Rapport Rekenkamer 'Grip op grote projecten' Ermelo e250064582

Rekenkameronderzoek naar grote projecten RAPPORT

Roel Lauwerier, Thijs Boertien en Jop de Graaff

In opdracht van de Rekenkamer Ermelo - Harderwijk

28 juli 2025

Bestuurlijke nota

2 / 59

3 / 59

4 / 59

Bestuurlijk nawoord Rekenkameronderzoek “Grip op Grote Projecten” De Rekenkamer Ermelo–Harderwijk dankt het college van burgemeester en wethouders voor de zorgvuldige reactie op het rapport Grip op Grote Projecten en waardeert dat de aanbevelingen worden meegenomen in de verdere ontwikkeling van het projectmatig werken. De Rekenkamer ziet professionalisering van projectmatig werken als een belangrijke stap naar een gemeente die planmatig en met vertrouwen werkt aan haar opgaven. Het gaat niet om meer regels, maar om een gewaarborgd kwaliteitsniveau en een lerende manier van werken. Een consistente transparante werkwijze biedt houvast bij complexe opgaven, versterkt de kwaliteit en continuïteit van projecten en vergroot het vertrouwen tussen raad, college en organisatie. 1. Doorontwikkeling van projectmatig werken Het college geeft aan dat de doorontwikkeling al loopt en de aanbevelingen daarbij worden betrokken. Dat is positief. De Rekenkamer wijst erop dat het onderzoek zich richt op grote projecten met de grootste bestuurlijke en maatschappelijke impact. Daar is behoefte aan een eenduidige werkwijze met heldere rollen, processen en documenten. Een standaardaanpak met een verplicht Project Initiatie Document (PID), vaste evaluatiemomenten en duidelijke fasering biedt structuur zonder maatwerk te verliezen.

Over aanbeveling 1D merkt de Rekenkamer op dat het ons niet gaat om een keuze voor een specifieke tool, zoals Monday. De aanbeveling ziet erop dat er gekozen wordt voor een tool die zorgt voor overzicht en eenduidige informatievoorziening. Daarbij is het zeer wenselijk dat deze tool aansluit bij het bestaande IT-landschap. 2. Doorontwikkeling van inhoudelijke kaders Het is positief dat het college portfoliomanagement wil invoeren. Daarmee wordt invulling gegeven aan de aanbeveling om inhoudelijke kaders en projectmatig werken beter te verbinden. Portfoliomanagement helpt om projecten te wegen op hun bijdrage aan beleidsdoelen en om keuzes over inzet van middelen en capaciteit beter te onderbouwen. Dat vraagt om duidelijke definities, vergelijkbare informatie en heldere rollen, zodat het portfoliomanagement uitgroeit tot een instrument dat niet alleen prioriteert, maar ook inzicht biedt in de haalbaarheid en realisatie van ambities. 3. Versterking van de positie van de raad Een PID is bedoeld om in een vroeg stadium helderheid te geven over doel, scope, risico’s en randvoorwaarden van een project of programma en is daarmee een geschikt instrument om de kaderstellende rol van de raad te ondersteunen. De Rekenkamer heeft aanbevolen om het PID voor grote projecten door de raad te laten vaststellen met als doel haar kaderstellende rol adequaat invulling te kunnen geven.

Dat hoeft niet voor elk project, maar bij grote projecten draagt dit bij aan tijdige en passende betrokkenheid van de raad. Daarom beveelt de Rekenkamer aan om gezamenlijk vast te stellen wat precies onder een groot project wordt verstaan. Dat helpt om te bepalen wanneer raadsbetrokkenheid wenselijk is en voorkomt onnodige werklast. De aanbevelingen dienen in samenhang te worden bezien en bij voorkeur gezamenlijk te worden ingevoerd. Duidelijkheid, standaardisatie en aansluiting op de informatiebehoefte van de raad maken het werk voor raad, college en organisatie beter beheersbaar. De Rekenkamer begrijpt dat verdere professionalisering tijd en middelen vraagt, maar ziet dit als een investering die zich op termijn uitbetaalt. Een uniforme en transparante werkwijze vergroot de efficiëntie, vermindert misverstanden en versterkt het lerend vermogen van de organisatie. Door de aanbevelingen te verankeren in de actualisatie van het projectmatig werken kan de gemeente Ermelo doorgroeien naar een transparante, voorspelbare en lerende organisatie met meer grip op haar grote projecten. De Rekenkamer waardeert de open houding van het college en de organisatie bij het oppakken van de aanbevelingen en zal de voortgang met belangstelling blijven volgen.

5 / 59

Conclusies Hoofdconclusie Rekenkamer Ermelo is dit onderzoek gestart met de volgende hoofdvraag: Hoe worden in de praktijk de voorbereiding, sturing, beheersing, toezicht, controle en verantwoording van grote projecten vormgegeven en in welke mate draagt dit bij aan een doelmatige, doeltreffende en rechtmatige uitvoering? Op basis van het onderzoek komen wij tot de volgende hoofdconclusie. De gemeente Ermelo opereert in een context met hoge politieke ambities waar veel projecten in het fysieke domein uit voortvloeien. Tegelijkertijd kent de gemeente structurele personele krapte en wisselingen in de bezetting. Deze omstandigheden maken het moeilijk om kennis structureel te borgen, volgens een eenduidige wijze te werken en vakmanschap op te bouwen rond projectmatig werken. Daarbij geldt dat de gemeente nog niet de optimale randvoorwaarden heeft gecreëerd om met de uitdagende omstandigheden adequaat om te kunnen gaan. De afspraken rond projectmatig zijn beperkt uitgewerkt, niet breed bekend en worden niet altijd geborgd in de praktijk. Een belangrijk uitgangspunt van het projectmatig werken in Ermelo is de vrijheid voor betrokkenen. Dit staat echter op gespannen voet met wat de organisatie, in deze context nodig heeft. Door verloop en beperkt breed gedragen kaders is het werken aan grote projecten te veel persoonsafhankelijk.

De bestaande kaders bieden te weinig uniformiteit en structuur om consistent te kunnen sturen. Zo zijn ook risicomanagement en adequate dossiervorming nog te beperkt structureel ingebed. De positie van de raad bij grote projecten is de afgelopen jaren in ontwikkeling geweest. Maar de raad wordt nog niet optimaal in positie gebracht én pakt zijn rol zelf ook nog beperkt. Hoewel de kaderstellende rol van de raad is verbeterd met PID’s en discussienota’s zijn er weinig afspraken over de rol en betrokkenheid van de gemeenteraad tijdens de verschillende fasen van de uitvoering van een project. Daarnaast mist de raad een duidelijke, richtinggevende visie die als ‘kapstok’ kan dienen voor grote projecten. Sectorale kaders bestaan wel maar een integrale richting voor de fysieke ontwikkeling van Ermelo ontbreekt. Zonder deze gemeenschappelijke koers is het lastig om projecten scherp te prioriteren, af te wegen of te verantwoorden. Ook informatievoorziening is niet eenduidig waardoor de raad beperkt gestructureerd zijn controlerende rol kan uitvoeren. Mede hierdoor vindt betrokkenheid van de raad op detailniveau plaats, terwijl strategische sturing gewenst is.

De gemeentelijke organisatie onderkent deze knelpunten en werkt vanuit een recent Organisatieplan aan de bredere ontwikkeling van de organisatie op aspecten als het verbeteren van het ambtelijk-bestuurlijk samenspel en een duidelijkere invulling van rollen, taken en verantwoordelijkheden. Ook wordt er een opdracht belegd om specifiek het projectmatig werken verder te professionaliseren. Deze ontwikkelingen zijn positief en dragen bij aan de benodigde professionalisering, maar verkeren nog in de ontwikkelfase en hebben in de praktijk nog geen brede doorwerking. Het is daarmee nog te vroeg om de doorwerking van deze ontwikkelingen zichtbaar te maken in dit onderzoek. De hoofdconclusie is gebaseerd op onderstaande deelconclusies.

