbij is toegelicht dat de eerste 42 sociale huurwoningen eerder dat jaar zijn opgeleverd en de voorbereiding van de vergunningsprocedure loopt voor de realisatie van 19 appartementen en 6 grondgebonden woningen. De eerder gememoreerde RO-prioritering heeft geen invloed op de voortgang van dit project. Specifiek voor casus windpark: de Themacommissie Specifiek voor de casus Windpark komt nog een alternatieve betrokkenheid van de raad naar voren. De raad heeft, op grond van artikel 84 van de Gemeenteweet, in januari 2022 besloten de themacommissie windpark Horst en Telgt in te stellen. De Themacommissie is in het leven geroepen om in kleiner comité de grote hoeveelheid informatie te verwerken en bespreken. Ook kon de raad op deze manier de wethouder en de omgevingsmanager van gevraagd en ongevraagd advies voorzien. De Themacommissie bestond uit een afvaardiging van de raad. Van elke partij nam één raadslid deel aan deze commissie. De themacommissie werd namens de raad belast met het beoordelen van ontwikkelingen die leiden tot aan de provincie ter vaststelling voor te leggen bestemmingsplannen en andere planologische besluiten in het kader van de ontwikkeling van het windpark Horst en Telgt en advisering hierover. De themacommissie zou blijven bestaan tot de afronding van de formele provinciale besluitvorming.

De beoogde frequentie van de bijeenkomsten van de commissie was tweemaal per maand en afhankelijk van voorliggende vraagstukken.13

4.3. Analyse en duiding ‘betrokkenheid van de raad’ 4.3.1. Weinig afspraken maar kaderstellende rol bij projecten is in ontwikkeling We constateren dat er weinig afspraken zijn over de kaderstellende rol van de raad bij projecten. In de huidige kaders rondom projectmatig werken is weinig tot geen aandacht voor de rol van de raad. Dit kwam eerder wel aan bod in het Handboek (2015), maar dit is geen gemeengoed meer in de organisatie. Los van de kaders voor projectmatig werken ontbreekt het volgens raadsleden zelf ook aan een duidelijk ruimtelijk kader voor nieuw te starten projecten. Oftewel een visie op de ontwikkeling van Ermelo. Dit past bij de behoefte die ook vanuit het college en de organisatie zichtbaar is om de Omgevingsvisie 2.0 te herijken. Een duidelijke visie op de ontwikkeling kan als kapstok dienen op het moment dat de raad vanuit zijn eigenstandige verantwoordelijkheden (o.a. bij bestemmingsplanprocedures) in positie wordt gebracht.

13

Raadsvoorstel 29 januari 2022 - Instellen themacommissie Windpark Horst en Telgt

42 / 59

We zien ten aanzien van de kaderstellende rol wel twee positieve ontwikkelingen, namelijk het werken met PID’s en het werken met discussienota’s. Dit onderzoekt laat zien dat de raad vaker in positie wordt gebracht met PID’s. Tijdens een sessie met een vertegenwoordiging van de gemeenteraad is naar voren gekomen dat raadsleden het werken met PID’s waarderen. Op deze manier lukt het de raad om, voorafgaand aan een ontwikkeling, op de hoogte te zijn van belangrijke randvoorwaarden voor het vervolg. We signaleren hierbij echter twee aandachtspunten. Ten eerste is het niet altijd helder wanneer er wel en geen PID met de raad wordt gedeeld en wanneer deze ter kennisgeving of ter besluitvorming worden aangeboden. Daarnaast weten raadsleden ook niet altijd naar welke relevante aspecten ze moeten kijken in de PID’s om goed hun kaderstellende rol in te kunnen vullen. Een andere vorm van kaderstelling die in ontwikkeling is, is het werken met discussienota’s. Raadsleden geven zelf aan deze werkwijze te waarderen en dit richting de toekomst toe graag te willen behouden. Een aandachtspunt hierbij is wel dat de discussienota’s worden besproken tijdens beeldvormende of oordeelsvormende vergaderingen. Er vindt dan wel een discussie plaats maar de aard van de avond zorgt daarmee niet voor een besluit door de raad.

Dit maakt het lastig voor de organisatie om een kader op te halen dat door de raad is besloten.

4.3.2. Er is geïnvesteerd in informatievoorziening maar dit sluit nog niet aan op behoeften van de raad Ook rondom de controlerende rol van de raad constateren we dat er beperkt afspraken zijn vastgelegd. In de huidige kaders is niet vastgelegd hoe en wanneer de raad, bijvoorbeeld bij faseovergangen, betrokken dient te worden. Dit betekent niet dat de raad niet wordt geïnformeerd over lopende projecten. Projecten komen op uiteenlopende wijzen aan bod bij de raad, onder andere tijdens politieke avonden, informatiememo’s en de P&C-stukken. Of op projectspecifieke manieren zoals bij de Themacommissie Windpark. Ook de beschrijving in paragraaf 4.2 laat zien dat het college investeert in het meenemen van de raad bij lopende projecten. Wat hieruit wel naar voren komt is dat er geen eenduidige manier van verantwoording over projecten plaatsvindt. Enerzijds gebeurt dit proactief op eigen initiatief van het college en anderzijds meer reactief naar aanleiding van vragen vanuit de raad. We zien wel dat de projecten structureel aan bod komen in de jaarstukken maar het detailniveau waarop hierover verantwoord wordt verschilt sterk. Daar komt bij dat het inhoudelijk behandelen van de voortgang van projecten bij de jaarstukken lastig is omdat de focus vaker komt te liggen op de financiële verantwoording.