6 / 59

Deelconclusies De deelvragen, die voor dit onderzoek zijn vastgesteld, zijn uitgewerkt in het normenkader. Daarin staan drie aspecten centraal: de kaderstelling op grote projecten, de praktijk van grote projecten en de betrokkenheid van de raad. We formuleren hieronder de deelconclusies aan de hand van deze drie aspecten. Kaderstelling grote projecten De gemeente Ermelo beschikt over diverse documenten waarin uitgangspunten zijn geformuleerd voor projectmatig werken. Deze documenten bevatten handvatten en instrumenten voor het inrichten en uitvoeren van projecten. Daarbij is gekozen voor een benadering waarin betrokkenen veel vrijheid hebben bij het inrichten van hun projectmanagement. Hoewel dit ruimte biedt voor maatwerk, leidt het ook tot verschillen in aanpak, sturing en overdracht van informatie tussen projecten. De huidige kaders richten zich met name op de startfase van projecten, maar bieden beperkte houvast tijdens de verdere fasering. Instrumenten zoals checklists bij faseovergangen zijn slechts optioneel en worden niet consequent gebruikt. Daarbij krijgen niet alle aspecten van projectmatig werken evenveel aandacht. Dit geldt met name voor toezicht, controle en verantwoording. De verschillende beheersaspecten ontbreken in de meeste kaders. Ook op het vlak van rolverdeling en verantwoordelijkheden missen de kaders duidelijkheid.

Er ontbreken duidelijke richtlijnen over wanneer een bestuurlijk opdrachtgever nodig is en wat de precieze verwachting van deze rol is. Bovendien is er geen heldere definitie van wat onder een ‘groot project’ wordt verstaan. Dit bemoeilijkt eenduidige toepassing van de kaders en belemmert consistente uitvoering. Ook de rol van de gemeenteraad in grote projecten is nauwelijks uitgewerkt. Er zijn weinig afspraken over de kaderstellende rol van de raad en de wijze waarop zij tijdens de verschillende projectfasen betrokken wordt. Hierdoor is onduidelijk hoe en wanneer de raad invloed kan uitoefenen, zowel aan de voorkant als tijdens de uitvoering van projecten. Daarnaast zijn niet alle betrokken ambtenaren en projectleiders voldoende bekend met de bestaande kaders en beschikbare formats. Dit leidt tot inconsistent gebruik van instrumenten en werkwijzen, en tot verschillen in sturing en verantwoording tussen projecten. De organisatie erkent dit en werkt aan een nieuwe werkwijze voor projectmatig werken. In het organisatieplan 2025 zijn verbeterdoelen opgenomen, waaronder versterking van het ambtelijkbestuurlijk samenspel, verduidelijking van rollen en verantwoordelijkheden, en het op orde brengen van de financiële huishouding.

Deze ontwikkeling is in gang gezet, onder meer met de komst van een nieuwe gemeentesecretaris en directeur bedrijfsvoering, maar moet nog tot daadwerkelijke verbetering in de praktijk leiden. Tot slot ontbreekt een richtinggevende visie voor de fysieke ontwikkeling van Ermelo die als kapstok kan dienen voor grote projecten. Sectorale beleidskaders bestaan wel, maar een integrale ontwikkelrichting voor Ermelo ontbreekt. Hierdoor is het lastig om grote projecten te beoordelen op hun bijdrage aan de ontwikkeling van Ermelo op de middellange en lange termijn. Dit wordt al onderkend binnen het college en vormt aanleiding voor de herijking naar een Omgevingsvisie 2.0. Tot die tijd is er echter onvoldoende houvast voor zowel raad als ambtelijke organisatie om projecten te duiden in het licht van bredere beleidsdoelen. De praktijk van grote projecten De uitvoering van grote projecten binnen de gemeente Ermelo kenmerkt zich door een wisselende toepassing van beschikbare instrumenten en werkwijzen. De projectbeheersing blijkt in de praktijk sterk afhankelijk van de inzet, keuzes en ervaring van individuele projectleiders. Hoewel deze autonomie past bij het uitgangspunt van vrijheid voor betrokkenen, leidt dit in de praktijk tot verschillen in aanpak, sturing en overdracht van informatie.

Alleen het Project Initiatie Document (PID) wordt consequent bij de start van een groot project én als sturingsinstrument lopende de

7 / 59

uitvoering benut. Overdrachtsdocumenten en andere beheersinstrumenten (zoals checklists voor faseovergangen) worden niet structureel toegepast, waardoor projecten niet eenduidig worden beheerst. Een structureel en geformaliseerd proces voor risicobeheersing ontbreekt. Risico’s worden doorgaans ad hoc besproken binnen project- of stuurgroepen, maar worden niet systematisch geïnventariseerd, gemonitord en van beheersmaatregelen voorzien. Ook archivering en dossiervorming zijn versnipperd en vinden vaak plaats op individueel niveau, bijvoorbeeld via persoonlijke Excel-bestanden. De recente invoering van het digitale systeem “Monday” biedt in potentie een integraal hulpmiddel voor projectmonitoring, maar is nog in ontwikkeling en wordt nog niet breed toegepast binnen de organisatie. Positief is dat in de onderzochte projecten expliciet aandacht is besteed aan communicatie. In alle casussen is een communicatieplan (of vergelijkbaar document) opgesteld waarin de interne en externe communicatie tijdens het project wordt beschreven. De beperkte ambtelijke capaciteit vormt daarentegen een structureel knelpunt. Met name binnen het ruimtelijk domein zijn vacatures moeilijk vervulbaar, is verloop groot en zijn medewerkers vaak slechts tijdelijk inzetbaar. Dit ondermijnt niet alleen de voortgang en kwaliteit van projecten, maar bemoeilijkt ook kennisoverdracht en continuïteit.

Hoewel de gemeente stappen heeft gezet met het prioriteren projecten, overstijgen de huidige ambities nog steeds de beschikbare capaciteit. Dit maakt het noodzakelijk om projecten scherper te selecteren op hun bijdrage aan beleidsdoelen, bijvoorbeeld via koppeling aan de (te herijken) Omgevingsvisie of de Visie Sociaal Domein. Capaciteitsvraagstukken moeten daarmee in samenhang worden besproken met de gemeenteraad als onderdeel van een bredere afweging over ambities en beschikbare middelen. Ondanks de aandacht voor prioritering lijken er nog altijd projecten te starten voordat is vastgesteld welke capaciteit beschikbaar is voor de uitvoering. In sommige gevallen worden projecten opgestart zonder heldere opdracht of afstemming over benodigde capaciteit. Hierdoor worden ambities geformuleerd die de beschikbare personele inzet overstijgen. Deze praktijk is risicovol, zeker bij complexe opgaven met stapelende eisen, en leidt ertoe dat projecten in de initiatieffase blijven steken of voortijdig worden stilgelegd. De fasering van projecten is aan de voorkant doorgaans helder beschreven, maar wordt in de uitvoeringsfase minder expliciet gevolgd. Faseovergangen bieden natuurlijke momenten voor reflectie en besluitvorming, ook voor de raad, maar worden nog niet altijd optimaal benut.

Een duidelijk risicomanagement ontbreekt in deze fases, terwijl langlopende, complexe projecten juist vragen om bewuste sturing en structurele aandacht voor risico’s en afhankelijkheden, ook richting nieuwe raadsleden. Wat betreft rolduidelijkheid is sprake van een gemengd beeld. In de opstartfase zijn rollen binnen de ambtelijke organisatie doorgaans helder belegd. Naarmate projecten vorderen, wordt de rolinvulling diffuser, met name bij faseovergangen. De bestaande structuur kan worden vervangen door informele afstemming en persoonsafhankelijke werkwijzen. Dit is begrijpelijk binnen een kleine organisatie waarin mensen elkaar snel weten te vinden, maar het brengt risico’s met zich mee. Met name bij personeelswisselingen en bij samenwerking over disciplines heen. Betrokkenheid van de raad De huidige kaders voor projectmatig werken bevatten nauwelijks uitgangspunten over de rol van de raad. Er zijn weinig tot geen afspraken over hoe en wanneer de raad betrokken wordt bij de start, uitvoering en afronding van grote projecten. Dit maakt het lastig voor de raad om sturend en toetsend op te treden. Met name bij de uitvoering is het voor raadsleden vaak onduidelijk wat de actuele stand van zaken is, wat de risico’s zijn en hoe zij hun controlerende taak effectief kunnen invullen.

8 / 59

De positie van de raad bij grote projecten is de afgelopen jaren echter wel in ontwikkeling geweest. De verbetering betreft vooral de initiatieffase van projecten, onder meer door de introductie van projectinitiatiedocumenten (PID’s) en discussienota’s. Deze instrumenten helpen om de raad eerder en beter te betrekken bij nieuwe ontwikkelingen. Tegelijkertijd is de praktische invulling van deze betrokkenheid nog niet structureel geborgd. Hoewel de PID’s in potentie een waardevol middel zijn, is nog onvoldoende duidelijk wanneer deze aan de raad worden voorgelegd, en of dit ter kennisname of ter besluitvorming gebeurt. Bovendien is voor raadsleden niet altijd helder op welke aspecten zij moeten letten om hun kaderstellende taak goed uit te kunnen voeren. Voor de discussienota’s geldt dat deze veelal worden behandeld in beeld- of oordeelsvormende vergaderingen, waarin geen besluitvorming plaatsvindt. Hierdoor blijft onduidelijk of en in hoeverre de raad een formeel kader heeft meegegeven aan de organisatie. Ook ten aanzien van de controlerende rol van de raad ontbreken duidelijke afspraken over structurele betrokkenheid, bijvoorbeeld bij faseovergangen van projecten. Informatievoorziening over de voortgang van projecten gebeurt wisselend. Deels proactief door het college via raadsinformatiebrieven of via reguliere P&C-documenten, deels reactief op verzoek van de raad.

Er is geen eenduidige en systematische wijze van verantwoording. Hoewel projecten doorgaans worden meegenomen in de jaarstukken, ligt de nadruk hier vaak op financiële aspecten, waardoor inhoudelijke voortgang en risico’s minder goed zichtbaar worden. Bovendien wordt het volgen van projecten bemoeilijkt doordat veel grote projecten meerdere raadsperiodes beslaan. De raad ervaart daarnaast een tekort aan inhoudelijke kaders waaraan nieuwe projecten kunnen worden getoetst. Er is behoefte aan een heldere visie op de ruimtelijke ontwikkeling van Ermelo, die als inhoudelijke ‘kapstok’ kan dienen bij het kaderstellen. Dit raakt aan de bredere noodzaak om de samenhang in de driehoek raad–college–organisatie te versterken. In recente jaren zijn complexe en politiek gevoelige dossiers aanleiding geweest voor spanningen binnen deze driehoek. Het Organisatieplan 2025 bevat ambities om het ambtelijk-bestuurlijk samenspel te verbeteren, maar een concrete vertaalslag naar de rolverdeling bij grote projecten ontbreekt nog.

Aanbevelingen De Rekenkamer onderstreept dat elk project uniek is. Echter, gelet op de hoge ambities, de vele lopende projecten, de structurele personele krapte en wisselingen in de bezetting, is het van belang om te zorgen voor een eenduidige manier van werken volgens een vaste methode en bijbehorend instrumentarium. Dit zodat er sprake is van meer voorspelbaarheid en controleerbaarheid in hoe projecten worden opgezet en uitgevoerd. Het gaat hierbij nadrukkelijk om een verdere professionalisering van het projectmatig werken en niet om een bureaucratisering daarvan. 1. Zorg er als college voor dat in de doorontwikkeling van het projectmatig werken – waar reeds een opdracht voor is gegeven – in elk geval de onderstaande aspecten voor een standaard Ermelose werkwijze worden meegenomen. En dat de daaruit voortvloeiende uitgangspunten worden vastgesteld door de raad. A. Kaders grote projecten Wij denken dat de huidige kaders als volgt versterkt kunnen worden: Blijf het PID hanteren en borg dat dit het standaard startdocument wordt voor alle nieuwe projecten en schrap het huidige Startdocument. Vul het PID aan met uitgangspunten over de rol en betrokkenheid van de raad. Actualiseer de optionele checklist faseovergang naar een standaard document voor de fasering. Laat de betrokkenheid van de raad en het risicomanagement expliciet onderdeel uitmaken van deze documenten.

Voeg een standaard format voor een projectplan toe aan de standaard kaders voor grote projecten. Dit format dient logisch te volgen op en aan te sluiten op het PID.

9 / 59

-

Zet de (optionele) checklist voor evaluatie om in een standaard document. Evalueer projecten periodiek in de driehoek college-raad- en organisatie aan de hand van de vragen: wat moeten we behouden en wat willen we veranderen? Haal als college bij de raad op welke projecten er periodiek geëvalueerd kunnen worden.

B. Definitie groot project Maak voortaan gebruik van de terminologie van ‘grote projecten’. Definieer samen met de raad wat onder een groot project wordt verstaan, zodat aan de hand hiervan ook gekeken kan worden wat de omvang van een project vraagt voor de opzet, uitvoering, sturing, verantwoording en betrokkenheid van de raad. Denk hierbij aan de volgende aspecten: kosten, looptijd, bestuurlijke aandacht, impact op de omgeving, aantal projectpartners, aandacht in de media en technisch-inhoudelijke complexiteit. C. Rollen, taken en verantwoordelijkheden Actualiseer de beschrijving van de verschillende rollen in projecten en stel spelregels op voor het samenspel tussen deze rollen. Neem hierbij in elk geval de rol van de bestuurlijk opdrachtgever (BOG), ambtelijk opdrachtgever (AOG), ambtelijk opdrachtnemer (AON) en de raad mee. Expliciteer daarbij wie zorg draagt voor de implementatie van de verder geprofessionaliseerde werkwijze. De personele krapte zal voorlopig nog een uitdaging blijven. Het is daardoor extra van belang dat er niet alleen sprake is van een papieren werkelijkheid, maar vooral ook voor de menselijke kant van de implementatie, zodat de voorgenomen professionalisering ook een brede, toekomstbestendige doorwerking heeft in de organisatie.

Dit kan bijvoorbeeld door expliciet te maken dat er bij een groot project een BOG/AOG/AON worden benoemd, met een opdrachtnemer die zorg draagt voor de uitvoering van de werkwijze volgens de gedeelde afspraken. D. Projectbeheersing en risicomanagement Experimenteer met de toepassing van de tool “Monday”. Evalueer of deze tool breder en/of als standaard kan worden toegepast binnen de gemeentelijke organisatie. Breng het risicomanagement breed in de organisatie op orde. Randvoorwaardelijk daarbij is het maken van afspraken over vastlegging en archivering. Dit is van belang om kennis over het projectmatig werken te kunnen borgen, verspreiden en verbeteren. In algemene zin geeft de Rekenkamer als aanbeveling mee om te kijken in hoeverre de hiervoor beschreven punten voor doorontwikkeling al meegenomen kunnen worden in lopende projecten. Houd hierbij vooral aandacht voor de uitvoeringspraktijk van deze projecten. Dit betekent voor lopende projecten bijvoorbeeld wél kijken of het risicomanagement en de archivering op orde zijn maar niet het met terugwerkende kracht vast laten stellen van PID’s door de raad. 2. Zorg er als college voor dat de doorontwikkeling van het projectmatig werken gekoppeld wordt aan de doorontwikkeling van de inhoudelijke kaders. -

-

Zorg ervoor dat voor elk project bij aanvang wordt geëxpliciteerd welke ambitie of doelstelling eraan ten grondslag ligt. Cruciaal hiervoor is dat de inhoudelijke kaders op orde zijn. Hier wordt al aan gewerkt in het traject Omgevingsvisie 2.0. Betrek de raad op gezette tijden bij de ontwikkeling en inbedding van deze beleidskaders. Benut de inhoudelijke kaders om het gesprek te voeren met de raad over de inhoudelijke prioritering van grote projecten in een krappe arbeidsmarkt. Op deze manier wordt het vraagstuk van capaciteitsgebrek niet alleen gevoerd vanuit het gesprek over beschikbare fte (uitvoering/operatie) maar kan er een gefundeerd gesprek plaatsvinden tussen college en raad over het gewenste ambitieniveau.