Een duidelijke complicerende factor voor het volgen van grote projecten is dat deze vaak meerdere raadsperiodes beslaan. Nieuwe raadsleden hebben daardoor soms onvoldoende zicht op de historie en context van projecten. Er zijn inwerkprogramma’s voor nieuwe raadsleden en er zijn regelmatig thematische avonden. Echter, de huidige informatievoorziening over lopende projecten blijkt te weinig toereikend voor raadsleden om een goed overzicht te hebben in de projecten die lopen en op de rol staan. Wat in het kader van informatievoorziening opvalt is dat het college recent gestart is met een nieuwe rapportagesystematiek voor participatie. Op 15 mei 2025 is de eerste ‘halfjaarlijkse rapportage participatietrajecten’ gestart. Deze rapportages bieden inzicht in de opzet, voortgang en resultaten van lopende en afgeronde participatietrajecten. Daarnaast worden relevante leerpunten benoemd, met het oog op verbetering van toekomstige participatieprocessen. Raadsleden zelf hebben in dit onderzoek aangegeven weinig behoefte te hebben aan extra ‘pakken papier’. Zij zien vooral mogelijkheden om de huidige stukken, die zij toch al ontvangen, beter te benutten. Met name de twee

43 / 59

halfjaarlijkse voortgangsrapportages (voorjaar en najaar) zijn hierbij benoemd. In de huidige voortgangsrapportages zien we dat grote projecten wel aan bod komen. Hierbij wordt verantwoord aan de hand van de indicator ‘kwaliteit’ (zie eerder bijvoorbeeld figuur 8). Wat de indicator ‘kwaliteit’ precies behelst en welke stappen hierop worden genomen komt niet duidelijk aan bod. Raadsleden zien de mogelijkheid om deze voortgangsrapportages aan te vullen met de belangrijkste strategische informatie die hij nodig heeft. Dit gaat dan om de beoogde doelen en de voortgang van de realisatie van deze doelen aan de hand van de aspecten kwaliteit, tijd en geld.

4.3.3. Goed samenspel in driehoek raad-college-organisatie is op dit moment soms nog een zoektocht en verdient aandacht Een rode draad die uit de documenten en gesprekken naar voren komt is dat de rolverdeling in de driehoek raadcollege-organisatie aandacht behoeft. Toegelicht is dat er in de afgelopen jaren verschillende complexe en politiek gevoelige dossiers aan bod zijn gekomen, die geleid hebben tot spanningen in deze driehoek. Zo ervaren ambtenaren dat de raad betrokkenheid toont maar hierbij ook de neiging heeft om ‘op de stoel van de bestuurder’ of zelfs op die van de projectleider te gaan zitten. Dit draagt niet bij aan een efficiënte en rolvaste sturing. Als sprekend voorbeeld hierbij wordt de, overigens verworpen, motie aangehaald waarin het college wordt opgeroepen om een ‘extra’ ambtenaar RO (fte) aan te stellen die speciaal belast zal worden met kleinschalige, particuliere woningbouwprojecten.14 Een positieve constatering is dat betrokkenen in dit onderzoek ook reflecteren op hun eigen rolinvulling. Zo is ambtelijk aangegeven dat de politiek-bestuurlijke sensitiviteit aan verbetering toe is. Het verbeteren van het ambtelijkbestuurlijk samenspel is één van de pijlers waar op dit moment aan wordt gewerkt vanuit het Organisatieplan (2025). Raadsleden zelf hebben ook aangeven dat zij wat te doen hebben in het zelf invullen van hun rol.

We zien dat zij wel degelijk hun beschikbare instrumenten zoals het indienen van moties, amendementen en het stellen van vragen. Echter, de vraag is op welk detailniveau dit moet gebeuren. Daarnaast hebben zij eerder niet zelf hun gewenste betrokkenheid bij projecten kenbaar gemaakt bij het college. Aangegeven is dat dit rekenkameronderzoek een goed startpunt is voor het verder agenderen van dit gesprek tussen raad en college. Een laatste aandachtspunt dat naar voren komt in de rolverdeling college-raad is de verhouding bij bovenlokale projecten. Bij deze projecten blijkt vaker onduidelijkheid te ontstaan over rollen, taken en verantwoordelijkheden en de reikwijdte van eerdere raadsbesluiten. Deze zoektocht kwam in dit onderzoek specifiek naar voren bij de casus Windpark. Op 5 april 2022 stond de themacommissie stil bij dit onderwerp via de notitie ‘Rol en invloed gemeenteraad Ermelo bij windpark Horst en Telgt’. We zien dat het college en de organisatie duidelijk actie hebben genomen om de raad hier in mee te nemen. Deze complexe materie als de doorwerking van regionale of provinciale visies of het effect van principebesluiten, wordt door raadsleden echter nog niet altijd goed doorgrond.