10 / 59

3. Versterk de positie van de raad bij de opzet, uitvoering en verantwoording over grote projecten. Kaderstellende rol Zet de werkwijze met PID’s en discussienota’s door. Neem daarbij de volgende overwegingen mee: o Laat de raad voor de start van élk groot project een PID vaststellen. o Geef als college opvolging aan de behandeling van een discussienota door aan de raad terug te koppelen wat het college meeneemt vanuit de behandeling van de discussienota met de raad. Maak bij de start van een nieuw project expliciet: o Aan welke doelstellingen/ambities het project bijdraagt o wat de planning is en op welke momenten de raad via go/no-go momenten betrokken wordt o wat het budget is (t.b.v. het budgetrecht van de raad) Controlerende rol Er is behoefte aan meer informatie lopende de uitvoering van grote projecten maar geen draagvlak voor ‘extra rapportages’. Benut daarom het bestaande instrument van de halfjaarlijkse voortgangsrapportage om de raad te informeren over de lopende projecten. Laat de informatievoorziening aansluiten op dat wat past bij de betrokkenheid van de raad. Ga daarbij in op de doelrealisatie, tijd en geld.

o Doelrealisatie: in hoeverre worden de beoogde doelen behaald? Dienen doelstellingen bijgesteld te worden op basis van voortschrijdend inzicht? o Tijd: Wordt de tijdsplanning gehaald? Wat zijn eventuele vertragingen en oorzaken? Dient er te worden bijgestuurd? o Geld: Hoe verloopt de budgetuitputting? Zijn er bijstellingen nodig en waarom? Veel grote projecten zijn langlopend en gaan over raadsperiodes heen. Laat een overzicht van de lopende projecten onderdeel uitmaken van het overdrachtsdocument richting de nieuwe raad. Het politiek-bestuurlijk samenspel en de processen om te komen tot raadsstukken en kwaliteit zijn al pijlers waaraan wordt gewerkt vanuit het Organisatieplan (2025). Zorg ervoor dat bovenstaande aandachtspunten, specifiek gericht op grote projecten, worden ingebed in de bredere organisatieontwikkeling.

11 / 59

Inhoudsopgave Bestuurlijke nota

2

Conclusies

6

Aanbevelingen

9

Inhoudsopgave

12

1. Inleiding

13

1.1. Aanleiding en doelstelling 1.1.1. Aanleiding 1.1.2. Doelstelling 1.2. Onderzoeksvragen 1.3. Normenkader 1.4. Aanpak 1.5. Leeswijzer

2. Kaderstelling

13 13 14 14 14 15 16

17

2.1. Beschrijving kaders voor grote projecten 17 2.1.1. Projectmatig werken – hoe doen wij dat? (2022) 17 2.1.2. Organisatieplan (2025) 21 2.1.3. Participatiebeleid (2021) 22 2.1.4. Omgevingsvisie (2022) 22 2.2. Analyse en duiding ‘kaderstelling’ 23 2.2.1. Er wordt geïnvesteerd in de organisatie maar er is nog beperkt sprake van één Ermelose werkwijze23 2.2.2. Inhoudelijk beleid ten behoeve van grote projecten is aan doorontwikkeling toe 24 2.2.3. Weinig aandacht voor de rol van de gemeenteraad bij grote projecten 24 2.3. Toetsing aan het normenkader 25

3. Praktijk van grote projecten 3.1. Fasering van grote projecten 3.1.1. Startdocument 3.1.2. Project Initiatie Document (PID) 3.1.3. Checklist faseovergang, overdrachtsdocument & evaluatie checklist 3.2. Projectbeheersing (GROTICK) 3.2.1. Projectbeheersing in Ermelose formats 3.2.2. Projectbeheersing in de praktijk 3.3. Toepassing rollen 3.3.1. Markt 2.0 3.3.2. Oranjepark

26 26 26 26 26 27 27 28 29 29 30

12 / 59

3.3.3. Windmolenpark 30 3.3.4. Regisseurs, regieteam en strategisch beraad 32 3.4. Analyse en duiding ‘praktijk van grote projecten’ 33 3.4.1. De toepassing van PID’s is stevig verankerd in de organisatie, andere formats worden in beperkte mate (expliciet) toegepast 33 3.4.2. Projectbeheersing wordt in de praktijk wisselend ingevuld en behoeft meer eenduidigheid 34 3.4.3. Duidelijke rolverdeling op papier, maar in praktijk nog kwetsbaar en situatieafhankelijk 34 3.5. Toetsing aan het normenkader 35

4. Betrokkenheid van de raad

37

4.1. Afspraken over de betrokkenheid van de raad 37 4.2. Rol van de raad in de praktijk 38 4.2.1. Kaderstellende rol 38 4.2.2. Controlerende rol 40 4.3. Analyse en duiding ‘betrokkenheid van de raad’ 42 4.3.1. Weinig afspraken maar kaderstellende rol bij projecten is in ontwikkeling 42 4.3.2. Er is geïnvesteerd in informatievoorziening maar dit sluit nog niet aan op behoeften van de raad 43 4.3.3. Goed samenspel in driehoek raad-college-organisatie is op dit moment soms nog een zoektocht en verdient aandacht 44 4.4. Toetsing aan het normenkader 45

Bijlage 1. Beschrijving projecten Markt 2.0 Windmolenpark Oranjepark

46 46 47 49

Bijlage 2. Toelichting documenten projectmatig werken

50

Bijlage 3. Toepassing PID – Markt 2.0

53

1. Inleiding 1.1. Aanleiding en doelstelling 1.1.1. Aanleiding De gemeente Ermelo heeft in de afgelopen tijd diverse grote projecten uitgevoerd, variërend van infrastructurele projecten en woningbouwinitiatieven tot de nieuwbouw van het zwembad. Deze projecten zijn essentieel voor de ontwikkeling van Ermelo en hebben een grote directe impact op de leefomgeving van haar inwoners. De komende jaren zullen er meer grote projecten uitgevoerd gaan worden, mede ook om de doelstellingen uit de woondeal te realiseren. Dit soort grote projecten brengen vaak risico’s en uitdagingen met zich mee, zoals budgetoverschrijdingen, complexiteit en aanpassingsvereisten. En vragen daarom om een adequate sturing, beheersing en

13 / 59

controle. De gemeenteraad van Ermelo vervult hierbij een cruciale rol. Middels dit onderzoek wordt inzichtelijk gemaakt in welke mate de gemeenteraad effectief in staat wordt gesteld om deze controlerende en sturende rol te vervullen.

1.1.2. Doelstelling Dit onderzoek richt zich op de wijze van voorbereiding, sturing en controle van grote projecten binnen de gemeente Ermelo. Het doel van het rekenkameronderzoek is de kaderstellende en controlerende rol van de raad op dit gebied waar nodig te verbeteren. De focus in het onderzoek ligt daartoe op het lerende aspect: wat kan er geleerd worden met het oog op lopende en toekomstige grote projecten?

1.2. Onderzoeksvragen In het onderzoek staat de volgende hoofdvraag centraal. Hoe worden in de praktijk voorbereiding, sturing, beheersing, toezicht, controle en verantwoording van grote projecten vormgegeven en in welke mate draagt dit bij aan een doelmatige, doeltreffende en rechtmatige uitvoering? De hoofdvraag wordt beantwoord aan de hand van de volgende deelvragen. 1.

2. 3. 4. 5. 6. 7.

Welke juridische kaders en beleidskaders zijn van toepassing op de beheersing en uitvoering van grote projecten, en welke voorschriften hebben college en gemeenteraad vastgesteld over de interne rolverdeling tussen de raad, het college en de ambtelijke organisatie? In hoeverre zijn deze kaders effectief ingebed in de bestuurlijke en ambtelijke organisatie van Gemeente Ermelo? Op welke wijze geven het college en de raad invulling aan de voorbereiding van grote projecten met betrekking tot inhoudelijke programma’s van eisen en wensen? Welke afspraken zijn gemaakt over de informatievoorziening aan de gemeenteraad, en is deze informatie tijdig, volledig en adequaat voor het monitoren van projectafwijkingen (inhoudelijk, financieel, tijd)? In hoeverre stelt de kwaliteit en volledigheid van de informatievoorziening de gemeenteraad in staat om effectief zijn kaderstellende en controlerende rol te vervullen? Op welke manier wordt in de informatievoorziening, sturing en beheersing rekening gehouden met de algemene kaders die gelden voor navolgbaarheid en transparantie? Welke concrete verbeteringen kunnen worden aanbevolen om de effectiviteit van de gemeenteraad in hun sturende en controlerende rol met betrekking tot grote projecten te versterken?

1.3. Normenkader De onderzoeksvragen worden beantwoord met behulp van het volgende normenkader. Indicator Kaderstelling grote projecten

Gehanteerde norm •

De raad heeft heldere algemene (juridische en beleids-)kaders vastgesteld voor het uitvoeren van grote projecten.

14 / 59

• •

Praktijk van grote projecten

• •

• • • • Betrokkenheid van de raad

• • • •

•

In deze kaders is duidelijk aandacht voor de voorbereiding, sturing, beheersing, toezicht, controle en verantwoording van grote projecten Er zijn duidelijke voorschriften over de interne rolverdeling en het samenspel tussen de raad, het college en de ambtelijke organisatie bij de voorbereiding en uitvoering van grote projecten. De algemene kaders voor grote projecten zijn duidelijk ingebed in de bestuurlijke en ambtelijke organisatie. Deze kaders worden in de praktijk nageleefd. Er vindt een duidelijke fasering van projecten plaats. Faseovergangen worden benut als natuurlijk moment om college en raad in positie te brengen en te komen tot af/heroverwegingen De projectbeheersing vindt plaats conform kaders. Er is (in elk geval) aandacht voor de GROTICK-beheersaspecten De maatschappelijke en financiële risico’s worden voldoende in beeld gebracht waarbij wordt aangegeven welke beheersmaatregelen te treffen. Het projectmatig werken wordt adequaat ondersteund door een goed risicobeheerssysteem, adequate archivering en dossiervorming. De verantwoordelijkheden in de ambtelijke organisatie zijn duidelijk belegd en worden in de praktijk nageleefd. Er zijn duidelijke afspraken gemaakt over de wijze waarop het college de raad in positie brengt bij de voorbereiding van grote projecten. Het college brengt de raad conform afspraken kaderstellend in positie.

In elk geval is er de mogelijkheid voor de raad om eisen en wensen mee te geven bij nieuwe projecten. Er zijn duidelijke afspraken gemaakt over de informatievoorziening aan de gemeenteraad bij grote projecten. Deze informatievoorziening sluit aan op de algemeen geldende kaders voor navolgbaarheid en transparantie. De informatievoorziening is tijdig, volledig en adequaat en conform afspraken. De raad wordt hierdoor in positie gebracht om grote projecten te volgen en te monitoren, ook bij projectafwijkingen.

Figuur 1. Normenkader

1.4. Aanpak De aanpak van dit onderzoek bestaat uit de volgende stappen: Startgesprek. Er heeft een startgesprek plaatsgevonden met een vertegenwoordiging van de Rekenkamer, de onderzoekers en een dwarssnede uit de ambtelijke organisatie. Tijdens dit gesprek zijn de onderzoeksvragen en het normenkader vastgesteld. Ook zijn er mogelijk interessante casussen besproken en afgewogen aan de hand van de volgende criteria: o Het project heeft een grote financiële omvang. o Het project heeft bestuurlijke prioriteit. o Het project kent een grote afhankelijkheid/betrokkenheid van externe partijen. o Het project is complex in inhoudelijk, organisatorisch en/of bestuurlijk opzicht. o Er is potentieel om te leren van het project (dat wat goed is gegaan behouden/versterken en leren van wat beter kan).

15 / 59

-

-

-

Op basis van de voorselectie door de organisatie heeft de Rekenkamer er voor gekozen om drie casussen te selecteren: Markt 2.0; Windmolenpark; en Oranjepark. Een beschrijving van de casussen is opgenomen in Bijlage 1. Hierin is ook toegelicht wat er met het project wordt gerealiseerd en in welke fase het project zich nu bevindt. Informatie-uitvraag bij de organisatie en documentenonderzoek. In deze fase zijn documenten, gerelateerd aan het projectmatig werken én de drie casussen geselecteerd. Dit zijn documenten over beleidskaders, de uitvoering en verantwoording over grote projecten. Gespreksronde. In deze stap zijn interviews afgenomen met ambtelijk betrokkenen in de organisatie en specifiek betrokkenen bij de drie casussen. Ook is een vertegenwoordiger vanuit het college van B&W geïnterviewd en heeft er een raadssessie plaatsgevonden met een vertegenwoordiging van de raad. Rapportage. In deze stap is conceptrapportage opgesteld waarin de beschrijving, analyse en toetsing aan het normenkader plaatsvond De rapportage is ter feitelijk wederhoor teruggelegd bij de ambtelijke organisatie. De opmerkingen vanuit de organisatie zijn verwerkt in deze definitieve rapportage.

1.5. Leeswijzer Dit rapport is als volgt opgebouwd: 1. Inleiding, met daarin de aanleiding en doelstelling (§1.1), onderzoeksvragen (§1.2), het normenkader (§1.3), aanpak (§1.4) en leeswijzer (§1.5). 2. Kaderstelling. In §2.1 wordt een beschrijving van de vigerende kaders voor grote projecten in Ermelo gegeven. Deze kaders worden geanalyseerd in §2.2. Hoofdstuk 2 wordt afgesloten met een toets op de gestelde normen (§2.3). 3. Praktijk van grote projecten. In §3.1 wordt ingegaan op de fasering van grote projecten in de praktijk. De projectbeheersing en toepassing van rollen komen aan bod in §3.2 en §3.3. Een analyse op de voorgaande paragrafen vindt plaats in §3.4. Hoofdstuk 3 wordt afgesloten met een toets op de gestelde normen (§3.5). 4. Betrokkenheid van de raad. In §4.1 wordt ingegaan op de afspraken over de betrokkenheid van de raad bij grote projecten. De rol van de raad in de praktijk komt aan bod in §4.2. Een analyse hierop wordt gedaan in §4.3. Hoofdstuk 4 wordt afgesloten met een toets op de gestelde normen (§4.4). 5. Bijlagen. In Bijlage 1 wordt een beknopte beschrijving gegeven van de drie casussen. In Bijlage 2 zijn alle documenten die horen bij de Ermelose methodiek voor projectmatig werken opgenomen. In Bijlage 3 is uitgebreidere informatie te vinden over de toepassing van het Project Initiatie Document (PID) van casus Markt 2.0.

16 / 59

2. Kaderstelling Dit hoofdstuk is gericht op de kaderstelling op het vlak van grote projecten. In paragraaf 2.1 geven we een beschrijving van de vigerende kaders voor grote projecten in Ermelo. Vervolgens analyseren en duiden we deze kaders in paragraaf 2.2. We sluiten hoofdstuk 2.3 af met een toets op de gestelde normen.

2.1. Beschrijving kaders voor grote projecten Ten behoeve van de kaders voor grote projecten is er een aantal documenten relevant. In paragraaf 2.1 worden de belangrijkste documenten beschreven. Achtereenvolgens gaan we in op de volgende kaders: Kaders projectmatig werken • 2.1.1 Projectmatig werken – hoe doen wij dat? (2022). • 2.1.2 Organisatieplan (2025). Inhoudelijke kaders • 2.1.3 Participatiebeleid (2022). • 2.1.4 Omgevingsvisie (2021).

2.1.1. Projectmatig werken – hoe doen wij dat? (2022) Op 31 maart 2015 is het Handboek Projectmatig werken gepubliceerd.1 Dit is vastgesteld door het managementteam en vormde vanaf die periode de basis van hoe er in Ermelo samen gewerkt wordt aan projecten. In 2022 is de opvolger van het handboek uit 2015, het document ‘Projectmatig werken – Hoe doen wij dat?’2 verschenen. Betrokkenen geven aan dat deze, beknoptere, PowerPoint de basis biedt voor het projectmatig werken in Ermelo vanaf 1 juni 2022. In het document staat beschreven dat Ermelo ‘opgavegericht’ werkt. Om een opgave te realiseren wordt er zowel in het sociaal als het fysiek domein projectmatig of programmatisch gewerkt. De uitgangspunten voor het projectmatig werken vanaf 2022 worden hieronder beschreven. Wisselwerking tussen mens en methode In Ermelo wordt projectmatig werken gezien als een wisselwerking tussen mens en methode. Binnen de gemeente Ermelo wordt gewerkt met een raamwerk bestaande uit een aantal afspraken die voor elk project hetzelfde zijn. Daarbinnen hebben projectleiders een grote mate van vrijheid om het project samen met het projectteam zelf in te vullen. Elke klus is immers anders en vraagt om een andere inhoudelijke benadering, samenwerking met de omgeving, etc.

De gemeente heeft er vertrouwen in dat de projectleiders voldoende ervaring en slimme ideeën hebben om dit passend bij de unieke situatie in te vullen. De methode is gebaseerd op een aantal basisdocumenten die worden gebruikt, namelijk het startdocument, het Project Initiatie Document (PID) en het overdrachtsdocument. De checklists

1

Gemeente Ermelo (31 maart 2015). Handboek Projectmatig werken.

2

Gemeente Ermelo (juni 2022). Projectmatig werken – Hoe doen wij dat?

17 / 59

voor faseovergang en evaluatie zijn optioneel en ondersteunen het projectmatig werken. Dit wordt als volgt gevisualiseerd.

Figuur 2. Methode en ervaring projectleden Definitie projectmatig werken in Ermelo: structuur, faseren en reflectie Onder projectmatig werken verstaat de gemeente het planmatig en beheerst toewerken naar het bereiken van een resultaat, onder vooraf gestelde voorwaarden (tijd, geld, etc.). Een resultaat is daarbij een tastbaar product. Iets dat je kunt opleveren aan een opdrachtgever die het wil hebben, omdat hij/zij daarmee doelen kan nastreven. Een opgave projectmatig aanpakken is een keuze. Niet al het werk van de gemeente leent zich hiervoor. Als een projectmatige aanpak niet past, kan worden gekozen voor een andere manier van werken zoals een proces, een programma of als onderdeel van de reguliere werkzaamheden. Bij projecten gaat het vrijwel altijd over het realiseren van iets nieuws: een nieuw gebouw, een nieuw systeem, een nieuwe beleidsnotitie, etc. Bij de start weet je vaak niet precies waar je aan gaat beginnen, hoe je het moet doen, hoeveel werk ermee gemoeid is, wie er allemaal bij betrokken moeten worden en hoeveel het zal gaan kosten. Er zijn dus allerlei onzekerheden die vragen om het maken van een plan. Projectmatig werken is een werkwijze die is ontstaan om op een gestructureerde manier met al die onzekerheden om te kunnen gaan.

Fases van een project en bijbehorende documenten Uitgangspunt bij projectmatig werken is dat het beoogde eindresultaat wordt opgedeeld in activiteiten die nodig zijn om het gewenste eindresultaat op een beheerste wijze tot stand te brengen. Het werk wordt opgedeeld in fases. Na elke fase worden beslismomenten georganiseerd. Gedurende de rit moet er grip worden gehouden op de uitvoering. Dat gebeurt door op verschillende aspecten te bepalen waar het project aan moet voldoen: tijd, geld, kwaliteit, informatie en organisatie. Dit zijn de beheersaspecten ‘TGKIO’ of ‘GOKIT’. Belangrijk is dat betrokkenen bij het project (van opdrachtgever tot uitvoerder) ruimte blijven inbouwen voor reflectie: is de gemeente nog steeds op de goede weg, is het project nog steeds gerechtvaardigd, wil de gemeente doorgaan of is het wellicht beter om hiermee te stoppen? De gefaseerde aanpak is in het eerder gememoreerde document gevisualiseerd zoals onderstaand. Ermelo maakt hierbij onderscheid tussen de fase idee, met daarbij het initiatief (1), het organiseren van opdrachtgeverschap (2), de startup (3), de start van het project met faseovergangen. Hier vindt de uitvoering (4) plaats waarin wordt gefaseerd, beheerst en beslist en het einde van het project. Tot slot wordt het project afgerond, overgedragen en geëvalueerd (5).

18 / 59

Figuur 3. Fases projectmatig werken Daarbij horen de volgende documenten.

4

1

2

3 5

Figuur 4. Documenten bij fases projectmatig werken. Hieronder lichten we de betreffende documenten (die wij zelf genummerd hebben) beknopt toe. Zoals beschreven is de werkwijze gebaseerd op basisdocumenten die standaard dienen te worden gebruikt (in groen). De checklists (in roze) zijn optioneel en dienen het projectmatig werken te ondersteunen. Meer uitgebreide informatie over de documenten is opgenomen in Bijlage 2.

19 / 59

1

Startdocument Het Startdocument wordt gebruikt wanneer het project nog slechts een idee is. Het wordt gebruikt om af te wegen of het idee moet worden omgezet naar een project. Het geeft op hoofdlijnen de kaders van het idee weer. Het is vooral bedoeld om scherp te krijgen wat er nodig is om met een project te kunnen starten. In het operationeel regieteam wordt met behulp van dit formulier vastgesteld of een projectmatige aanpak wenselijk is. Als het startformulier aanleiding geeft om met een project te starten wordt aan de slag gegaan met een Project Initiatie Document (PID). De input uit dit startformulier kan daar voor worden gebruikt. In het document wordt ingegaan op de doelstelling, het beoogde resultaat, de (globale) planning, de projectorganisatie inclusief rollen, de (bestuurlijk en ambtelijk) opdrachtgever en de benodigde ondersteuning.

2

Project Initiatie Document (PID) Het PID wordt opgesteld door de projectleider nadat op basis van het startdocument is vastgesteld dat er een project wordt gestart. Hierbij is het noodzakelijk dat er een opdrachtgever bekend is. Het document vraagt om een meer gedetailleerde uitwerking van de opdracht en wordt samen met de opdrachtgever ondertekend. Afhankelijk van het project is dit alleen een ambtelijk opdrachtgever of een ambtelijk en een bestuurlijk opdrachtgever.

3

Checklist faseovergang De checklist faseovergang is een uitgebreid Excel-document. Dit document wordt gebruikt om de verschillende fases (en besluitmomenten) in het project in beeld te krijgen. Dit doet de projectleider zodra de opdracht is geformuleerd en het PID is of wordt vastgesteld. De checklist maakt onderscheid in vier fases in de uitvoering (inventarisatie, ontwerp, definiëren, oplevering), beheeraspecten (Geld, Relatie (tot huidig beleid), Communicatie/participatie, Organisatie, Kwaliteit, Informatie en Tijd) en faseovergangen. Tussen fase 1 en 2 en tussen fase 2 en 3 zijn go/no-go momenten opgenomen. Beschreven staat: ‘Bij een kleinschaliger project bespreek je bijvoorbeeld de verschillende scenario's in het PHO. In een grootschalig project leg je deze ook al voor aan het college en/of de raad.’ Bij de overgang van fase 3 naar fase 4 is er sprake van een besluitmoment. Beschreven staat: ‘Afhankelijk van het project: besluit door ambtelijk opdrachtgever, college en/of raad.

4

Overdrachtsdocument Het Overdrachtsdocument wordt gebruikt wanneer het project is afgerond. Het is een globale checklist voor het overdragen van een project. Dit document wordt tussen de opdrachtgever en de projectleider besproken en ondertekend door zowel opdrachtgever als projectleider. Ingegaan wordt op het resultaat, de opdrachtgever/-nemer, het beheer, eigenaarschap en de communicatie.

5

Evaluatie checklist Het document Evaluatie checklist wordt gebruikt wanneer een project is afgerond en dient als input voor een gesprek over de samenwerking. De checklist bevat vijftien reflectievragen, gericht op de samenwerking als team, de invulling van individuele rollen daarin en de samenwerking met de opdrachtgever. De keuze wordt vrijgelaten teamleden het document eerst individueel te laten invullen en vervolgens te bespreken, of om de vragen tijdens een gezamenlijke afspraak te behandelen.

20 / 59

Rollen in projecten Invulling rollen in een project Binnen projecten worden meerdere rollen ingevuld. De basisrollen die in elk project nodig zijn, zijn die van projectleider (de trekker van het project) en de opdrachtgever. Daarnaast kunnen allerlei andere rollen betrokken zijn, zoals bijvoorbeeld een inhoudelijk adviseur, een projectondersteuner, etc. Wie kan er projectleider zijn? De gemeente Ermelo hanteert de term projectleider. Daarmee wordt verwezen naar de rol van trekker van het project. Deze rol kan worden ingevuld door collega's met de functie projectleider en ook door andere collega’s zoals bijvoorbeeld adviseurs. Opdrachtgever en opdrachtnemerschap Per project wordt een keuze gemaakt voor de invulling van het opdrachtgeverschap en het opdrachtnemerschap. De ambtelijk opdrachtgever is bijvoorbeeld een regisseur*, een (senior) adviseur/projectleider of de gemeentesecretaris. In sommige situaties is er ook een bestuurlijk opdrachtgever; de portefeuillehouder waar het project onder valt. * Over regisseurs is aangegeven in het Organisatieplan uit 2025: De regisseurs hebben een centrale rol in het functioneren van onze netwerkorganisatie. Zij zijn coachend leidinggevende met een focus op het vergroten van het zelforganiserende karakter van onze organisatie.

Zij ondersteunen de ontwikkeling van verschillende (flexibele) teams en individuele collega’s door middel van coachend leiderschap. Parallel aan het ontwikkelen van teamrollen brengen de regisseurs teams naar een hoger niveau van samenwerken, eigenaarschap en resultaten. Regisseurs coachen medewerkers op gebied van persoonlijk-, werk- en loopbaan vlak en voeren periodieke gesprekken met medewerkers. Daarnaast zijn de regisseurs ook beschikbaar voor strategisch bestuurlijk advies aan het college op organisatie en proces: hierin functioneren ze onder andere als sparringpartner voor het college en kunnen ze vanuit een helikopterview samen met teams de kaders opstellen om bestuurlijke ambities te realiseren. Ook houden zij toezicht op het algehele portfolio binnen het aandachtsgebied. Een visualisatie van de rollen van projectleider en regisseur zijn opgenomen in Bijlage 2.

2.1.2. Organisatieplan (2025) In 2025 is het nieuwe en huidige organisatieplan vastgesteld door de organisatie.3 In dit plan is expliciet aandacht voor projectmatig werken. In het organisatieplan is het stimuleren van zelforganisatie binnen flexibel samengestelde teams een belangrijk uitgangspunt, in de vorm van gelegenheidsteams, projectteams en programmateams. Deze teams zijn niet per definitie formeel en kunnen gedurende hun opdracht van samenstelling veranderen. Daarbij is er bewust geen eenduidige invulling van hoe teams samenwerken, welke zaken zij beheren, en welke methodiek ze daarbij hanteren. Omdat niet elke medewerker het totale overzicht over de organisatie en de gezamenlijke doelen kan hebben, is er in het organisatieplan gekozen voor het instellen van regiegevende functies. Binnen deze functies wordt regie gevoerd via twee sturingslijnen: een inhoudelijke sturingslijn en een organisatorische sturingslijn. Regisseurs, teammanagers en directie vormen samen met de programmamanager Organisatieontwikkeling het regieteam, dat elke twee weken bijeenkomt voor het bespreken en sturen van tactische en strategische organisatievraagstukken. Dit regieteam geeft richting aan de netwerkorganisatie en stimuleert zelforganisatie.

3

Gemeente Ermelo (maart 2025). ORGANISATIEPLAN ERMELO ‘Samen voor een beter Ermelo!

21 / 59

Naast het regieteam is het strategisch beraad ingesteld voor inhoudelijke afstemming en integraliteit op gemeentebreed niveau. Het strategisch beraad richt zich expliciet op onderwerpen van overstijgende aard en behandelt onder andere de strategische visies, zoals de Nota Sociaal Domein en Omgevingsvisie, waarmee maatschappelijke en bestuurlijke doelen kunnen worden bijgesteld of geformuleerd. Daarnaast bespreekt het strategisch beraad grootschalige, complexe opdrachten en nieuwe ontwikkelingen die vanuit wettelijk, bestuurlijk of ambtelijk niveau ontstaan, waarbij het de werkwijze bepaalt (opgavegericht, programmatisch, projectmatig of routinematig). Ook borgt het beraad de integraliteit en afstemming tussen beleidsterreinen en ondersteunt het bij de prioritering van werkzaamheden binnen het gemeentelijke portfolio. Het strategisch beraad is geen besluitvormend orgaan. Als prioritering bestuurlijke besluitvorming vereist, bereidt het regieteam dit voor, gevoed door de inhoudelijke bespreking binnen het strategisch beraad.

2.1.3. Participatiebeleid (2021) De gemeente Ermelo heeft in 2021 participatiebeleid vastgesteld.4 Dit beleid gaat specifiek over de manier van samenwerken met en tussen inwoners en belanghebbenden om beleid en projecten vorm te geven en uit te voeren. In het participatiebeleid is opgenomen dat bij ingewikkelde ruimtelijke projecten een projectbesluit nodig is. Hiervoor geeft het bevoegd gezag kennis van het voornemen om een eventueel project te verkennen. Daarnaast worden uitgangspunten aangegeven en wordt omschreven hoe belanghebbenden worden betrokken. Bij een definitief projectbesluit wordt omschreven hoe belanghebbenden uiteindelijk zijn betrokken.

2.1.4. Omgevingsvisie (2022) De op 1 januari 2024 in werking getreden Omgevingswet verplicht gemeenten een omgevingsvisie vast te stellen. Zo’n visie moet onder andere het te voeren integrale beleid voor de fysieke leefomgeving bevatten. De raad heeft op 26 januari 2022 de Omgevingsvisie Ermelo vastgesteld. Deze visie dient ‘de ontwikkelingsrichting op hoofdlijnen van Ermelo’. Aan de hand van deze inhoudelijke visie op de ontwikkeling kunnen projecten geïnitieerd worden vanuit de samenleving of de gemeente zelf. Het college van Ermelo heeft op 27 februari 2024 de organisatie echter al de opdracht gegeven PID op te stellen voor het proces om te komen tot een Omgevingsvisie 2.0. De huidige omgevingsvisie geeft namelijk, zo staat beschreven, ‘geen duidelijk antwoord op nieuwe maatschappelijke opgaven die een ruimteclaim met zich meebrengen (o.a. grootschalige woningbouw, vraag vanuit Defensie).’ Hetzelfde geldt voor een aantal in het coalitieprogramma opgenomen ambities en moties vanuit de raad (o.a. visie op hoogbouw, ontwikkeling nieuw bedrijventerrein). Vanuit het college wordt ervaren dat de omgevingsvisie niet of slechts in beperkte mate wordt ingezet bij actuele ruimtelijke opgaven en ambities en bij beleidskeuzes over de fysieke leefomgeving. Ook is geen invulling gegeven aan hoe de omgevingsvisie uit te werken en actueel te houden.

Het doel is om een Ermelose werkwijze voor omgevingsbeleid 2.0 maken. Wat de basis vormt voor de volgende fases, het inhoudelijk herijken van de omgevingsvisie en het implementeren van het integraal werken bij organisatie en bestuur.5

4

Gemeente Ermelo (8 december 2021) Raadsbesluit Participatiebeleid gemeente Ermelo.

5

Gemeente Ermelo (29 oktober 2024). PID Omgevingsvisie Ermelo 2.0 Fase 1.

22 / 59

2.2. Analyse en duiding ‘kaderstelling’ In deze paragraaf vindt een analyse plaats op de kaderstelling ten behoeve van grote projecten.

2.2.1. Er wordt geïnvesteerd in de organisatie maar er is nog beperkt sprake van één Ermelose werkwijze De gemeente Ermelo beschikt over diverse documenten die de basis leggen voor het projectmatig werken, zoals het eerder opgestelde Handboek Projectmatig werken (2015) en het in 2022 verschenen ‘boekje’ Projectmatig werken – Hoe doen wij dat?. Ook in het Organisatieplan van 2025 staan enkele ontwikkelingen die raken aan het projectmatig werken. In deze documenten zijn verschillende uitgangspunten geformuleerd en worden verschillende documenten aangereikt ten behoeve van het projectmatig werken. Vanuit de gesprekken komt echter naar voren dat de huidige documenten beperkt gemeengoed zijn in de organisatie. Toegelicht is dat niet alle betrokkenen die aan grote projecten werken bekend zijn met de kaders en de toepassing van beschikbare formats. Vanuit de directie is toegelicht dat er een opdracht is verstrekt om een nieuwe werkwijze op projectmatig werken te ontwikkelen. In deze werkwijze moet aandacht zijn voor de vraag ‘hoe definiëren we projecten?’ en wat dit vervolgens betekent voor de aanpak hiervan. Deze opdracht past in de bredere tendens die we terug zien van een ambtelijke organisatie die in ontwikkeling is. Vanuit het Organisatieplan (2025) werkt de gemeente aan een aantal pijlers.

Dit zijn onder andere het verbeteren van het ambtelijk-bestuurlijk samenspel, een duidelijkere invulling van rollen, taken en verantwoordelijkheden en het op orde brengen van de financiële huishouding. We stellen vast dat deze pijlers (in)direct raken aan het werken aan grote projecten. Immers de uitvoering van grote projecten is gebaat bij een heldere taakverdeling en duidelijke afspraken in de driehoek raad-college-organisatie. Als we terug inzoomen op de huidige kaders zien we dat de documenten op hoofdlijnen richting bieden aan projecten, maar dat deze niet altijd voldoende concreet en toepasbaar zijn. Zo zien we dat er in de kaderstelling vooral veel aandacht toe gaat naar de start van grote projecten. Vanuit het kader uit 2022 zijn het startdocument en PID ‘vaste’ documenten die door de organisatie toegepast dienen te worden. Checklist tijdens fase(overgangen) daarentegen zijn ‘optioneel’. Daar komt bij dat we zien dat niet alle aspecten van projectmatig werken op dit moment voldoende aandacht krijgen. Een voorbeeld hiervan is risicobeheersing. Dit is wel een vast onderdeel van het PID, maar heeft bijvoorbeeld geen plek in de (optionele) checklist faseovergang. Een rode draad die naar voren komt uit de gesprekken is de wisselende duidelijkheid over rollen en verantwoordelijkheden binnen projecten.

Hoewel duidelijk is dat een bestuurlijk opdrachtgever (BOG) en een ambtelijk opdrachtgever (AOG) wenselijk zijn bij grote projecten, blijkt deze verdeling in de praktijk niet altijd voldoende uitgewerkt. Het ontbreekt aan heldere richtlijnen wanneer precies een bestuurlijk opdrachtgever nodig is en wat exact de verwachtingen van deze rollen zijn. Sowieso geldt dat een heldere definiëring ontbreekt over wat precies een 'groot project' is. We bespeuren bij de organisatie wel een behoefte om dit onderscheid meer te maken zodat aan de hand hiervan ook gekeken kan worden wat de ‘grootte’ van een project vraagt voor de opzet, uitvoering en sturing ervan. Dit laatste aspect sluit aan bij het feit dat betrokkenen veel vrijheid ervaren in het vormgeven van projecten. Dit is in lijn met het uitgangspunt van de wisselwerking tussen mens én methode (paragraaf 2.1.1). Deze vrijheid is enerzijds positief omdat elk project uniek is. Echter, betrokkenen merken ook dat er hierdoor inconsistenties kunnen ontstaan in de wijze waarop er invulling wordt gegeven aan de aanpak van, sturing op en verantwoording over grote projecten.

23 / 59

2.2.2. Inhoudelijk beleid ten behoeve van grote projecten is aan doorontwikkeling toe Een aandachtspunt dat duidelijk uit de documenten en gesprekken naar voren komt is dat het op dit moment ontbreekt aan een duidelijk visie voor het fysieke domein. Er is beperkt sprake van een kapstok of ontwikkelingsrichting waar (grote) projecten aan kunnen worden gehangen. Betrokkenen geven aan dat sectorale kaders wel bestaan, maar dat een integrale benadering ontbreekt. Dit zorgt voor problemen bij complexe projecten die om een integrale aanpak vragen. Zoals beschreven wordt daarom op dit moment de omgevingsvisie herijkt naar een 2.0 versie. Dit moet ervoor zorgen dat er straks beter strategisch kan worden gestuurd op grote projecten. Ook is toegelicht dat er op dit moment wordt gewerkt aan een handboek voor projecten in het fysieke domein, waarin aandacht is voor het werken met omgevingsplannen en bijbehorende documenten. Het is niet duidelijk hoe dit initiatief zich verhoudt tot de in paragraaf 2.2.1 benoemde opdracht om een nieuwe Ermelose werkwijze voor projectmatig werken te ontwikkelen. Een rode draad uit de gesprekken is dat Ermelo hoge politieke ambities heeft in het fysieke domein. Tegelijkertijd is er een beperkte capaciteit, vanwege krapte op de arbeidsmarkt. In dit licht is in 2024 een prioriteitenlijst vastgesteld en voor 2025 is deze exercitie herhaald.

Voor 2025 is gekozen om projecten met de meeste maatschappelijke impact, wettelijke verplichtingen of die al ver gevorderd zijn, voorrang te geven. Deze aanpak zorgt voor een stabielere planning van de projecten. Naar voren komt dat deze prioritering voor een zekere rust zorgt. Echter, doordat een eenduidige visie op de ontwikkeling van Ermelo en de te leggen ‘ruimtelijke puzzel’ op dit moment ontbreekt, is het voor de raad en voor ambtenaren niet altijd eenvoudig om de noodzaak van een project goed in te schatten. Tenslotte wordt ook het participatiebeleid als te weinig helpend ervaren om participatie bij grote projecten goed vorm te kunnen geven. In het participatiebeleid wordt geen onderscheid gemaakt tussen verschillende type projecten (klein, middelgroot, groot), en welke vorm van participatie daar vervolgens bij past. Uit interviews komt naar voren dat het uitgangspunt voor grote projecten is dat participatie “vrij” kan worden vormgegeven, maar dat deze kaderstelling te weinig richtinggevend is voor het toepassen van participatie bij grote projecten.

2.2.3. Weinig aandacht voor de rol van de gemeenteraad bij grote projecten Een aandachtspunt dat we signaleren is dat er in de kaderstellende documenten ten behoeve van (grote) projecten weinig aandacht is voor de rol van de gemeenteraad bij grote projecten. In de documenten uit 2022 is niet duidelijk vastgelegd wanneer en hoe de raad betrokken wordt bij de fasering van en uitvoering van projecten. Zo komt de rol en betrokkenheid van de raad niet expliciet terug als onderdeel van het startdocument en PID. Vanuit het technisch wederhoor is vanuit de organisatie aangegeven dat hier vanuit de regisseurs wel op wordt gestuurd. In het organisatieplan (2025) staat dat formele besluiten door het college en/of raad worden genomen, bijvoorbeeld over (het starten van) grootschalige projecten en/of prioritering. Echter, wanneer dit het geval is en hoe de raad vervolgens betrokken dient te worden is niet helder. In de checklist faseovergang is de betrokkenheid van de raad ook niet uitgewerkt. Zo is het voor de raad niet duidelijk hoe er bijvoorbeeld wordt overgegaan van faseovergangen en hoe de raad daarbij betrokken dient te worden. Er is recent wel geïnvesteerd in documenten waar het samenspel tussen college en raad wordt beschreven, onder andere het Statuut van de gemeente Ermelo (2025) en het Reglement van Orde van de Gemeente Ermelo 2025.

Deze documenten zijn echter algemener van aard en gelden daarmee niet als specifiek kaders voor de betrokkenheid bij grote projecten.

24 / 59

Verschillende betrokkenen benadrukken de noodzaak tot een duidelijker afsprakenkader voor de betrokkenheid van de raad bij grote projecten. Zowel de vraag hoe de raad aan de voorkant invloed uit kan oefenen als hoe de raad kan worden blijven betrokken verdient volgens betrokkenen verdere uitwerking.